Acórdão de 21 de Março de 2001. Apêndice de 2003-07-21, de 21 de julho

Assunto: Abono a título de compensação de produtividade. Abono para folhas. Tesoureiro das Tesourarias da Fazenda Pública. Princípio de igualdade. Violação art.º 3º, n.º 3, do DL.335/97. Doutrina que dimana da decisão: I - O n.º 3, do artigo 3º do D.L.335/97, de 02.12, não viola o princípio da igualdade, consagrado nos artigos 13º e 59º, n.º 1, al.a) do C.R.P. ao estatuir que o abono para folhas integra o de suplemento de produtividade a que se reporta o n.º 1 do citado artigo; II - O princípio da igualdade não importa a absoluto uniformidade de regimes jurídicos para todos os cidadãos, independentemente da situação em que se encontrem, desde que se trate de tutelar situações não coincidentes; III - É diferente a situação funcional entre os tesoureiros da Tesouraria da Fazenda Pública e os demais funcionários da "Administração Fiscal", pelo que não existe assim uma desigualdade, inadmissível, arbitrária, que viole os limites externos da discricionaridade legislativa, não sendo inconstitucional o n.º 3, do artigo 3º do D.L.335/97, de 02.12. Recurso n.º 47.047; Recorrente: Fernanda Zulmira Oliveira Quadros; Recorrido: Ministro das Finanças; Relator: Exmo. Conselheiro Dr. Gonçalves Loureiro. Acordam, em conferência, na 1.ª Secção (1.ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO. Fernanda Zulmira Oliveira Quadros, Tesoureiro Ajudante Principal, residente na Rua do Mato, n.º 9, Salreu, Espinho, recorre do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 06.11.00, proferido a fls. 58 a 69 dos autos que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do indeferimento tácito que imputa ao Ministro das Finanças, na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu em 01.07.98, peticionando "o quantitativo que lhe é devido a título de compensação de produtividade, isto é, sem dedução do abono para falhas que já recebeu". Na sua alegação, formula as seguintes conclusões: "1. O douto Acórdão a quo, ao considerar que a norma prevista no n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, de 02.12, não é inconstitucional, enferma de erro nos pressupostos de direito, com violação dos artigos 13º e 59º da C.R.P.; 2. Na verdade, ao assim decidir, o douto Acórdão recorrido contraria o princípio da igualdade, por estabelecer uma diferenciação não fundada entre os funcionários que exercem as funções de tesoureiros e os restantes, com prejuízo daqueles; 3. Com efeito, ao contrário do entendimento sufragado pelo Acórdão recorrido, não se vislumbram nos autos, nem na lei aplicável, quaisquer factos que permitam justificar a discriminação em sede de suplemento de produtividade (FET) entre os aludidos tesoureiros e os demais funcionários da DGCI, como tem sido aliás também sustentado em vários Acórdãos do mesmo TCA; Termos em que (...) deve conceder-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o Acórdao recorrido, com as legais consequências". Conta-alegando a entidade recorrida apresentou as seguintes conclusões: "1. O acto administrativo contenciosamente impugnado foi praticado em obediência estrita ao disposto nos números 1 e 3, do artigo 3º, do DL. n.º 335/97, de 02.12, então em vigor, pelo que a entidade gestora do FET limitou-se, no exercício de poderes estritamente vinculados, a aplicar a lei nos termos nela expressamente previstos, sem qualquer margem de livre apreciação ou discricionariedade; 2. A lei vincula estritamente a actividade administrativa. Os princípios da legalidade e da igualdade têm um significado coincidente: aplicando a lei, os seus actos serão iguais para casos iguais; 3. A Administração não violou o princípio da igualdade e, 4. Nem competia à Administração apurar da constitucionalidade do citado artigo 3º do DL. n.º 335/97, de 02.12 decidindo, de acordo com a sua apreciação, aplicá-lo ou não, pois que, a tal se opunha (e opõe) o princípio da segurança jurídica; 5. No douto Acórdão ora recorrido, entende-se e bem, que não foram violados quaisquer preceitos legais, designadamente que o n.º 3 do artigo 3º do DL.335/97, de 01.12, não é inconstitucional, por violação dos artigos 13º e 59º da C.R.P.; 6. Pelo que não merece censura; Nestes termos, (...) deve ser mantido o douto Acórdão recorrido (...) negando, assim, provimento ao presente recurso, com todas as legais consequências". O Exmo. Magistrado do Ministério Público exarou o seguinte parecer: "Afigura-se-me que a decisão recorrida - na qual foi operado correcto enquadramento jurídico - não merece censura, devendo, em consequência, ser confirmada". Colhidos que foram os vistos legais, e nada obstando, cumpre apreciar e decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO. A MATÉRIA DE FACTO. Atento o preceituado no artigo 713º, n.º 6, do C.P.C., aplicável ex vi do artigo 102º da L.P.T.A., dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto dada como provada no Acórdão recorrido. 3. O DIREITO. O recorrente, impugnou contenciosamente, junto do Tribunal Central Administrativo, o indeferimento tácito, que imputou ao Ministro das Finanças, do recurso hierárquico que lhe dirigiu em 10.07.98, peticionando "o quantitativo que lhe é devido, a título de compensação de produtividade, sem dedução do abono para falhas". Sustentou que o indeferimento da sua pretensão radicou na aplicação de preceito inconstitucional, a saber: o n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, de 01.12, norma que viola o estatuído nos artigos 13º e 59º, n.º 1, al.a) da C.R.P. Mas, o Acórdão recorrido não sufragou semelhante tese. Entende que, quandoo citado n.º 3, do art.º 3º manda considerar o abono para falhas para efeito do valor do suplemento de produtividade, o que está é a mandar atender ao primeiro na integração do valor-resultado do segundo, isto é, do valor obtido, já apurado do segundo. E sendo assim, o que o legislador, por outras palavras nos transmitiu foi que o valor do abono integra o do suplemento, ou seja está contido nele. O abono para falhas é, assim, intocável; variável é apenas o suplemento de produtividade, cuja medida passa a ser a diferença entre o valor alcançado segundo a regra de cálculo do n.º 1, do art.º 3º do DL. n.º 335/97, de 01.12, e o artigo 2º, n.º 1, al. c), da Portaria n.º 132/98, de 04.03, e o montante devido por abono para falhas (fls. 66 e 67). Acresce que a interpretação do aludido n.º 3, do artigo 3º "não foi tida como violando o disposto nos artigos 13º e 59º, n.º 1, al. a) da C.R.P. fundamentalmente devido àquilo que se considerou como sendo a diferença existente ao nível das funções exercidas pelos tesoureiros das Tesourarias da Fazenda Pública e os demais funcionários da 'administração fiscal' (v.d. Ac. deste S.T.A. de 22.02.01 - Rec. n.º 47.048). Sustenta o recorrente, na sua alegação, que o Acórdão impugnado se traduziu na interpretação e aplicação de preceito inconstitucional, no caso, o n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, de 02.12, violando assim o disposto nos artigos 13º e 59º da Lei Fundamental. Contudo, não lhe assiste qualquer razão, como se irá ver. O legislador ao dispor no n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, de 02.12, que "o abono para falhas atribuído ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública é considerado para efeito do valor a que se refere o n.º 1, do presente artigo", quis deste modo significar que o valor do abono para falhas integra o do suplemento de produtividade a que se reporta o n.º 1, do citado artigo, nele estando contido. Do citado segmento decorre que, o abono para falhas não é cumulável com o suplemento de produtividade; só assim se compreende a utilização do termo 'considerado' pelo legislador. Assim, a interpretação do aludido n.º 3, dada pelo Tribunal a quo não viola os artigos 13º e 59º da Lei Fundamental. Como se diz no aresto impugnado a diferença de situação funcional entre os tesoureiros e os demais funcionários da Administração Fiscal justifica a diversidade de regime no que diz respeito ao concreto montante do suplemento de produtividade. No tocante ao princípio constitucional da igualdade, o Tribunal Constitucional tem reiterado em numerosos arestos (vide, entre eles, o Ac. n.º 1007/96 - publicado no D.R. 2ª Série, de 12 de Dezembro de 1996 que tal princípio "obriga que se trate como igual o que for necessariamente igual e como diferente o que for essencialmente diferente; não impede a diferenciação de tratamento mas apenas a discriminação arbitrária, a irrazoabilidade, ou seja, o que aquele princípio proíbe são as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante. Prossegue-se assim uma igualdade material, que não meramente formal. Para que haja violação do princípio constitucional da igualdade, necessário se torna verificar, preliminarmente, a existência de uma concreta e efectiva situação de diferenciação injustificada ou discriminação". "O critério valorativo a que o princípio da igualdade, enquanto princípio jurídico, apela não deve ser, em consequência, um critério de valores subjectivos, mas, pelo contrário, um critério retirado do quadro de valores vigentes numa sociedade, interpretados objectivamente. É certo que tais valores vivem no âmbito das alterações históricas e civilizacionais, só sendo materialmente determináveis em presença de uma sociedade em concreto, mas nem por isso deixa de ser um quadro de valores objectivo", (Maria da Glória Ferreira Pinto, BMJ, n.º 358,44). Este princípio constitucional, na sua dimensão material ou substancial, vincula em primeira linha o legislador ordinário... Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa. Por outras palavras, o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular. O princípio da igualdade entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio - Ac. do TC. n.º 188/90, publicado no D.R. II Série, de 12 de Setembro de 1990. Assim, uma diferenciação de tratamento, por via legal, que se baseie numa distinção objectiva das situações, não violará o princípio constitucional da igualdade. O preceituado no artigo 59º da C.R.P. também não resulta inobservado com a interpretação perfilhada no Acórdão recorrido, a propósito do n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, não existindo, neste particular contexto uma qualquer violação do princípio: salário igual para trabalho igual, acolhido na alínea a), do n.º 1, do artigo 59º No caso sub judicio, como decorre do anteriormente exposto, a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade, quer na sua previsão mais lata do artigo 13º da Lei Fundamental, quer na sua manifestação específica na alínea a), do n.º 1, do artigo 59º da citada Lei, não foi inobservada, uma vez que a margem de liberdade de conformação legislativa podia consubstanciar-se na adopção da norma contida no n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97. Tudo isto, face à apontada diferença de situação funcional existente entre os tesoureiros das Tesourarias da Fazenda Pública e os demais funcionários da 'Administração Fiscal', que se consubstancia em motivo objectivo e razoável, não se verificando, deste modo, com qualquer desigualdade inadmissível, arbitrária e sem justificação fundada em valores objectivos constitucionalmente relevantes, como se diz no Acórdão deste S.T.A. de 22.02.01, supracitado. O Tribunal Constitucional pelo Acórdão n.º 37/2001, de 31.01.2001 - Processo n.º 539/2000, publicado na II Série do D.R. de 09.03.01, decidiu que o normativo em apreço, ou seja, o n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, não viola o princípio da igualdade decorrente do artigo 13º da Lei Fundamental, não violando também a alínea a), do n.º 1, do artigo 59º da citada Lei. De todo o exposto decorre que não nos encontramos perante a violação dos limites externos da 'discricionariedade legislativa', pelo que bem andou o Acórdão recorrido ao não haver por inconstitucional o n.º 3, do artigo 3º do DL. n.º 335/97, de 02.12 e, com base neste preceito, haver concluído pela improcedência dos vícios arguidos pelo recorrente. Improcedem, por conseguinte, todas as conclusões da alegação da recorrente. 4. DECISÃO. Nestes termos, decidem negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 40.000$00, e a da procuradoria em 20.000$00. Lisboa, 21 de Março de 2001. - Gonçalves Loureiro (relator) - Macedo de Almeida - João Cordeiro. - Fui presente, Miranda Pacheco.