Acórdão de 6 de Dezembro de 1995. Apêndice de 1997-04-14, de 14 de abril

Assunto: Concessão de incentivos ao Investimento. Acto concedente e acto de verificação de realização do projecto. Omissão de pronúncia. Início da realização do projecto antes da sua apresentação. Doutrina que dimana da decisão: I - Na concessão de incentivos ao investimento existem dois actos, o concedente e o da comprovação da realização do projecto, qualquer deles com vícios próprios, por isso que são autónomos. II - O vício da anterioridade do início da realização do projecto à apresentação do projecto apenas inquina o acto concedente. III - Não padece de omissão de pronúncia o acórdão no qual foram abordadas e tratadas as questões de I e II. RECURSO n.º 16.117 de que é recorrente o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e recorrido Campos & Correia, Lda. RELATOR o Exmo. Consº. Drº. JÚLIO TORMENTA. Acorda-se, em conferência, no Pleno da 2.ª Secção: Campos & Correia Lda., com os sinais dos autos, inconformada com o despacho do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento (SEASEAO) de 1.10.92, que determinou a caducidade dos incentivos financeiros e fiscais provisoriamente concedidos à empresa por despacho de 27.11.86, do mesmo veio recorrer, concluindo as suas alegações ao imputar ao acto recorrido vícios de violação de lei, a saber: - por erro nos pressupostos de facto, por haver revogado o despacho de 27.11.86 com fundamento (de que o início do investimento precedera a apresentação de candidaturas aos incentivos) que se não verificou: - porque, mesmo a considerar-se a candidatura de 18.8.83, sendo o montante dos investimentos realizados até então inferior a 20% do valor global, a Recorrente reunia as condições para beneficiar dos incentivos; - Porque, sendo a decisão revogada constitutiva de direitos, donde só poder ser revogada com fundamento em ilegalidade e no prazo para o recurso ou interposição deste, veio a sê-lo quando o dito prazo estava esgotado; - porque o fundamento de facto referido só no auto revogado, que não no recorrido poderia ter sido reconhecido e atendido; - porque o acto recorrido se fundou no nº 15 da Portaria 320/86, que não é aplicável ao caso, por este não contemplar a situação fáctica, em fruição dos princípios da aplicação das leis no tempo, por ter sido emitido por entidade incompetente e por ter extravasado o campo normativo do D.L. 132/83. E, sem prescindir, imputou ao acto vício de forma (inobservância de formalidades e fundamentação insuficiente) a consistir na falta de audiência prévia da recorrente, na incompetência do órgão de que emana a proposta de revogação do despacho anterior e na falta de intervenção legalmente exigível). E, ainda, incompetência por a declaração de competência conferida à SEASEAO só caber ao Ministro das Finanças e ineficácia do acto recorrido por terem sido omitidas na comunicação requerida o prazo e meios legais para reagir contra o acto notificado. Teriam, assim, sido infringidos pelo acto recorrido os arts.6º, 11º, 42º, 44º, 57º, 58º e 73º do D.L.132/83 de 18.3, o despacho 391/84 de 31/7 do S.E.P., art.18º/2 da LOSTA, art.28º/1/C e 2 do DL.267/85 de 16.7, arts.140º/1/b) do Cód.Proc.Administrativo, art.77º/b) do D.L.100/84 de 29.3, arts.123º e 125º do CPA, art.1º do D.L.256/A/77 de 17.6, arts.21º e 64º do CP Tributário e art.268º nº3 da CRP. A autoridade recorrida respondeu, invocando a intempestividade do procedimento, a não verificação dos invocados vícios e mantendo inalterável o acto recorrido. Contra-alegou, igualmente a autoridade recorrida a defender o acto recorrido, que disse declarar a caducidade dos incentivos de natureza provisória concedidos, o que não é confundível com a revogação do acto anterior, ter sido proferido por órgão competente e ser eficaz, não enfermando de vícios. O Exmo. PGA emitiu douto parecer. Elencada a matéria de facto, no acórdão de fls.191/195 v considerou-se existir incompetência do tribunal para a apreciação do recurso na parte que toca aos benefícios financeiros, que a interposição do recurso foi tempestiva, que não ficou demonstrada nos autos a inexactidão do pressuposto temporal em que assentou o acto recorrido pelo que enferma ele do invocado erro nos pressupostos de facto, que a realização de investimentos inferiores a 20% antes da candidatura era questão nova não versada p.i. do recurso e ainda e no essencial, que o acto recorrido foi praticado com base num pressuposto próprio do acto concedente dos benefícios, sendo o acto recorrido inquinado do vício de violação de lei por impropriedade quanto ao pressuposto legal, assim ficando prejudicadas todas as demais questões e vícios assacados ao acto em causa, assim se concebendo provimento ao recurso contencioso quanto à parte respeitante nos benefícios fiscais, nesse seguimento se anulando o acto recorrido. Notificadas as partes, a autoridade recorrida, na veste do SEAF, por inconformada com o aresto, interpôs para este Tribunal Pleno o recurso de fls.200, que, admitido e notificado, foi alegado a fls.204/207, tendo sido formuladas as seguintes conclusões: "1) O acto contenciosamente impugnado desdobra-se em dois segmentos: o declarativo da caducidade dos incentivos e o revogatório do acto concedente dos incentivos. 2) A apresentação de elementos para integrarem o processo de candidatura insusceptíveis de comprovarem o preenchimento do requisito da anterioridade da candidatura relativamente ao início da realização do projecto é, nos termos do nº1 do art.58º do D.L. 132/83 de 18 de Março, penalizado com a declaração de caducidade dos incentivos. 3) A falta do requisito da anterioridade da candidatura relativamente ao início da realização do projecto inquina o acto concedente dos benefícios, colocando-o em situação de dever ser revogado à luz, nomeadamente, do princípio da legalidade. 4) Ao segmento revogatório do acto contenciosamente impugnado não é atribuível a impropriedade quanto ao pressuposto legal apontada ao segmento da declaração da caducidade dos benefícios. 5) O acto caducado pode ser revogado ex tunc. 6) O douto acórdão recorrido violou o nº1 do art.59º do aludido D.L.132/83 e, ao não se pronunciar sobre o segmento revogatório do acto impugnado contenciosamente, enferma da nulidade da 1ª parte da alínea d) do nº1 do art.668º do Cód.Proc.Civil. Não foram produzidas contra-alegações. Correram-se os vistos. Foram dados como provados os seguintes factos: 1) Por requerimento de 18.3.83 a ora recorrente solicitou ao Ministro das Finanças e do Plano a concessão de benefícios fiscais e financeiros previstos nos arts.11º e 12º do D.L.132/83 de 18.3 (Sistema Integrado de Incentivos ao Investimento - SIII); 2) O SEAF, em 27-11-86, despachou sob menção "por delegação do Ministro das Finanças - despacho 21/85, de 19.12.85, publicado no D.R 3-II série de 4-1-86: "Nos termos do nº1 do art. 44º do D.L132/83 determino sejam concedidos à empresa Campos & Correia, Lda. os incentivos fiscais e financeiros abaixo discriminados, não relevando o atraso verificado na resposta e esclarecimentos solicitados, pela sua reduzida insignificância (...). Incentivos Fiscais: Contribuição Industrial - dedução, no lucro tributável da contribuição industrial, de uma importância correspondente a 70% do valor do investimento em activo fixo corpóreo, incluindo terrenos; - custos ou perdas do exercício para efeitos do art.26º do Código da Contribuição Industrial - consideração como custo de totalidade dos gastos suportados com a formação e aperfeiçoamento do pessoal. A concessão destes incentivos fica (sujeita) condicionada à realização, sujeita a verificação, dos objectivos constantes do projecto de investimento, dentro dos correspondentes prazos. Cumpra-se o disposto no nº4 do art.44º". 3 - Este acto foi precedido de pareceres do Banco de Portugal e da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, tendo o Departamento Central de Planeamento concluído estarem "preenchidas cumulativamente as condições de acesso previstas no D.L.132/83 (conf. doc. fls.30 destes autos, cujo teor se dá por reproduzido); 4 - Na 7ª Direcção de Serviços da D.G.C.I., a integrar o dossier de comprovação do projecto de investimento organizado por causa da concessão dos benefícios dos SIII ao recorrente, constata-se (entre outras) que - a realização do investimento já havia sido iniciada cerca de sete meses antes da data do requerimento de candidatura verificada em 18.8.83, que o investimento realizado situava-se em 15,3% do activo fixo corpóreo segundo listagem de facturação constante do processo e que os bens de equipamento foram na sua grande maioria adquiridos em data posterior à do requerimento de 18.8.83 (conforme doc. de fls.23/26, cujo teor se dá por reproduzido); 5 - A tal informação foi anexada uma proposta de despacho de caducidade dos incentivos concedidos provisoriamente, nela foram apostos despachos de concordância e colocação à consideração superior, até ao que reza "Face ao que vem exposto julgo de dar por finda a concessão de benefícios. À consideração do Senhor Subsecret. de Estado. 92.09.22. Rubrica". 6 - Em 1 de Outubro de 1992 a autoridade recorrida, "Por delegação da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento - Despacho 32/91 - XII de 91.12.06, publicado no D.R. nº9 - II série de 11.1.92" despachou "Nos termos dos n.os 1 a 3 do art.58º do D.L. 132/83 de 18 de Março, determino a caducidade dos incentivos fiscais e financeiros provisoriamente concedidos à empresa Campos e Correia, Lda., dado se haver concluído que o projecto de investimento em causa contraria o disposto no nº1 do art.40º do D.L.132/83, bem como o preceituado no nº15 da Portaria 230/86, uma vez que em 18.8.83, data do requerimento de candidatura ao presente regime de incentivos, o investimento já se havia iniciado, conforme documentos de prova de facturação. Assim, dê-se cumprimento ao disposto nas alíneas a) e b) do n.º1 do art.58º do D.L.132/83. Fica deste modo revogado o despacho de concessão provisória de incentivos, proferido em 27.11.86. Comunique-se à empresa e às entidades previstas no nº21 da Portaria 230/86 de 21 de Maio". 7 - No processo referido em 4 figura uma listagem de equipamento integrado no investimento (cfr. doc a fls.28, cujo teor se dá por reproduzido). Tal como o Exmo. P.G.A. aduziu no seu parecer, não ocorre no caso a omissão de pronúncia alegada na 6ª conclusão, tal como as demais acima transcritas, e que tem a virtualidade de sintetizar as questões postas no presente recurso, violação do nº1 do art.59º do aludido D.L.132/83 e omissão de pronúncia sob a legalidade do acto revogatório do acto impugnado nulidade nos termos da 1ª parte da alínea a) do nº1 do art.668º do Cód.Proc.Civil. Vejamos porquê. No acórdão recorrido, bem fundamentado, fez-se a distinção entre os dois actos, o concedente dos incentivos e o posterior que declarou a caducidade dos mesmos e a revogação daquele primeiro. E nesta distinção salientou-se que o início do investimento anterior ao despacho concedente era vício próprio do acto concedente dos benefícios que não do acto recorrido, a declarar a caducidade daqueloutro e a revogá-lo. Escreveu-se textualmente: "Este (o segundo despacho) pressupunha o incumprimento superveniente das condições da concessão dos incentivos, mas não foi em tais factos que o mesmo se fundamentou; a fundamentação reportou-se à falta do requisito da anterioridade da candidatura relativamente ao início da realização do projecto, que só ao acto concedente respeitava." E acrescentou-se: "Esta impropriedade quanto ao pressuposto legal do acto, que equivale a falta de pressuposto, inquina-o de violação de lei, o que importa a sua anulação". Se mais não fosse, que o foi, só destas transcritas passagens do acórdão recorrido se pode verificar não ter existido a omissão de pronúncia invocada pela autoridade recorrida. E com esta questão se prende a afirmação feita no acórdão recorrido de que esta violou o nº1 do art.59º do aludido D.L.132/83. Para vermos se assim foi, importa analisar não só o art.59º nº1 de tal diploma, como ainda os arts.57º e 58º do mesmo. Reza o art.57º: nº1. nº1 - A concessão dos incentivos previstos neste diploma fica condicionada à realização dos objectivos constantes do projecto, dentro dos correspondentes prazos, de acordo com as regras do regime aplicável, bem como à observância das demais condições eventualmente constantes do despacho de decisão final (o sublinhado é nosso). nº2 - A fiscalização do disposto no número anterior compete às entidades que hajam procedido à apreciação do processo, à direcção-geral da tutela do sector e, ainda, em especial: a) ... b) ... c) ... d) ... nº3 - ... nº4 - ... nº5 - ... a) ... b) ... Art.58º nº1 - O não cumprimento dos objectivos e condições a que alude o artigo anterior por causas imputáveis à empresa promotora implicará, além da caducidade de todos os benefícios concedidos à empresa promotora, a obrigação de, no prazo de 30 dias a contar da respectiva notificação: a) Restituir todas as importâncias correspondentes aos benefícios financeiros já recebidos b) Pagar as importâncias correspondentes às receitas fiscais não arrecadadas 2 - ... 3 - ... Art.59º. 1 - Sempre que se vier a verificar ter existido dolo ou má-fé por parte do promotor do projecto na apresentação de elementos a integrar no processo da candidatura ou comprovação de projectos, para efeito de concessão de incentivos, haverá lugar à aplicação das seguintes penalizações, além daquelas referidas no artigo anterior: a) Pagamento de coima, que poderá atingir 10% do valor do projecto; b) Cessação de atribuição de incentivos devidos no âmbito desta ou de outras leis e regulamentos aplicáveis; c) Proibição, por um período de dez anos do promotor do projecto visar beneficiar de quaisquer incentivos. 2 - Estes três artigos estão inseridos na Secção V - Fase de comprovação, do Capítulo X epigrafado "Do processo de concessão de incentivos" sendo que na Secção I se aborda o regime geral, na Secção II se aborda o regime das prioridades regionais/sectoriais, na Secção III se regulamenta o regime simplificado e na Secção IV se regulamentam os outros regimes. Se bem atentarmos nos n.os primeiros dos três artigos transcritos logo se observa que todos eles regem para a fase posterior ao despacho concedente, a fase de comprovação, referindo-se expressamente no art.57º, como se sublinhara, a decisão final, reportada àquele despacho concedente. E é descabido apontar para a anterioridade dos investimentos à apresentação do projecto de investimento como causa que inquina o processo de comprovação final da comprovação da realização daquela. Na verdade, para além de o artigo 59º se enquadrar na Secção V - Fase da comprovação - que não na fase da concessão, a leitura bem atenta da sua letra complementada pela interpretação lógica não permite a afirmação da autoridade recorrente de que houve violação do preceito. É que o dolo ou má fé por parte do promotor do projecto na apresentação de elementos a integrar no processo de candidatura ou comprovação de projectos, para efeito da concessão de incentivos, nada tem a ver com a anterioridade ou início dos investimentos à data do despacho concedente. Tal dolo ou má fé respeitam à própria essência do projecto ou à concretização da sua execução, quer dizer, respeitam à veracidade dos elementos aduzidos pelo promotor em vista da concessão dos incentivos ou à veracidade na execução do projecto face ao despacho concedente. Em suma e como se referiu no acórdão recorrido, "Estamos em presença de dois actos, o concedente e o acto recorrido, este a declarar a caducidade e a revogar aquele, qualquer deles autónomo e com pressupostos próprios, não sendo lícito a revogação do primeiro com base no pressuposto do início do projecto à data da apresentação do projecto já que tal pressuposto apenas inquinaria o acto concedente, no sentido da não concessão. Mas, feita a concessão dos benefícios, se não existir dolo ou má fé na apresentação dos próprios elementos do projecto, o despacho concedente não pode ser revogado pelo motivo por que o foi. Como no acórdão recorrido se teve esta visão dos factos dados como provados, nada impede a sua confirmação. Termos em que se acorda em negar provimento ao recurso. Sem custas por isenção da autoridade recorrente. Lisboa, 6 de Dezembro de 1995. - Júlio Ferreira Tormenta (relator) - Ernâni Marques da Silva Figueiredo - Agostinho de Castro Martins - Domingos Brandão de Pinho - José Jesus Costa - João José Coelho Dias - Manuel Fernando dos Santos Serra - Benjamim Rodrigues - Abílio Madeira Bordalo - Francisco Rodrigues Pardal - Lúcio Alberto da Assunção Barbosa. - Fui presente, Jorge Manuel Lopes de Sousa.