Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2011, de 21 de junho

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2011

Processo n.º 708/09 - Pleno da 1.ª Secção

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I - Relatório

Astrazeneca Pharmaceuticals LP, com sede em Wilmington, Deleware, Estados Unidos da América (EUA), e Astrazeneca - Produtos Farmacêuticos, Lda., com sede em Queluz de Baixo, Sintra, vieram interpor recurso para uniformização da jurisprudência, ao abrigo do artigo 152.º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, a fls. 1184 e segs.

Terminam as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

1.ª A douta decisão recorrida, já transitada, proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 12 de Março de 2009, decidiu sobre a questão fundamental da competência territorial, sustentando que, estando em causa o pedido de nulidade e anulação de actos administrativos e o correspondente pedido cautelar de suspensão de eficácia formulado por dois requerentes - um com sede em país estrangeiro (no caso, a Astrazeneca Pharmaceuticals, com sede nos EUA) e outro com sede em Portugal (no caso, a Astrazeneca Produtos Farmacêuticos, Lda., com sede em Queluz, Sintra) -, o tribunal territorialmente competente seria o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, com fundamento na aplicação do disposto no artigo 16.º do CPTA;

2.ª Tal decisão diverge e é totalmente contraditória de duas anteriores decisões sobre a mesma questão fundamental da competência territorial, constantes dos Acórdãos proferidos pelo mesmo Tribunal Central Administrativo Sul em 25 de Agosto de 2008 (processo n.º 3992/08 - doc. n.º 1) e 18 de Dezembro de 2008 (processo n.º 4534/08 - doc. n.º 2);

3.ª Os acórdãos fundamento, já transitados e proferidos pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 25 de Agosto de 2008 e 18 de Dezembro de 2008 no âmbito, respectivamente, do processo n.º 3992/08 e do processo n.º 4534/08, decidiram sobre a mesma questão fundamental da competência territorial, sustentando que, estando em causa o pedido de nulidade e anulação de actos administrativos e o correspondente pedido cautelar de suspensão de eficácia, formulado por dois requerentes - um com sede em país estrangeiro (no caso, a Esai, CO) e outro com sede em Portugal - (no caso, os Laboratórios Pfizer, com sede em Queluz, Sintra) -, o tribunal territorialmente competente seria o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com fundamento na aplicação do disposto no artigo 22.º do CPTA;

4.ª Verifica-se, pois, a contradição e todos os demais requisitos de admissibilidade do presente recurso para uniformização de jurisprudência nos termos do artigo 152.º do CPTA;

5.ª O artigo 20.º, n.º 6, do CPTA estabelece que os pedidos dirigidos à adopção de providências cautelares são julgados pelo tribunal competente para decidir a causa principal;

6.ª A acção principal, no caso destes autos, tem por objecto (i) a impugnação das AIM concedidas aos produtos das contra-interessadas, com fundamento em que tais actos são ilegais e lesivos dos direitos e interesses legítimos das requerentes, e (ii) a intimação da DGAE a abster-se de praticar os actos administrativos relevantes de aprovação do PVP dos medicamentos das contra-interessadas, com fundamento também em que tais actos são ilegais e lesivos dos direitos e interesses legítimos dos requerentes;

7.ª O tribunal territorialmente competente para conhecer do pedido referente ao MEI (DGAE) é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de acordo com o artigo 20.º, n.º 5, do CPTA, atendendo a que a sede do MEI é em Lisboa;

8.ª Consequentemente, face ao disposto no artigo 21.º, n.º 2, do CPTA, mesmo que se entendesse que o pedido referente ao INFARMED seria da competência do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, as requerentes sempre poderiam optar pela propositura dos autos principais e cautelares, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sendo este tribunal territorialmente competente;

9.ª A douta decisão recorrida nem tão-pouco considerou a existência dos dois pedidos autónomos e por essa razão não aplicou o disposto nos artigos 20.º, n.º 5, e 21.º, n.º 4, do CPTA, que desta forma foram violados;

10.ª De acordo com a regra geral constante do artigo 16.º do CPTA, a acção - e, consequentemente, a providência dependente daquela - deve ser proposta no tribunal da sede do autor ou da maioria dos autores;

11.ª Não existindo regras específicas de competência territorial para os casos em que a sede do autor não se situa em Portugal, aplica-se a norma supletiva constante do artigo 22.º do CPTA, que determina a competência territorial do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;

12.ª No caso presente, existindo duas requerentes, uma com sede nos EUA e outra com sede em Portugal, Oeiras, a regra constante do artigo 16.º do CPTA não tem aplicação, porquanto não é possível estabelecer-se uma maioria (de autores/requerentes);

13.ª Não sendo aplicável esta regra, nem sendo possível aferir a competência territorial com base nos artigos 17.º a 21.º do CPTA, a competência territorial do tribunal para decidir o presente processo terá de ser aferida com recurso ao regime supletivo previsto no artigo 22.º do CPTA;

14.ª E por força da aplicação dessa regra conclui-se no sentido de que é territorialmente competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;

15.ª Nada na letra da lei ou no espírito do artigo 16.º do CPTA - ou de qualquer norma do CPTA - determina, contrariamente ao sustentado pelo tribunal a quo, que, existindo um requerente com sede em Portugal e outro requerente com sede no estrangeiro, a aferição da competência territorial deverá ser feita única e exclusivamente tendo em consideração o requerente com sede em Portugal;

16.ª Ao ignorar a requerente Astrazeneca Pharmaceuticals LP e ao determinar a competência territorial única e exclusivamente com base na sede da requerente Astrazeneca - Produtos Farmacêuticos, Lda., e, consequentemente, ao aplicar o artigo 16.º do CPTA ao caso presente, o tribunal a quo violou o artigo 22.º do CPTA, porquanto não o aplicou aos presentes autos, e violou também o artigo 16.º do CPTA, porquanto o aplicou erradamente aos presentes autos.

Contra-alegou apenas o INFARMED apresentando as seguintes conclusões:

1.ª O tribunal a quo esteve bem ao considerar que o artigo 16.º do CPTA é aqui aplicável, porque o artigo 22.º do CPTA surge apenas como de aplicação subsidiária, para casos em que não seja possível determinar a competência territorial por aplicação, designadamente, do artigo 16.º;

2.ª Contrariamente ao defendido pelos recorrentes, o artigo 16.º aqui aplicável, porque uma das requerentes, ora recorrentes, tem a sua sede localizada no território nacional, não existindo por isso uma impossibilidade de determinar qual o tribunal territorialmente competente para conhecer da causa;

3.ª Sempre se dirá que não é aplicável a 1.ª parte do n.º 2 do artigo 21.º do CPTA, devendo a escolha do tribunal ser ditada pela suspensão da eficácia do acto, ou melhor, pela impugnação do acto administrativo praticado;

4.ª Assim, não restarão dúvidas de que, através da aplicação do artigo 16.º do CPTA, o tribunal competente para conhecer da causa será o Tribunal Administrativo de Sintra, nos termos supra-referidos.

Foi cumprido o artigo 92.º do CPTA, vindo, posteriormente, o processo a ser redistribuído à actual relatora.

Cumpre, pois, decidir.

II - Fundamentação

Os recorrentes vieram indicar dois acórdãos fundamento para demonstrarem a existência da alegada contradição com o acórdão recorrido quanto à questão controvertida, objecto do presente recurso, que é a de saber qual o tribunal territorialmente competente para conhecer de um pedido de anulação de actos administrativos e do correspondente pedido de suspensão de eficácia desses actos, formulado por dois requerentes - um com sede em país estrangeiro e outro com sede em Portugal, no caso em Queluz de Baixo, Sintra.

Embora, como tem afirmado este Pleno (1), o recorrente deva indicar apenas um único acórdão fundamento por cada questão fundamental de direito alegadamente decidida em sentidos opostos, a violação dessa regra acaba, no presente caso, por ser irrelevante, uma vez que os acórdãos fundamento indicados pelas recorrentes se fundamentaram nos mesmos factos (as autoras eram, aliás, as mesmas em ambos os acórdãos fundamento) e também nas mesmas razões de direito, que reproduziram na íntegra.

Assim, e passando a apreciar a alegada contradição entre o acórdão recorrido e os referidos acórdãos fundamento, dir-se-á que a mesma se verifica (e, diga-se, nem foi questionada pela parte contrária), já que todos eles se pronunciaram, sobre a competência territorial do tribunal a quo para conhecer de providências cautelares de suspensão de eficácia de actos administrativos (actos administrativos que, quer no acórdão recorrido quer nos acórdãos fundamento, respeitam as autorizações de introdução no mercado de medicamentos concedidas pelo INFARMED), interpostas por duas AA., uma com sede no estrangeiro e outra com sede em Portugal, mais precisamente na área de jurisdição do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, tendo o acórdão recorrido concluído que a competência era do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra e os acórdãos fundamento, que a competência era do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa.

Quanto ao mérito do recurso, há que referir que este Pleno já teve oportunidade de se pronunciar, em sede do recurso para uniformização de jurisprudência e por mais de uma vez, sobre a questão aqui controvertida, em situações em tudo idênticas às destes autos (2).

Assim, nos citados acórdãos do Pleno, em que os acórdãos fundamento ali indicados foram precisamente os mesmos indicados neste recurso, foi fixada a seguinte jurisprudência:

«[...]

Vejamos:

O artigo 16.º do CPTA tem a seguinte redacção:

'Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e das soluções que resultam da distribuição das competências em função da hierarquia, os processos, em primeira instância, são intentados no tribunal da residência habitual ou sede do autor ou da maioria dos autores.'

O artigo 16.º tem em vista a competência territorial dos tribunais portugueses e, portanto, quando fala em residência ou sede do autor, está a referir-se à residência ou sede em Portugal. Deste modo, o sentido do artigo é de escolher como índice da competência territorial a residência ou sede em Portugal. O elemento de conexão relevante para estabelecer a competência (deixando de lado as soluções decorrentes da competência em razão da hierarquia ou da acumulação de pedidos - que não estão em causa) é a 'residência habitual ou sede do autor, ou da maioria dos autores' em Portugal.

Há, porém, casos que o artigo 16.º não resolve. São os casos em que o autor (e acção tenha apenas um) reside ou tem a sede no estrangeiro. A solução não vem resolvida no artigo 16.º, nem nos artigos subsequentes, caindo na previsão do artigo 22.º, com a seguinte redacção:

'Quando não seja possível determinar a competência territorial por aplicação dos artigos anteriores, é competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.'

Também há casos em que a conjugação das duas regras acima referidas atribui a competência a mais do que um tribunal. Tal ocorre em todas as situações em que não há maioria de autores (um reside no Porto, outro em Braga e outro em Coimbra) ou, como no caso presente, em que um reside em Portugal e outro no estrangeiro.

Nestas situações, em bom rigor, há mais do que um tribunal territorialmente competente, dado que os elementos de conexão determinativos da competência territorial se verificam relativamente a mais do que um tribunal.

A melhor solução é, então, a de permitir aos autores a escolha do foro dentro daqueles que são territorialmente competentes. Esta é, de resto, a solução do artigo 21.º do CPTA para outras situações em que as regras gerais atribuem competência a mais do que um tribunal, segundo o qual 'quando forem cumulados pedidos para cuja apreciação sejam notoriamente competentes diversos tribunais, o autor pode escolher qualquer deles para a propositura da acção'.

Permitir a opção dos autores justifica-se, além do mais, porque as regras de competência territorial que atendem à sede ou residência do autor são definidas em função da sua comodidade, sendo portanto aceitável que, dentro da pluralidade de comarcas competentes, sejam estes a escolher a que mais lhes convém - cf., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2006, pp. 194 e 195:

'Por outro lado, se não houver maioria ou o maior número - porque são só dois ou porque estão empatados - pergunta-se se funciona a regra do artigo 22.º ou se é dado aos autores escolher o tribunal da residência habitual de um deles, para instaurar a acção? Parece-nos bem preferível esta segunda opção. A que título três pessoas residentes na circunscrição de três tribunais administrativos diferentes - por exemplo em Mirandela, em Castro Daire e em Penafiel - e que se querem coligar numa acção para a qual valha a norma de competência deste artigo 16.º, teriam de vir a Lisboa, ao Tribunal Administrativo e Fiscal, litigar com o Estado (ou com o próprio município de Penafiel, por exemplo) a propósito de questões que as afectam a todas, e não haviam de poder fazê-lo no tribunal de círculo de uma delas. Tal solução é, aliás, aquela que a analogia (com o artigo 21.º, n.º 2) pede.'

Do exposto resulta que, no caso dos autos, as autoras poderiam escolher o foro de Sintra, por residir na respectiva área uma das autoras, ou o de Lisboa, por residir no estrangeiro a outra autora. Tendo escolhido o de Lisboa, é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o territorialmente competente.

Face ao exposto, a jurisprudência deve uniformizar-se nos seguintes termos:

As acções administrativas especiais - e as respectivas providências cautelares - onde é pedida a anulação ou a declaração de nulidade de actos administrativos, em que um dos autores reside em Portugal e o outro reside no estrangeiro, podem ser intentadas no tribunal da residência habitual ou sede do autor em Portugal, ou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cabendo aos autores essa escolha.

Impõe-se, deste modo, anular a decisão do TCA Sul (artigo 152.º, n.º 6), revogar a sentença do TAC de Lisboa e considerar este último Tribunal competente em razão do território para julgar a presente providência cautelar, pois foi este o foro escolhido pelas autoras.

3 - Decisão

Face ao regime exposto, os juízes do Pleno da 1.ª Secção acordam:

a) Uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos:

As acções administrativas especiais - e as respectivas providências cautelares - onde é pedida a anulação ou a declaração de nulidade de actos administrativos, em que um dos autores reside em Portugal e o outro reside no estrangeiro, podem ser intentadas no tribunal da residência habitual ou sede do autor em Portugal, ou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cabendo aos autores essa escolha.

b) [...]:» (sic)

Por último, saliente-se que não ocorre, no presente caso, a situação prevista no artigo 152.º, n.º 3, do CPTA, uma vez que a orientação perfilhada no acórdão impugnado não está de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA, que é a supra-referida.

Assim sendo, pelas razões constantes da referida jurisprudência deste Pleno, de que não se vê qualquer razão para divergir e sem necessidade de mais considerações, a questão controvertida deve ser resolvida no sentido da competência territorial do TAF de Lisboa para conhecer da presente providência cautelar.

Consequentemente, procedendo o invocado erro de julgamento, o acórdão recorrido, bem como a sentença que aquele confirmou, não se podem manter.

III - Decisão

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência:

a) Anular a decisão impugnada (artigo 152.º, n.º 6, do CPTA);

b) Revogar a sentença do TAC de Lisboa e declarar este último tribunal competente em razão do território para julgar a presente providência cautelar;

c) Uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos:

A competência territorial para o conhecimento de pedidos de anulação ou nulidade de actos administrativos e de adopção de providências cautelares a eles respeitantes, formulados por dois requerentes - um com sede no estrangeiro e outro com sede em Portugal -, cabe ao tribunal da residência ou sede do autor em Portugal, ou ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cabendo aos autores essa escolha.

Custas pelo recorrido INFARMED, quer neste STA quer no TCAS, e pela contra-interessada Alter, S. A., esta apenas no TCAS, por terem contra-alegado.

Publique-se (artigo 152.º, n.º 4, do CPTA).

(1) Cf., por exemplo, o Acórdão do Pleno da 1.ª Secção de 2 de Julho de 2009, recurso n.º 576/09.

(2) Cf. os Acórdãos do Pleno da 1.ª Secção de 25 de Fevereiro de 2010, processo n.º 852/09, e de 17 de Junho de 2010, processo n.º 838/09.

Lisboa, 14 de Abril de 2011. - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Américo Joaquim Pires Esteves - Luís Pais Borges - Jorge Manuel Lopes de Sousa - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho - António Bernardino Peixoto Madureira - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - António Políbio Ferreira Henriques - António Bento São Pedro - Jorge Artur Madeira dos Santos (com a declaração de que discordo dos fundamentos do acórdão, pelas razões que exprimi no Acórdão deste Pleno de 25 de Março de 2010, recurso n.º 852/09).