Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 12/2023, de 17 de novembro

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 12/2023

Acórdão do STA de 25 de Novembro de 2021 no Processo n.º 210/18.4BELLE - Pleno da 1.ª Secção

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I - RELATÓRIO

1 - Em 19 de Abril de 2018, a A..., LDA, com os sinais dos autos, apresentou no TAF de Loulé, acção em processo urgente de contencioso pré-contratual (artigo 100.º do CPTA), no âmbito da qual impugnou o acto de exclusão da sua proposta do concurso público para a concessão da exploração do serviço de transporte regular de passageiros entre Cabanas e a Ilha de Cabanas.

2 - Por sentença de 7 de Maio de 2020 foi a acção julgada improcedente.

3 - Inconformada, a A..., LDA interpôs recurso daquela decisão judicial para o TCA Sul, que, por acórdão de 15 de Outubro de 2020, concedeu provimento ao recurso e julgou procedente o pedido de anulação do acto de exclusão da proposta do concurso.

4 - A DOCAPESCA - PORTOS E LOTAS, SA, com os sinais dos autos, discordando do teor da decisão do TCA Sul, interpôs recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, o qual foi admitido por acórdão de 14 de Janeiro de 2021. Na decisão de julgamento que proferiu em 8 de Abril de 2021, este Supremo Tribunal Administrativo decidiu negar provimento ao recurso, mantendo o decidido no acórdão do TCA Sul, embora com outra fundamentação.

5 - Notificado deste último acórdão, o Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo veio interpor recurso para uniformização de jurisprudência, nos termos do disposto no artigo 152.º, n.º 7, do CPTA, indicando como fundamento a existência de contradição quanto à mesma questão fundamental de direito entre o acórdão proferido nestes autos e o acórdão proferido pela Secção do STA em 27 de Setembro de 2018, no processo n.º 0322/16.9BEFUN (0464/18).

6 - O MP, nas alegações do recurso, concluiu do seguinte modo:

«[...]

I. Mostram-se reunidos todos os pressupostos legais exigíveis para a admissão do recurso para uniformização de jurisprudência, previstos no artigo 152.º, n.os 1, 2, 3 e 7 do CPTA, conforme se demonstrou no requerimento de interposição de recurso e nos pontos 1 a 4 acima enunciados, em termos que aqui se dão por reproduzidos.

II. Resulta com nitidez do disposto nos artigos 54.º n.º 1 e 5 e 69.º n.º 1 da Lei n.º 96/2015, de 17/8, que a assinatura electrónica tem de ser aposta em todos os documentos apresentados, independentemente de estarem ou não contidos num ficheiro assinado, sendo esta interpretação das citadas normas legais a que se mostra mais consentânea com a unidade do regime instituído pela Lei n.º 96/2015 e a que possui inteira correspondência verbal na letra da lei.

III. Não se mostra possível vislumbrar na referida lei um pensamento legislativo que tenha pretendido excluir da assinatura electrónica individual os documentos contidos num ficheiro PDF, não podendo o intérprete distinguir onde a lei não distingue, uma vez que tem de presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, como se prevê no artigo 9.º do CC.

IV. Em consequência, deverá ser uniformizada jurisprudência nos termos constantes da decisão proferida no acórdão fundamento, no sentido de que "a submissão de uma proposta num ficheiro em formato PDF assinado digitalmente que agrupou vários documentos autónomos não assinados electronicamente, não cumpre a exigência da assinatura individualizada de cada documento que a constitui, sendo essa não assinatura de cada um dos documentos que integra a proposta causa de exclusão desta".

[...]».

7 - Não foram produzidas contra-alegações

Cumpre apreciar e decidir

II - FUNDAMENTAÇÃO

1 - De facto

Remete-se para a matéria de facto dada como provada nos acórdãos alegadamente em contradição, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2 - De Direito

2.1 - Da admissibilidade do recurso

2.1.1 - O presente recurso para uniformização de jurisprudência foi interposto pelo Ministério Público ao abrigo do disposto no n.º 7 do artigo 152.º do CPTA e, por isso, não tem qualquer influência na decisão da causa, visando exclusivamente, como se afirma naquele preceito do CPTA, a emissão de um acórdão de uniformização sobre o conflito da jurisprudência.

2.1.2 - Porém, este recurso tem igualmente como pressuposto do exercício do poder de uniformização da jurisprudência que exista uma efectiva contradição entre o decidido nos acórdãos que são indicados como estando em contradição entre si quanto à decisão da mesma questão fundamental de direito.

Importa, por isso, antes de mais, verificar se ocorre a invocada contradição entre o decidido por este STA em 8 de Abril de 2021 e o decidido no acórdão que foi proferido também por este STA em 27 de Setembro de 2018, no processo n.º 0322/16.9BEFUN 0464/18 (acórdão fundamento), que já transitou em julgado.

Lembre-se que os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência são os seguintes:

i. que exista contradição entre acórdãos do TCA ou entre um acórdão de um TCA e um acórdão anterior do STA ou ainda entre acórdãos do STA;

ii. que essa contradição recaia sobre a mesma questão fundamental de direito;

iii. que se tenha verificado o trânsito em julgado do acórdão impugnado e do acórdão fundamento;

iv. que não exista, no sentido da orientação perfilhada no acórdão impugnado, jurisprudência mais recentemente consolidada no STA.

Acresce que se mantêm os princípios que vinham da jurisprudência anterior (da LPTA) segundo os quais:

i. para cada questão relativamente à qual se alegue existir oposição deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento;

ii. só é figurável a oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos;

iii. é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos - recorrido e fundamento - respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica;

iv. só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro.

(cf. entre muitos outros o acórdão STA Pleno de 20 de Maio 2010 no proc. 0248/10).

Assim, entende-se que é a mesma a questão fundamental de direito quando:

i. as situações fácticas em ambos os arestos sejam substancialmente idênticas, entendendo-se, como tal, para este efeito, as que sejam subsumidas às mesmas normas legais;

ii. o quadro legislativo seja também substancialmente idêntico, o que sucederá quando seja o mesmo o regime jurídico aplicável ou quando as alterações legislativas a relevar num dos acórdãos não interfiram, nem directa nem indirectamente, na resolução da questão de direito controvertida.

Atenta a complexidade destes requisitos o legislador impõe, além do mais, que na petição do recurso sejam identificados, de forma precisa e circunstanciada, os aspectos de identidade que determinam a contradição alegada - n.º 2 do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2.1.3 - O Recorrente MP entende que é a mesma questão fundamental de direito que foi tratada nos dois arestos, identificando-a com o problema de saber se o artigo 54.º, n.º 5 da Lei n.º 96/2015 exige que todos e cada um dos documentos de uma proposta inserida em plataforma electrónica tenham de ser assinados electronicamente de forma individual.

Na factualidade subjacente ao acórdão proferido nestes autos estava em causa a legalidade da proposta em que a submissão de diversos documentos tinha sido efectuada através de um único ficheiro/documento em suporte PDF, no qual se havia aposto uma assinatura electrónica, tendo sido considerado que a proposta assim apresentada cumpria as exigências do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015 e era por isso válida, inexistindo fundamento para a respectiva exclusão nos termos da alínea l) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP.

Já na factualidade subjacente ao acórdão fundamento estava igualmente em causa a submissão de uma proposta em que todos os documentos integravam um único ficheiro PDF, com assinatura aposta na primeira página, mas aí decidiu-se, em linha com jurisprudência anterior deste Supremo Tribunal Administrativo, expressamente indicada no texto da decisão que, para cumprir o disposto no artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, era necessário que cada um dos documentos fosse assinado electronicamente, não bastando a assinatura do ficheiro ou pasta em que os mesmos estivessem contidos, agrupados ou compactados.

Resulta evidente, portanto, que estão reunidos os pressupostos legais para a admissão do presente recurso para uniformização de jurisprudência, tendo em conta que, perante uma factualidade idêntica, na vigência do mesmo quadro legislativo e subsumindo os factos ao mesmo direito, as decisões indicadas divergiram quanto à interpretação jurídica a dar, desde logo, ao disposto no artigo 54.º da Lei n.º 96/2015.

2.2 - Da correcta interpretação do direito

2.2.1 - A divergência entre os julgados centra-se numa diferente interpretação normativa do disposto no artigo 54.º, n.º 5 da Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto que sucedeu ao disposto no artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de Julho, cujo teor passamos a transcrever:

Artigo 54.º da Lei n.º 96/2015

Assinaturas eletrónicas

1 - Os documentos submetidos na plataforma eletrónica, pelas entidades adjudicantes e pelos operadores económicos, devem ser assinados com recurso a assinatura eletrónica qualificada, nos termos dos n.os 2 a 6.

2 - Os documentos elaborados ou preenchidos pelas entidades adjudicantes ou pelos operadores económicos devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica próprios ou dos seus representantes legais.

3 - Os documentos eletrónicos emitidos por entidades terceiras competentes para a sua emissão, designadamente, certidões, certificados ou atestados, devem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica das entidades competentes ou dos seus titulares, não carecendo de nova assinatura por parte das entidades adjudicantes ou do operador económico que os submetem.

4 - Os documentos que sejam cópias eletrónicas de documentos físicos originais emitidos por entidades terceiras, podem ser assinados com recurso a certificados qualificados de assinatura eletrónica da entidade adjudicante ou do operador económico que o submete, atestando a sua conformidade com o documento original.

5 - Nos documentos eletrónicos cujo conteúdo não seja suscetível de representação como declaração escrita, incluindo os que exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura eletrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos eletrónicos que os constituem, assegurando-lhes dessa forma a força probatória de documento particular assinado, nos termos do artigo 376.º do Código Civil e do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de agosto, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 88/2009, de 9 de abril, sob pena de causa de exclusão da proposta nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.

6 - No caso de entidades que devam utilizar assinaturas eletrónicas emitidas por entidades certificadoras integradas no Sistema de Certificação Eletrónica do Estado, o nível de segurança exigido é o que consta do Decreto-Lei n.º 116-A/2006, de 16 de junho, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 161/2012, de 31 de julho.

7 - Nos casos em que o certificado digital não possa relacionar o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve a entidade interessada submeter à plataforma eletrónica um documento eletrónico oficial indicando o poder de representação e a assinatura do assinante.

8 - Sempre que solicitado pelas entidades adjudicantes ou pelos operadores económicos, as plataformas eletrónicas devem garantir, no prazo máximo de cinco dias úteis, a integração de novos fornecedores de certificados digitais qualificados.

9 - As plataformas eletrónicas devem garantir que a validação dos certificados é feita com recurso à cadeia de certificação completa.

Artigo 68.º da Lei n.º 96/2015

Carregamento das propostas

1 - As plataformas eletrónicas devem permitir o carregamento progressivo, pelo interessado, da proposta ou propostas, até à data e hora prevista para a submissão das mesmas.

2 - O carregamento mencionado no número anterior é feito na área reservada em exclusivo ao interessado em causa e relativa ao procedimento em curso.

3 - A plataforma eletrónica deve disponibilizar ao interessado as aplicações informáticas que permitam automaticamente, no ato de carregamento, encriptar e apor uma assinatura eletrónica nos ficheiros de uma proposta, localmente, no seu próprio computador.

4 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, quando o interessado realizar o carregamento, na plataforma eletrónica, de um ficheiro de uma proposta, este deve estar já encriptado e assinado, com recurso a assinatura eletrónica qualificada.

5 - As plataformas eletrónicas podem conceder aos interessados a possibilidade de os ficheiros das propostas serem carregados de forma progressiva na plataforma eletrónica, desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão.

6 - O formulário principal e outros formulários a preencher no âmbito do procedimento devem ser disponibilizados ao interessado, por descarga de XML, para alojamento local, no respetivo computador, sendo aplicável, neste caso, o disposto nos n.os 3 e 4.

7 - A plataforma eletrónica só pode permitir o carregamento dos ficheiros que compõem uma proposta após a introdução do respetivo código por parte do interessado, segundo a codificação descrita no anexo II.

8 - As plataformas eletrónicas devem assegurar que o código referido no número anterior está sempre visível para o utilizador, quando este procede ao carregamento dos ficheiros que compõem a proposta.

9 - Quando se verifique um erro de identificação, deve ser possível ao interessado corrigir, até à data e à hora fixadas para a submissão das propostas, o código da proposta que está em fase de carregamento ou que foi já submetida.

10 - As plataformas eletrónicas devem disponibilizar, em permanência, a cada interessado, a lista de códigos das suas propostas que estejam em fase de carregamento e já submetidas.

11 - As plataformas eletrónicas devem impossibilitar que um interessado inicie o carregamento de uma proposta cujo código coincida com o código de outra proposta sua no âmbito do mesmo procedimento, quer esteja em fase de carregamento ou a proposta tenha já sido submetida.

12 - Sempre que seja permitida a apresentação de propostas variantes, pode o concorrente deixar de apresentar ficheiros constituintes de uma determinada proposta que sejam iguais aos de outra proposta sua, apresentada no âmbito do mesmo procedimento, substituindo-os por informação aposta no formulário a aprovar pela portaria referida no artigo 38.º, contendo uma declaração que identifique qual a proposta e quais os ficheiros da mesma que são considerados ali reproduzidos.

13 - Para efeitos do número anterior, na construção de determinada proposta admite-se a remissão para ficheiros de uma única outra proposta, identificada através do código descrito no anexo II.

14 - O formulário principal não é passível de remissões, devendo, em todo o caso, a plataforma eletrónica garantir que não há introdução de dados de identificação já antes introduzidos.

15 - Durante o processo de carregamento, as plataformas eletrónicas devem assegurar aos interessados a possibilidade de substituírem ficheiros já carregados por outros novos, no âmbito do processo de construção de cada proposta.

16 - As plataformas eletrónicas devem disponibilizar aos interessados um sistema que lhes permita sinalizar, durante o carregamento das suas propostas, os ficheiros objeto de classificação, os quais não são disponibilizados aos concorrentes nos termos do n.º 3 do artigo 62.º

Artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008

Assinatura electrónica - [revogado - Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto]

1 - Todos os documentos carregados nas plataformas electrónicas deverão ser assinados electronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura electrónica qualificada.

2 - Para efeitos da assinatura electrónica, as entidades referidas no n.º 3 do artigo anterior devem utilizar certificados digitais emitidos por uma entidade certificadora do Sistema de Certificação Electrónica do Estado.

3 - Nos casos em que o certificado digital não possa relacionar directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve a entidade interessada submeter à plataforma um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante.

A questão centra-se na interpretação que as decisões judiciais fizeram dos conceitos de "documento electrónico", "documento único" e "documentos agrupados", de "assinatura electrónica qualificada", de "ficheiro", de "formato PDF" e de "formato ZIP", e do modo como estes conceitos do "mundo digital" se hão-de conjugar com as exigência jurídicas da certeza e segurança dos negócios jurídicos, vertida, desde logo, nas regras tradicionais da lei civil sobre a autenticidade de assinaturas e documentos.

Para podermos alcançar a correcta interpretação do disposto no artigo 54.º, n.º 5 da Lei n.º 96/2015 impõe-se que comecemos pela análise das exigências e formalidades do "direito administrativo da contratação pública" para a apresentação de propostas, para depois percebermos de que modo elas podem ser asseguradas no ambiente desmaterializado e digitalizado que aqui está em apreço, assegurando, deste modo, o respeito pelo princípio da legalidade da administração. Vejamos.

2.2.2 - O artigo 56.º do CCP define a proposta como "a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo". E essa proposta é constituída por diversos documentos (artigos 57.º do CCP), todos devidamente assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar, como dispõe, expressamente, o n.º 4 do artigo 57.º do CCP.

Um documento é, na acepção do artigo 362.º do Código Civil, "qualquer objecto elaborado pelo homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto". E um documento electrónico é uma estrutura composta, integrada pelo documento em formato electrónico, que inclui um conteúdo determinado (texto, áudio, vídeo...) elaborado por um autor, a que se somam as especificações técnicas de formatação que lhe estão subjacentes (os metadados) e que permitem a transmissão do conteúdo entre terminais segundo uma "linguagem programática de conteúdos digitais" (no caso, por exemplo, da comunicação no âmbito do sistema de Administração Europeia as especificações são as do formato "message-based information exchanges" -in Analysis of strutured e-Document formats used in Trans-European Systems).

Já a assinatura é o elemento que permite fazer prova plena quanto às declarações contempladas no documento particular assinado em relação ao seu autor (artigos 373.º-378.º Código Civil). No caso da assinatura "manual", a lei civil estipula as regras que determinam a sua autenticidade ou a produção deste efeito (seja por reconhecimento, seja por não impugnação, seja por determinação legal ou judicial de autenticidade - artigo 374.º do Código Civil). Já no caso da assinatura electrónica, para efeitos de actos praticados no âmbito de procedimentos de contratação pública desmaterializados com recurso à utilização de plataformas electrónicas, a lei exige que sejam utilizados determinados requisitos, a saber: "a utilização de mecanismos de autenticação e assinatura electrónica com certificados qualificados emitidos por entidades que constem na Trusted-Service Status List, nomeadamente, o constante do cartão de cidadão" e "a garantia do processo de verificação das características do certificado qualificado para assinatura electrónica de documentos;" (artigo 30.º, n.º 1, als. l) e s) da Lei n.º 96/2015). Neste caso, a autenticidade da assinatura depende de os documentos submetidos serem assinados com recurso a assinatura electrónica qualificada (isto é, mediante assinatura electrónica que use certificados qualificados exigidos e reconhecidos pela lei) nos termos do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015. Estes certificados qualificados são o instrumento que recria no ambiente desmaterializado e digitalizado a autenticidade da assinatura e, por isso, a prova plena da declaração atribuída ao autor do documento.

Concluímos, assim, que no ambiente desmaterializado é possível "reproduzir" as regras de certeza dos negócios jurídicos e das declarações negociais que a lei civil impõe e que foram concebidas para o plano dos actos materiais (em suporte físico, maioritariamente, em papel).

2.2.3 - É neste ponto - garantia da vinculação do autor dos documentos ao respectivo teor, por efeito da respectiva assinatura - que entronca a convergência entre as decisões judiciais em apreço.

O que se concluiu no aresto recorrido foi que "o caso de documentos arquivados em pastas informáticas compactadas que não se compara com a situação de um ficheiro/documento eletrónico em formato PDF, já que independentemente do número de documentos que o mesmo possa conter, no caso do documento integrante da proposta, trata-se de um único documento e, por isso a assinatura nele aposta abrange todo o conteúdo do documento. Tanto assim de que qualquer tentativa de retomar uma anterior versão desse documento ou de eliminar algum dos documentos da proposta irá ser detetada através da utilização da chave pública do certificado, garantindo a assinatura eletrónica qualificada de um ficheiro/documento em suporte PDF a assinatura de todos os documentos constantes desse ficheiro/documento e não apenas do local do documento [no caso da proposta] em que seja visível o desenho/sinal ou aplicação que o permite, de forma mais simples, verificar da validade da assinatura e aceder ao respetivo certificado". No fundo, concluiu-se aí pela inaplicabilidade do n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, porque se afirmou que a inclusão num único PDF dos diversos documentos da proposta (dos documentos previstos no artigo 57.º do CCP), teria de interpretar-se como "um único documento" e que a assinatura electrónica qualificada desse único documento (do dito PDF) teria de interpretar-se como a "assinatura de todos e cada um dos documentos" nele integrados, uma vez que o que estava em causa nesta regra era a garantia de autenticidade da assinatura para efeitos de prova plena do teor dos documentos assinados e a respectiva vinculação do autor àqueles.

Já no acórdão fundamento concluiu-se que "sempre que sejam agregados vários documentos num único ficheiro deve ser aposta em cada um deles a assinatura, visto não haver razões que justifiquem um regime diferente para os documentos apresentados em ficheiro com formato ZIP em relação aos documentos apresentados noutro tipo de ficheiro, como sucede quando o ficheiro PDF assume a natureza da pasta onde se agrupam vários documentos autónomos, não correspondendo a um único documento electrónico". Neste caso, o que a jurisprudência uniforme do STA vinha defendendo é que a regra da assinatura individualizada em cada documento é a única que assegura a vinculação dos concorrentes a todos os elementos da proposta, tal como exige a lei. E considera ainda essa jurisprudência que a assinatura de um PDF único é equiparável à assinatura de uma pasta ZIP, sendo de rejeitar essa solução no âmbito da desmaterialização porque a assinatura electrónica qualificada de uma pasta corresponderia, no plano material, à assinatura autenticada de um envelope, sem que existisse a assinatura dos documentos nele inseridos, razão pela qual o legislador expressamente rejeitou essa possibilidade.

Ora, o acórdão recorrido distancia-se desta solução por considerar que um PDF único não pode ser equiparado a uma pasta ZIP, uma vez que o PDF único é, em si, um documento com assinatura qualificada, ao passo que a pasta ZIP é apenas um invólucro. Por essa razão, o artigo 54.º, n.º 5 da Lei n.º 96/2015 aplicar-se-ia apenas às pastas ZIP, mas já não ao PDF único, porque, sendo um documento único (ainda que composto por incorporar em si todos os documentos da proposta), a assinatura certificaria a vinculação do subscritor ao conteúdo de todo o documento (e, nessa medida, certificaria a vinculação ao teor de todos os "subdocumentos" nele agrupados).

2.2.4 - O acórdão recorrido tem razão ao distinguir o PDF único da pasta ZIP. Vejamos um PDF (Portable Document Format) é um formato de ficheiro que segue as regras da Norma ISO 32000 (a sua versão mais recente é a ISO 32000-2:2020) e que permite apresentar neste formato electrónico diferentes tipos de documentos independentemente do ambiente (físico ou desmaterializado) em que tenham sido produzidos e independentemente do programa utilizado (no caso dos documentos produzidos por via electrónica). Trata-se, essencialmente, de uma "linguagem digital" que, primeiro, revolucionou a comunicação digital, permitindo a transmissão de conteúdos muito diversos de forma standardizada, e que posteriormente permitiu desenvolver especificações relevantes no âmbito da encriptação dos conteúdos, passando a permitir a dita assinatura digital qualificada que abrange a totalidade do conteúdo do ficheiro e que produz um fluxo informativo de metadados que assegura a sua não corrupção e integralidade.

Um ficheiro ZIP é um dos formatos de arquivo compactado, ou seja, um formato de ficheiro que reduz, no âmbito da "linguagem informática", o "espaço ocupado pelos dados nele contidos", com o objectivo de facilitar a respectiva transmissão, e que requer um software próprio para compactar e descompactar os dados dos ficheiros. A ele não se aplica qualquer tecnologia de encriptação que assegure a integralidade do conteúdo.

Concorda-se, por isso, com o disposto no acórdão recorrido quando à diferenciação entre o PDF e o ficheiro ZIP, mas é também correcto o disposto no acórdão fundamento quando nele se afirma que o legislador da Lei n.º 96/2015 obriga a equiparar o tratamento jurídico dado ao PDF único ao tratamento jurídico dado ao ficheiro ZIP.

E esta última conclusão não resulta da adopção de uma interpretação normativa excessivamente formalista por parte deste Supremo Tribunal Administrativo, nem do desconhecimento dos conceitos da "linguagem digital", resulta apenas da necessidade de assegurar o respeito pelo princípio da legalidade da administração e pelos seus subprincípios (maxime, o princípio da reserva de acto legislativo), o qual é determinante para garantir o cumprimento dos princípios que regem a actividade administrativa, com destaque para a igualdade de tratamento dos administrados.

A pergunta que se impõe na resposta à questão dos autos quanto ao tratamento jurídico que deve ser dado à agrupação de todos os documentos da proposta num PDF único ao qual é aposta a assinatura qualificada não é apenas a de saber se este modo de apresentação da proposta cumpre as exigências materiais subjacentes às normas legais, é também a de saber se uma entidade adjudicante está juridicamente "habilitada" a fazer uma tal interpretação e aplicação das normas.

2.2.5 - É essa a razão pela qual concluímos que a solução a que chegou o acórdão recorrido se afigura de difícil sustentação face à redacção da lei, i. e. ao seu teor literal. Dito em outras palavras, o elemento literal ou textual da interpretação jurídica, que é sempre o ponto de partida da hermenêutica, mas também o seu ponto de chegada e o limite intransponível desta tarefa metodológica (ex vi do disposto no n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil, que não admite um resultado interpretativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência jurídica), não permite sustentar a solução alcançada na decisão recorrida. Esta é uma conclusão que firmamos com base nos seguintes pressupostos:

- O n.º 4 do artigo 57.º do CCP, que estipula expressamente que os documentos (todos) os que constituem a proposta têm de ser assinados pelo concorrente ou pelo representante que tenha poderes para o obrigar, resulta de uma formulação textual aprovada pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto de 2017, data em que já estava em vigor a Lei n.º 96/2015, pelo que o intérprete terá de tomar em consideração que o legislador ponderou o confronto entre o disposto no CCP com o disposto no n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015 e entendeu que não havia que salvaguardar a possibilidade de todos os documentos serem reunidos num único ficheiro encriptado e assinado com assinatura electrónica qualificada. Nesta medida, é difícil defender a existência de uma excepção ao teor literal do n.º 4 do artigo 57.º do CCP resultante de uma norma com redacção prévia à deste.

- Se quisermos figurar no plano físico a solução que o acórdão recorrido validou para o plano digital, teríamos de concluir que o legislador admitiria como válida a apresentação de uma proposta em que todos os documentos referidos no artigo 57.º, n.os 1 e 2 do CCP eram cosidos, encadernados e a encadernação devidamente lacrada e em que a assinatura do concorrente figurava apenas na primeira folha desse "livro" seguida a uma declaração de que se considerava vinculado ao teor de todos os documentos - seria uma proposta assim apresentada considerada válida à luz do disposto no n.º 4 do artigo 57.º do CCP e inquestionavelmente admitida por todas as entidades adjudicantes? Haveria um fundamento válido para apresentar assim uma proposta em vez de cumprir o que expressamente se estipula na norma legal?

- A última questão que antes colocámos obriga-nos a perguntar se existe um fundamento válido no plano digital para que a proposta seja submetida através da criação de um documento PDF único em vez de ser integrada por todos os documentos PDF devidamente assinados, como exige a regra do CCP; e a resposta é negativa. Tanto mais que o formato PDF pode ser utilizado na modalidade de "portfolio" como agregador de ficheiros PDF individualmente assinados, o que excluiu a admissibilidade da solução vertida no acórdão recorrido a título de "necessidade fundada no princípio da praticabilidade", como forma de superar uma dificuldade técnica de carregar todos os ficheiros individualmente ou de reunir num único ficheiro todos os documentos com assinatura electrónica aposta. Só neste caso o carregamento do PDF único assinado teria uma justificação jurídica válida, em derrogação do teor literal do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015.

Em suma, a solução vertida no acórdão recorrido, embora dê garantias de integralidade material do cumprimento das exigências do artigo 57.º do CCP, não assegura o cumprimento das exigências formais (assinatura de todos os documentos) e importa ainda saber se esse incumprimento deve considerar-se invalidante da proposta apresentada por violação de desígnio legal ou se pode reconduzir-se ao desvalor de uma irregularidade não invalidante, atento, também, o teor menos claro do disposto no n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015. Em outras palavras, cabe, derradeiramente, perceber se uma solução como a professada no acórdão fundamento e naquela que era a jurisprudência pacífica do STA se pode considerar desrazoável, por excessivamente formalista e acolhedora de uma leitura burocratizada da lei.

Ora, é nossa opinião que a interpretação jurídica no âmbito de normas administrativas reguladoras de procedimentos de forte pendor burocrático (caracterizado por estar assente em regras e princípios explícitos), por expressa opção do legislador (por considerar que a burocracia é, neste caso, uma dimensão da garantia dos administrados, leia-se, dos concorrentes), radicada no carácter massificado da sua utilização e na circunstância de a ele estarem obrigados sujeitos jurídicos (públicos e privados, incluindo entidades adjudicantes e co-contratantes) muito diversificados, também nas suas qualificações jurídicas e habilitações técnicas para o uso de meios informáticos, impõe que o teor literal da regra tenha um peso determinante nas soluções. É precisamente neste tipo de procedimentos, pelas suas características e pelas especiais exigências que estão subjacentes à sua aplicação que a regra explícita (a burocracia) e os formalismos ganham qualidades adicionais. A regra explícita e o "modelo de administração fordista" (baseado em actos repetitivos e sem margens para interpretação ao aplicar as regras) é, neste especial circunstancialismo, medida de garantia da materialidade da decisão, por proporcionar um tratamento igualitário e não discriminatório.

Vale isto por dizer que a reserva de acto legislativo, no sentido de obediência estrita ao teor literal da regra legal, é aqui especialmente intensa e que uma modificação do sentido de uma regra explícita há-de resultar de uma modificação legislativa expressa (uma alteração na redacção da lei) e não de uma operação hermenêutica, porque só a primeira tem a força necessária para impor, com segurança jurídica, a alteração do comportamento e da praxe burocrática (seja de quem apresenta a proposta, seja de quem a aceita ou exclui) e só ela pode assegurar a uniformização na aplicação do direito e a plena realização dos princípios materiais (in casu, a concorrência e a igualdade de tratamento) subjacentes às regras.

III - DECISÃO

Em face do exposto, os juízes do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo acordam em admitir o recurso e uniformizar jurisprudência no seguinte sentido: "A submissão de uma proposta num ficheiro em formato PDF assinado digitalmente que agrupou vários documentos autónomos não assinados electronicamente não cumpre a exigência da assinatura individualizada de cada documento imposta pelo n.º 4 do artigo 57.º do CCP e pelo n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015".

Sem custas.

Lisboa, 25 de Novembro de 2021. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - José Augusto Araújo Veloso - José Francisco Fonseca da Paz - Maria do Céu Dias Rosa das Neves - Cláudio Ramos Monteiro (vencido nos termos da declaração de voto do Conselheiro Carlos Carvalho) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho (vencido conforme voto que anexo) - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (vencido, nos termos da declaração do Conselheiro Carlos Carvalho) - Ana Paula Soares Leite Martins Portela (vencida nos termos da declaração de voto do Cons. Carlos Carvalho).

Vencido, não acompanhando a fundamentação/motivação que obteve vencimento na presente decisão sob os seus pontos 2.2.4) [em parte] e 2.2.5), bem como quanto à norma uniformizadora.

1 - Divergi do referido entendimento porquanto, atento o quadro normativo aplicável no caso sub specie, mormente arts. 57.º, 62.º e 146.º do Código dos Contratos Públicos [CCP], 54.º, 68.º e 69.º da Lei n.º 96/2015, de 17.08, a solução tida como conforme é aquela que foi sufragada pelo acórdão recorrido, que subscrevi e cuja doutrina aqui reitero inteiramente, não se descortinando, à luz das regras de interpretação definidas pelo art. 09.º do Código Civil [CC], o mínimo apoio no mesmo quadro normativo para a consideração de que «o legislador da Lei n.º 96/2015 obriga a equiparar o tratamento jurídico dado ao PDF único ao tratamento jurídico dado ao ficheiro ZIP».

2 - Revela-se e tem-se tal afirmação e conclusão como contraditória e mesmo ao arrepio de tudo quanto antes se afirmou sob o ponto 2.2.4) do acórdão e que estava em total alinhamento e consonância com o juízo que havia sido firmado sobre a matéria objeto de apreciação no acórdão recorrido.

3 - Nada no quadro normativo e/ou nos princípios que enformam e animam o ordenamento jurídico em sede de contratação pública aponta no sentido duma tal equiparação, tanto mais que, desde logo, o legislador, conhecedor e sabedor das muitas questões objeto de dissídio em matéria de assinatura das propostas e dos documentos que as instruem, apenas previu e disciplinou a exigência de assinatura quanto a cada um dos documentos objeto de compressão/agregação em ficheiro/pasta «ZIP» e nada referiu quanto a ficheiros/documentos em formato «PDF», especial e mormente «PDF» único contendo vários documentos, pelo que se idêntico fosse o propósito do legislador em termos de consagração e de sujeição a um mesmo regime legal tê-lo-ia feito, estendendo ou incluindo-os expressamente e manifestamente não o fez, nem tal se pode inferir da letra e do espírito do legislador.

4 - E não o fez acertadamente, porquanto se tratam de realidades ou suportes técnicos/informáticos diametralmente diversos e que, como tal, reclamam soluções normativas necessariamente diversas.

5 - De facto, um ficheiro/pasta «ZIP» constitui um dos formatos de arquivo padrão compactado, que requer um software/programa próprio para arquivar, compactar e descompactar os dados dos vários ficheiros/documentos eletrónicos individuais nela incluídos e que se destina a mais rapidamente permitir a transmissão para outros computadores de tais ficheiros/documentos, sendo que numa única pasta zipada podem ser ou estar incluídos ou combinados vários e diferentes tipos de ficheiros/documentos eletrónicos ou de suportes/programas informáticos [nomeadamente, na forma de texto, de som, de imagem (fotos ou vídeo), de folha de cálculo, de criação/edição e exibição de apresentações gráficas, etc.], e sem que a ela se aplique qualquer tecnologia de encriptação que assegure a integralidade e integridade do conteúdo dessa mesma pasta.

6 - Na verdade, a formalidade de assinatura da pasta zipada onde estão contidos vários documentos eletrónicos constitui uma formalidade que tem um muito menor grau de segurança jurídica, e que não responde às exigências de autenticidade, genuinidade e fidedignidade impostas nesta matéria ou domínio, porquanto qualquer dos documentos arquivados e compactados numa pasta mostra-se vulnerável à substituição por outro, sem que seja possível determinar a autenticidade do novo, ou do antigo, ou dos dois, razão pela qual, primeiramente a jurisprudência deste Supremo [cf. Ac. de 30.01.2013 - Proc. n.º 01123/12] e depois o legislador [cf. art. 54.º, n.º 5, da Lei n.º 96/2015 ex vi do art. 62.º, n.º 4, do CCP], veio a ser expressamente reconhecida a necessidade de assinatura eletrónica qualificada dos documentos eletrónicos previamente à sua compactação num ficheiro/pasta «ZIP», pressupondo o n.º 5 do art. 54.º da Lei n.º 96/2015 a existência de, pelo menos, dois documentos eletrónicos: a pasta informática e o documento eletrónico que ela contém.

7 - Já ao invés um ficheiro/documento em formato «PDF» [«Portable Document Format»] constitui um formato aberto de arquivo para exibir e compartilhar documentos com segurança, e que permite a sua visualização em qualquer sistema operacional, independentemente dos aplicativos/programas, sistema e/ou dispositivos de cada utilizador.

8 - O mesmo pode envolver representação de documentos que contenham texto, gráficos e imagens, que é escrito e transformado num outro formato protegido que, mantendo o formato original, não pode ser editado e que só fica disponível para visualização/impressão de molde a prevenir/evitar que o seu conteúdo seja suscetível de ser alterado/modificado.

9 - Ainda que o ficheiro/documento em formato «PDF» possa conter vários documentos o mesmo constitui um único documento eletrónico cujo conteúdo é suscetível de representação como declaração escrita, razão pela qual a previsão do n.º 5 do art. 54.º da Lei n.º 96/2015 não lhe é aplicável, nem a situação que o envolve tem enquadramento na fattispecie do preceito, na certeza de que o processamento informático realizado não envolve uma qualquer atividade de compressão, de descompressão, de agregação e de desagregação de ficheiros/documentos que carateriza, nomeadamente o das pastas zipadas, pelo que o processo interpretativo no qual se fundou o entendimento maioritário sobre a matéria resulta desprovido de um mínimo de apoio no elemento literal ou textual da norma tal como exigido pelo art. 09.º do CC.

10 - Temos, por outro lado, que a aposição num ficheiro/documento «PDF» de uma assinatura eletrónica qualificada ao constituir um resumo cifrado de todos os dados constantes do documento eletrónico, independentemente do sítio ou local em que no mesmo seja visível a representação, o desenho, através do qual a aplicação permite, de forma mais simples, verificar a validade da assinatura e aceder ao respetivo certificado, temos, então, que dúvidas não poderiam restar de que não seria necessário ao autor/signatário do documento apor diferentes assinaturas eletrónicas qualificadas num mesmo ficheiro/documento «PDF», apenas por este conter diferentes documentos da proposta, já que tal constituiria e constituirá seguramente uma repetição e redundância de atos, sem qualquer conteúdo e sem qualquer efeito útil, visto não aportar ao procedimento e ao trato jurídico qualquer efeito acrescido, operativo e inovador digno de relevância.

11 - Através da aposição de uma assinatura digital qualificada num documento digital o signatário está a assumir, de forma inequívoca, a sua autoria.

12 - Daí que ao certificar/assinar um ficheiro/documento «PDF» o ente/sujeito que o faz indica que aprovou o conteúdo integral do mesmo, valendo a assinatura ali aposta, independentemente do local em que visualmente a mesma surge ou se encontra, para a integralidade do documento, incluindo-se, nessa medida, os eventuais segmentos ou partes do seu conteúdo, na certeza de que se forem inseridas/removidas páginas ao documento, ou adicionados comentários ao mesmo, tais alterações ficarão sinalizadas ante as funcionalidades utilizadas pelo programa/certificação/assinatura eletrónica qualificada em termos de estrutura, conteúdo e armazenamento dentro do documento, assegurando-se, assim, as exigências de autenticidade, integridade e não repúdio.

13 - De notar que uma tal exigência de assinatura individualizada não se extrai e não pode radicar tão-só no n.º 4 do art. 57.º do CCP, porquanto se ali se prevê que os documentos que constituem/acompanham a proposta [referidos nos n.os 1 e 2 do preceito] «devem ser assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar», temos que, de igual modo, resulta também do n.º 4 do art. 62.º do mesmo Código que a apresentação das propostas e seus documentos diretamente em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante é feita à luz e também segundo o que se mostra definido «por diploma próprio», ou seja, do que resulta disciplinado na Lei n.º 96/2015, nomeadamente do citado art. 54.º, n.º 5, pelo que a definição das concretas exigências formais em termos de assinatura dos documentos que instruem as propostas terá de se encontrar o que resulta ou deriva da leitura e compatibilização/concatenação de todo o quadro normativo e não apenas do disposto no art. 57.º, n.º 4, do CCP, e, como deriva do referido supra, não se extrai a necessidade formal de aposição de diferentes assinaturas eletrónicas qualificadas num mesmo ficheiro/documento «PDF» por parte do autor/signatário do documento apenas pelo facto deste ficheiro/documento conter diferentes ou vários documentos da proposta.

14 - E quando postos em confronto, de um lado, um documento eletrónico/ficheiro «PDF» único contendo vários documentos e, de outro, uma proposta e seus documentos em suporte papel [proposta e documentos «cosidos, encadernados e a encadernação devidamente lacrada» na expressão e termos veiculados na motivação maioritária] para daí justificar a necessidade de assinatura individualizada dos documentos, temos que não se acompanha manifestamente uma tal comparação e motivação, pois nos planos fáctico, técnico e jurídico estamos ante realidades completamente dispares, como se evidencia dos termos e se extrai do atrás referido, sem qualquer ponto de contacto, razão pela qual uma tal comparação se apresenta como insubsistente e desprovida de conteúdo.

15 - Para além disso não se descortina que o entendimento firmado no acórdão recorrido envolva uma qualquer quebra daquilo que são os objetivos prosseguidos e as exigências formais e garantias em matéria de contratação pública e dos seus procedimentos, não envolvendo, nem propiciando ou proporcionando, minimamente, um qualquer tratamento atentatório da igualdade entre os diversos concorrentes ou sequer discriminatório, na certeza, também, de que o mesmo, de harmonia com a interpretação feita do quadro normativo em causa, não envolve, nem constitui entorse ao princípio da legalidade da administração.

16 - Naquilo que é a estrita aplicação e observância do referido quadro normativo uma vez devidamente interpretado todos os concorrentes são alvo de idêntico e similar tratamento/exigência no domínio, sem qualquer discriminação e sem qualquer entorse principiológico, inexistindo um qualquer favorecimento em termos das regras de assinatura da proposta e dos seus documentos, visto todos os concorrentes se encontrarem submetidos às mesmas exigências e em termos de apresentação da proposta e dos seus documentos e tudo se mostrar devidamente assinado.

17 - De referir ainda que a interpretação acolhida e a solução firmada no acórdão recorrido para além de se apresentarem como conformes com os objetivos prosseguidos e as exigências formais e garantias em matéria de contratação pública e dos seus procedimentos permitem, ainda, potenciar e prosseguir outros objetivos e princípios neste domínio, nomeadamente o princípio da concorrência, mediante a não adoção de medidas ou interpretações restritivas da concorrência sem justificação suficiente e adequada para o efeito.

18 - É que no domínio da contratação pública deve observar-se o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta [cf. Ac. deste Supremo de 29.04.2021 - Proc. n.º 0188/20.4BELLE].

19 - De atentar, por último, que a solução ora firmada se apresenta também ao arrepio da linha e entendimento que havia sido acolhido por este mesmo Supremo Tribunal no acórdão de 06.12.2018 [Proc. n.º 0278/17.0BECTB] proferido numa situação em que a adjudicatária só havia assinado os ficheiros e formulários relativos à proposta após estes estarem carregados na plataforma eletrónica se considerou e admitiu, à luz do art. 68.º, n.os 4 e 5, da Lei n.º 96/2015, que a formalidade essencial omitida se degradou em não essencial em virtude de as funções da assinatura eletrónica terem sido asseguradas pela assinatura na plataforma, designadamente as funções identificadora, confirmadora e de inalterabilidade, situação essa que, como vimos, mais grave que a ora sub specie, pois no presente caso o documento eletrónico/ficheiro «PDF» até se mostrava assinado a quando do seu carregamento na plataforma eletrónica.

20 - Afirmou-se ali, nomeadamente, que tendo-se provado que «todos os ficheiros associados à proposta da adjudicatária foram assinados através de um certificado de assinatura eletrónica a ela pertencente e garantindo a plataforma a possibilidade de aferir se uma cópia eletrónica que dela tenha sido extraída corresponde ao documento original submetido pelo concorrente, é de concluir que o facto de os ficheiros não terem sido assinados na altura determinada pela lei, mas só em momento posterior, se degrada em formalidade não essencial», tanto mais que «estão preenchidas as referidas funções identificadora e finalizadora, por não haver dúvidas quanto à autoria daqueles ficheiros e à vinculação de quem assinou o seu conteúdo».

21 - De harmonia com tudo o atrás exposto, deveria ter sido lavrado acórdão uniformizador de jurisprudência no sentido que havia sido firmado no acórdão recorrido.

Carlos Luís Medeiros de Carvalho.

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