Acordão de 2014-04-29 (Processo nº 01097/13), de 29 de abril

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A……….. propôs acção administrativa especial, no TAF do Porto, pedindo a anulação a deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 03/07/2007, que o puniu com a pena de demissão, invocando a verificação dos vícios de forma, de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de violação do princípio da proporcionalidade. O TAF julgou a acção improcedente e absolveu o R. do pedido. Todavia, o TCAN, pelo acórdão de 19/10/2013, concedeu provimento ao recurso, revogou o acórdão recorrido e anulou o acto impugnado. É deste Aresto que, nos termos do artº 150º do CPTA, vem o presente recurso de revista onde se formularam as seguintes conclusões: I. A presente revista é admissível por envolver a apreciação de questões jurídicas complexas de interesse geral que muito extravasa o litígio subjacente aos autos, por ser necessária para uma melhor aplicação do Direito, mormente afirmando-se a irrelevância probatória da afirmação da parte (in casu, o Recorrido) para afirmar existência de erro quanto aos pressuposto de facto por parte da Administração, bem como para manter a melhor interpretação e aplicação do Estatuto Disciplinar quanto a um dever tão nevrálgico como é o dever de obediência e preservar a linha jurisprudencial pie vem merecendo sufrágio em sede disciplinar, por exemplo, (i) na afirmação de não ser necessária certeza absoluta, mas apenas jurídica na aplicação da sanção; (ii) na restrição da análise judicial ao erro grosseiro, ao desvio de poder ou ao incorrecto enquadramento jurídico dos factos, mas sem beliscar a livre apreciação e ponderação da prova pela Administração (remete-se aqui para o expendido no requerimento de interposição e sob o capítulo 2 das alegações, de que esta conclusão apenas pode constituir súmula). II. O presente recurso restringe-se ao que no Acórdão do TCA Norte foi desfavorável ao aqui Recorrente, maxime na parte em que foi desfavorável ao Recorrente por considerar ter havido erro quanto aos pressupostos de facto/enquadramento jurídico e não ter havido violação do dever de obediência, anulando o ato administrativo com esse fundamento. III. Ao invés, todo o conteúdo decisório do Acórdão do TCA aqui posto em crise não merece censura em tudo quanto foi favorável ao Recorrente, maxime desmerecendo os demais vícios que o Recorrido invocara, quer na sua petição inicial, quer no recurso que interpôs da decisão proferida em primeira instância. IV. Nenhum vício se poderá assacar à decisão disciplinar proferida, sendo que de todos os vícios inicialmente enunciados pelo Recorrido, o Acórdão aqui posto em crise apenas afirmou existir um - o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto; V. Ora, no que respeita ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, conclui o tribunal estarem cabalmente demonstrados os factos em causa, isto é, que recorrido verificou e registou as infracções identificadas, às quais correspondem os autos de contra ordenação. VI. Ora, ao contrário do que pretende o Recorrido e se lê no Acórdão ora posto em crise, o processo não só não carece de prova, como “as testemunhas que depuseram tinham perfeito conhecimento da situação, pois que o assunto foi por elas directamente tratado e nada no processo existe susceptível de afectar a credibilidade dos seus depoimentos”. VII. Note-se ainda que a prova dos factos integradores de infracção disciplinar resulta de elementos probatórios - documentos e testemunhas - que constam do processo, que não foram anulados ou revogados na decisão em crise e em face dos quais se conclui que o Recorrido se recusou a assinar diversos autos de contra ordenação, correspondentes a infracções por si verificadas e registadas, apesar de lhe ter sido ordenado fazê-lo. Não se verifica, pois, o erro sobre os pressupostos de facto invocado pelo autor. VIII. Em sede de processo disciplinar vale o princípio da livre apreciação da prova, a cargo do instrutor disciplinar e do órgão deliberativo, de acordo com as regras da experiência, sendo essa uma faculdade exclusiva da Administração, excepto nos casos em que seja detectado erro grosseiro ou usurpação de poderes - o que efectivamente não correu no caso em apreço - sendo assim que, ao invés do que sucedeu no Acórdão em crise, deveria ter sido interpretado e aplicado o ED, mormente os seus artigos 46°, 53.° e 54°; IX. Por outro lado, no que toca à alegada violação do princípio da proporcionalidade, e porque está em causa a determinação concreta da pena, trata-se de matéria na qual - ao contrário do que sucede no âmbito do erro sobre os pressupostos de facto e de direito - a Administração actua no exercício da chamada justiça administrativa, sendo pacifica e uniformemente aceite, na jurisprudência do STA que “se ao tribunal é possível analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracção disciplinar, em princípio não lhe cabe apreciar a medida concreta da pena aplicada, salvo nos casos de erro manifesto e grosseiro, por ser essa uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa”; X. Assim, impõe-se a seguinte questão: ocorreu ou não, no caso concreto, erro grosseiro e manifesto que se consubstancie na desproporcionalidade da pena? É negativa, a resposta que resulta clara da factualidade que resultou provada. Na verdade, atenta a gravidade daquela, não crê, o tribunal, “que a aplicação da pena disciplinar em causa seja desproporcionada e manifestamente errada”, mais a mais quando “as razões invocadas pelo autor não se baseavam em factos reais e objectivos, mas antes em meras suposições”. XI. Tudo compulsado, conclui-se que, com o seu comportamento, o Recorrido paralisou a actividade da administração pública, inclusive a administração central, revelando um manifesto desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres funcionais e pelas consequências que daí pudessem advir, não mostrando qualquer vontade em colaborar e aperfeiçoar os seus métodos de trabalho. A atitude do recorrido revelou, ainda, actos de grave insubordinação e desobediência. XII. As afirmações feitas pela própria parte não podem ter relevância processual naquilo que lhes seja favorável, pois que essa prova pode apenas enquadrar-se no conceito de prova por confissão, sendo assim que deveriam ter sido interpretados e aplicados os artigos 552.° a 567.° do CPC, ao invés do que sucedeu no Acórdão em crise. XIII. Não sendo anulada ou revogada a prova constante do processo disciplinar e na qual se louvaram as decisões da instância, não pode a decisão a proferir contrariar essa factualidade sem gerar contradição entra a decisão e os seus fundamentos, vício de que assim padece o Acórdão recorrido, nos termos do disposto no artigo 668.°, n.º 1, al. c) do CPC. XIV. Não se exige da Administração, na sua acção disciplinar, a formação de uma certeza absoluta, ou apodíctica, mas uma certeza jurídica, assente, sem desvio de poder, erro grosseiro, ou erro sobre o valor legal das provas, sobre os factos validamente apurados do decurso da produção de prova em sede de processo disciplinar, sendo assim que deveriam ter sido interpretados e aplicados os artigos 46°, 53.° e 54.° do ED, ao invés do que sucedeu no Acórdão em crise. XV. Viola o dever de obediência o funcionário público que comprovadamente se recusa a assinar autos de contra-ordenação que sabe serem seus, limitando-se a alegar infundadas e indemonstradas dúvidas sobre a titularidade e autenticidade dos mesmos, sendo assim que deveriam ter sido interpretados e aplicados o artigo 3.° n.ºs 1, 7 e 8 e artigo 10º, ambos do ED, ao invés do que sucedeu no Acórdão em crise. XVI. Viola o dever de obediência o funcionário público que comprovadamente se recusa a assinar autos de contra-ordenação que sabe serem seus, limitando-se a alegar infundadas e indemonstradas dúvidas sobre a titularidade e autenticidade dos mesmos, as quais, mesmo que existissem, podia ter fácil e rapidamente desfeito, sendo assim que deveriam ter sido interpretados e aplicados o artigo 3.°, n.ºs 1, 7 e 8 e ao artigo 10°, ambos do ED, ao invés do que sucedeu no Acórdão em crise. XVII. Ainda que se entendesse que o Recorrido desconhecia se os autos de contra-ordenação provinham de infracções por si presenciadas e reportadas, e que por esse facto não assinou os primeiros - o que não ficou demonstrado em sede disciplinar nem na matéria de facto assente - haveria de igual forma violação do seu dever de obediência, e nunca do dever de zelo, uma vez que continuava a haver inúmeras ordens não cumpridas por aquele, sendo assim que deveriam ter sido interpretados e aplicados o artigo 1°, n.ºs 1, 7 e 8 e ao art.º 10.°, ambos do ED, ao invés do que sucedeu no Acórdão em crise. XVIII. O Acórdão recorrido padece do vício de contradição entre a decisão e seus fundamentos (artigo 668.°, n.º 1 al. c) do CPC) e violou o disposto nos n.ºs 1 e 7 do art.º 3.°, bem como os artigos 10.°, 46°, 53.° e 54.° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16/01, bem como o disposto nos artigos 552.° a 567.° do CPC. XIX. O Acórdão recorrido violou igualmente jurisprudência firmada dos nossos tribunais superiores, mormente acerca da doutrina recorrentemente afirmada por este Tribunal ad quem segundo a qual “se ao tribunal é possível analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracção disciplinar, em princípio não lhe cabe apreciar a medida concreta da pena aplicada, salvo nos casos de erro manifesto e grosseiro, por ser essa uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa” (cf. jurisprudência citada nas alegações), pois que a factualidade não foi anulada, nem revogada, sendo sobre ela que deve recair a decisão judicial. O Autor contra alegou tendo formulado as seguintes conclusões: 1. O recurso de revista tem natureza absolutamente excepcional, sendo admissível apenas nos precisos e estritos termos constantes do art.º 150º do CPTA, não se verificando, no caso sub judice, qualquer dos requisitos que a lei consagra para justificar a intervenção do STA; 2. O douto Acórdão recorrido não apresenta qualquer erro grosseiro, dado que a solução adoptada se encontra devida e exaustivamente fundamentada e sustentada, sendo uma das soluções juridicamente plausíveis e aceitáveis, situando-se na zona de discussão possível e admissível sobre a controvérsia de fundo; 3. Assim, não será possível sustentar a admissibilidade do recurso de revista numa hipotética necessidade de melhor aplicação do direito; 4. Também não nos deparamos com qualquer questão jurídica que se apresente como particularmente complexa, cuja resolução implique operações exegéticas de acentuada dificuldade ou um esforço interpretativo especialmente intenso, radicando o decidido, fundamentalmente, no que consta dos autos e do processo disciplinar e no enquadramento jurídico efectuado; 5. As questões apreciadas pelo TCAN não envolveram a realização de operações lógico-jurídicas complexas, não se afastando do que é usual e normal nas controvérsias jurídicas, pelo que não se revestem de especial relevância jurídica; 6. Também tais questões não apresentam uma especial relevância social, não sendo possível vislumbrar um interesse comunitário significativo, não ultrapassando os interesses em jogo os limites do caso concreto, tratando-se de uma situação muito particular, atenta a especificidade da matéria factual constante dos autos e do processo disciplinar, o que torna muito difícil a sua repetição, com os mesmos contornos, num número assinalável de casos futuros; 7. Pelo exposto, não se verificam os pressupostos de admissão da revista previstos no artigo 150° do CPTA, pelo que não deverá o recurso interposto ser admitido; Sem prejuízo, 8. Quanto ao objecto do recurso, não assiste razão ao recorrente, pelo que, sempre o mesmo deverá ser julgado improcedente; 9. O cerne da questão em análise decorre da discordância do douto Tribunal a quo relativamente a parte da fundamentação avançada pelo TAF do Porto, efectuando um enquadramento diferente daquele constante do douto Acórdão da primeira instância; 10. O douto Tribunal a quo, discordando do plasmado no douto Acórdão do TAF do Porto, fundamenta, de direito e de facto, este seu diverso entendimento, o qual conduz à conclusão que “(…) os factos provados no processo disciplinar não configuram a violação do dever de obediência pelo arguido.”; 11. Tal entendimento é sustentado em elementos factuais constantes dos autos e do processo disciplinar, transcritos no douto Acórdão recorrido, designadamente aqueles vertidos no próprio Relatório que fundamenta o acto praticado pelo ora recorrente; 12. O douto aresto impugnado vai ainda mais além, ao entender e demonstrar que, no caso em apreço, os autos de contra-ordenação que o recorrente considera que o arguido se recusou a assinar nem sequer existem; 13. No particular contexto de facto atendível e decorrente dos autos, o arguido, ora recorrido, não estava obrigado a assinar os documentos que lhe eram apresentados pelos serviços administrativos, como bem entendeu o douto Tribunal a quo; 14. Não pode proceder a posição pugnada pelo recorrente de que o arguido se recusou a assinar vários autos de contra-ordenação, desde logo porque, como considerou o douto Tribunal a quo, eles não existiam sequer, 15. Por outro lado, também não é possível sustentar que alguém que se recusa a assinar documentos elaborados por outros e que, depois de assinados, passam a valer como seus, por invocar não ter a certeza que os dados deles constantes são verdadeiros, está a violar o dever de obediência - um tal entendimento é excessivo e vai para além do admissível; 16. Tanto mais quando no caso sub judice se trata de documentos que, uma vez assinados, constituirão autos de contra-ordenação, os quais são actos jurídicos que formalizam a declaração de ciência de alguém sobre actos por si presenciados - qualquer dúvida inerente aos dados que deles constam pode perturbar a necessária certeza e segurança jurídicas; 17. Não existe qualquer contradição entre a decisão e os seus fundamentos, pois que a douta decisão proferida é sustentada na factualidade demonstrada e existente nos autos e no processo disciplinar, não indo além dela; 18. Também o comportamento imputado ao arguido, ora recorrido, no processo disciplinar não pode ser qualificado como violador do dever de obediência, como ficou demonstrado; 19. O douto Acórdão recorrido não viola o disposto nos n.ºs 1, 7 e 8 do art.º 3º, os art.ºs 10.º, 46.º, 53° e 54° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/01, bem como o disposto nos art.ºs 552.° a 567.° do CPC; 20. Ou sequer viola jurisprudência firmada dos nossos tribunais superiores, designadamente a que vai no sentido de “se ao tribunal é possível analisar a existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracção disciplinar, em principio não lhe cabe apreciar a medida concreta da pena aplicada, salvo nos casos de erro manifesto e grosseiro, por ser essa uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa, uma vez que, em rigor, o douto Tribunal a quo não aprecia a medida concreta da pena aplicada pela Administração, dessa forma contrariando a sua discricionariedade técnica ou administrativa, mas sim, face ao enquadramento jurídico efectuado, que conduz à conclusão de não ocorrer violação do dever de obediência, afirmar não ser possível a subsistência da pena expulsiva aplicada, por não ser legalmente admissível. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO O Tribunal recorrido provados os seguintes factos: 1) O autor pertence ao quadro de pessoal da Câmara Municipal do Porto, exercendo funções inerentes à categoria de fiscal municipal principal. 2) Em 11/10/2005, o Chefe dos Serviços de Fiscalização da Direcção Municipal da Via Pública elaborou uma informação, com a referência CI/658/05/DMT, no sentido de ser instaurado processo disciplinar contra o autor (cfr. fls. 2 do pa apenso, cujo teor se dá aqui por reproduzido). 3) Em 26/10/2005 o Director Municipal da Via Pública proferiu o seguinte despacho (fls. 5 do pa): "Ao DMJC. Solicito a abertura de um Processo de Averiguações." 4) A Directora do Departamento Jurídico e de Contencioso proferiu o seguinte despacho em 31/10/2005 (cfr. fls. 5 do processo administrativo): "Visto. Face à descrição efectuada a fls. 1, solicito ao Sr. Director da DMVP que avalie da eventual instauração de procedimento disciplinar." 5) Em 4/11/2005 o Director Municipal da Via Pública proferiu o seguinte despacho (fls. 6 do pa): "Ao DMJC. Caso haja matéria suficiente entendo que deve ser instaurado procedimento disciplinar." 6) Por despacho da Directora do Departamento Jurídico e de Contencioso foi nomeado o Dr. B………. para a instrução do processo disciplinar n.º A/13/05 (cfr. fls. 6 do pa). 7) No âmbito do processo disciplinar instaurado ao autor foram realizadas as seguintes diligências: 7.1) Em 19/01/2006, 26/01/2004 e 29/06/2006 foi ouvido C……………., Chefe dos Serviços de Fiscalização, conforme autos de declarações de fls. 179, 184/185 e 286/287 do pa apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7.2) Em 24/01/2006, 8/02/2006 e 29/06/2006 foi ouvido C…………., Fiscal Municipal Principal, conforme autos de declarações de fls. 182/183, 190/191 e 292 do pa apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7.3) Em 3/02/2006 foi ouvido D…………, Técnico de Informática Adjunto, conforme auto de declarações de fls. 186/187 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7.4) Foram juntas a fls. 188, 192, 207, 272, 276, 279 comunicações subscritas pelo Chefe dos Serviços de Fiscalização, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7.5) Em 17/03/2006 foi ouvido A……….., na qualidade de arguido, conforme auto de declarações de fls. 205 do pa apenso, cujo teor se dá aqui por reproduzido. 7.6) Foram juntas a fls. 208, 277, 280 informações subscritas pelo fiscal municipal E………., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7.7) Em 29/06/2006 foi ouvido F……….., Fiscal Municipal Principal, conforme auto de declarações de fls. 288/289 do pa apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 7.8) Em 29/06/2006 foi ouvido G…………., Fiscal Municipal Principal, conforme auto de declarações de fls. 290/291 do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 8) Foi proferida acusação contra o autor em 30/06/2006, nos termos constantes do doc. de fls. 295/302 do pa, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 9) O autor apresentou a sua defesa escrita em 20/07/2006, nos termos constantes do doc. de fls. 309/322 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, com a qual juntou dois documentos e requereu a inquirição de duas testemunhas. 10) Em 3/10/2006 foi ouvida H…………., testemunha indicada pelo autor na sua defesa, conforme auto de declarações de fls. 353/354 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 11) Em 16/10/2006 foi ouvido I……………, testemunha indicada pelo autor na sua defesa, conforme auto de declarações de fls. 364/365 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. 12) Por ofício de 23/11/2006 o autor foi notificado do início da instrução de outro processo disciplinar, com o n.º D/30/06 (cfr doc. 3 junto com a petição inicial). 13) Não foi efectuada a apensação dos processos disciplinares instaurados aos autos (cfr. admissão das partes). 14) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor da informação n.º 39/2006, subscrita pelo Técnico Superior Consultor Jurídico B……….., junta como doc. 5 com a pi. 15) Em 1/03/2007 foi elaborado o Relatório Final, propondo-se que fosse aplicada ao autor a pena de demissão (cfr. doc. de fls. 367/402 do pa, cujo teor se dá aqui por reproduzido). 16) Por despacho de 18/04/2007 do Vereador da Câmara Municipal do Porto, foi aplicada ao autor a pena de demissão (cfr. fls. 402, verso do pa, cujo teor se dá aqui por reproduzido). 17) Por deliberação da Câmara Municipal do Porto de 3/07/2007, foi aprovada a proposta do Presidente da Câmara de 26/06/2007 (cfr. doc. 1 junto com a pi, cujo teor se dá aqui por reproduzido). II. O DIREITO. O Autor, ora Recorrido, intentou, no TAF do Porto, a presente acção administrativa especial pedindo a anulação da deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 3/07/2007, que o puniu com a sanção disciplinar de demissão por se ter recusado a assinar diversos autos de contra ordenação relativos a infracções ao Código da Estrada, por ele verificadas e registadas, não obstante o seu superior hierárquico verbalmente lho ter ordenado. Alegou que aquela deliberação era ilegal por inexistir despacho a ordenar a instauração de processo disciplinar, por na pendência deste lhe ter sido instaurado um outro processo e não ter havido apensação de ambos os processos, por erro nos pressupostos de facto e por ter sido violado o princípio da proporcionalidade. O TAF julgou a acção improcedente por entender que a deliberação impugnada não estava viciada por nenhuma das ilegalidades que lhe tinham sido assacadas, designadamente a de ter ocorrido em erro nos seus pressupostos de facto. E isto porque estava provado que o Autor, sem razão válida, se tinha “recusado a assinar diversos autos de contra ordenação correspondentes a infracções por si verificadas e registadas, apesar de lhe ter sido ordenado fazê-lo, alegando não saber se os mesmos lhe pertenciam, pese embora tivesse meios para esclarecer essa situação”,recusa que importava a violação dos “referidos deveres (de zelo e obediência), na medida em que, por um lado, revelou desconhecimento das normas aplicáveis, bem como a falta de aperfeiçoamento do seu método de trabalho e, por outro, incumpriu, por diversas vezes, ordens do seu superior hierárquico.” De resto, a alegada “existência de falhas na elaboração dos autos de contra ordenação não foi confirmada pelas referidas testemunhas; nenhuma testemunha identificou qualquer caso em que tais falhas tenham ocorrido” tanto mais quanto é certo que nada impedia o Autor de, no final do seu turno, controlar a regularidade da transcrição de tais infracções através da consulta do sistema informático. O TCAN, muito embora tivesse confirmado o julgamento do TAF no tocante à improcedência dos restantes vícios, entendeu, porém, que ele se tinha equivocado quando considerou que o acto impugnado não estava ferido de erro nos seus pressupostos de facto. E, com esse fundamento, revogou aquela decisão e anulou o acto impugnado. Para tanto ponderou: “O equívoco reside na consideração de que o arguido tinha o dever de assinar os «autos de contra-ordenação» lavrados pelos Serviços Administrativos da Direcção Geral da Via Pública, com base em dados que ele próprio – o arguido – teria supostamente registado e lançado num Pda (computador portátil). Ora, esta perspectiva de qualificação do comportamento do arguido como violador do dever de obediência só seria correcta se ele recusasse assinar os referidos “autos” não obstante reconhecer que correspondiam integralmente a factos constitutivos de infracções de trânsito por si presenciados e lançados no Pda. Nessa hipótese, a assinatura surgiria como um mero pró-forma de autos fidedignos, cuja recusa seria injustificável. Mas o núcleo do litígio é totalmente diverso. Como está amplamente demonstrado nos autos, a essência do litígio reside exactamente na desconfiança que o arguido mantinha relativamente à fidelidade dos documentos elaborados pelos Serviços Administrativos e na posição adversa da Administração, segundo a qual essa desconfiança seria injustificável porque o arguido dispunha de meios aptos para aferir da conformidade dos documentos com os registos por si efectuados. Neste aspecto, voltando à fixação da matéria de facto, há que dizer que o Facto 10.º é, em parte, manifestamente contraditório com todos os elementos constantes dos autos, ao considerar como provado que «o arguido, apesar de saber que os aludidos autos correspondiam às infracções por si verificadas e registadas, recusou-se a assinar os mencionados autos de contra-ordenação…», quando é ostensivo que o arguido, na perspectiva que sempre defendeu e que a Administração reconhece que sempre defendeu, não sabia se os aludidos autos correspondiam às infracções por si verificadas e registadas. No próprio Relatório que fundamenta o acto impugnado, ao enunciar-se a defesa apresentada pelo arguido, se consigna isso mesmo: …... Se efectivamente, como pretende a Administração, o arguido tinha meios para esclarecer as suas dúvidas e não o fez, incorreria eventualmente em conduta negligente, enquadrável como violação do dever de zelo, mas nunca em violação do dever de obediência. Aliás, é abusivo dizer que o arguido se recusou a assinar «autos de contra-ordenação», pela simples razão de que não existem «autos de contra-ordenação» válidos sem assinatura. …... E qual seria a sanção da invalidade por falta dessa assinatura? Decerto a inexistência ou, pelo menos a nulidade por falta absoluta de forma legal, nos termos do artigo 133º/1/f) CPA, atenta a impossibilidade de sanação por outra via que não a aposição da assinatura em falta. Até no acto punitivo se reconhece isso mesmo, ao referir-se no artigo 24º que, com o comportamento do arguido, «os autos de contra-ordenação não puderam ser enviados aos respectivos destinatários». Deveria o funcionário, mesmo com dúvidas sobre a genuinidade dos ditos «autos» assiná-los para não prejudicar o funcionamento normal dos serviços (e já agora, para assegurar a cobrança pelo Município das taxas sobre as coimas aplicadas)? A resposta é negativa. Na realidade o funcionário com dúvidas tinha até o dever de não assinar esses documentos. Imagine-se que, sendo uma contra-ordenação impugnada em Juízo, o funcionário signatário do respectivo “auto” era questionado relativamente aos elementos aí constantes. Perante o interdito de prestar falsas declarações, deveria responder «não sei» ou «tenho dúvidas». E perante a previsível objecção «então não foi você quem assinou esse auto?» teria que admitir: «assinei para cumprir ordens do meu superior hierárquico». Obviamente, tal cenário seria inaceitável. Finalmente, diga-se que um superior hierárquico pode ordenar a um funcionário subalterno que levante um auto mas, obviamente, não pode, a nenhum pretexto, impor-lhe que assine um auto que contenha declarações de ciência que o dito subalterno não assume como suas. E, portanto, os factos provados no processo disciplinar não configuram a violação do dever de obediência pelo arguido. Deste modo, no acto punitivo só subsistiria a condenação pela violação do dever de zelo, pois, como nesse mesmo acto se consigna, a violação do dever de zelo não é punível com pena expulsiva (aposentação compulsiva ou demissão) mas somente, e no máximo, com a pena de suspensão entre 121 e 240 dias, em conformidade com o artigo 24.º, n.º 1, h) e n.º 3 do ED. Sendo assim, a pena de demissão aplicada ao arguido é desajustada em relação aos factos apurados no processo disciplinar e não pode manter-se, acarretando a ilegalidade do acto impugnado e, em consequência, do acórdão do Tribunal “a quo” que julgou em sentido diverso.” Inconformada com esse julgamento a Câmara Municipal do Porto interpôs a presente revista a qual foi admitida por ter sido entendido que importava ”avaliar os factos provados para saber se eles podem, ou não, subsumir-se na violação do dever de obediência, operação em que tem de intervir um entendimento do parâmetro legal sobre o que é o dever de obediência” o que suscita dificuldades como o evidencia o julgamento contraditório das instâncias. Impõe-se, pois, resolver a questão de saber se, nas circunstâncias dos autos, o Recorrido violou, ou não, o dever de obediência. O Acórdão sob censura, divergindo do TAF, entendeu que esse dever não foi violado uma vez que um superior hierárquico não pode, a nenhum pretexto, impor a um inferior hierárquico “que assine um auto que contenha declarações de ciência que o dito subalterno não assume como suas.” O que o levou a anular a deliberação impugnada. Daí que a nossa primeira obrigação seja a de caracterizar o dever de obediência e em que circunstâncias é que se pode afirmar que ocorre a sua violação. 1. O dever de obediência encontra-se definido no art.º 3.º, n.º 7, do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84, de 16/01 (Aqui aplicável por vigorar à data dos factos. Definição essa que em nada foi alterada pelo n.º 7.º do art.º 3.º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo Lei 58/2008, de 9/09. ), como consistindo “em acatar e cumprir as ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com forma legal”, o que quer dizer que a infracção a este dever só se consuma quando o funcionário não cumpre a ordem que lhe foi dada apesar da mesma (1) emanar de um legítimo superior hierárquico, (2) ser dada em matéria de serviço e (3) revestir a forma legal. Todavia, nem sempre o trabalhador está obrigado a cumprir as ordens que lhe são comunicadas em forma legal pelos seus legítimos superiores em matéria de serviço já que o dever de obediência cessa “sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime” (art.º 271.º/3 da CRP e art.º 10.º/5 do citado ED). O que significa que, muito embora seja certo que o trabalhador está vinculado ao dever de obediência, o qual é corolário do princípio da hierarquia que enforma a nossa Administração, também o é que esta está submetida ao princípio da legalidade e que, por ser assim, não lhe é lícito exigir que o trabalhador cumpra uma ordem que implique a prática de um crime. Ao que acresce que o trabalhador não pode ser responsabilizado disciplinarmente se, considerando a ordem ilegal, a tiver cumprido depois de reclamar ou pedir a sua transmissão ou confirmação por escrito fazendo expressa menção de que a reputa de ilegal e de que só a cumpre porque ela foi mantida pelo legítimo superior hierárquico (art.º 271/3 da CRP e art.º 10.º/1 e 2 do ED). O que significa que, apesar de num e noutro dos apontados casos, estarmos na presença de ordens ilegais a verdade é que a lei não coloca no mesmo patamar uma ordem que implique a prática de um crime e uma ordem que, sendo ilegal, não tem uma tão nefasta consequência visto tratar a recusa de tais ordens de diferente modo. Com efeito, enquanto que o trabalhador pode recusar-se a cumprir uma ordem que implique a prática de um crime já o mesmo não acontece se essa ordem, apesar de ilegal, não determinar a prática de um crime. Neste último caso, o trabalhador pode unicamente opor ao seu cumprimento os obstáculos previstos nos citados n.ºs 2 e 3 do art.º 10.º, isto é, reclamar da ordem que reputa de ilegal e solicitar a sua confirmação por escrito mas não pode recusar-se a cumprir a ordem se a mesma for confirmada nos termos previstos nos mencionados normativos. O que quer dizer que, em caso divergência acerca da legalidade da ordem, prevalecerá a opinião do superior hierárquico com a consequente obrigação do respectivo cumprimento. Ou seja, e dito de forma diferente, salvo o caso excepcional do cumprimento da ordem implicar a prática de um crime o direito a desobedecer não faz parte dos direitos do trabalhador e, porque assim, não está na sua mão determinar se cumpre, ou não, a ordem em função do seu entendimento acerca da sua legalidade visto, nesta matéria, a sua liberdade cessar no momento em que o seu superior hierárquico confirma a ordem por escrito visto que se a ordem for confirmada nada mais lhe resta senão cumpri-la já que, em caso de conflito, prevalece a opinião da hierarquia (Vd. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1998, vol. 1.º, pg.s 633/655.). 2. No caso, é pacífico que o Recorrido, na qualidade de fiscal da Câmara Municipal do Porto incumbido de fiscalizar as infracções ao Código da Estrada, verificou e registou infracções a esse Código no computador portátil que lhe foi atribuído para o efeito e que, mais tarde, se recusou a assinar os correspondentes autos elaborados pelos Serviços Administrativos daquela Câmara invocando suspeitar que tais autos não retratavam com exactidão as infracções que tinha verificado e registado, apesar de ter sido ordenado que o fizesse pelos seus superiores hierárquicos. O Acórdão recorrido, considerando que a essência do litígio residia na desconfiança que o Recorrido tinha no tocante à fidelidade dos autos elaborados pelos Serviços aos elementos que verificara e registara - desconfiança que foi considerada injustificada uma vez que ele dispunha de meios para aferir dessa conformidade e não se serviu deles para dissipar as suas dúvidas – e que foi essa divergência que levou o Recorrido a recusar a assinar tais autos, concluiu que essa postura se traduzia, unicamente, numa “conduta negligente, enquadrável como violação do dever de zelo, mas nunca em violação do dever de obediência”. Acrescentando que era abusivo afirmar-se que o Recorrido se tinha recusado a “assinar «autos de contra-ordenação», pela simples razão de que não existem «autos de contra-ordenação» válidos sem assinatura”. Ademais, o que constava do facto 10.º contradizia, em parte, os restantes elementos do processo uma vez que nestes se afirmava que o arguido se recusou a assinar os autos bem sabendo que o que neles constava era verdadeiro quando a verdade era que ele sempre defendeu que “não sabia se os aludidos autos correspondiam às infracções por si verificadas.” De resto, finalizou, se é certo que “um superior hierárquico pode ordenar a um funcionário subalterno que levante um auto” também o é que não podia, “a nenhum pretexto, impor-lhe que assine um auto que contenha declarações de ciência que o dito subalterno não assume como suas.” Sendo assim, isto é, se o Recorrido não tinha violado o dever de obediência mas, tão só, o dever de zelo e se a infracção a este dever não era punível com pena expulsiva mas apenas, e no máximo, com a pena de suspensão entre 121 e 240 dias, a pena de demissão que lhe foi aplicada era desajustada, o que acarretava a ilegalidade do acto impugnado. Mas, diga-se desde já, este julgamento não pode ser sufragado. 3. Como se viu a recusa do Recorrido só seria legítima numa circunstância muito concreta, a de ser evidente que a assinatura que lhe foi exigida constituía a prática de um crime. Neste caso, o Recorrido podia, validamente, recusar-se a cumprir a ordem alegando que se o fizesse iria cometer um crime. Para além disso, o Recorrido podia afastar a possibilidade do cumprimento da ordem lhe trazer consequências a nível disciplinar para tanto bastando recorrer ao que se dispõe no art.º 10.º/1 e 2 do ED, isto é, reclamando da ordem por ela ser ilegal, informando que só a cumpriria se a mesma lhe fosse transmitida por escrito e demonstrando que não essa comunicação escrita não ocorreu. Só nestas circunstâncias é que se podia concluir que a conduta do Recorrido não merecia a censura que lhe foi feita. Ora, nenhuma destas condições se verifica. Desde logo, a assinatura exigida ao Recorrido não implicava a prática de um crime uma vez que, mesmo que houvesse divergência entre o que ele verificara e registara e o que constava dos autos cuja assinatura lhe foi exigida, essa divergência não tinha a virtualidade da assinatura daqueles autos poder ser qualificada como a prática de um crime - designadamente o de denúncia caluniosa já que para tal era necessário que ocorressem as circunstâncias previstas no art.º 365.º do Cod. Penal e tal não acontecia. Depois, porque ainda que se entendesse que a ordem dada ao Recorrido era ilegal, a conduta que este deveria assumir não era a recusa em assinar os autos mas alertar o superior hierárquico de que considerava a ordem ilegal e que só a cumpriria se a mesma lhe fosse transmitida por escrito. Ora, o Recorrido não fez nada disso já que se limitou a recusar assinar os autos, invocando ter desconfiança na fidelidade do que neles se declarava com o que havia registado, não alegando, sequer, que tinha desencadeado o mecanismo previsto no citado art.º 10.º do ED. Mas aquela «desculpa» não justifica o seu comportamento tanto mais quanto é certo que, por um lado, nada impedia que consultasse os elementos que transmitira aos Serviços e, dessa forma, dissipasse as suas dúvidas e, por outro, não demonstrou que tais autos tivessem alguma anomalia. O que significa que é errado afirmar-se que o superior hierárquico pode ordenar a um subalterno que levante um auto e que este estava obrigado a cumprir essa ordem mas que não pode, a título nenhum, impor-lhe que o assinasse se suspeitasse que o mesmo continha declarações que ele não assumia como suas e isto porque a recusa feita nesses termos se traduzia na violação do disposto no art.º10.º/2 e 3 do ED. Como também não pode justificar-se a conduta do Recorrido com o facto deste, desde o princípio, alegar que não sabia se os aludidos autos correspondiam às infracções por si verificadas pois que, se dúvidas tinha, era sua obrigação confrontar os seus registos com o conteúdo dos autos e, confirmando essas dúvidas, reclamar nos aludidos termos da redacção desses autos. Ora nada disso foi feito. Finalmente, ainda se dirá que, contrariamente ao alegado, não foi demonstrada a invocada divergência entre o que o Recorrido registou e o que constava dos autos, o que torna mais evidente a falta por este cometida. Nesta conformidade, é evidente que o Recorrido incorreu na violação do dever de obediência e, porque assim, a Recorrente tem razão quando sustenta que o Acórdão recorrido fez errado julgamento ao considerar que esse dever não tinha sido violado. Todavia, nem sempre a violação do dever de obediência justifica a aplicação de uma pena de demissão pelo que, ainda que seja certa a violação desse dever, impõe-se analisar se a mesma tinha por inevitável consequência a aplicação daquela sanção. 4. O Recorrido sustentou, «initio litis», que tal decisão era ilegal por ser desproporcional às faltas cometidas alegação que o Tribunal de 1.ª instância refutou com o fundamento de que o comportamento do Recorrido integrava “actos de grave insubordinação e desobediência” pois persistira na recusa em assinar os autos de contra ordenação “mesmo depois de terem sido postos à sua disposição os meios necessários para esclarecer as dúvidas que alegou” e de ser certo que essa recusa não tinha por fundamento “factos reais e objectivos mas antes em meras suposições, pois que não foi identificada qualquer situação em que tenham ocorrido as faltas invocadas.” O que revelava um “manifesto desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres funcionais e pelas consequências que daí pudessem advir, não mostrando qualquer vontade em colaborar e aperfeiçoar os seus métodos de trabalho”. O Tribunal recorrido, atenta a forma como decidiu, não curou de saber se a pena aplicada ao Recorrido foi proporcional às suas faltas. Cumpre, por isso, analisar se as considerações formuladas no TAF do Porto merecem ser sufragadas, isto é, se a pena aplicada ao Autor foi conforme à gravidade dos factos ou se, pelo contrário, a mesma viola o princípio da proporcionalidade. 4.1. A jurisprudência deste Supremo tem afirmado, de forma pacífica e uniforme, que “se ao tribunal é possível analisar da existência material dos factos nos moldes acima referidos e averiguar se eles constituem infracções disciplinares, já lhe não cabe apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, porque essa é uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa” (Acórdão do Pleno de 29/03/2007 (rec. 412/05). No mesmo sentido, entre muitos outros, Acórdão de 23/04/2009 (rec. 697/08)). O que quer dizer que se é certo caber dentro dos poderes do Tribunal analisar se os factos que justificaram a punição tiveram lugar e se eles constituem infracção disciplinar já escapa à sua competência apreciar se a medida concreta da pena foi bem doseada, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, por esta ser uma tarefa da Administração inserida na margem de discricionariedade dos seus poderes. No caso, a pena aplicada ao Recorrido foi a de demissão, sanção que o art.º 26 do ED faz depender da "inviabilidade da manutenção da relação funcional". O preenchimento desse conceito cabe à Administração e é feito através de juízos de prognose onde se manifesta uma grande margem de liberdade, juízos que só é possível sindicar se for visível ter havido erros manifestos de apreciação. E, porque assim, a aplicação da pena expulsiva deve ser anulada se a ponderação circunstâncias concretas do caso não indiciar a inviabilização da manutenção da relação funcional. Resulta da matéria de facto que o Recorrido, entre Abril e Dezembro de 2005, registou e comunicou aos Serviços Camarários 48 infracções e que depois, injustificadamente, se recusou a assinar os correspondentes autos apesar de tal lhe ter sido ordenado pelos seus superiores hierárquicos. Ora, essa persistente e injustificada recusa em assinar os apontados autos não só paralisa e desprestigia gravemente a actividade administrativa como põe em risco um dos mais decisivos e importantes princípios daquela actividade, o princípio da hierarquia, o que nos força a concluir que a mesma configura uma grave insubordinação e indisciplina à qual cabe a pena de demissão ou de aposentação compulsiva (art.º 26.º/1 e 2/b) do ED). Sendo assim, a pena de demissão aplicada ao Recorrido não constitui uma opção desadequada à gravidade dos factos e, muito menos, pode ser qualificada como constituindo um erro grosseiro. Ou seja, e dito de forma diferente, a sanção disciplinar aplicada não foi mais gravosa do que o estritamente necessário e não constituiu um gravame excessivo, à luz do respeito pelos princípios constitucionais previstos no art.º 266, n.º 2, da CRP. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento do recurso, revogando a decisão recorrida, confirmar a sentença do TAF do Porto. Custas pelo Recorrido. Lisboa, 29 de Abril de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.