Acordão de 2013-04-18 (Processo nº 028/12), de 18 de abril

Acordam no Tribunal de Conflitos: I – O MUNICÍPIO de FARO intentou contra A…………………. acção administrativa com processo comum, visando a impugnação de depósitos de rendas efectuados pelo R. e referentes ao contrato de arrendamento de uma fracção de um prédio que integra o seu parque habitacional. No despacho liminar, foi proferida decisão que julgou materialmente incompetente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé onde a acção fora interposta, considerando que a competência material é dos Tribunais Judiciais. Remetidos os autos para o Tribunal Judicial da Comarca de Faro, também neste foi declarada a excepção de incompetência material. Gerou-se assim, um conflito de competência que cumpre dirimir. O Exm° Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de se considerar que a competência pertence ao TAF de Loulé. Cumpre decidir. II – Elementos essenciais a ponderar: - O Município de Faro instaurou a presente acção visando a impugnação judicial de depósitos de rendas que foram efectuados pelo Réu. - Subjacente à acção e ao comportamento do Réu, está um contrato, cuja cópia consta de fls. 10 e 11, intitulado “Contrato de arrendamento para fins habitacionais de prédios pertencentes à Câmara Municipal de Faro”, celebrado entre o Autor e o Réu, em 20-12-1989. - Do teor de tal contrato resulta que ficou previsto o direito de resolução a favor do Município Autor, se a contraparte incorrer “em qualquer das irregularidades previstas no Decreto n° 49.034, de 29 de Maio de 1969, para a obtenção da casa” e se “não aceitar a actualização da renda nos termos da Portaria n° 288/83, de 17 de Março”. - Prevê-se ainda o direito de o ora Autor “fiscalizar o cumprimento do presente contraio no que diz às obrigações dos inquilinos e ainda o cumprimento das cláusulas 1 e 2 do V Capítulo”, no qual se refere ser “proibida a sublocação e hospedagem, total ou parcial, sob pena de multa igual à renda de seis meses e de despejo em caso de reincidência”. - Igualmente se prevê que a renda mensal seria “actualizável nos termos da Portaria 288/83, de 17 de Março ...”. - De acordo com o capítulo XI do mesmo contrato, “tudo o que não estiver expressamente regulado neste contrato sê-lo-á pelas disposições aplicáveis dos diplomas acima citados e demais legislação em vigor”. III – Decidindo: 1. Importa dirimir o conflito negativo de jurisdição resultante da prolação de duas decisões de sentido inverso emitidas, respectivamente, por um Tribunal da ordem Administrativa e Fiscal e por um Tribunal Judicial. A resposta parece-nos inequívoca, desembocando na atribuição da competência ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, tal como, aliás, já foi decidido por este mesmo Tribunal de Conflitos, relativamente a um caso semelhante, pelo Acórdão de 25-9-2012 (www.dgsi.pt), ao qual estava subjacente um contrato de arrendamento social celebrado por uma Fundação de Solidariedade Social (a Fundação ……………..) e onde se discutia a aplicação do regime de actualização de renda apoiada definida no Dec. Lei n° 166/93, de 7 de Maio. 2. É pacífico o entendimento de que a competência material se determina em função da acção proposta, tanto na vertente objectiva, atinente ao pedido e à causa de pedir, como na subjectiva, respeitante às partes (entre muitos outros, cfr. os Acs. do Tribunal de Conflitos de 28-09-10, 20-09-11 e 10-07-12, www.dgsi.pt). A competência dos Tribunais Administrativos é fundamentalmente delimitada pelo que se dispõe no art. 4° do ETAF, de onde se destaca a al. f) do seu n° 1, nos termos da qual é atribuída competência aos Tribunais Administrativos para a apreciação de “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”. 3. Defrontamo-nos com um litígio que emerge de um contrato de arrendamento outorgado entre o Município Autor e o Réu, tendo por objecto uma fracção autónoma de um edifício integrado no parque habitacional do Autor, com vista a satisfazer necessidades de pessoas mais carenciadas, isto é, para habitação social. A cedência de imóveis com tal fim tem larga tradição entre nós, constituindo uma forma de o Estado e outras entidades públicas, como as autarquias locais, canalizarem fundos para a satisfação de problemas habitacionais de famílias com menores recursos. Verifica-se, porém, que a afectação de imóveis a um tal objectivo (A definição de “habitação social” consta da Portaria n° 580/83, de 17-5, sendo como tal consideradas “as habitações de custos controlados promovidas pelas câmaras municipais, cooperativas de habitação económica, pelas IPSS e pela iniciativa privada com apoio financeiro do Estado e destinadas à venda ou ao arrendamento nas condições de acesso estabelecidas no presente diploma”) não tem obedecido a um regime unitário, sendo objecto de regulamentação diversificada. Em termos históricos, interessa fundamentalmente o Dec. Lei n° 34.486, de 6-4-1945, diploma que previa a cedência a “famílias pobres” de casas de habitação construídas ou adquiridas pelo Estado, organismos autónomos, autarquias locais e outras instituições. Tal diploma foi regulamentado pelo Decreto n° 35.106, de 6-11-45, que concretizou que a cedência de fogos habitacionais seria feita mediante o pagamento de uma “renda”. Contudo, apesar desta designação formal da contrapartida da cedência, a ocupação era “concedida a título precário, mediante licença da entidade proprietária, sob a forma de alvará” (arts. 1° e 5°), e os ocupantes poderiam ser desalojados nas circunstâncias específicas previstas no art. 12°, sendo “o despejo das casas feito pela polícia de segurança pública ou pela autoridade policial do concelho, a requisição da entidade proprietária”. Acresce que dos actos administrativos poderia interpor-se recurso hierárquico “para o Ministro do Interior” (art. 13°). O Dec. Lei n° 34.486 foi entretanto objecto de revogação expressa pelo art. 22° do Dec. Lei n° 310/88, de 5-9, mantendo-se, porém, o Decreto n° 35.106 (que só foi revogado pela Lei n° 21/09, de 20-5) que, por isso, continuou a disciplinar as referidas ocupações.(A questão em redor da sobrevigência deste diploma em face da revogação do Dec. Lei nº 34.486 tem sido decidida no sentido afirmativo, com os argumentos, que nos parecem convincentes, expostos no Parecer da PGR, de 20-5-04, acessível através de www.dgsi.pt, e também publicado no D. R., II Série, de 22-9-05 (n° 183).) Com a Constituição de 1976, a cedência de imóveis para fins de habitação social recebeu impulsos decorrentes da tutela reconhecida ao direito à habitação que despoletou a adopção de medidas de cariz social por parte de entidades públicas. Tal cedência passou, assim, a assumir outras modalidades,(Como se refere na obra “Arrendamentos Sociais”, do C.I.J.E, da Fac. de Direito da Universidade do Porto, ed. Almedina, 2005, pág. 30, a terminologia adoptada pelo Decreto n° 35.106 “foi sendo sucessivamente abandonada pelo legislador ao longo dos anos, em benefício das designações «arrendamento social», «arrendamento habitacional social» e «arrendamento habitacional do Estado»”.) até que o art. 9° da Lei n° 46/85, de 20-9, com referência a edifícios do Estado, de organismos autónomos, de autarquias locais ou de IPSS, veio consagrar a possibilidade de serem objecto de contratos de arrendamento habitacional no “regime da renda apoiada”, continuando, contudo, a aplicar-se à matéria de actualização das rendas os “preceitos legais em vigor até que o Governo fixe o regime de arrendamento da habitação social” (art. 10°).(O Dec. Lei n° 797/76, de 6-11, criou os “serviços municipais de habitação social”, com a função de “gestão do parque habitacional do respectivo município, a atribuição, segundo os regimes legalmente fixados, dos fogos construídos ou adquiridos para fins habitacionais pelo Estado, seus organismos autónomos, institutos públicos personalizados, pessoas colectivas de direito público, instituições de previdência e Misericórdias situados na respectiva área” (art. 1°). Diploma que se compatibiliza com o disposto no art. 24°, al. d), da Lei n° 159/99, de 14-9, sobre as incumbências dos municípios, ai se prevendo que lhes cabe “fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social”) Os mencionados preceitos da Lei n° 46/85 foram depois substituídos pelo art. 82° do RAU. Continuando a prever a categoria de arrendamento habitacional no regime de renda apoiada, não chegou a ser concretizada a aludida regulamentação dos “arrendamentos sociais”, de modo que a opção passou por uma intervenção sectorial no capítulo dos critérios de fixação e de actualização das rendas (regime de renda apoiada) que ficou espelhada no Dec. Lei n° 166/93, de 7-5, abarcando, entre outros, os contratos de arrendamentos habitacionais celebrados por autarquias locais. O Novo Regime do Arrendamento Urbano nada trouxe de novo, limitando-se a reconhecer, mais uma vez, a figura do arrendamento no regime de renda apoiada e a enunciar no seu art. 61° a manutenção em vigor do que se dispunha no mencionado art. 82° do RAU.(Não teve seguimento o “Anteprojecto de regulamentação do regime de atribuição de habitação social com renda apoiada” (publicado em O Direito, ano 136°, tomos II-III, págs. 531 e segs.), no qual, contudo, se previa que “se a entidade locadora for o Estado, incluindo Regiões Autónomas e Municípios, seus organismos autónomos e institutos públicos, o despejo pode ser executado por acto administrativo” (art. 34°, n° 2).) Atento o caso concreto, importa sublinhar ainda a remissão que no contrato é feita para o Decreto n° 49.034, de 28-5-1969, que integra o “Regulamento do Fundo de Fomento da Habitação”, no qual se regulava, além do mais, o concurso para “distribuição das casas do Fundo de Fomento da Habitação” (art. 14°), tendo como pressuposto a falta de “habitação própria adequada” (art. 15°), segundo os critérios preferenciais ínsitos no seu art. 19°, onde abundam as referências ao rendimento global e ao número de elementos do agregado familiar. Ademais, prescrevia-se em tal Regulamento que das “decisões proferidas pelo conselho administrativo do Fundo em matéria de classificação dos concorrentes e distribuição das habitações” cabia “recurso para o Ministro das Obras Públicas”. Para terminar este enquadramento legislativo, realça-se também que a cláusula contratual referente à actualização das rendas remete-nos para a Portaria n° 288/83, de 17-3, na qual se previa que “a prestação de renda será anualmente ajustada tendo por base uma variação percentual dos rendimentos globais mensais tomado como idêntico ao observado para o salário mínimo nacional” (n° 9), reajustamento também antecipado para situações em que “se verifiquem reduções no rendimento e ou alterações na composição do agregado familiar” (n° 12). 4. No caso concreto, estamos perante um contrato de arrendamento habitacional de cariz social, celebrado em 20-12-1989 entre o Município de Faro e o Réu, sendo que, entre outras atribuições dos municípios, cumpre-lhes, nos termos do art. 24°, al. d), da Lei n° 159/99, de 14-9, “fomentar e gerir o parque habitacional de arrendamento social”. Aos arrendamentos desse cariz presidem interesses de ordem pública, de natureza social, que são bem visíveis quando se atenta no art. 14° do Dec. Lei n° 163/93, de 7-5, na redacção do Dec. Lei n° 271/03, de 28-10, segundo o qual “nenhum dos membros dos agregados familiares realojados ou a realojar ... pode deter, a qualquer título, outra habitação no concelho do respectivo recenseamento para o PER ou em concelho limítrofe, nem ter inscrita para efeitos fiscais, de segurança social ou outros outra residência no território nacional …” . Como se refere na obra “Arrendamentos Sociais”, do C.I.J.E, da Fac. de Direito da Universidade do Porto, ed. Almedina, 2005 (ainda antes da publicação da Lei nº 21/09), “a relação de arrendamento social é encabeçada pelo Estado mas também, e sobretudo, pelos organismos autónomos, pelos institutos públicos, autarquias locais e IPSS, sempre que tenham construído ou adquirido prédios com apoio financeiro do Estado. São estes os arrendamentos sujeitos a renda apoiada, de acordo com o art. 82°, n° 1, do RAU” (págs. 32 e 33). A referência expressa ao que se dispunha no Decreto n° 49.034, de 28-5-1969, e outras cláusulas contratuais, a par do facto de se tratar de um arrendamento que incide sobre um prédio que fora destinado precisamente a suprir necessidades habitacionais de famílias de menores recursos, permite asseverar, sem reservas, que os litígios emergentes de tal contrato, para além de não seguirem directamente o regime material constante do NRAU, devem ser resolvidos pela jurisdição administrativa. Sendo esta a solução que resultava da legislação vigente na data em que o contrato foi outorgado, a mesma sai reforçada com a sujeição à Lei n° 21/09, de 20-5, que agora rege a matéria. Esta Lei visou regular os arrendamentos sociais e foi motivado pela necessidade de se proceder à actualização do seu regime jurídico, embora com manutenção dos aspectos essenciais, revogando expressamente o aludido Decreto n° 31.106, o qual foi substituído por um “regime transitório” a vigorar “até à data da entrada em vigor do regime de arrendamento social” (art. 2°). Tal como já decorria do citado Decreto n° 31.106, continuam a prescrever-se causas específicas que legitimam a entidade proprietária dos imóveis a proceder à cessação unilateral da utilização dos fogos atribuídos (v.g. com fundamento na ocorrência de alterações das condições de natureza económica que determinaram a atribuição do fogo ou com fundamento na detenção, a qualquer título, de outra habitação adequada ao agregado familiar - art. 3°, n°s 1, als. b) e g), daquela Lei). Causas que, à semelhança do regime anterior, também tornam inadequado o recurso ao regime geral da resolução do contrato de arrendamento, revelando a pertinência da integração dos eventuais litígios que surgirem nos quadros do direito administrativo. A comprovar a especificidade da matéria justificativa da atribuição da competência aos Tribunais Administrativos está também o art. 3°, n° 7, da mesma Lei, que confere ao locador poderes de autoridade, justificando que, “caso não ocorra a desocupação e entrega da habitação nos termos determinados, pode a entidade proprietária mandar executar o despejo, podendo para o efeito requisitar as autoridades policiais competentes para que procedam à identificação dos ocupantes da habitação ou para assegurar a execução do despejo”, com possibilidade de interposição de recurso do acto administrativos “para os tribunais administrativos” (n° 8). 5. A atribuição da competência para dirimir litígios como aquele que emerge dos presentes autos corresponde à solução que vem sendo assumida pela jurisprudência. Conforme o já citado Ac. deste Tribunal de Conflitos, de 25-9-2012, contratos como o dos autos (reportando-se também a um “arrendamento social”) “não podem deixar de ser qualificados como administrativos, na medida em que a A. os celebrou no âmbito das actividades de promoção social (acesso à habitação) proporcionando o uso de habitações que construiu com comparticipações do Estado”. Prossegue o mesmo aresto que: «Deste modo, o litígio que delimita o objecto deste processo é um litígio sobre a aplicação do “regime da renda apoiada” aos contratos em causa. Este regime é claramente um regime de direito público e é aplicável, como decorre do seu art. 1°, n.° 2, do Dec. Lei n° 166/93, de 7-5, aos “arrendamentos das habitações do Estado, dos seus organismos autónomos e institutos públicos, bem como os das adquiridas ou promovidas pelas Regiões Autónomas, pelos municípios e pelas instituições particulares de solidariedade social com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo Estado, celebrados após a entrada em vigor do presente diploma”. Abrangia ainda, nos termos do art. 11º, n° 1, as habitações adquiridas ou promovidas pelas entidades referidas no art. 1º, “que se encontrem arrendadas para fins habitacionais à data da entrada em vigor do presente diploma”. Tendo a ora recorrente invocado o presente diploma legal para actualização das rendas e procurando os autores que a actualização ao abrigo de tal regime lhes não seja concretizada é claro que o litígio emerge de uma relação jurídico-administrativa, pois trata-se de uma questão que irá ser dirimida com o recurso a regras de direito administrativo, mais concretamente, o Dec. Lei 166/93, de 7 de Maio e que envolve uma entidade que, nesta medida, agiu tendo por base um contrato administrativo e pretendendo aplicar normas de direito público». A especificidade de tais contratos e os interesses que visam tutelar explicam que as questões suscitadas sejam resolvidas de acordo com os trâmites do procedimento administrativo e que as situações litigiosas sejam dirimidas pelos Tribunais Administrativos, como bem se refere no aludido acórdão deste Tribunal de Conflitos, do qual consta ainda que “a jurisprudência conhecida sobre questões semelhantes é toda no sentido de considerar que o litígio destes autos emerge de uma relação jurídica administrativa”. A ilustrar essa afirmação está a referência a dois acórdãos do TCA, ao Ac. da Rel. de Lisboa de 7-10-2010, no proc. 2892/05.8TMSNT.L1-8, e ao Ac. da mesma Relação, de 30-6-2011, no processo 7745/08.5TBCSC.L1-7 (relatado pelo ora relator e no qual também se concluiu ser da competência dos Tribunais Administrativos a resolução de um litígio que incidia sobre um contrato de arrendamento de habitação social outorgado com um Município e referente a uma fracção integrada no respectivo parque habitacional gerido por uma empresa municipal). Solução que igualmente foi acolhida no Ac. do STA, de 8-2-2011 (www.dgsi.pt), em cujo sumário se refere que “o RAU ... não é aplicável à ocupação de habitações sociais atribuídas, a título precário, nos termos do art. 7º do Dec. Lei n° 40.146, de 28-5-1956”, sendo regida pelo “regime especial estabelecido no Decreto n° 35106, de 6-11-1945”. Outrossim no acórdão do STA, de 3-11-05 (www.dgsi.pt), referente a um litígio emergente de contrato de renda apoiada, ao abrigo do disposto do Dec. Lei 166/93. Afinal, a mesma solução que subjaz ao Ac. do STJ, de 17-5-11 (www.dgsi.pt), onde se decidiu que “os contratos de locação celebrados entre uma entidade de direito público e um particular, tendo como fim a provisão de habitação a pessoas carecidas de habitação condigna regem-se por regras específicas não coincidentes com um contrato de locação típico”. 6. Deste modo, conclui-se que são os Tribunais Administrativos e Fiscais os competentes para julgar a questão exposta. IV - Face ao exposto, acorda-se em resolver o conflito, considerando competente, em razão da matéria, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé. Sem custas neste Tribunal de Conflitos. Lisboa, 18 de Abril de 2013. – António dos Santos Abrantes Geraldes (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Tavares de Paiva – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.