Acordão de 2011-11-29 (Processo nº 0701/10), de 29 de novembro

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A Exma. Procuradora da República junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé intentou acção administrativa especial de impugnação contra o Município de Loulé e A……., residente no Sítio de ……, ……, 8100 Loulé, nos termos dos arts. 46º nº1, 50º nº1 e 55º nº1 al.b) do CPTA, pedindo a declaração de nulidade das deliberações de 8/7/97, de 11/7/2000 e de 7/11/2000 da Câmara Municipal de Loulé. Por sentença do TAF de Loulé, de 26/5/2009 (fls. 179 a 197) foi julgada improcedente tal acção. Não se conformando com esta decisão da mesma interpôs o Ministério Público o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões: 1ª – Através das deliberações impugnadas, a Câmara Municipal de Loulé aprovou o loteamento de um terreno situado em ……, freguesia de S. Clemente, concelho de Loulé, integrado, segundo o PDM de Loulé, em Espaço Urbanizável – Área de Edificação Dispersa a Estruturar; 2ª – Para esses espaços, dispunha o artigo 33º nº2 do Regulamento do PDM de Loulé, então vigente, que “podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor”; 3ª – Para a área em que se situa o terreno loteado não foi aprovado qualquer plano de urbanização ou plano de pormenor, pelo que não era permitida a operação de loteamento aprovada pelas deliberações impugnadas; 4ª – Com efeito, a norma do nº2 do artigo 33º do Regulamento do PDM de Loulé, ao dispor que nas Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar “podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor” só pode ser entendida como exigindo a prévia aprovação de um desses planos municipais de ordenamento do território para que seja admitida a aprovação de operações de licenciamento nessas áreas; 5ª – E a tal não obsta o facto de se tratar de áreas urbanizáveis, porque são urbanizáveis – e até tinham mesmo que ser –, mas dentro de vários condicionalismos, entre os quais a procedência de plano de urbanização ou de plano de pormenor; 6ª – Pela mesma razão, a exigência de prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor não colide com a norma do artigo 8º do DL. nº 448/91, segundo o qual “as operações de loteamento só podem realizar-se em áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território, como urbanizáveis ou industriais”; 7ª – Pois essa norma também não confere um direito absoluto ou incondicional à realização de loteamentos em áreas urbanizáveis; 8ª – Não é legítimo suprir a falta de plano de urbanização ou de plano de pormenor, considerando que “a figura da operação de loteamento poderá aqui desempenhar na prática um papel idêntico ao que se esperaria de um plano de pormenor”; 9ª – Um alvará de loteamento (que é uma licença administrativa que titula uma operação urbanística de fraccionamento de prédios e de formação de lotes para construção) é uma figura jurídica distinta de qualquer instrumento público de gestão territorial, como é o caso de um plano de urbanização ou de um plano de pormenor; 10ª – Enquanto as operações de loteamento são de iniciativa e elaboração particular, cabendo naturalmente às entidades licenciadoras sindicar a sua conformidade com as prescrições contidas nos planos em vigor, a iniciativa e elaboração destes, à luz do RJIGT, insere-se na esfera de competências da Administração; 11ª – Sendo que o loteamento urbano é um dos instrumentos jurídicos da execução dos planos de urbanização, cujo regime jurídico consta do DL. nº 448/91, de 29/11, através do qual se procede à constituição de lotes de acordo com o plano de pormenor; 12ª – Também não procede o argumento de que a omissão da câmara municipal de aprovação dos referidos planos equivaleria ao estabelecimento indevido e desproporcional de medidas preventivas; 13ª – As medidas preventivas têm uma natureza muito diferente dos planos de urbanização e dos planos de pormenor, assumindo um carácter provisório e temporário, normalmente para resolver situações concretas de natureza excepcional que justificam a derrogação, circunstancial e limitada no tempo, do regime vigente; 14ª – Por isso, a omissão pela câmara municipal de aprovar o plano de urbanização ou de plano de pormenor previstos no nº2 do artigo 33º do Regulamento do PDM de Loulé para as Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar não pode reconduzir-se a um acto regulamentar (tácito) equivalente ao estabelecimento de medidas preventivas; 15ª – Também a norma do artigo 6º do próprio Regulamento do PDM de Loulé que, sob a epígrafe “aplicação supletiva”, dispõe que “na ausência de outros planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes, as disposições deste Regulamento terão aplicação directa” não confere validade às deliberações impugnadas; 16ª – Essa aplicação directa supletiva só pode referir-se à ausência de outros planos municipais de ordenamento do território não previstos no próprio Regulamento, e não a um plano de urbanização ou plano de pormenor que esse mesmo Regulamento exige; 17ª – A legalidade dos actos administrativos afere-se pelas disposições vigentes à data da sua prática, pelo que é irrelevante que o pedido de loteamento tivesse sido apresentado antes da entrada em vigor do PDM de Loulé, como irrelevantes são também outras alterações de normas que só regem para o futuro; 18ª – Pelo exposto, as deliberações impugnadas efectivamente violaram o disposto no artigo 33º nº2 do Regulamento do PDM de Loulé, na medida em que licenciaram uma operação de loteamento em espaço definido como Área de Edificação Dispersa a Estruturar, sem existir para a zona do mesmo um plano aprovado de urbanização ou de pormenor para o efeito se exige; 19ª – A violação das disposições do Regulamento do PDM, enquanto plano municipal de ordenamento do território, inquina as deliberações impugnadas de nulidade, por força do disposto no artigo 56º nº2 al.b) do DL. nº 448/91, de 29/11; 20ª – A douta sentença recorrida violou a norma do artigo 33º nº2 do Regulamento do PDM de Loulé, por erro de interpretação, na medida em que considerou que tal norma permitia o deferimento do pedido de loteamento em Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar sem prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor; 21ª – Pois devia ter interpretado essa norma no sentido de que naquelas áreas só são permitidas operações de loteamento após prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor. Nas suas contra-alegações formula o recorrido município as seguintes conclusões: 1ª – Dos actos cuja declaração de nulidade é requerida, só o praticado no dia 7/11/2000 – emissão do alvará – constitui acto final no procedimento de loteamento, encerrando os actos praticados a 8/7/97 e 11/7/00, actos meramente preparatórios, como tal irrecorríveis. 2ª – A Câmara Municipal de Loulé, procedeu à Revisão do seu PDM (Resolução do Conselho de Ministros nº66/2004), nomeadamente, do disposto no artigo 33º do seu Regulamento que foi revogado pelo actual artº27º que, em casos pontuais vem permitir a aprovação de operações de loteamento desde que a estrutura envolvente não seja prejudicada, o que é o caso; 3ª – A interessada veio requerer alterações ao Alvará oportunamente emitido, alterações essas aprovadas já na vigência do artº27º do Regulamento do PDM de Loulé que constituindo o acto administrativo final, não enferma dos vícios imputados na douta PI; 4ª – A declaração de nulidade, atento o actual enquadramento, não tem quaisquer consequências em termos urbanísticos, sem prejuízo contudo, da consequente perturbação do comércio e segurança jurídica deste tipo de operações, sublinhando-se ainda que a situação está ultrapassada desde a entrada em vigor da nova versão do RPDM (Resolução do Conselho de Ministros nº66/2004); 5ª – O último acto cuja nulidade é requerida foi praticado há cerca de 18 anos, verificando-se que estamos perante uma situação de facto perfeitamente consolidada em que os interesses de terceiros que de boa fé confiaram na actuação da administração merecem a protecção prevista no artigo 134º nº3 do CPA. Foram colhidos os vistos legais dos Exmos. Adjuntos. Na douta sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos: A) A……. apresentou em 6 de Janeiro de 1995 (entrada 6/95), na Câmara Municipal de Loulé, na qualidade de possuidora de um prédio rústico situado em ……, freguesia de S. Clemente, em Loulé, e inscrito na matriz predial sob o n°2064 pretendendo mandar construir no mesmo moradias de r/c e 1° andar. Vem requerer (...) se digne informá-la da viabilidade do pretendido e de todos os condicionamentos a que está sujeita a construção ou, em alternativa, do que é possível construir”. Juntou memória descritiva e justificativa, plantas à escala 1/25.000, 1/2000 e 1/500, e extracto da carta RAN — cfr. fls. do processo instrutor; B) Em 95.04.18, foi elaborada pela Divisão de Planeamento Urbanístico e Ordenamento, a Informação n°161-B, de 95.04.18, na qual se descreve “O local a que se refere a pretensão situa-se, segundo o PDM, em espaço urbanizável - Área Dispersa a estruturar, onde será aplicável o disposto no art. 33° do Regulamento. É viável o loteamento desde que seja apresentado o correspondente pedido de licenciamento respeitando o disposto no nº 2 do art. 33° do Regulamento do PDM, do qual anexo extracto. Deverá atender-se ao nº 3 da Informação prestada sobre outro pedido do requerente para uma parcela situada no lado oposto da estrada — cfr. processo instrutor; C) O ponto 3 da Informação n°162-B, a que se refere a Informação precedente propõe que seja observado o seguinte: 1 - … 2 - … 3 - Afigura-se vantajoso que as áreas de cedência resultantes da aplicação do disposto na Portaria n°1182/92, de 22 de Dezembro, aos 2 pedidos de loteamento formulados pela requerente (o presente [06/95 e 86/95] e o que corresponde ao registo 07/95) sejam concentrados numa única parcela, sugerindo-se para o efeito a zona fronteira ao caminho que dá acesso à urbanização Sta. ……, que pudesse ser constituída em praceta que estabelecesse ligação exclusivamente pedonal entre a via existente e a que será construída” — cfr. processo instrutor; D) Em reunião da CM de Loulé, de 95.05.16 foi deliberado por unanimidade transmitir à requerente a viabilidade do loteamento com as condições supra descritas, o que foi feito por ofício ref° 006369, de 95.05.18 — cfr. processo instrutor; E) A…… apresentou em 10.08.1995, na CM de Loulé, o pedido de que “desejando levar a efeito o Loteamento de um terreno que possui em ……, ……, conforme pedidos de viabilidade, que mereceu parecer favorável da CM de Loulé, em 95.05.18, vem submeter à apreciação de V. Exa., o referido projecto, de acordo com o DL. n° 448/91 e Dec. Reg. n° 63/91”. Juntou vários elementos designadamente Memória Descritiva e Justificativa, Regulamento, planta de infra-estruturas, planta de síntese, etc. — cfr. processo instrutor apenso; F) Em 95.12.15 foi elaborada pela Divisão de Planeamento Urbanístico e Ordenamento da CM de Loulé, a Informação n°435-B) da qual se destaca o seguinte: I — O presente processo de loteamento foi precedido de 2 pedidos de informação prévia aos quais se referem as informações desta Divisão nºs 161 -B/95 e 162-8/95, de 95.04.18, a última das quais foi transmitida à requerente nos termos da deliberação da CM de 95.05.16. Nessas informações foi feita remissão para o disposto no nº 2 do art. 33° do Regulamento do PDM segundo o qual, nas Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de Planos de Urbanização ou Planos de Pormenor”. Verifica-se contudo que a área de implantação do loteamento pretendido apresenta características específicas de localização, designadamente: 1- É descontínua, composta por 3 parcelas separadas entre si por arruamentos municipais (a EM n°521 e a variante à mesma, actualmente na fase de execução) e por construções existentes; 2- Qualquer uma destas 3 parcelas abrange uma área perfeitamente delimitada dentro do perímetro da referida classe de espaço urbanizável; 3- A sua ocupação urbana, nos termos em que é proposta, não põe em causa nem condiciona a eventual ocupação de áreas adjacentes nem implica a necessidade de estabelecimento de quaisquer regras urbanísticas, para além dos parâmetros de ocupação expressamente fixados no nº 3 do mesmo art. 33°. Com efeito, quer em termos de infra-estruturas quer em matéria de articulações urbanas ou continuidades espaciais com a envolvente, não existem condicionamentos que porventura devessem ficar previamente salvaguardados. Não se justifica, por isso, qualquer dependência desta pretensão em relação ao plano municipal de ordenamento, tanto mais que a figura de operação de loteamento poderá aqui, desempenhar na prática um papel idêntico ao que se esperaria de um plano de pormenor. Pelo exposto, e uma vez que a proposta respeita a generalidade dos parâmetros fixados, poder-se-á concluir pela adequabilidade da pretensão face às normas e princípios de ordenamento contidos no Plano Director Municipal”. — cfr. processo instrutor; G) Por terem suscitados dúvidas quanto à Parte 1 da Informação precedente, foi em 96.03.06, solicitado parecer ao Sr. …… — cfr. processo instrutor fls. 69 verso; H) No parecer datado de 11.04.1996 o consultor jurídico refere designadamente que a interpretação a dar ao nº 2 do art. 33°, não pode ser outra que a que só é possível o licenciamento de operações de loteamento situadas em áreas de edificação dispersa a estruturar, desde que a área abrangida pelo loteamento exista plano de urbanização ou de pormenor, que contemple o loteamento pretendido, e nos precisos termos e condições em que o mesmo é contemplado, ou seja só poderá ser licenciada uma operação de loteamento desde que esta esteja prevista em plano de urbanização ou de pormenor e nos exactos termos e condições em que a mesma é ali prevista. No caso concreto não existe plano de urbanização ou plano de pormenor, pelo que é minha opinião que a operação de loteamento não pode ser deferida sob pena de a deliberação violar o PDM. (....) Casos haverá, no entanto em que a operação de loteamento pode e deve ser autorizada sem dependência de plano de urbanização ou de pormenor, como seja no caso de a área de edificação dispersa ser completamente distinta e autonomizada da restante área de edificação dispersa, nomeadamente em que por quaisquer meios físicos esta zona seja completamente e sem qualquer margem para dúvida, separada ou autonomizada da restante área de edificação dispersa. Naturalmente que nestes casos, não parece fazer qualquer sentido exigir a pré- existência de plano de urbanização ou de pormenor, uma vez que a operação de loteamento pode desempenhar a função que estes iriam desempenhar, ou seja estruturar devidamente a zona em causa. Como é evidente, não sou a pessoa indicada, para afirmar se a operação de loteamento apresentada se encontra nalguma das situações acabadas de referir, pelo que suponho que deverá ser solicitado à DPUO informação nesse sentido. Como o que se encontra em causa é um loteamento (....) pode e deve solicitar apoio técnico à C.C.R.A, nos termos do art. 69° do DL. n° 448/91.” - cfr. fls. 76 a 84 do processos instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; I) Em 19.04.2006 a então requerente dirigiu ao Presidente da CM de Loulé, ao abrigo do art. 67° do DL 448/91, a aprovação tácita do referido projecto de loteamento - cfr. fls. 70 do processo instrutor; J) Em reunião de câmara de 96.07.16, foi deliberado solicitar ao D. de Planeamento um esclarecimento sobre a forma como estão a ser elaboradas as informações por parte do Departamento. Mais solicito se do parecer do consultor jurídico se poderá concluir que a operação do loteamento pode e deve ser autorizada sem dependência de Plano de Urbanização ou de Pormenor, como seja no caso de área de edificação dispersa ser amplamente ocupada por operação de loteamento — cfr. fls. 72 do processo instrutor: K) Pelo Departamento de Planeamento da CM de Loulé, e em cumprimento da deliberação precedente foi prestada a Informação n°523-B/96, de 96.08.21, da qual se destaca “2- Sobre a possibilidade de a operação de loteamento a que se refere o presente processo, situada em Área de Edificação Dispersa a Estruturar, poder ou não ser autorizada sem dependência de Plano de Urbanização ou Plano de pormenor, o entendimento deste Departamento é o que consta expressamente no n°3 da informação n°435-B, de 95.12.15, podendo ainda acrescentar-se que a parcela de terreno objecto do processo de loteamento apresenta total autonomia relativamente à restante Área Urbanizável. Com efeito, o facto de o terreno ocupar toda a extensão do extremo norte do perímetro daquela classe de espaço, conduz a que essa mesma zona fique devidamente estruturada em termos urbanísticos que em nada condicionará a eventual futura utilização urbana dos terrenos situados para sul” — cfr. fls. 74 e 75 do processo instrutor, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; L) Na sequência da deliberação de câmara de 03.09.1996 foi solicitado parecer à C.C.R.A. - cfr. fls. 85 a 90 do processo instrutor; M) A Comissão de Coordenação da Região do Algarve, após Informação n°3291DROT-96, a situação foi analisada na reunião de juristas, nos termos do Despacho n°4OISEALOTI96, publicado no DR II Série, de 19.07.96, que não foi obtido consenso quanto às soluções interpretativas da Informação, nomeadamente que “O disposto no art. 33°, n°2, do Regulamento do PDM de Loulé não prevê expressamente uma proibição de realização de operações de loteamento em “Áreas de edificação dispersa a estruturar” enquanto não forem aprovadas para aquelas áreas planos de urbanização ou planos de pormenor”. Mais foi sugerido pela CCRA a redacção do art. 33° do regulamento seja alterada de modo a clarificar a situação - cfr. fls. 92 a 101 do processo instrutor: N) Após informação dos serviços da CM Loulé foi solicitado à contra-interessada a apresentação de novos elementos, como “em pelo menos uma das plantas gerais do loteamento deverá constar: a) representação gráfica do polígono máximo da base para implantação das moradias (....): b) Quadro de síntese, considerando os parâmetros aí definidos (Dec. Reg. 63/91); Apresentar, ainda, os cálculos decorrentes do estipulado na portaria n°1182/92, de 22/12 e que permitam demonstrar o seu cumprimento, no que respeita a espaços verdes e a estacionamento; entre outros — cfr. fls. 102 a 105 do processo instrutor apenso; O) A contra-interessada juntou os elementos solicitados em 29.04.1997 e em 13.05.1997 — cfr. fls. 107 a 118 do processo instrutor; P) Em 3 de Junho de 1997 pela Divisão de Edificações foi elaborada a Informação constante de fls. 119, cujo teor se dá por integralmente reproduzido; Q) Em 8 de Julho de 1997, foi elaborada a Informação n°54/97/DLI, da qual constam as condicionantes do loteamento, designadamente os indicados pela Divisão de Rede Viária, quanto à drenagem de esgotos e raio interior da curvatura no arruamento junto ao lote 15, da qual se conclui: “Pelo exposto, julga-se que os elementos constantes no processo, poderão servir de base para a elaboração dos diversos projectos de infra-estruturas, desde que estes sejam efectuados tendo em atenção o teor da presente informação. De referir que no caso de aprovação do processo de loteamento, os diversos projectos de infra-estruturas deverão ser instruídos em conformidade com o artº9º de Decreto Regulamentar n°63/91, de 29 de Novembro” — cfr. fls. 122 e 123 do processo instrutor; R) Por deliberação de 08 de Julho de 1997, em reunião de câmara foi aprovado o loteamento com as condicionantes da DE e DLI — cfr. fls. 124 do processo instrutor; S) A contra-interessada, A……, apresentou em 7.04.1998, na CM Loulé, para aprovação os projectos de infra-estruturas de: - arruamentos; - redes de abastecimentos de águas e escoamento de esgotos; - condutas telefónicas - infra-estruturas de electricidade — cfr. fls. 126 e segs. do processo instrutor; T) Após várias informações e junção de elementos foram aprovados em reunião de câmara de 11.07.2000, os projectos de infra-estruturas precedentes e a 7.11.2000 a emissão de alvará de loteamento — cfr. processo instrutor (2° conjunto de cópias), e doc. 8 e doc. 9 juntos à petição inicial; U) Tendo sido emitido o Alvará de loteamento 6/2000 - cfr. doc. 1 junto às alegações da sucessora da contra-interessada (vide fls. 135-141 dos autos); V) A contra-interessada apresentou em 22.07.2004 o pedido de rectificação do projecto de loteamento - por ter verificado algumas diferenças significativas entre as áreas reais e as que constam do referido alvará - cfr. fls. 291 e segs. do processo instrutor (2° conjunto de cópias); W) O que foi deferido, após informação dos serviços, por despacho de 12.10.2004 do Presidente da CM Loulé - cfr. fls. 326 e 327 do processo instrutor (2° Conjunto de cópias); X) Tendo sido emitido o Aditamento ao Alvará de Loteamento n°6/2000 - cfr. fls. 328 a 332 do processo instrutor (2° conjunto de cópias); Y) Em 30.03.2005 foi apresentado na CM de Loulé, o pedido de alteração do loteamento, nos termos do art. 27° do DL 555/99, apresentado o respectivo projecto - divisão de lote 1 destinado a armazém em 2 lotes para habitação - cfr. fls. 1 e segs. (3° conjunto de cópias); Z) Em 16.05.2005 apresentou o projecto de alteração parcial das infra-estruturas de drenagem de esgotos domésticos e pluviais - cfr. fls. 30 e segs. do processo instrutor (3° conjunto de cópias); AA) A proposta de alteração do loteamento foi submetida a discussão pública, e decorrido o prazo legal foi aprovada em reunião de câmara de 26.10.2005 -— cfr. fls. 81 a 93 do processo instrutor (3° conjunto de cópias); Apurados estes factos, passamos a averiguar se se verificam as ilegalidades que o recorrente lhe aponta. O recorrente, em suma, entende que “a sentença recorrida viola a norma do arº33º nº2 do Regulamento do PDM de Loulé, por erro de interpretação, na medida em que considerou que tal norma permitia o deferimento do pedido de loteamento em Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar sem prévia aprovação do plano de urbanização ou de plano de pormenor” (conclusão 20ª) e “devia ter interpretado essa norma no sentido de que naquelas áreas só são permitidas operações de loteamento após prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor” (conclusão 21ª). Estamos, pois, perante um problema de interpretação da lei, no caso em presença, na interpretação do artº33º nº2 do Plano Director Municipal de Loulé (doravante, PDMLL). Este artº33º insere-se no Capítulo V (Espaços urbanizáveis) e na Secção II (Edificação dispersa a estruturar). Transcrevamos o artº33º do referido PDMLL: Artigo 33º (Áreas de edificação dispersa a estruturar) “1-São áreas já dotadas de algumas infra-estruturas urbanas ou que venham a ser dotadas de infra-estruturas durante o período de vigência do Plano, encontrando-se delimitadas na carta de ordenamento. 2-Podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor. Os parâmetros urbanísticos são os seguintes: Densidade bruta máxima - 50 habitantes por hectare; Índice de utilização máximo – 0,2 ; Infra-estruturas – redes públicas; Legislação em vigor, designadamente – DL. nº 448/91 e Decreto Regulamentar nº 63/91, ambos de 29 de Novembro e Portaria nº1182/92, de 22/12 e DL. nº46/94, de 22/2. ………………………………………………………………”. Concretamente está em causa o sentido a dar ao nº2 deste artigo 33º, ou seja, o que deve entender-se por “podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor”. Para o recorrente Ministério Público, tal preceito tem o sentido de que nas Áreas de Edificação Dispersa a Estruturar só são permitidas operações de loteamento após prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor, ou seja, “a falta de plano de pormenor ou de plano de urbanização para o local em questão vedava o deferimento de um pedido de loteamento”. Diferentemente foi decidido pelo tribunal “a quo” ao escrever que “no Regulamento do PDMLL, não poderia ser estabelecida em zona urbanizável a proibição absoluta de operações de loteamento sem que para aquela zona estivesse previsto ou em elaboração qualquer plano de pormenor ou plano de urbanização que fosse incompatível com um pedido de loteamento”. Como interpretar este preceito legal? Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correcta aplicação a um caso concreto. Na interpretação da lei, o seu aplicador não deve cingir-se à letra da lei mas o pensativo legislativo a que o intérprete chegue tem de conter um mínimo de correspondência verbal (artº9º do Código Civil). A interpretação jurídica realiza-se através de elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente. O primeiro são as palavras em que a lei se expressa (elemento literal); os outros a que seguidamente se recorre, constituem os elementos, geralmente, denominados lógicos (histórico, racional e teleológico). O elemento literal, também apelidado de gramatical, são as palavras em que a lei se exprime e constitui o ponto de partida do intérprete. A letra da lei tem duas funções: a negativa (ou de exclusão) e positiva (ou de selecção). A primeira afasta qualquer interpretação que não tenha uma base de apoio na lei (teoria da alusão); a segunda privilegia, sucessivamente, de entre os vários significados possíveis, o técnico-jurídico, o especial e o fixado pelo uso geral da linguagem. Temos de pensar que o legislador soube exprimir correctamente o seu pensamento e se serviu do vocábulo jurídico adequado e que o legislador se dirige a todos os cidadãos, sendo necessário que o entendam (sobre esta matéria cfr. i.a.: Cabral de Moncada, Lições de Direito Civil, pág. 163; Castanheira Naves, Interpretação Jurídica, págs. 362/363; Baptista Machado, Introdução ao Direito, pág. 182; Oliveira Ascensão, O Direito, págs. 406/407; Santos Justo, Introdução ao Estudo de Direito, 4ª ed., págs. 334 e ss.). O nosso legislador (artº9º do CC) consagra o elemento literal como ponto de partida da interpretação ao referir que “a interpretação deve…reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo” (nº1), estabelecendo a função negativa ao afirmar que o intérprete não pode considerar aquele pensamento “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal” (nº2) e reconhecendo a função positiva, quando determina que o intérprete presumirá que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (nº3) (cfr. Marcelo Rebelo de Sousa e Sofia Galvão, Introdução ao Estudo de Direito, 2ª ed., págs. 57/58; Neves Pereira, Introdução ao Direito e às Obrigações, 3ª, ed., págs. 229 e ss; Heitor Consciência, Breve Introdução ao Estudo do Direito, 3ª ed., revista, págs. 43 e ss.). Nas palavras de Pires de Lima e Antunes Varela, “o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal…” (CC Anotado, vol. 1º, 4ª ed., págs. 58 e 59). Mas além do elemento literal, o intérprete tem de se socorrer algumas vezes dos elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a lógica. Estes elementos lógicos agrupam-se em três categorias: a) elemento histórico que atende à história da lei (trabalhos preparatórios, elementos do preâmbulo ou relatório da lei e occasio legis [circunstâncias sociais ou políticas e económicas em que a lei foi elaborada]; b) o elemento sistemático que indica que as leis se interpretam umas pelas outras porque a ordem jurídica forma um sistema e a norma deve ser tomada como parte de um todo, parte do sistema; c) elemento racional ou teleológico que leva a atender-se ao fim ou objectivo que a norma visa realizar, qual foi a sua razão de ser (ratio legis). Expostas estas ideias genéricas sobre a interpretação das normas passamos a apurar o sentido da norma em questão: “podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor”. Vamos começar pela interpretação literal, pois é o primeiro estádio da interpretação. Efectivamente, o texto da lei forma o substrato de que se deve partir e em que deve repousar. O termo “sequência” significa o acto ou efeito de seguir, o seguimento, a sucessão, a série (in Dicionário da Língua Portuguesa, 5ª edição). Plácido e Silva, no seu Vocábulo Jurídico, diz-nos que “sequência” é “o seguimento a certa coisa” (págs. 1435/6). No mesmo sentido, na Enciclopédia Verbo, pode ler-se que sequência é “o acto ou efeito de seguir” (pág. 381). Assim, literalmente, podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor, quer dizer que podem ser licenciadas operações de loteamento na sequência, na sucessão, no seguimento da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor. Segundo, esta interpretação, “só podem ser licenciadas operações de loteamento depois da aprovação de planos de urbanização ou planos de pormenor”. Dito de outra forma: os planos de urbanização ou de pormenor têm de preceder as operações de loteamento. Mas se dúvidas houvesse, o que já não acontece, as mesmas dissipar-se-iam ao socorrermo-nos do elemento racional ou teleológico. Este elemento, como já se referiu supra, constitui a ratio legis, ou seja, a razão-de-ser, o fim ou objectivo prático que a lei se propõe atingir (cfr. Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, tradução de Manuel Andrade, págs. 140 e ss. e Angel Latorre, Introdução ao do Direito, págs. 104 e ss.). A Lei nº48/98 de 11/8 veio estabelecer as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, estabelecendo que “a política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos” (seu artº1º nº2). São instrumentos da gestão (de desenvolvimento) territorial: o programa nacional da política de ordenamento do território, os planos regionais de ordenamento do território e os planos intermunicipais de ordenamento do território (artº9º nº1). São instrumentos de planeamento territorial os planos municipais de ordenamento do território que compreendem: a)-o plano director municipal; b)-o plano de urbanização, e; c)-o plano de pormenor (artº2º do citado artº9º). O plano director municipal estabelece, com base na estratégia de desenvolvimento local, a estrutura espacial, a classificação básica do solo, bem como parâmetros de ocupação, considerando a implantação dos equipamentos sociais, e desenvolve a qualificação dos solos urbano e rural. O plano de urbanização desenvolve, em especial, a qualificação do solo urbano. O plano de pormenor define com detalhe o uso de qualquer área delimitada do território municipal. As bases da política de ordenamento do território e de urbanismo foram posteriormente desenvolvidas pelo DL. nº 380/99, de 22/9, definindo o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial (artº1º). O sistema de gestão territorial organiza-se, num quadro de interacção coordenada, em três âmbitos: nacional, regional e municipal. O âmbito nacional é caracterizado através dos seguintes instrumentos: a) programa nacional da política de ordenamento do território; b) planos sectoriais com incidência territorial, e; c) os planos especiais de ordenamento do território, compreendendo os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira. O âmbito regional é concretizado através dos planos regionais de ordenamento do território. O âmbito municipal é concretizado através dos planos intermunicipais de ordenamento do território e dos planos municipais de ordenamento do território que compreendem os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor (artº2º). Acrescente-se, ainda, que os planos municipais de ordenamento do território estabelecerão os parâmetros de ocupação e de utilização do solo adequados à concretização do modelo do desenvolvimento apoiado (artº18º nº2 al.b)). Os planos municipais de ordenamento do território são o desenvolvimento do programa nacional da política de ordenamento do território e dos planos regionais e, sempre que existam, dos planos intermunicipais de ordenamento do território (artº24º nºs 1 e 2). O plano municipal tem natureza regulamentar e visa, além do mais, estabelecer o regime do solo (arts. 69º, 71º e 72º). O plano director municipal estabelece o modelo de estrutura espacial do território municipal, constituindo uma síntese da estratégia de desenvolvimento e ordenamento local prosseguida, integrando as opções de âmbito nacional e regional com incidência na respectiva área de intervenção (artº84º) e, por isso, são nulos os planos elaborados e aprovados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial com o qual devessem ser compatíveis (artº102º) e são nulos também aos actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável (artº103º). Já o plano de urbanização define a organização espacial de parte determinada do território municipal, integrada no perímetro urbano, que exija uma intervenção integrada de planeamento (artº87º do DL. nº380/99 de 22/9). Por sua vez, o plano de pormenor desenvolve e concretiza propostas de organização espacial de qualquer área específica do território municipal definindo com detalhe a concepção da forma de ocupação e servindo de base aos projectos de execução das infra-estruturas, da arquitectura dos edifícios e dos espaços exteriores, de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execução constantes do plano director municipal e do plano de urbanização. O plano de pormenor pode ainda desenvolver e concretizar programas de acção territorial (artº87º do DL. nº380/99 de 22/9). As operações de loteamento são todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana (Artigo 3º do DL. nº448/91). O plano director municipal transporta para o território municipal uma síntese da estratégia de desenvolvimento e ordenamento local prosseguida, integrando as opções de âmbito nacional e regional com incidência na respectiva área de intervenção. Os planos de urbanização definem a organização espacial de parte determinada do território municipal. Os planos de pormenor desenvolvem e concretizam propostas de organização espacial de qualquer área específica do território municipal definindo com detalhe a concepção da forma de ocupação e servindo de base aos projectos de execução das infra-estruturas, da arquitectura dos edifícios e dos espaços exteriores, de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execução constantes do plano director municipal e do plano de urbanização. Todos estes instrumentos relativos ao ordenamento e ocupação do território assentam numa ideia de compatibilização dos de âmbito local com os de âmbito mais geral, inclusive de natureza nacional. Daqui, se infere, que nesta conjugação os planos municipais de ordenamento do território são o desenvolvimento do programa nacional da política de ordenamento do território e dos planos regionais e, sempre que existam, dos planos intermunicipais de ordenamento do território, pelo que devem ser um prolongamento destes, obedecendo às suas directrizes. De tudo o que vem dito, tem de concluir-se pela necessidade de uma harmonização entre o urbanismo local e os princípios que presidem ao ordenamento do território, tendo este um “âmbito muito mais vasto, abrangendo as regras jurídicas que têm por objecto a ocupação, uso e transformação do solo a nível regional e nacional” (cfr. Fernando Alves Correia, in Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2001, págs. 56/57). Perante esta hierarquia de valores, as leis devem harmonizar-se e assim ser interpretadas. Uma operação de loteamento pode ser licenciada onde os planos de urbanização e de pormenor o permitam e não ao contrário, serem as operações de loteamento a condicionarem aqueles. Assim, o artº33º nº2 do PDM de Loulé apenas permite que nas áreas de edificação dispersa a estruturar só são permitidas operações de loteamento após prévia aprovação de plano de urbanização ou de plano de pormenor. As deliberações impugnadas violaram tal preceito, pelo que são nulas por força dos artº56º nº2 al.b) do DL. nº448/91 (redacção do DL. nº334/95, de 28/12). Em concordância com tudo o exposto, concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, julga-se procedente a acção administrativa especial e, em consequência, declaram-se nulos os actos impugnados. Custas pelos recorridos neste STA e na primeira instância. Lisboa, 29 de Novembro de 2011. – Américo Joaquim Pires Esteves(relator) – António Bernardino Peixoto Madureira– António Políbio Ferreira Henriques.