Acordão de 2019-09-26 (Processo nº 1293/17), de 26 de setembro

ACÓRDÃO Nº 502/2019

 

Processo n.º 1293/17

3.ª Secção

Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

 

 

 

 

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

 

I – Relatório

 

1.         Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada (TAFPD), em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., o primeiro interpôs recurso para o Tribunal Constitucional (cfr. fls. 196), com fundamento nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.ºs 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada pela sigla LTC) da decisão proferida por aquele Tribunal Administrativo e Fiscal em 17 de outubro de 2017 (a fls. 186 a 192-verso dos presentes autos).

 

2.      O requerimento de interposição de recurso tem o seguinte teor (cfr. fls. 196):

 

«O Magistrado do Ministério Público, notificado da sentença proferida nos autos à margem referenciados, a qual julgou "em antecipação do juízo da causa principal [ ... ] procedente, por provada a acção, e em consequência declaro[u] nulas as decisões de exclusão de A. da lista de graduação do Concurso Interno e Externo de provimento de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, da educação especial e do ensino vocacional da música para o ano escolar de 2017/2018 e da Oferta de emprego - Contratação de Pessoal Docente a Termo Resolutivo para o ano de 2017/2018, de que foi notificado por ofício da Secretaria Regional da Educação e Cultura datado de 28 de Julho de 2017, por aplicarem o disposto no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n. °25/2015/A, de 17 de Dezembro, que viola o estatuído no artigo 30.º, n.°4 da Constituição da República Portuguesa", vem dela interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto os artigos 280° n.ºs 2, al. a), e 3 da Constituição da República Portuguesa, 70°, n.º 1, al. a), e 72°, n.ºs 1, al. a), e 3, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, na redacção introduzida pela Lei n° 13-A/98, de 26 de Fevereiro, a subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo.».

 

3. O recurso foi admitido por despacho do Tribunal a quo em 27 de outubro de 2017 (cfr. fls. 198).

 

4. Após a subida dos autos a este Tribunal a relatora proferiu despacho de alegações nos seguintes termos (cfr. fls. 208):

 

«Notifiquem-se as partes para alegar, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias, nos termos dos artigos 78.º-A, n.º 5, e 79.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão e, ainda, para se pronunciarem, querendo, no mesmo prazo, sobre a possibilidade de não se conhecer do objeto do recurso por não estar preenchido o específico pressuposto dos recursos de fiscalização de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.»

 

5. Após o decurso do prazo para o efeito, somente o recorrente apresentou alegações.

 

5.1 O recorrente apresentou alegações (cfr. fls. 210-243), nos seguintes termos, quanto à vertente substantiva do litígio (cfr. V, n.º 29 e ss e conclusões (cfr. VII, n.º 69 e ss):

 

«(…)

V

29. Abordada, e respondida, a questão prévia de natureza processual, passaremos a apreciar a vertente substantiva do presente dissídio.

 

30. Conforme tivemos ocasião de esclarecer, o douto decisor “a quo” recusou aplicar o disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, por entender que a norma nele inclusa violaria o princípio constitucional, expresso no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, de que “[n]enhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos”.

 

 

31. A primeira questão que, perante tal opção decisória, se poderá colocar prende-se, desde logo, com a aplicabilidade do disposto no referido artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, às penas de natureza não criminal e, mais concretamente, às penas disciplinares.

32. Efectivamente, o contexto normativo do referido n.º 4, na economia do artigo 30.º, da Constituição da República Portuguesa, bem como a inserção sistemática desta disposição no diploma que integra, permitem-nos questionar se as penas nele mencionadas são exclusivamente as de natureza criminal ou se nele se contêm, igualmente, sanções de outra natureza.

33. O Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre esta matéria, tendo, sobre ela, produzido jurisprudência firme reconduzível ao decidido, a título de exemplo, no seu douto Acórdão n.º 368/08, de acordo com o qual:

“A primeira questão que o confronto da citada disposição do Regulamento em análise com o parâmetro constitucional invocado pode suscitar é a da aplicabilidade deste, no âmbito em causa. De facto, estão em apreciação efeitos de um ilícito disciplinar, quando é certo que todo o artigo 30.º da CRP, incluindo o seu n.º 4, tem por objecto os limites das penas criminais e das medidas de segurança. Há que determinar, pois, se a garantia expressa neste preceito constitucional, quanto aos efeitos do ilícito penal, é ou não transponível para outros universos sancionatórios, mormente o contra-ordenacional e o disciplinar.

A jurisprudência deste Tribunal tem-se pronunciado em sentido afirmativo. Assim decidiram os Acórdãos n.º 282/86, n.º 522/95 e n.º 562/2003 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Neste último aresto, após se considerar que «a autonomia do ilícito disciplinar não é suficiente para fundamentar o afastamento, em relação a ele, do disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição», concluiu-se que «o disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição proíbe igualmente a atribuição às sanções disciplinares de efeitos automáticos que consistam na perda de direitos civis, profissionais ou políticos».

Na doutrina, também se vê sufragada esta orientação. É assim que em GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa anotada, I, Coimbra, 2007, 506, se pode ler, em referência específica ao n.º 4, que «não se vê razão para [o] restringir ao domínio criminal, justificando-se a sua aplicação aos demais domínios sancionatórios, aliás por maioria de razão».

[Fica assim] assente a aplicabilidade do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição (…)”.

 

34. Resolvida a primeira dúvida potencial e aceitando a aplicabilidade do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, também ao direito sancionatório não criminal, nomeadamente às penas disciplinares, procuraremos apurar se a norma jurídica impugnada, ínsita no n.º 1, do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, se revela susceptível de violar o princípio constitucional contido naquele preceito.

35. Sobre o conteúdo do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, e de entre os vários autores que o têm tratado, começamos por recordar o afirmado por Jorge Miranda, a páginas 685 da Constituição Portuguesa Anotada, Coimbra, 2010, a saber, que:

“O n.º 4 é um dos preceitos que mais dificuldades coloca em termos de interpretação e, por isso, mais tem suscitado a intervenção do tribunal Constitucional. De facto, dizer-se que nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos, tanto pode significar que o conteúdo da pena criminal não envolve necessariamente aqueles efeitos (p. ex., a suspensão de execução da pena de prisão subordinada ao não exercício de determinadas profissões), como pretenderá, em alternativa, afirmar que conjuntamente com a aplicação de uma pena não devem existir efeitos que impliquem, por forma automática, a perda de direitos civis, políticos, ou profissionais. Porventura será esta segunda interpretação a que melhor se adequa à história do preceito (…)”.

 

36. Complementando este entendimento, discorrem, igualmente, Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2007, páginas 504 e 505, ensinando que:

“O que se pretende é proibir que à condenação em certas penas se acrescente, de forma automática, mecanicamente, independentemente de decisão judicial, por efeito directo da lei (ope legis), uma outra «pena» daquela natureza (cfr. AcsTC nºs 442/93 e 748/93). A teleologia intrínseca da norma consiste em retirar às penas efeitos estigmatizantes, impossibilitadores da readaptação social do delinquente, e impedir que, de forma mecânica, sem se atender aos princípios de culpa, da necessidade e da jurisdicionalidade, se decrete a morte civil, profissional ou política do cidadão (cfr. AcsTC nºs 16/84, 91/84, 310/85, 75/86, 94/86, 284/89, 748/93, 522/95, 202/00, 562/03 e muitos outros). Impõe-se, pois, em todos os casos, a existência de juízos de valoração ou de ponderação a cargo do juiz (cfr. AcsTC nºs 552/95 e 422/01).

«Perda» de direitos tanto pode querer significar perda definitiva, como incapacidade ou impossibilidade temporária de os exercer. Neste sentido, a suspensão é uma perda temporária. «Direitos civis, profissionais ou políticos» parece querer significar, respectivamente, os direitos que integram a capacidade civil (art. 26º-1) ou outros direitos de natureza civil (ex.: direito de condução de veículos automóveis), os direitos de escolha e exercício de profissão e de acesso à função pública (art. 47º), o direito de progressão na carreira (cfr. AcTC nºs 355/99) e os direitos de participação política, designadamente o direito de sufrágio e o direito de acesso a cargos públicos (arts. 49º e 50º)”.

 

37. Mais significativamente, também o Tribunal Constitucional, entre outros no seu douto Acórdão n.º 461/00, aclarou as razões da consagração do princípio proclamado no n.º 4, do artigo 30.º, da Constituição da República Portuguesa, nos seguintes termos:

“A sua justificação é simultaneamente a de obviar a um efeito estigmatizante das sanções penais e a de impedir a violação dos princípios da culpa e da proporcionalidade das penas, que impõem uma ponderação, em concreto, da adequação da gravidade do ilícito à da culpa, afastando-se a possibilidade de penas fixas ou ex lege”.

 

38. Ou seja, e conforme já fora, anteriormente, aceite pelo Tribunal Constitucional no seu douto aresto n.º 284/89, aqui reproduzido na apropriação efectuada pelo Acórdão n.º 154/04:

“(…) este Tribunal entendeu que o n.º 4 do artigo 30º da Constituição proibia “que, em resultado de quaisquer condenações penais, se produzissem automaticamente, pura e simplesmente ope legis, efeitos que envolvessem a perda de direitos civis, profissionais e políticos e pretendeu-se que assim fosse porque, em qualquer caso, essa produção de efeitos, meramente mecanicista, não atenderia afinal aos princípios da culpa, da necessidade e da jurisdicionalidade, princípios esses de todo inafastáveis de uma lei fundamental como a Constituição da República Portuguesa que tem por referente imediato a dignidade da pessoa humana”.

 

39.  Consequentemente, olhando à formulação do preceito constitucional e acolhendo os contributos doutrinários e jurisprudenciais relevantes, constatamos que o ditame nele contido implica, no caso vertente, que verifiquemos se a aplicação da especificada sanção, a pena disciplinar de suspensão, à ora recorrente, envolve, necessária e mecanicamente, a perda de qualquer direito profissional.

40. Deste jeito, e começando pelo segmento final, procuraremos apurar se o impedimento da celebração de novo contrato por um período de três anos que decorre, nos termos do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, da aplicação da sanção disciplinar da suspensão, consubstancia, para os efeitos do prescrito no n.º 4, do artigo 30.º, da Constituição da República Portuguesa, a perda de um direito profissional.

41. Para tanto, apelaremos ao disposto no artigo 47.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, no qual, sob a epígrafe “Liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública”, garante o legislador constitucional que “[t]odos têm o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade”.

42. Ora, interpretando o conteúdo do princípio assim explicitado, têm, a doutrina e a jurisprudência constitucional, entendido, maioritariamente, que a liberdade de escolha da profissão ou do género de trabalho abrange, não só, a liberdade de selecionar a profissão pretendida mas, igualmente, a liberdade de a exercer sem sujeição a constrangimentos, a menos que previstos na Constituição. 

43. Sobre esta vertente do princípio plasmado no n.º 1, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa, pronunciou-se o Tribunal Constitucional, entre outros, no seu douto Acórdão n.º 154/04, sustentando que:

“Na verdade, a liberdade de escolha de profissão prevista no artigo 47º da Constituição, vem sendo entendida numa dupla vertente, englobando quer a liberdade de escolha de profissão, quer a liberdade do seu exercício (v., por exemplo, o Acórdão n.º 187/2001, in ATC, vol. 50º, págs. 42 e segs.). Aliás, a doutrina defendia já esta ideia, mesmo antes da Constituição de 1976 (v.g. Afonso Rodrigues Queiró e Barbosa de Melo, “A liberdade de empresa e a Constituição”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, XIV, 1967, págs. 216 e segs.). Sobre a liberdade de escolha de profissão, na sua dupla vertente, veja-se Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 2.ª edição, Coimbra, 1993, págs. 438 e segs., e “Liberdade de trabalho e profissão”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXX, n.º 2, Abril-Junho 1988, págs. 153, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra, 1993, págs. 261 e 262, e, ainda, deste último autor, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997, pág. 468.

Refira-se ainda que os direitos de escolha e exercício de profissão integram o elenco de exemplos de direitos profissionais apresentados por Gomes Canotilho e Vital Moreira quando interpretam o segmento do artigo 30º, n.º 4, da Constituição que menciona os “direitos civis, profissionais e políticos” (Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., pág. 198)”.

 

44. Densificando o conteúdo desta liberdade constitucionalmente garantida, esclarecem os autores citados, a páginas 654 da obra transcrita, que:

“A liberdade de escolha de profissão tem vários níveis de realização, não podendo naturalmente consistir apenas em poder escolher livremente a profissão desejada. Os principais momentos são os seguintes: (a) obtenção das habilitações (académicas, técnicas, etc.) necessárias ao exercício da profissão (cfr. art. 58º-3/b); (b) ingresso na profissão; (c) exercício da profissão; (d) progresso na carreira profissional. A liberdade de escolha de profissão garante constitucionalmente todos estes aspectos”.

 

45. Acontece que, no caso vertente, a dimensão da liberdade proclamada no n.º 1, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa, que resulta temporariamente restringida (pelo período de três anos), e se consubstancia no impedimento de celebração de novo contrato por parte de docentes não pertencentes aos quadros, aos quais tenha sido aplicada a sanção disciplinar de suspensão, não é, obviamente, a da escolha da profissão em sentido estrito (uma vez que a pena disciplinar causadora do efeito contestado só pode ser aplicada a quem já exerce a profissão) mas sim a do seu exercício não sujeito a limitações constitucionalmente inadmissíveis.

 

46. Efectivamente, estando adquirido que o disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, se aplica a docentes (embora não pertencentes aos quadros), sujeitos de direito que já exerceram o seu direito de escolha da profissão, não podemos deixar de concluir que a restrição imposta pela norma impugnada – ao impedir a celebração de novo contrato e a prossecução do percurso profissional - limita, crucial e gravemente, o exercício desse direito durante um significativo período de três anos.

47. Verifica-se, consequentemente, por via da aplicação do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, a perda, grave, ainda que temporária, de um direito profissional.

48. Convictos da certeza de que a aplicação da sanção de suspensão produz como efeito a perda de um direito profissional, cabe-nos apurar se esse efeito se revela necessário ou automático.

49. Sobre esta dimensão do preceito constitucional manifestou-se, igualmente, o Tribunal Constitucional, no já citado Acórdão n.º 154/04, afirmando que:

“A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem vindo a eleger como critério para a aplicação desta norma constitucional a possibilidade de existência, segundo a previsão legal, de juízos de valoração ou ponderação que podem vir a afastar a automaticidade dos efeitos das penas.

(…)

O que está em causa é, assim, a imposição, pela lei, da impossibilidade temporária do exercício de um direito profissional, prevendo-se uma “consequência automática (ope legis) a extrair, independentemente de decisão judicial, de penas” aplicadas aos interessados (…)”.

 

50. Concluindo o seu raciocínio, esclareceu o Tribunal Constitucional, neste mesmo aresto, mais à frente, reportando-se à norma ali em discussão, que:

“tem [a norma] como consequência, automaticamente, sem qualquer mediação ponderadora numa condenação judicial ou numa decisão administrativa concreta, a impossibilidade temporária do exercício de um direito profissional (o direito de escolha de profissão e consequente exercício), ficando essas pessoas, ope legis, impedidas de exercer a profissão [de motorista de táxi]. Pelo que deve considerar-se essa norma materialmente inconstitucional por violação do n.º 4 do artigo 30º da Constituição”.

 

51. Ora, também no caso vertente, a mera condenação de um docente não pertencente aos quadros na pena disciplinar de suspensão, independentemente da consideração do facto sancionável por si praticado, impede-o, necessária e automaticamente, de celebrar novo contrato por um período de três anos, impossibilitando-o, assim, temporariamente, de exercer a profissão escolhida, restringindo, “ope legis”, isto é, sem a mediação de uma apreciação “ad hoc” – judicial ou administrativa - a liberdade, constitucionalmente assegurada, de escolha da profissão e do género de trabalho, consagrada no n.º 1, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa.

52. Ou seja, sempre que ocorra a condenação, de docente não pertencente aos quadros, em pena de suspensão, decorrerá, obrigatória e automaticamente, sem que qualquer entidade judiciária ou administrativa aprecie e pondere a sua concreta justificação, o impedimento da celebração de novo contrato pelo período, predeterminado, de três anos.

53. Consequentemente, verifica-se, no nosso entendimento, a violação, por parte da norma jurídica impugnada ínsita no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, devendo, por tal razão, ser negado, a final, provimento ao presente recurso.

VI

54. Sem prejuízo do anteriormente exposto, cumpre-nos aditar ao explanado um outro argumento (no sentido da inconstitucionalidade da norma impugnada) que, apesar de não ter constituído fundamento jurídico da douta decisão “a quo”, não deverá deixar, segundo julgamos, de ser considerado.

55. Efectivamente, a norma aqui contestada integra-se num Decreto Legislativo Regional, o n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, o qual, necessariamente, por força do disposto nos artigos 112.º, n.º 4; e 227.º n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, apenas tem âmbito regional.

56. Aliás, o próprio Decreto Legislativo Regional, no n.º 1, do seu artigo 1.º, subordinado à epígrafe “Âmbito de aplicação”, afirma, esclarecidamente, que:

“O presente Estatuto aplica-se aos docentes, qualquer que seja o nível, o ciclo, o grupo ou a especialidade, que prestam serviço no sistema educativo regional em estabelecimentos de educação ou de ensino diretamente dependentes da administração regional autónoma”.

 

57. Consequentemente, como não poderia deixar de ser, não só a norma cuja aplicação foi rejeitada nos presentes autos, como a disposição na qual a mesma se integra, apenas são aplicáveis a docentes da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, não pertencentes aos quadros, que exerçam funções na Região Autónoma dos Açores ou que pretendam, eventualmente (admitimo-lo sem certeza), aí celebrar contrato, ainda que sem vínculo anterior aos serviços desta região autónoma.

58. Todavia, este efeito profissional de uma sanção disciplinar não tem paralelo na restante legislação nacional ou regional, designadamente no Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, na redacção consolidada atribuída pelo Decreto-Lei n.º 146/2013, de 22 de Outubro, com as alterações introduzidas posteriormente (as últimas das quais pela Lei 16/2016, de 17 de Junho); nem no Estatuto da Carreira Docente da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 6/2008/M, de 25 de Fevereiro, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 20/2012/M, de 29 de Agosto.

59. Efectivamente, quer no artigo 117.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, quer no artigo 106.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente da Região Autónoma da Madeira, não se prevê, como efeito da condenação na pena disciplinar de suspensão, o impedimento da celebração de novo contrato por um período de três anos, sendo a formulação daquelas disposições a seguinte:

“A aplicação de pena disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, prestou funções”.

 

60. Redacção, aliás, igual à do n.º 4, do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, anterior à que lhe foi dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro.

61. Ou seja, sem que tenha sido invocado qualquer motivo justificativo atendível, estatuiu o legislador regional dos Açores, discrepantemente do estabelecido, quer pelo legislador nacional, quer pelo legislador regional da Madeira, atribuir efeitos restritivos do direito fundamental à escolha e ao exercício de profissão à condenação em pena disciplinar de suspensão, de docentes não pertencentes aos quadros, impedindo-os de celebrar novo contrato de trabalho em funções públicas, por um período de três anos, mas unicamente quanto ao exercício dessas funções na Região Autónoma dos Açores.

62. Deste confronto normativo resulta, pois, que o legislador regional dos Açores criou uma restrição injustificada às liberdades de acesso e exercício da profissão docente inexistente nas legislações nacional e regional da Madeira, negativa e injustificadamente discriminatória dos professores não pertencentes aos quadros, que se proponham exercer funções naquela região autónoma e a quem tenha sido aplicada a sanção disciplinar de suspensão.

63. Este tratamento discriminatório incidente sobre uma parte dos docentes nacionais cria uma evidente desigualdade, para a qual se não vislumbra justificação razoável, entre docentes não pertencentes aos quadros que pretendam exercer funções na Região Autónoma dos Açores e os restantes docentes do país, no que concerne às liberdade e direito de acesso à profissão, em clara violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

64. Sobre esta matéria, tem o Tribunal Constitucional expendido vasta jurisprudência de que, a título de exemplo, elegemos o seu douto Acórdão n.º 412/02, no qual é afirmado que:

“O princípio da igualdade abrange fundamentalmente três dimensões ou vertentes: a proibição do arbítrio, a proibição de discriminação e a obrigação de diferenciação, significando a primeira, a imposição da igualdade de tratamento para situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais (tratar igual o que é igual; tratar diferentemente o que é diferente); a segunda, a ilegitimidade de qualquer diferenciação de tratamento baseada em critérios subjectivos (v.g., ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social) e, a última surge como forma de compensar as desigualdades de oportunidades.

(…)

[Citando, por sua vez, o seu douto Acórdão 409/99, acrescenta que]:

“O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adopção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. O princípio da igualdade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (…)”.

 

65. Ora, olhando ao caso que nos ocupa, facilmente nos apercebemos, conforme já fomos adiantando, que a distinção discriminatória criada pelo legislador regional dos Açores, limitadora de direitos constitucionalmente consagrados, constitui uma desigualdade arbitrária não fundada materialmente e, igualmente, sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional.

66. Resulta, assim, do exposto, que a solução normativa plasmada pelo legislador regional dos Açores no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, aqui questionada, quando confrontada com o conteúdo do disposto nos artigos 117.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário e 106.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente da Região Autónoma da Madeira, respeitante a idêntico contexto circunstancial, se revela materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, proclamado no artigo 13º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

67. Atento o acabado de explanar, também por esta razão, se nos afigura dever ser julgada materialmente inconstitucional a norma jurídica ínsita no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, aqui impugnada, por violação do princípio da igualdade, plasmado no artigo 13º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, devendo, também por este motivo, ser negado, a final, provimento ao presente recurso.

68. Por força de tudo o exposto, entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar materialmente inconstitucional a interpretação normativa extraível do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, não só por violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa mas, igualmente, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13º, n.º 1, do Texto Fundamental, negando-se, consequentemente, provimento ao presente recurso.

(…)

VII – Conclusões

 

69. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de fls. 186 a 192 v.º, proferida no Processo n.º 112/17.1BEPDL, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, “(…) ao abrigo do disposto [n]os artigos 280º n.ºs 2, al. a), e 3 da Constituição da República Portuguesa, 70º, nº 1, al. a), e 72º, n.ºs 1, al. a), e 3, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, na redacção introduzida pela Lei nº 13-A/98, de 26 de Fevereiro (…)”.

70.  O presente recurso tem, após necessária e óbvia reformulação, o objecto seguinte:

“A interpretação normativa extraível do disposto no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos”.

 

71. O parâmetro constitucional cuja violação foi invocada é identificado como o “estatuído no artigo 30.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa”.

72. Antes de passarmos à apreciação da questão substantiva suscitada nos autos, não poderemos deixar de, não só por razões de natureza lógico-jurídica mas, igualmente, de natureza processual – dando resposta ao convite formulado pela Exm.ª Sr.ª Conselheira relatora a fls. 207 e 208 dos autos -, procurar apurar se se encontra preenchido, no caso vertente, “o específico pressuposto dos recursos de fiscalização de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC”, que possibilite que o Tribunal Constitucional conheça, a final, do seu objecto.

73. Atento o exposto, procurando dar resposta ao convite formulado pela Exm.ª Sr.ª Conselheira relatora, a fls. 207 e 208, e apesar de algumas dúvidas suscitadas pela equívoca formulação da douta sentença “a quo”, afigura-se-nos ser de concluir que, embora implicitamente, a decisão impugnada recusou a aplicação da norma ínsita no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, com fundamento na violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, encontrando-se, consequentemente, preenchido o específico pressuposto dos recursos de fiscalização de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da L.T.C.

74. Respondida a questão prévia de natureza processual, passámos a apreciar a vertente substantiva do presente dissídio, começando por abordar a questão da aplicabilidade do disposto no referido artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, às penas de natureza não criminal e, mais concretamente, às penas disciplinares.

75. Recorrendo à firme jurisprudência do Tribunal Constitucional, ilustrada pelo decidido no seu douto Acórdão n.º 368/08, concluímos que o princípio constitucional nele encerrado é aplicável a todas as sanções e não apenas às de natureza criminal.

76. Aceite a aplicabilidade do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, também ao direito sancionatório não criminal, nomeadamente às penas disciplinares, procurámos apurar se a norma jurídica impugnada, ínsita no n.º 1, do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, se revelaria susceptível de violar o princípio constitucional contido naquele preceito.

77. Assim, olhando à formulação do preceito constitucional e acolhendo os contributos doutrinários e jurisprudenciais relevantes, apurámos que o ditame nele contido implicaria, no caso vertente, que verificássemos se a aplicação da especificada sanção, a pena disciplinar de suspensão, à ora recorrente, envolveria, necessária e mecanicamente, a perda de qualquer direito profissional.

78. Deste jeito, e começando pelo segmento final, procurámos apurar se o impedimento da celebração de novo contrato por um período de três anos que decorre, nos termos do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, da aplicação da sanção disciplinar da suspensão, consubstancia, para os efeitos do prescrito no n.º 4, do artigo 30.º, da Constituição da República Portuguesa, a perda de um direito profissional, tendo concluído que a restrição imposta pela norma impugnada – ao impedir a celebração de novo contrato e a prossecução do percurso profissional - limita, crucial e gravemente, durante um período significativo, o exercício desse direito constitucionalmente garantido.

79. Convictos da certeza de que a aplicação da sanção de suspensão produziria como efeito a perda de um direito profissional, coube-nos apurar se esse efeito se revelaria necessário ou automático.

80. Também nesta parte, inferimos que a mera condenação de um docente não pertencente aos quadros na pena disciplinar de suspensão, independentemente da consideração do facto sancionável por si praticado, impede-o, necessária e automaticamente, de celebrar novo contrato por um período de três anos, impossibilitando-o, assim, temporariamente, de exercer a profissão escolhida, restringindo, “ope legis”, isto é, sem a mediação de uma apreciação “ad hoc” – judicial ou administrativa - a liberdade, constitucionalmente assegurada, de escolha da profissão e do género de trabalho, consagrada no n.º 1, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa.

81. Por conseguinte, concluímos que se verifica, no nosso entendimento, a violação, por parte da norma jurídica impugnada ínsita no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

82. Complementarmente, concluímos, igualmente, que a solução normativa plasmada pelo legislador regional dos Açores no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, aqui questionada, quando confrontada com o conteúdo do disposto nos artigos 117.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário e 106.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente da Região Autónoma da Madeira, respeitante a idêntico contexto circunstancial, se revela materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, proclamado no artigo 13º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

83. Por força de tudo o exposto, entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar materialmente inconstitucional a interpretação normativa extraível do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, não só por violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa mas, igualmente, por violação do princípio da igualdade, prescrito no artigo 13º, n.º 1, do Texto Fundamental, negando-se, consequentemente, a final, provimento ao presente recurso. (…)»

 

5.2. A recorrida, decorrido o prazo, não contra-alegou (cfr. cota de fls. 245):

 

Cumpre apreciar e decidir.

 

 

II – Fundamentação

 

A) Questão prévia – da admissibilidade do recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC

                                                  

6. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, estando a sua admissibilidade dependente da verificação de dois pressupostos: i) que a decisão recorrida tenha recusado efetivamente a aplicação de certa norma (ou interpretação normativa) relevante para a resolução do caso; e ii) que tal desaplicação normativa se funde num juízo de inconstitucionalidade do regime jurídico nela estabelecido.

Para a apreensão do objeto do presente recurso mostra-se relevante partir do teor do requerimento de interposição do recurso – in casu, obrigatório para o Ministério Público nos termos do poder vinculado previsto no artigo 72.º, n.º 3, da LTC –, no confronto com o decidido na sentença judicial ora recorrida – sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada de 17 de outubro de 2017 (a fls. 186 a 192-verso dos presentes autos) – proferida no âmbito do Processo n.º 112/17.1BEPDL, em que é requerente a ora recorrida.

Antes do mais, tenha-se presente que o recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade previsto na alínea a), do n.º 1, do artigo 280.º da Constituição e na alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC tem como pressuposto essencial o facto de a decisão recorrida ter recusado efetivamente a aplicação de certa norma ou dimensão normativa relevante para o fundamento normativo do aí decidido. Assim, se o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, interposto pelo Ministério Público nos termos do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, qualifica a decisão judicial recorrida – a sentença do TAFPD de 17 de outubro de 2017 - como sendo uma decisão de recusa de aplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade, cumpre confrontar o requerido com o efetivamente decidido.

Ora, no enunciado formal da sentença recorrida não se encontra expressamente formulada tal recusa. No entanto – e aceitando-se a argumentação a este propósito desenvolvida pelo recorrente Ministério Público em sede de alegações – reconhece-se que o fundamento da decisão judicial recorrida tem por base a recusa de aplicação, à situação dos autos, da norma constante do artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de agosto, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro, por violação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição. Assim, como alega o ora recorrente (cf. IV, 13 e ss., em especial 22 a 28): 

     

«22. Ora, no caso vertente, sendo certo que a expressão do pensamento do Mm.º julgador “a quo” não é inequívoca - uma vez que, não só parece pretender pronunciar-se apenas sobre o desvalor dos actos praticados pela Administração e não sobre o da norma que os suportou como, igualmente, não logra esclarecer, cabalmente, qual o parâmetro de referência da desconformidade causadora da nulidade, se o legal se o constitucional – não deixa de ser exacto, ainda assim, afirmar que o fundamento jurídico do decidido radica sempre, em qualquer das versões eleitas, na violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, imputada à norma contida no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro.

 

23. Efectivamente, quer na fundamentação, onde o Mm.º Juiz “a quo” esclarece que os actos impugnados deverão ser declarados nulos nos termos do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo, quer no segmento decisório, no qual declara essa nulidade, o julgador faz radicar a sua decisão, invariavelmente, na desconformidade constitucional da norma aplicada, a ínsita no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, com a plasmada no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

24. É assim que, no contexto da motivação, justifica o desvendado vício de violação de lei, resultante da ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, por referência ao disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo, imputado aos actos praticados pela Administração, com a singela menção de que tal vício ocorre “porque [as decisões de exclusão] aplicam norma inconstitucional”.

25. De modo não muito distinto, em sede de dispositivo, declara nulas as mesmas decisões de exclusão de A. da lista de graduação do Concurso, por aplicarem o conteúdo normativo do artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, o qual “viola o estatuído no artigo 30.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa”.

26. Ou seja, embora não tenha, o Mm.º Juiz “a quo”, recusado, expressa e formalmente, a aplicação da norma ínsita no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, com fundamento em inconstitucionalidade, ainda assim, da apreciação substantiva do raciocínio argumentativo que conduziu à solução (na sua dupla formulação) por ele eleita, é possível inferir que a “ratio” do decidido se escora, no essencial, num juízo de desconformidade entre a referida norma e o conteúdo do princípio constitucional consagrado no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

27. Com efeito, quer no que respeita à solução jurídica formulada em sede de motivação, quer na consagrada no dispositivo, apura-se que o efectivo fundamento de direito, a “ratio decidendi”, da decisão concretamente proferida pelo tribunal “a quo” resulta da recusa, não expressa, de aplicação do regime normativo “prima facie” aplicável, alicerçada num juízo sobre a sua desconformidade com um princípio com assento constitucional.»

Isto, para concluir que (cf. 28):

«(…), embora implicitamente, a decisão impugnada recusou a aplicação da norma ínsita no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, com fundamento na violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, encontrando-se, consequentemente, preenchido o específico pressuposto dos recursos de fiscalização de constitucionalidade interpostos ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da L.T.C.

 

Tendo a decisão recorrida declarado a nulidade das decisões impugnadas nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo porquanto as mesmas aplicaram norma (n.º 1 do artigo 194.º do referido Estatuto) que o Tribunal recorrido considerou inconstitucional (cfr. decisão recorrida, 2.2), não pode deixar de se reconhecer que a mesma se funda, em última análise, na não aplicação daquela norma ao caso dos autos.

Mostrando-se assim superada a questão prévia de admissibilidade do presente recurso, cumpre apreciar de seguida a delimitação do respetivo objeto para a requerida apreciação pelo Tribunal Constitucional.

 

B) Do objeto do recurso

 

7. Previamente à delimitação do objeto do recurso, tenha-se presente que resulta dos autos sub judice, o seguinte:

 

7.1 A ora recorrida veio requerer contra a Região Autónoma dos Açores, junto do TAFPD, providência cautelar dirigida contra a lista de graduação do Concurso Interno e Externo de provimento de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, da educação especial e do ensino vocacional da música para o ano escolar de 2017/2018 e da Oferta de Emprego – Contratação de Pessoal Docente a Termo Resolutivo para o ano de 2017/2018, de que foi notificada por ofício da Secretaria Regional da Educação e Cultura datado de 28 de Julho de 2017, nos termos do qual foi informada da decisão de exclusão da lista ordenada da graduação dos candidatos por aplicação, ao seu caso, do «estipulado no n.º 1 do art.º 194.º do Estatuto da Carreira Docente na Região Autónoma, na redação conferida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro - A aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato e constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, (…)» (cfr. fls. 22).

 

7.2 Invocou a requerente, ora recorrida, a ilegalidade das decisões de exclusão (cfr. requerimento de fls. 2 a 5 verso), por violação do artigo 182.º, n.º 1, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e, bem assim, a inconstitucionalidade da norma do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário invocada para excluir a requerente dos concursos, por violação dos princípios da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade e por desrespeito do artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição, «uma vez que a mesma dispõe sobre matéria do poder disciplinar (efeitos das penas), matéria que por respeitar às bases do regime está cometida à reserva relativa de competência da Assembleia da República» (cfr. fls. 3 e 3-verso).

 

7.3 O Tribunal a quo entendeu que «a questão que ao Tribunal cabe apreciar e decidir é a de saber se as decisões de exclusão da ora recorrida da lista de graduação dos procedimentos concursais em causa (acima identificados em 7.1), de que foi notificada por ofício da Secretaria Regional da Educação e Cultura datado de 28 de Julho de 2017, padece do vício de violação de lei por contender com a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e com a Constituição da República Portuguesa» (cfr. sentença do TAFPD, recorrida, fls. 190-verso).

 

7.4 O Tribunal recorrido, antecipando o juízo sobre a causa principal, julgou procedente, por provada, a ação (cfr. fls. 192-verso). Fê-lo com os seguintes fundamentos, na parte que em especial releva (cfr. sentença recorrida, fls. 190 a 192-verso):

 

«2.2. De direito

Vejamos em primeiro lugar se estão verificados os pressupostos legais com vista à antecipação do juízo sobre a causa principal, nos tenros do artigo 121.° do CPTA.

*

Dispõe o artigo 121.° do CPTA que "Quando, existindo processo principal já intentado, se verifique que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, o tribunal pode, ouvidas as partes pelo prazo de 10 dias, antecipar o juízo sobre a causa principal proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo."

Está provado que a acção principal de que a presente providência cautelar é instrumental foi já proposta e corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada com o n.º118/17.08EPDL.

E foram trazidos aos presentes autos todos os elementos necessários à resolução definitiva do caso.

Inexiste matéria de facto controvertida. A divergência das partes é de direito. A Região Autónoma dos Açores decidiu excluir a autora A. dos procedimentos concursais em causa nos autos porque entendeu que a isso estava vinculada atento o disposto na segunda parte do n.º 1 do artigo 194.° Estatuto do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015, de 17 de Dezembro. A autora entende que aquela norma é ilegal e inconstitucional por contender com a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas c com a Constituição da República Portuguesa.

Estão pois verificados dois dos requisitos que permitem a decisão da causa principal: o processo principal foi já intentado; foram trazidos ao processo todos os elementos necessários para decidir.

Razão porque se defere o requerido, procedendo-se no presente processo à decisão da causa principal por antecipação nos termos do artigo 121.°, n.º 1 do CPTA.

*

A questão que ao Tribunal cabe apreciar e decidir é a de saber se as decisões de exclusão de A. da lista de graduação do Concurso Interno e Externo de provimento de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, da educação especial e do ensino vocacional da música para o ano escolar de 2017/2018 e da Oferta de emprego - Contratação de Pessoal Docente a Termo Resolutivo para o ano de 2017/2018, de que foi notificado por oficio da Secretaria Regional da Educação e Cultura datado de 28 de Julho de 2017, padece do vicio de violação de lei por contender com a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e com a Constituição da República Portuguesa.

*

Alega em primeiro lugar a requerente que a decisão de exclusão dos concursos em causa é ilegal por violação do disposto no artigo 182.°, n.º 1 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.

O artigo 182.°, n.º 1 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Decreto-Lei n.º 35/2004, de 20 de Junho e alterações subsequentes) estatui no artigo 182.°, n.º 1 que "As sanções disciplinares produzem unicamente os efeitos previstos na presente lei."

Em nenhum ponto daquele diploma se estabelece que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato e constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos.

Contudo, "aos docentes, qualquer que seja o nível, o ciclo ou a especialidade, que prestam serviço no sistema educativo regional em estabelecimentos de educação ou de ensino directamente dependentes da administração regional autónoma" dos Açores aplica-se o Estatuto do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.° 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro.

Aquele Estatuto estabelece no artigo 189.° que "Ao pessoal docente é aplicável o regime disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, com as adaptações que a seguir se prevêem"

O Artigo 194.º, n.º 1 daquele Estatuto dispõe que "A aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato e constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos."

Improcederá assim o invocado vicio de violação de lei, porquanto o facto de a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas não prever aquele efeito da aplicação da pena de suspensão de funções não significa que tal efeito não exista, uma vez que o mesmo tem consagração legal no Estatuto do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário da Região Autónoma dos Açores.

*

Invoca ainda a requerente autora que o disposto no artigo 194.°, n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré- Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21 /2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/20 15/A, de 17 de Dezembro é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, por transmutar urna suspensão de 20 dias numa sanção de suspensão da actividade, com a consequente falta de rendimentos, por três anos.

O princípio da proporcionalidade impõe em primeiro lugar uma aptidão ou adequação entre o meio utilizado e o fim a prosseguir. Que a norma seja idónea a prosseguir o que se pretende atingir.

Impõe em segundo lugar que a norma seja necessária, que a norma seja indispensável a prosseguir o fim visado, lesando os interesses sacrificados na menor medida possível.

E estabelece em terceiro lugar uma proibição do excesso.

Ora a norma em causa mostra-se idónea a prosseguir o fim visado com a mesma que se alcança ser de incentivar o pessoal docente contratado (ainda pois sem uma ligação funcional sem termo e em princípio com menor experiência no exercício da profissão docente) a cumprir os deveres gerais e profissionais.

A norma nacional (correspondente ao artigo 117.°, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro) não é tão exigente para o pessoal docente contratado. A norma estabelece apenas que "A aplicação de pena disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, prestou funções." Não se consagra pois que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos. Mas admite-se que possa ter sido identificado pelo legislador regional um problema de falta de disciplina do pessoal docente contratado ao nível da Região Autónoma dos Açores e que haja assim que dissuadir, promovendo a disciplina e o cumprimento dos deveres gerais e profissionais.

Não se vê também que a solução legal possa ser considerada excessiva e desequilibrada porquanto o docente pode concorrer a nível nacional, mas não a nível regional, mas e apenas durante três anos.

*

Invoca ainda a requerente que a norma em causa, o artigo 194.°, n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro é organicamente inconstitucional pois dispõe sobre matéria disciplinar (efeitos das penas) e que tal matéria está cometida à reserva relativa da competência da Assembleia da República (artigo 3.°, alínea i) da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e artigo 165.°, n.º 1, alínea t) da Constituição da República Português.

Não contende aquela norma com aquele artigo da Constituição porquanto tal norma foi elaborada ao abrigo do 227.°, n.º 1 alíneas a) e c) da Constituição e do artigo 62.°, n.º 2, alínea a) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

Contudo, e como vimos já, nos termos do artigo 189.° do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro "ao pessoal docente é aplicável o regime disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas."

O artigo 182.°, n.º 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas estabelece que "A sanção de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para a antiguidade."

É esta a definição da pena disciplinar de suspensão.

O constituir "motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos" é um efeito automático, que decorre directamente da lei (Decreto Legislativo Regional) que se consubstancia na perda (temporária) de um direito profissional na sequência da aplicação da pena disciplinar de suspensão e que vai além do que a lei define como sendo pena disciplinar de suspensão.

Ora o artigo 30.°, n.º 4 da Constituição estatui que "nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos ( ... ) profissionais."

Como explicam J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira na Constituição da República Portuguesa anotada. 4.ª edição revista, página 504, em anotação ao artigo 30.º, n.º 4 da Constituição "o que se pretende é proibir que à condenação em certas penas se acrescente, de forma automática. mecanicamente, independentemente de decisão judicia, por efeito directo da lei (ope legis), uma outra pena daquela natureza ( ... ). A teologia intrínseca da norma consiste em retirar às penas efeitos estigmatizantes, impossibilitadores da readaptação social do delinquente., e impedir que, de forma mecânica, sem se atender aos princípios de culpa. da necessidade e da juridicidade, se decrete a morte ( ... ) profissional ( ... ) do cidadão.

"Perda de direitos tanto pode querer significar perda definitiva, como incapacidade ou impossibilidade temporária de os exercer. este sentido, a suspensão é uma perda temporária. Direitos (…) profissionais (...) parece querer significar ( ... ) os direitos de escolha e exercício de profissão e de acesso á função pública (artigo 47.°), o direito de progressão na carreira". E pois bem a celebrar um novo contrato a termo resolutivo.

Ou seja, as decisões de exclusão de A. da lista de graduação do Concurso Interno e Externo de provimento de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, da educação especial e do ensino vocacional da música para o ano escolar de 2017/2018 e da Oferta de emprego - Contratação de Pessoal Docente a Termo Resolutivo para o ano de 2017/2018, de que foi notificado por oficio da Secretaria Regional da Educação e Cultura datado de 28 de Julho de 2017, porque aplicam norma inconstitucional, padecem do vício de violação de lei, devendo por isso ser declaradas nulas nos termos do artigo 161.°, n.º 2 alínea d) do CPA.

*

3. DECISÃO

Com os fundamentos expostos julgo em antecipação do juízo sobre a causa principal nos termos do artigo 121.° do CPTA procedente, por provada, a acção e, em consequência declaro nulas as decisões de exclusão de A. da lista de graduação do Concurso Interno e Externo de provimento de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, da educação especial e do ensino vocacional da música para o ano escolar de 2017/2018 e da Oferta de emprego - Contratação de Pessoal Docente a Termo Resolutivo para o ano de 2017/2018, de que foi notificado por oficio da Secretaria Regional da Educação e Cultura datado de 28 de Julho de 2017, por aplicarem o disposto no artigo 194.° n. ° 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.° 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, que viola o estatuído no artigo 30.°, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.

(…).»

 

7.5 É desta sentença que se recorre nos presentes autos.

 

8. Tratando-se de um recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, ou seja, de recurso interposto de decisão judicial que recuse a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade, a delimitação do objeto do recurso deve encontrar necessariamente correspondência na «norma» (dimensão normativa) cuja aplicação foi recusada na decisão dos autos sub judice, com fundamento na respetiva inconstitucionalidade.

 

8.1. No requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional (supra transcrito em I, 2.) a norma identificada como objeto do recurso, a partir da transcrição da decisão recorrida (cfr. 3. Decisão, supra transcrita em 7.4), é a norma constante do artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro.

Já em sede de alegações (cfr. supra, I, 5.1), o recorrente circunscreveu o objeto do recurso a uma das normas extraíveis da redação do n.º 1 do artigo 194.º do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário, nos moldes seguintes (cf. I, 1 e ss., em especial 3 a 5):

 

«3. Ora, apesar do teor desta configuração, se atentarmos no teor do pedido formulado pela requerente, na presente providência cautelar, facilmente percebemos que só uma das normas jurídicas extraíveis da redacção do artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, se mostra relevante para a dirimição do caso vertente e foi, efectivamente, aplicada.

4. Com efeito, tendo a requerente, e ora recorrente, instado o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada a que se pronunciasse, anulando-a, sobre a decisão que a excluiu dos concursos externos de provimento e de contratação a termos resolutivo, apenas a norma jurídica relevante, contida no pertinente segmento lexical do referido n.º 4, do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, constitui objecto do presente recurso, uma vez que apenas ela experimentou a recusa de aplicação ao caso vertente por inconstitucionalidade.

5. Por força do explanado e restringindo, óbvia e necessariamente, o conteúdo do objecto do presente recurso, afigura-se-nos que deverá o mesmo ser reformulado, nos seguintes termos:

“A interpretação normativa extraível do disposto no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos”.»

 

8.2 O juízo de desvalor constitucional formulado na sentença recorrida tem por objeto o disposto no n.º 1 do artigo 194.º do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário (na redação resultante Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro), que assim dispõe:

 

«Artigo 194.º

Aplicação de sanções aos contratados a termo resolutivo

1 — A aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato e constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, exerceu funções.

(…)»

 

Verifica-se, porém, que a decisão recorrida apenas recusou a aplicação da norma contida no artigo 194.º, n.º 1, do referido Estatuto na parte em que determina que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos.

       Assim sendo, e constituindo o direito infraconstitucional, tal como foi desaplicado, um dado para o Tribunal Constitucional, porquanto relativo à definição do objecto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, apenas dessa norma, e com o sentido aplicável ao caso, se poderá curar.

 

8.3 O objeto do presente recurso – aliás, tal como reformulado, em termos mais circunscritos, pelo recorrente Ministério Público em sede de alegações do presente recurso de constitucionalidade (cfr. 5.): «interpretação normativa extraível do disposto no artigo 194.º n.º 1 do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos» – corresponde, assim, ao teor literal do segmento normativo do artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário (na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro), que dispõe no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos.   

 

C) Do mérito

 

9. Delimitado o objeto do recurso nos termos expostos, cumpre de seguida apreciar do respetivo mérito, procedendo previamente ao enquadramento da norma sindicada no plano infraconstitucional.

A solução contida na norma sindicada, pese embora a semelhança com os regimes congéneres adotados ao nível nacional e na Região Autónoma da Madeira, apresenta uma especificidade que constitui o objeto do presente recurso de constitucionalidade.

 

9.1 No âmbito nacional, o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (doravante Estatuto da Carreira Docente), foi aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril. Este Decreto-Lei foi editado pelo Governo, sob a expressa invocação da alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição (correspondente ao atual artigo 198.º da Constituição), no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 46/86, de 14 de outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), aplicando-se o Estatuto por ele aprovado aos docentes em exercício efetivo de funções nos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos, entre outros (cfr. o artigo 1.º).

Por seu turno, o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, sob a epígrafe «Aplicação às regiões autónomas», prevê que «a aplicação do (…) diploma, bem como do Estatuto por ele aprovado, às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não prejudica as competências dos respetivos órgãos de governo próprio.»

O Estatuto da Carreira Docente dedica o seu Capítulo XI ao «Regime disciplinar». Como princípio geral determina-se que «ao pessoal docente é aplicável o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, com as adaptações que a seguir se prevêem» (artigo 112.º do Estatuto) – as referências feitas a este Estatuto Disciplinar (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro, entretanto revogado e substituído pelo Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro), devem atualmente reportar-se ao regime disciplinar regulado nos artigos 176.º a 240.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, a qual, por seu turno, revogou a Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro). Isto, nos termos da evolução legislativa de que se dá conta de seguida.

           

            9.1.1 O regime disciplinar da função pública conheceu diferentes versões no quadro da Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP).

            A Lei n.º 17/79, de 26 de maio, concedeu ao Governo autorização legislativa para "reformular o regime legal da função pública no que respeita ao regime jurídico das funções de direcção e chefia, à correcção de anomalias em algumas carreiras dos funcionários públicos, ao regime disciplinar, ao estatuto da aposentação, bem como à reversão de vencimentos" (art.º 1º). Ao abrigo desta autorização parlamentar, o Governo editou o Decreto-Lei nº 191-D/79, de 25 de junho, diploma que, entre o mais, aprovou o Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local (cfr. art. 1.º) e revogou a legislação até aí em vigor aplicável em matéria disciplinar aos funcionários e agentes a que o novo Estatuto se iria aplicar. Este Estatuto Disciplinar viria a ser objeto de revisão legislativa operada pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro.

            Ao momento da entrada em vigor do Estatuto da Carreira Docente (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril) vigorava o (então novo) Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo citado Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro – diploma emitido ao abrigo da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 10/83, de 13 de agosto a qual, invocando o artigo 168.º, n.º 1, alíneas d) e u), da Constituição (hoje correspondendo ao artigo 165.º, n.º 1, alíneas d) e t)), autoriza o Governo a legislar em matéria de regime da função pública, regulamentando o direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública relativamente às suas condições de trabalho e em matéria de regime disciplinar da função pública (cfr. artigos 1.º e 2.º, da Lei n.º 10/83).

            Este diploma foi expressamente revogado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, cujo artigo 1.º determina que «é aprovado o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, doravante designado por Estatuto, publicado em anexo à presente lei e que dela faz parte integrante.»  O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas «é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções» (artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto), excetuando-se «os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial» (artigo 1.º, n.º 2, idem); por outro lado, quanto ao âmbito de aplicação objetivo, o Estatuto «é aplicável aos serviços da administração direta e indireta do Estado» (artigo 2.º, n.º 1, idem) e «é também aplicável, com as necessárias adaptações, designadamente no que respeita às competências em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de governo próprio, aos serviços das administrações regionais e autárquicas» (artigo 2.º, n.º 2, idem).

            A Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro mostra-se hoje revogada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova, em anexo (cfr. artigos 1.º e 2.º), a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), sucessivamente alterada por diversas Leis aprovadas pela Assembleia da República, tendo a mais recente alteração sido introduzida pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro, aprovado no âmbito da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018).

            A LGTFP, no seu artigo 1.º (Âmbito de aplicação), dispõe:

«1 - A presente lei regula o vínculo de trabalho em funções públicas.

2 - A presente lei é aplicável à administração direta e indireta do Estado e, com as necessárias adaptações, designadamente no que respeita às competências em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de governo próprio, aos serviços da administração regional e da administração autárquica. (…)»

 

            9.1.1.1 Todo o Capítulo VII da LGTFP (artigos 176.º a 240.º), intitulado «Exercício do poder disciplinar», é dedicado ao regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas.

            Este é o regime que vigorava já à data da aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro, o qual introduziu no ordenamento jurídico regional a norma ora sindicada.

              Assim se dispõe na LGTFP, quanto aos tipos de sanções disciplinares, sua caracterização e respetivos efeitos, no que releva para a sanção em causa nos presentes autos:

 

«SECÇÃO II

Sanções disciplinares

SUBSECÇÃO I

Disposições gerais

  Artigo 180.º

Escala das sanções disciplinares

1 - As sanções disciplinares aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas pelas infrações que cometam são as seguintes:

a) Repreensão escrita;

b) Multa;

c) Suspensão;

d) Despedimento disciplinar ou demissão.

2 - Aos titulares de cargos dirigentes e equiparados é aplicável a sanção disciplinar de cessação da comissão de serviço, a título principal ou acessório.

3 - Não pode ser aplicada mais de uma sanção disciplinar por cada infração, pelas infrações acumuladas que sejam apreciadas num único processo ou pelas infrações apreciadas em processos apensados.

4 - As sanções disciplinares são registadas no processo individual do trabalhador.

 

  Artigo 181.º

Caracterização das sanções disciplinares

(…)

3 - A sanção de suspensão consiste no afastamento completo do trabalhador do órgão ou serviço durante o período da sanção.

4 - A sanção de suspensão varia entre 20 e 90 dias por cada infração, num máximo de 240 dias por ano.

(…)

 

  Artigo 182.º

Efeitos das sanções disciplinares

1 - As sanções disciplinares produzem unicamente os efeitos previstos na presente lei.

2 - A sanção de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade.

3 - A aplicação da sanção de suspensão não prejudica o direito dos trabalhadores à manutenção, nos termos legais, das prestações do respetivo regime de proteção social.

4 - As sanções de despedimento disciplinar ou de demissão importam a perda de todos os direitos do trabalhador, salvo quanto à reforma por velhice ou à aposentação, nos termos e condições previstos na lei, mas não o impossibilitam de voltar a exercer funções em órgão ou serviço que não exijam as particulares condições de dignidade e confiança que aquelas de que foi despedido ou demitido exigiam.

5 - A sanção de cessação da comissão de serviço implica o termo do exercício do cargo dirigente ou equiparado e a impossibilidade de exercício de qualquer cargo dirigente ou equiparado durante o período de três anos, a contar da data da notificação da decisão.»

 

            Especificamente quanto à sanção em causa nos autos, do regime legal em análise decorre que a sanção de suspensão se encontra tipificada no artigo 180.º, n.º 1, alínea c), da LGTFP, sendo prevista como uma das modalidades das sanções disciplinares aplicáveis em caso de infração disciplinar (considera a lei, no seu artigo 183.º, que constitui infração disciplinar «o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce») e a respetiva aplicação regulada no artigo 186.º.

            E, para a caracterização da sanção disciplinar de suspensão - «a sanção de suspensão consiste no afastamento completo do trabalhador do órgão ou serviço durante o período da sanção» (artigo 181.º, n.º 3 da LGTFP) -, o legislador estabeleceu um limite: «a sanção de suspensão varia entre 20 e 90 dias por cada infração, num máximo de 240 dias por ano» (artigo 181.º, n.º 4).

            Diz a lei, quanto aos efeitos das sanções disciplinares, que as mesmas «produzem unicamente os efeitos previstos na presente lei» (artigo 182.º, n.º 1).

            Os efeitos da sanção de suspensão estão previstos no artigo 182.º, n.º 2, da LGTFP, segundo o qual a sanção de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade. Mais prevê o n.º 3 do mesmo preceito legal a manutenção pelo trabalhador, nos termos legais, das prestações do respetivo regime de proteção social.

            De facto, a LGTFP não associa à sanção de suspensão outros efeitos – laterais ou acessórios – para além do descrito, nem prevê que esses efeitos se repercutam em (futuro, diferente) vínculo laboral público, diferentemente do que acontece com as sanções de despedimento disciplinar ou de demissão, as quais, todavia «não [] impossibilitam [o trabalhador] de voltar a exercer funções em órgão ou serviço que não exijam as particulares condições de dignidade e confiança que aquelas de que foi despedido ou demitido exigiam» (artigo 182.º, n.º 4) ou com a sanção de cessação da comissão de serviço, que implica «a impossibilidade de exercício de qualquer cargo dirigente ou equiparado durante o período de três anos, a contar da data da notificação da decisão» (artigo 182.º, n.º 5).

            E, para a hipótese de constituição de novo vínculo de emprego público, o legislador alterou o regime de caducidade do exercício do poder disciplinar. Isto, já que o exercício do poder disciplinar é, por regra, temporalmente limitado. Determina o artigo 76.º da LGTFP, quanto ao «Poder disciplinar» que, «[s]em prejuízo do disposto no artigo 176.º, o empregador público tem poder disciplinar sobre o trabalhador ao seu serviço, enquanto vigorar o vínculo de emprego público».  Contudo, na recente redação do artigo 176.º da LGTFP - dada pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro, por seu turno emitido ao abrigo da autorização parlamentar conferida pelo artigo 328.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018) para o Governo alterar aquela Lei com o seguinte sentido e extensão: «Alterar as normas relativas ao exercício do poder disciplinar pelo empregador público, constantes dos artigos 76.º e 176.º, salvaguardando a não caducidade dos processos disciplinares nos casos em que, após a cessação do vínculo de emprego público, se verifique novo vínculo de emprego público para as mesmas funções a que o processo disciplinar diz respeito» - prevê-se que aquele poder disciplinar possa ainda ser exercido caso se verifique novo vínculo de emprego público para as mesmas funções:

 

               «Artigo 176.º

Sujeição ao poder disciplinar

1 – Todos os trabalhadores são disciplinarmente responsáveis perante os seus superiores hierárquicos.

2 - Os titulares dos órgãos dirigentes dos serviços da administração direta e indireta do Estado são disciplinarmente responsáveis perante o membro do Governo que exerça a respetiva superintendência ou tutela.

3 - Os trabalhadores ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a constituição do vínculo de emprego público, em qualquer das suas modalidades.

4 - A cessação do vínculo de emprego público ou a alteração da situação jurídico-funcional do trabalhador não impedem a punição por infrações cometidas no exercício da função.

5 - Em caso de cessação do vínculo de emprego público, o procedimento disciplinar ou a execução de qualquer das sanções previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 180.º suspende-se por um período máximo de 18 meses, podendo prosseguir caso o trabalhador constitua novo vínculo de emprego público para as mesmas funções a que o procedimento disciplinar diz respeito e desde que do seu início, ressalvado o tempo de suspensão, não decorram mais de 18 meses até à notificação ao trabalhador da decisão final.»

 

 

            9.1.1.2 Tenha-se ainda presente, a este respeito, que a LGTFP expressamente qualifica as normas do regime disciplinar nela regulado como «normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público». Assim decorre do seu artigo 3.º, alínea i):

 

«Artigo 3.º

Bases do regime e âmbito

Constituem normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público:

(...)

i) Os artigos 176.º a 240.º, sobre o exercício do poder disciplinar;

(...)».

 

9.1.2 Por seu lado, é no Capítulo XI do Estatuto da Carreira Docente que se integra o artigo 117.º (Aplicação de penas aos contratados), com a seguinte redação:

«1 - A aplicação de pena disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, prestou funções.

2 - A aplicação de penas disciplinares expulsivas a docentes não pertencentes aos quadros determina a incompatibilidade para o exercício de funções docentes nos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos.»

 

As sucessivas alterações ao Estatuto da Carreira Docente até à sua versão atual (introduzidas, nomeadamente, pelos Decretos-Lei n.º 41/2012, de 21 de fevereiro - que o republicou - e n.º 146/2013, de 22 de outubro, e pelas Leis n.ºs 80/2013, de 28 de novembro, 12/2016, de 28 de abril e 16/2016, de 17 de junho) não alteraram a norma contida no n.º 1 do artigo 117.º do Estatuto da Carreira Docente, a qual vigora hoje na sua versão originária.

 

9.2 Na Região Autónoma da Madeira, o Decreto Legislativo Regional n.º 6/2008/M, de 25 de fevereiro aprovou, em anexo, o Estatuto da Carreira Docente da Região Autónoma da Madeira (doravante Estatuto da Carreira Docente/Madeira).

Assim dispõe a este propósito o Estatuto da Carreira Docente/Madeira:

 

«CAPÍTULO XI

Regime disciplinar

Artigo 101.º

Princípio geral

Ao pessoal docente é aplicável o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, com as adaptações que a seguir se preveem.

(…)

Artigo 106.º

Aplicação de penas aos contratados

1 — A aplicação de pena disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, prestou funções.

2 — A aplicação de penas disciplinares expulsivas a docentes não pertencentes aos quadros determina a incompatibilidade para o exercício de funções docentes nos estabelecimentos de educação ou de ensino.»

 

A formulação do artigo 106.º do Estatuto da Carreira Docente/Madeira – idêntica à do artigo 117.º do Estatuto da Carreira Docente – manteve-se intocada desde a aprovação deste (não obstante as alterações entretanto introduzidas em várias (outras) normas estatutárias pelos Decretos Legislativos Regionais n.ºs 17/2010/M e 20/2012/M, de 18 de agosto e de 29 de agosto, respetivamente).

 

9.3 Na Região Autónoma dos Açores, o Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário (doravante Estatuto da Carreira Docente/Açores) foi aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de agosto, em cujo preâmbulo se pode ler:

 

«As Regiões Autónomas têm competências para desenvolver o âmbito regional dos princípios ou as bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam [artigo 227.º, n.º 1, alínea c)].

O Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário não é matéria da reserva dos órgãos de soberania, conforme parágrafo habilitante do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, que invoca a alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição (actual 198.º) e o desenvolvimento da Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 115/97, de 19 de Setembro, e pela Lei n.º 49/2005, de 30 de Agosto, adiante designada por Lei de Bases do Sistema Educativo, já se podendo ver que nesta matéria a Região está em igualdade de condições com o Governo da República.

Por outro lado, nem se pode dizer que esta não é matéria enunciada no artigo 8.º do Estatuto Político-Administrativo (ex vi do artigo 46.º da Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho), estando por aí afastada da disponibilidade legislativa regional, uma vez que a educação pré-escolar, a educação escolar e a educação extra-escolar [alínea v) do artigo 8.º do EPARAA] estão expressamente consagradas no Estatuto como matérias do âmbito legislativo regional.

A proposta de decreto legislativo regional esteve em discussão pública e foram ouvidos os parceiros sociais.

Assim, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, nos termos das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa e das alíneas c) e e) do n.º 1 do artigo 31.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, decreta o seguinte:»

 

Já o artigo 194.º do Estatuto da Carreira Docente/Açores, que regula a aplicação de sanções aos contratados a termo resolutivo, vigorou, desde a sua aprovação pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de agosto (alterado e republicado pelos Decretos Legislativos Regionais n.ºs 4/2009/A e 11/2009/A, respetivamente de 20 de abril e de 21 de julho), com uma redação idêntica à prevista nos diplomas congéneres da República e da Região Autónoma da Madeira (considerando-se ainda que as alterações posteriormente introduzidas no Estatuto pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2018/A, de 3 de janeiro – diploma que aprovou o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano 2018 – são circunscritas a matérias remuneratórias, sem relevância para a matéria dos autos).

O Decreto-Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro veio alterar e republicar o Estatuto da Carreira Docente/Açores. Para o efeito, foi expressamente invocada a competência legislativa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores conferida «nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 37.º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 62.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores», no qual se dispõe:

«Artigo 62.º

Educação e juventude

1- Compete à Assembleia Legislativa legislar em matérias de educação e juventude.

2- As matérias de educação e juventude abrangem, designadamente:

a) O sistema educativo regional, incluindo as respectivas organização, funcionamento, recursos humanos, equipamentos, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino;

(…)»

 

É por via da publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro que o n.º 1 do artigo 194.º do Estatuto da Carreira Docente/Açores foi objeto de modificação, passando a incluir o segmento normativo sindicado nos presentes autos.

Em matéria disciplinar, releva, assim, o Capítulo XIX do referido Estatuto – no qual se integra a norma sindicada (infra assinalada a negrito) com o aditamento introduzido (sublinhado acrescentado) –, que passou, com aquele diploma regional, a ter a seguinte redação:

 

«CAPÍTULO XIX

Regime disciplinar

 

Artigo 189.º

Princípio geral

Ao pessoal docente é aplicável o regime disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, com as adaptações que a seguir se preveem.

 

Artigo 190.º

Responsabilidade disciplinar

1 - Os docentes são disciplinarmente responsáveis perante o presidente do órgão executivo da unidade orgânica onde prestam funções.

2 - Os membros do órgão executivo são disciplinarmente responsáveis perante o diretor regional competente em matéria de educação.

 

Artigo 191.º

Infração disciplinar

Constitui infração disciplinar a violação, ainda que meramente culposa, de algum dos deveres gerais ou profissionais que incumbem ao pessoal docente.

 

Artigo 192.º

Processo disciplinar

1 - A instauração de processo disciplinar é da competência do órgão executivo da unidade orgânica.

2 - Sendo o arguido membro do órgão executivo, a competência cabe ao diretor regional competente em matéria de educação.

3 - A instauração de processo disciplinar em resultado de ações inspetivas do serviço de tutela inspetiva da educação é da competência do respetivo dirigente máximo, com possibilidade de delegação nos termos gerais.

4 - Compete sempre ao dirigente máximo dos serviços de tutela inspetiva da educação a nomeação do instrutor do processo disciplinar, mediante comunicação imediata por parte da entidade competente para proceder à instauração do processo correspondente.

5 - A suspensão preventiva é proposta pelo órgão executivo ou pelo instrutor do processo e decidida pelo diretor regional competente em matéria de educação.

6 - O prazo máximo de suspensão preventiva previsto no Estatuto Disciplinar pode ser prorrogado pelo membro do Governo Regional competente em matéria de educação, até ao final do ano escolar, sob proposta da entidade competente para instaurar o processo disciplinar e com os fundamentos previstos na lei.

 

Artigo 193.º

Aplicação das sanções disciplinares

1 - A aplicação da sanção disciplinar de repreensão escrita é da competência do órgão executivo da unidade orgânica.

2 - A aplicação das sanções disciplinares de multa, suspensão, demissão ou despedimento disciplinar por facto imputável ao trabalhador é da competência do diretor regional competente em matéria de educação.

3 - [Revogado].

 

Artigo 194.º

Aplicação de sanções aos contratados a termo resolutivo

1 - A aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato e constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, exerceu funções.

2 - A aplicação de penas disciplinares expulsivas a docentes não pertencentes aos quadros determina a incompatibilidade para o exercício de funções docentes nos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos.»

 

10. Na sentença do TAFPD, ora recorrida, é formulado um juízo de desvalor constitucional quanto à norma constante do n.º 1 do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira Docente/Açores, na parte em que estipula que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, que determina a respetiva desaplicação ao caso (cfr. sentença recorrida, parcialmente transcrita supra, em 7.4), o que constitui o objeto do presente recurso.

Vejamos os parâmetros constitucionais invocados para fundar o juízo de desvalor formulado na sentença recorrida e corroborado pelo recorrente em sede de alegações de recurso.

 

10.1 Tendo a autora, ora recorrida, suscitado a questão de inconstitucionalidade material da norma contida no artigo 194.°, n.º 1 do Estatuto da Carreira Docente/Açores, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro, «por violação do princípio da proporcionalidade, da justiça e da razoabilidade, por transmutar uma suspensão de 20 dias numa sanção de suspensão da actividade, com a consequente falta de rendimentos, por três anos» e ainda invocado que a mesma norma «é organicamente inconstitucional pois dispõe sobre matéria disciplinar (efeitos das penas) e que tal matéria está cometida à reserva relativa da competência da Assembleia da República (artigo 3.°, alínea i) da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e artigo 165.°, n.º 1, alínea t) da Constituição», entendeu primeiramente o Tribunal a quo não procederem os vícios alegados. Para o efeito, considerou o TAFPD, na sentença ora recorrida, que não ocorria a alegada violação do princípio da proporcionalidade (nas vertentes da aptidão ou adequação, necessidade e da proibição do excesso); mais considerou que o vício orgânico (por invasão da reserva parlamentar prevista na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º, da Constituição) também não procedia já que, segundo o Tribunal, «não contende aquela norma com aquele artigo da Constituição porquanto tal norma foi elaborada ao abrigo do 227.°, n.º 1 alíneas a) e c) da Constituição e do artigo 62.°, n.º 2, alínea a) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores» (cfr. sentença recorrida, parcialmente transcrita, supra, em 7.4).  

Não obstante, a sentença recorrida conclui pela inconstitucionalidade da norma em causa. Da argumentação que sustenta a não aplicação, ao caso dos autos, da norma contida no n.º 1 do artigo 194.°, do Estatuto da Carreira Docente/Açores (na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A) retira-se, fundamentalmente, que o juiz da causa, considerando que «o artigo 182.°, n.º 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas estabelece que "A sanção de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para a antiguidade"» e que «é esta a definição da pena disciplinar de suspensão», conclui que «o constituir "motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos" é um efeito automático, que decorre directamente da lei (Decreto Legislativo Regional) que se consubstancia na perda (temporária) de um direito profissional na sequência da aplicação da pena disciplinar de suspensão e que vai além do que a lei define como sendo pena disciplinar de suspensão», o que, para o juiz, se afigura desrespeitar o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, que «estatui que "nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos ( ... ) profissionais."».

Da leitura da sentença recorrida pode retirar-se que o motivo impeditivo de celebração de um novo contrato por um período de três anos (o que, para o juiz, configura uma perda temporária de um direito profissional) corresponde a um alegado efeito automático da condenação na pena disciplinar de suspensão, o que, segundo o juiz, se mostra constitucionalmente vedado pelo disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

 

10.2 Em sede de alegações de recurso, o Ministério Público, corrobora o juízo de desvalor material fundado no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, invocando ainda o desrespeito do princípio da igualdade, definido o objeto do presente recurso nos termos supra indicados em II, 8.

Assim, conclui o recorrente Ministério Público que (cf. VII – Conclusões):

     

«74. Respondida a questão prévia de natureza processual, passámos a apreciar a vertente substantiva do presente dissídio, começando por abordar a questão da aplicabilidade do disposto no referido artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, às penas de natureza não criminal e, mais concretamente, às penas disciplinares.

 

75. Recorrendo à firme jurisprudência do Tribunal Constitucional, ilustrada pelo decidido no seu douto Acórdão n.º 368/08, concluímos que o princípio constitucional nele encerrado é aplicável a todas as sanções e não apenas às de natureza criminal.

 

76. Aceite a aplicabilidade do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, também ao direito sancionatório não criminal, nomeadamente às penas disciplinares, procurámos apurar se a norma jurídica impugnada, ínsita no n.º 1, do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, se revelaria susceptível de violar o princípio constitucional contido naquele preceito.

77. Assim, olhando à formulação do preceito constitucional e acolhendo os contributos doutrinários e jurisprudenciais relevantes, apurámos que o ditame nele contido implicaria, no caso vertente, que verificássemos se a aplicação da especificada sanção, a pena disciplinar de suspensão, à ora recorrente, envolveria, necessária e mecanicamente, a perda de qualquer direito profissional.

78. Deste jeito, e começando pelo segmento final, procurámos apurar se o impedimento da celebração de novo contrato por um período de três anos que decorre, nos termos do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, da aplicação da sanção disciplinar da suspensão, consubstancia, para os efeitos do prescrito no n.º 4, do artigo 30.º, da Constituição da República Portuguesa, a perda de um direito profissional, tendo concluído que a restrição imposta pela norma impugnada – ao impedir a celebração de novo contrato e a prossecução do percurso profissional - limita, crucial e gravemente, durante um período significativo, o exercício desse direito constitucionalmente garantido.

79. Convictos da certeza de que a aplicação da sanção de suspensão produziria como efeito a perda de um direito profissional, coube-nos apurar se esse efeito se revelaria necessário ou automático.

80. Também nesta parte, inferimos que a mera condenação de um docente não pertencente aos quadros na pena disciplinar de suspensão, independentemente da consideração do facto sancionável por si praticado, impede-o, necessária e automaticamente, de celebrar novo contrato por um período de três anos, impossibilitando-o, assim, temporariamente, de exercer a profissão escolhida, restringindo, “ope legis”, isto é, sem a mediação de uma apreciação “ad hoc” – judicial ou administrativa - a liberdade, constitucionalmente assegurada, de escolha da profissão e do género de trabalho, consagrada no n.º 1, do artigo 47.º, da Constituição da República Portuguesa.

81. Por conseguinte, concluímos que se verifica, no nosso entendimento, a violação, por parte da norma jurídica impugnada ínsita no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

82. Complementarmente, concluímos, igualmente, que a solução normativa plasmada pelo legislador regional dos Açores no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, aqui questionada, quando confrontada com o conteúdo do disposto nos artigos 117.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário e 106.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente da Região Autónoma da Madeira, respeitante a idêntico contexto circunstancial, se revela materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, proclamado no artigo 13º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

83. Por força de tudo o exposto, entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar materialmente inconstitucional a interpretação normativa extraível do disposto no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de Agosto, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de Dezembro, no sentido de que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, não só por violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa mas, igualmente, por violação do princípio da igualdade, prescrito no artigo 13º, n.º 1, do Texto Fundamental, negando-se, consequentemente, a final, provimento ao presente recurso.»

 

11. Dos autos decorre, assim, que a aplicação da norma em crise foi rejeitada, pelo tribunal recorrido, com fundamento no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, considerando afrontado o princípio da proibição de penas automáticas. Por seu turno, o recorrente, em sede de alegações, invocou também a violação do princípio da igualdade.

Ora, não estando o escrutínio do juiz constitucional limitado aos parâmetros convocados pela decisão judicial que desaplica a norma sub judice ou invocados pelo recorrente em sede de alegações de recurso, nada obsta à apreciação da questão de constitucionalidade colocada nos autos à luz de outros princípios ou normas constitucionais cujo respeito seja exigido quanto à matéria regulada na norma em causa. Com efeito, de acordo com o artigo 79.º-C da LTC, o Tribunal Constitucional só pode julgar inconstitucionais as normas a que a decisão recorrida haja recusado aplicação, mas pode fazê-lo com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada. Daqui decorre que este Tribunal «não está limitado pelo tipo de inconstitucionalidade invocada – podendo naturalmente convolar, por exemplo, uma alegada (…) inconstitucionalidade material para uma inconstitucionalidade orgânica ou formal, ou vice-versa» (cfr. CARLOS LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 277).

 

11.1 Verifica-se que o Tribunal recorrido declinou a invocação, pela autora, ora recorrida, dos vícios de inconstitucionalidade reportados ao alegado desrespeito pelo princípio da proporcionalidade e pela reserva de competência legislativa da Assembleia da República decorrente da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

Em especial quanto ao suscitado vício de inconstitucionalidade orgânica, considerou o Tribunal a quo que a norma em causa fora emitida a coberto do artigo 227.º, n.º 1, alíneas a) e c) da Constituição e do artigo 62.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (aqui se prevendo que compete à Assembleia Legislativa legislar em matérias de educação e juventude, designadamente, quanto ao «sistema educativo regional, incluindo as respetivas organização, funcionamento, recursos humanos, equipamentos, administração e gestão dos estabelecimentos de educação e de ensino»).

Todavia, para a formulação do juízo de inconstitucionalidade por si sustentado o Tribunal não deixou de considerar que o impugnado efeito da pena de suspensão (constituir motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos) não encontra correspondência no regime disciplinar fixado pelo legislador (referindo-se ao disposto no artigo 182.º, n.º 2, da LGTFP), o qual é aplicável aos docentes dos estabelecimentos de educação ou ensino públicos da Região, como estatutariamente previsto (artigo 189.º, do Estatuto da Carreira Docente/Açores). Bem assim, o Tribunal concluiu ainda que a norma em causa determinava a perda de direitos profissionais – o que «” (…) parece querer significar (…) os direitos de escolha e exercício de profissão e de acesso à função pública (artigo 47.º), o direito de progressão na carreira”. E pois bem a celebrar um novo contrato a termo resolutivo.»

 

11.2 Também a argumentação expendida pelo recorrente para fundar o juízo de inconstitucionalidade, em parte corroborando o juízo de desaplicação da norma por ofensa ao princípio da proibição da automaticidade das penas, em parte prevalecendo-se de um outro parâmetro constitucional (o princípio da igualdade), qualifica a medida legislativa em causa como uma restrição (mesmo que temporária) à liberdade de acesso e exercício da profissão docente, protegida pelo artigo 47.º da Constituição: «a restrição imposta pela norma impugnada – ao impedir a celebração de novo contrato e a prossecução do percurso profissional - limita, crucial e gravemente, durante um período significativo, o exercício desse direito constitucionalmente garantido».

Por seu turno, a argumentação do recorrente relativa à violação do princípio da igualdade, pese embora dirigida a sustentar a inconstitucionalidade material da norma sindicada, parte, primacialmente, da verificação da singularidade da medida adotada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores em face do estatuído nos Estatutos da Carreira Docente aprovados pelos órgãos legislativos da República e da Região Autónoma da Madeira («[e]ste efeito profissional de uma sanção disciplinar não tem paralelo na restante legislação nacional ou regional), não encontrando o recorrente uma justificação para tal diferenciação do regime: «sem que tenha sido invocado qualquer motivo justificativo atendível, estatuiu o legislador regional dos Açores, discrepantemente do estabelecido, quer pelo legislador nacional, quer pelo legislador regional da Madeira, atribuir efeitos restritivos do direito fundamental à escolha e ao exercício de profissão à condenação em pena disciplinar de suspensão, de docentes não pertencentes aos quadros, impedindo-os de celebrar novo contrato de trabalho em funções públicas, por um período de três anos, mas unicamente quanto ao exercício dessas funções na Região Autónoma dos Açores.»

Para o recorrente, trata-se de uma restrição «injustificadamente discriminatória dos professores não pertencentes aos quadros, que se proponham exercer funções naquela região autónoma e a quem tenha sido aplicada a sanção disciplinar de suspensão», pelo que «este tratamento discriminatório incidente sobre uma parte dos docentes nacionais cria uma evidente desigualdade, para a qual se não vislumbra justificação razoável, entre docentes não pertencentes aos quadros que pretendam exercer funções na Região Autónoma dos Açores e os restantes docentes do país, no que concerne às liberdade e direito de acesso à profissão, em clara violação do princípio da igualdade».

 

12. A argumentação desenvolvida – na sentença recorrida e nas alegações do presente recurso – convoca, no entanto, uma diferente perspetiva de análise da questão de constitucionalidade da norma sob escrutínio.

Desde logo, na medida em que as razões enunciadas indiciam ocorrer uma conexão entre a matéria regulada na norma sindicada nos presentes autos e matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República (AR). Isto, seja no que respeita à reserva parlamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias (artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP), como será o caso da invocada afetação (restrição/perda) dos direitos protegidos pelo artigo 47.º da Constituição, seja quanto às matérias (desde logo do regime estatutário disciplinar) que se possam compreender no âmbito do regime da função pública, também elas sujeitas a reserva de competência legislativa parlamentar (artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP). Assim sendo, a questão da eventual violação da reserva de lei parlamentar sempre precederia a questão da inconstitucionalidade material.

O mesmo se diga quanto à invocação da violação do princípio da igualdade.

É certo que a ofensa do princípio não pode bastar-se com a verificação da pluralidade de soluções normativas adotadas no plano regional – escreveu-se no Acórdão n.º 432/2008 que o princípio da igualdade «não atua como parâmetro de soluções normativas consagradas em diferentes sistemas legislativos, de base regional e de base nacional. Na verdade, ele vincula o legislador regional, no exercício das suas competências próprias, mas não o subordina, no exercício destas competências, às soluções consagradas no plano nacional. Diferente entendimento corresponderia, aliás, à negação da própria ideia de autonomia constitucionalmente garantida».

No entanto, cumpre ainda ter em conta que são as próprias exigências de igualdade que podem, em grande medida, justificar a reserva de competência parlamentar (em matéria estatutária da função pública e em matéria de direitos fundamentais, como o próprio acesso à função pública) – e de uniformidade de regime a esta inerente – que uma diferenciação operada pelo legislador regional não poderia, em qualquer caso, acautelar.

A este respeito e parafraseando o Acórdão n.º 793/2013, «sendo assim, o vício de inconstitucionalidade radicará, desde logo, no instrumento legislativo, e não no seu conteúdo, qualquer que ele seja; a violação da igualdade será simples consequência da adoção de um regime que não pode deixar de diferenciar entre realidades, em princípio, iguais – os trabalhadores [docentes] da Administração Pública [da Região Autónoma dos Açores] e os trabalhadores [docentes] das demais Administrações – e que, por isso mesmo, requerem um tratamento igual. Enquanto realidade consequencial, não é, pois, esta inconstitucionalidade material que deverá estar na primeira linha da apreciação do Tribunal.»

 

13. Para o enquadramento orgânico-formal da normação em causa, pode ter-se em conta que, formalmente, a norma sindicada se inclui no Estatuto da Carreira Docente/Açores, tendo sido introduzida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro (no qual expressamente se invoca a competência legislativa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores conferida «nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 37.º e da alínea a) do n.º 2 do artigo 62.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores»).

Já o Estatuto da Carreira Docente adotado na República, aprovado pelo Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de abril, foi editado pelo Governo no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 46/86, de 14 de outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo), sendo que, nos termos do artigo 5.º do citado Decreto-Lei nº 139-A/90, de 28 de abril, é determinado que «a aplicação do presente diploma, bem como do estatuto por ele aprovado, às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não prejudica as competências dos respetivos órgãos de governo próprio», o que, mesmo neste enunciado contido, revela abertura à intervenção do legislador regional em matéria estatutária do pessoal docente, em face das especificidades da Região.

 

13.1 É certo que a Constituição, no seu artigo 164.º, alínea i), reserva em absoluto à Assembleia da República a definição das bases do sistema de ensino, deixando, no entanto, à normação governamental ou regional o desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes contidos em leis que a eles se circunscrevam (artigo 198.º, n.º 1, alínea c) e 227.º, n.º 1, alínea c), da Constituição). A Constituição não contém uma definição do que sejam as bases ou bases gerais de certa e determinada matéria. Quanto às bases do sistema de ensino, a jurisprudência constitucional tem-lhes feito corresponder as opções fundamentais, os princípios retores e a definição dos direitos fundamentais relevantes no âmbito do sistema educativo. Pode ler-se no acórdão n.º 184/2008:

 

«Como se disse, por exemplo, nos Acórdãos n.º 38/84, n.º 125/2000 e n.º 262/2006 (publicados em Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 3.º, pp. 75 e ss., Vol. 46.º, pp. 489 e ss., e Vol. 64.º, pp. 43 e ss., respectivamente), consideram-se bases do sistema de ensino as opções fundamentais e a disciplina básica dos princípios e direitos constitucionais relativos ao ensino, designadamente, a liberdade de ensino, o direito ao ensino, o estatuto das universidades e o direito de participação no ensino.»

 

Ora, a matéria disciplinada na norma legal sub judice não consubstancia uma opção fundamental do sistema de ensino, não corresponde a uma diretriz desse sistema, tão pouco regula os direitos fundamentais relativos ao ensino ou os princípios (e objetivos) prosseguidos pelo sistema de ensino, não integrando, assim, qualquer base do sistema educativo cuja disciplina se mostra reservada à intervenção parlamentar, de acordo com o citado artigo 164.º, alínea i) da Constituição.  

No entanto, em bom rigor, a matéria regulada na norma sindicada também não corresponde a qualquer desenvolvimento da lei de bases do sistema educativo. Da leitura da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro, sucessivamente alterada pelas Leis n.ºs 115/97, de 19/09, 49/2005, de 30/08 e 85/2009, de 27/08) resulta que nenhuma disposição desta lei enquadra ou regula o regime disciplinar dos docentes, os tipos de sanções aplicáveis ou os efeitos das penas correspondentes. O mesmo se diga quanto às condições de acesso dos docentes ao ensino público por via da constituição de relações de emprego público ou a respetiva restrição (o que não se confunde com o estabelecimento de requisitos, designadamente de formação académica, com vista à qualificação profissional necessária ao exercício da profissão docente, como os previstos no artigo 34.º da referida Lei de bases).

 

13.2 Mesmo não respeitando diretamente ao setor educativo, afigura-se que a matéria regulada no artigo 194.º, n.º 1 do Estatuto da Carreira Docente/Açores – no segmento normativo delimitado como objeto do presente recurso –, dispondo-se inovatoriamente no âmbito do regime sancionatório aplicável a docentes contratados do ensino público na região autónoma, com consequências no acesso a novo vínculo de emprego público pelo período de três anos, se encontra na confluência de duas temáticas relativamente às quais o legislador constitucional criou uma reserva de competência legislativa da Assembleia da República: o estatuto (disciplinar) da função pública e o regime dos direitos, liberdades e garantias (cf. artigo 165.º, n.º 1, respetivamente, alíneas t) e b), CRP) .

Isto, mesmo tendo-se presente que se, prima facie, a matéria disciplinar – como a regulada pelo artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente/Açores no segmento normativo posto em crise – poderia convocar a reserva de competência legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição em matéria do regime geral de punição das infrações disciplinares, deve ter-se em conta que a norma em apreciação, estabelecendo uma (nova) consequência da aplicação da sanção disciplinar de suspensão a docentes com contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo que se repercute no acesso a novo contrato para o exercício da profissão docente em estabelecimentos de ensino ou educação da Administração Regional, assume específica relevância no quadro do regime e âmbito da função pública e dos direitos constitucionais referentes à liberdade de profissão e acesso à função pública. Na delimitação do âmbito da matéria reservada nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º, da Constituição, adverte Ana Fernanda Neves que «o regime jurídico disciplinar, no entanto, enquanto parte do regime jurídico da função pública, não deixa de estar abrangido pela reserva parlamentar das respetivas bases (…), para além de certas infracções disciplinares poderem ser causa da cessação da relação jurídica de emprego público (alíneas t) e b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP) e afectarem a esfera dos direitos, liberdades e garantias dos indivíduos (vg. como o direito de acesso à função pública, o direito de segurança no emprego, o direito à greve) (…). Nesta medida, a reserva, ainda que a nível dos princípios, vai um pouco mais além do regime geral da punição das infracções disciplinares.» (cfr. O Direito Disciplinar da Função Pública, vol. II, Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito, Lisboa, 2007, pp. 135-136, consultado em http://hdl.handle.net/10451/164).    

 

 

14. Passa-se, assim, a analisar a norma regional desaplicada nos presentes autos atento o enquadramento constitucional da distribuição competencial das matérias entre os órgãos político-legislativos da República e das Regiões Autónomas, avaliando-se, em seguida, do respeito pelo âmbito das reservas materiais de competência legislativa parlamentar, de modo a aferir da ocorrência de eventuais vícios orgânicos determinados pela aplicação das regras constitucionais relevantes.

A apreciação de vícios de inconstitucionalidade orgânica – questionando-se da eventual invasão de competência legislativa reservada da Assembleia da República – convoca o regime constitucional que disciplina a reserva de competência legislativa dos órgãos de soberania e, assim, também as matérias reservadas à competência daqueles órgãos, em especial a Assembleia da República nos termos dos artigos 161.º, 164.º (reserva absoluta) e 165.º (reserva relativa) da Constituição, enquanto limite negativo ao poder legislativo das regiões autónomas. Com efeito, sendo o poder legislativo expressão da autonomia regional, o exercício da competência legislativa pelas regiões autónomas (no âmbito regional e em matérias enunciadas nos estatutos político-administrativos respetivos) encontra-se delimitado negativamente já que não pode incidir sobre matérias que estejam reservadas aos órgãos de soberania (artigos 227.º, n.º 1, alínea a) e 228.º, n.º 1, da Constituição), sob pena de inconstitucionalidade. E, no que respeita à matéria de reserva relativa da AR, as regiões autónomas apenas poderão legislar mediante autorização da AR, com exceção das matérias de reserva relativa da AR elencadas na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição.

O poder legislativo das Regiões Autónomas – competência cometida às respetivas Assembleias Legislativas – recortado a partir da conjugação dos artigos 112.º n.ºs 1, 4 e 5, 227.º, 228.º e 232.º, n.º 1 da Constituição, é assim balizado na Constituição da República Portuguesa por referência aos limites positivos do âmbito regional e da relação com as matérias enunciadas nos respetivos estatutos político-administrativos e ao limite negativo da reserva de competência dos órgãos de soberania. Este limite negativo encontra uma atenuação no poder definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, norma que habilita as regiões autónomas a legislar em matérias da reserva relativa da Assembleia da República (elencadas no n.º 1 do artigo 165.º), mediante autorização desta, com exceção das previstas nas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), nas alíneas f) e i), na segunda parte da alínea m) e nas alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º.

Neste quadro, há que determinar se a matéria sobre que incide a norma contida no artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente/Açores, com o sentido e alcance acima delimitados, se pode incluir (para efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), parte final, da Constituição) no âmbito da reserva de competência legislativa da AR prevista nos artigos 164.º e 165.º, n.º 1,  da Constituição quanto às matérias acima referidas, de modo a aferir-se do respeito pelo limite negativo de competência acima assinalado que veda o poder legislativo regional nas matérias reservadas à competência dos órgãos de soberania.

 

15. A norma em crise consta do artigo 194.º do Estatuto da Carreira Docente/Açores, regime que consagra o seu Capítulo XIX ao «Regime disciplinar». Deste Capítulo XIX do Estatuto da Carreira Docente/Açores releva para a situação dos autos que o princípio geral adotado na matéria é o de que «[a]o pessoal docente é aplicável o regime disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas, com as adaptações que a seguir se preveem» (artigo 189.º), mais à frente se dispondo, no artigo 194.º, n.º 1 («aplicação de sanções aos contratados a termo resolutivo»), que «a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros determina a não renovação do contrato e constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, podendo implicar a imediata cessação do contrato se o período de afastamento da função docente for igual ou superior ao período durante o qual, no âmbito desse contrato, exerceu funções» (itálicos acrescentados).

As alterações em matéria disciplinar (como a introduzida no n.º 1 do artigo 194.º do Estatuto da Carreira Docente/Açores) merecem, contudo, uma discreta referência no preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro, como se ilustra com a seguinte passagem do respetivo texto preambular:

 

«Com vista a precisar alguns normativos e a compatibilizar outros com os novos conceitos e preceitos legais aplicáveis ao pessoal docente, nomeadamente os previstos no atual regime de habilitações para a docência e na recente legislação laboral aplicável à generalidade dos trabalhadores em funções públicas, são efetuadas, respetivamente, alterações em matéria de acumulação de funções, licença sabática e equiparação a bolseiro, e alterações atinentes aos processos de profissionalização em serviço e conceitos no âmbito dos estágios pedagógicos, por um lado, e quanto às formas jurídicas da relação de trabalho, férias, faltas e licenças sem remuneração e regime disciplinar, por outro. Aproveita-se, ainda, para proceder à harmonização de outros conceitos referidos no Estatuto do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário na Região Autónoma dos Açores.»

 

As alterações introduzidas no regime disciplinar são, assim, apresentadas como meras adaptações destinadas «a precisar alguns normativos e a compatibilizar outros com os novos conceitos e preceitos legais aplicáveis ao pessoal docente, nomeadamente os previstos no atual regime de habilitações para a docência e na recente legislação laboral aplicável à generalidade dos trabalhadores em funções públicas», isto é, como alterações limitadas aos objetivos de precisão normativa ou de compatibilização com novos conceitos e preceitos legais, o que dificilmente se pode fazer corresponder à disciplina normativa então introduzida no n.º 1 do artigo 194.º do Estatuto da Carreira Docente/Açores em matéria do regime disciplinar dos docentes contratados, atento o caráter inovatório (e singular) da norma em causa, seja tendo por referência o regime estatutário da carreira docente  (no confronto, já assinalado, com os regimes congéneres adotados na República e na Região Autónoma da Madeira e com a própria versão do Estatuto da Carreira Docente/Açores que vigorou até à entrada em vigor do citado Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A), seja tendo por referência o regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas vigente (e hoje formalmente incluído na LGTFP) – conforme decorre do enquadramento de direito ordinário supra efetuado em 9.

            Ora, a norma sindicada estabelece como consequência da aplicação da pena disciplinar de suspensão a docentes contratados (a termo resolutivo) – para além das consequências com incidência no contrato vigente à data da aplicação da pena (cessação, em determinadas circunstâncias, do contrato, e não renovação do mesmo) já previstas nas normas contidas no mesmo n.º 1 do artigo 194.º (as quais, em qualquer caso, não integram o objeto do presente recurso de constitucionalidade) – a impossibilidade de celebração de novo contrato por um período de três anos.

            Este regime não encontra paralelo nem respaldo no (atual) regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas (como, em bom rigor, também não encontraria nos pretéritos regimes disciplinares, acima referenciados em 9.1.1).

            Assim se conclui da análise do direito infraconstitucional vigente (em especial, da LGTFP, supra descrita em 9.1.1.1). Com efeito, a sanção de suspensão – prevista e regulada na LGTFP – caracteriza-se pelo afastamento completo do trabalhador do órgão ou serviço durante o período da sanção» (artigo 181.º, n.º 3, da LGTFP), com um limite: «a sanção de suspensão varia entre 20 e 90 dias por cada infração, num máximo de 240 dias por ano» (artigo 181.º, n.º 4). Já os efeitos da pena de suspensão estão previstos no artigo 182.º, n.º 2, da LGTFP, segundo o qual «a sanção de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade».

            Quando a lei regional prevê que o docente a quem venha a ser aplicada a pena disciplinar de suspensão fica impedido, por um período temporal de três anos, de celebrar novo contrato para o exercício de funções docentes – entenda-se: nos estabelecimentos de educação ou de ensino diretamente dependentes da administração regional autónoma (cfr. artigo 1.º, n.º, 1 do Estatuto da Carreira Docente/Açores, delimitando o respetivo âmbito de aplicação) – estabelece um novo efeito para a suspensão disciplinar. Isto, já que a LGTFP não prevê que a aplicação da sanção de suspensão tenha consequências na situação do trabalhador para além do vínculo de emprego público estabelecido ao momento da infração (o que não se confunde com o regime previsto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 176.º da LGTFP quanto ao exercício do poder disciplinar na vigência de novo vínculo laboral). Apenas quanto às sanções de despedimento ou demissão e ainda quanto à sanção de cessação da comissão de serviço (aplicável apenas a titulares de cargos dirigentes) prevê o legislador as consequências que possam decorrer para o trabalhador (ou dirigente) em futuro vínculo de emprego público (ou exercício de cargo dirigente), como previsto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 182.º, da LGTFP.

            Ora, tendo em conta o regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas assim gizado, e aplicável a todos os trabalhadores em funções públicas, independentemente do tipo de vínculo jus-laboral, verifica-se que a norma sindicada associa uma consequência inédita à pena disciplinar de suspensão, quando aplicada ao universo dos docentes com contrato a termo resolutivo – não pertencentes aos quadros –, fazendo projetar os efeitos da pena para além do vínculo laboral então constituído e do contrato vigente.

            Assim configurada a sanção em causa (associada à aplicação da pena disciplinar de suspensão a docentes contratados) – ao constituir motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos –, pode verificar-se que a mesma consubstancia do mesmo passo uma condição preclusiva (pelo período temporal referido) de acesso ao exercício de funções docentes em estabelecimentos de ensino ou educação públicos diretamente dependentes da administração regional autónoma (da Região Autónoma dos Açores).

           

            16. Dada a conexão da matéria versada na norma com o regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas e, bem assim, com o acesso ao exercício da profissão docente no ensino público (regional) cumpre, primeiramente, aferir do respeito pela reserva de competência legiferante parlamentar contida na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, relativa às bases do regime e âmbito da função pública – matéria insuscetível, em qualquer caso, de delegação às Assembleias Legislativas das regiões autónomas por via da emissão de lei de autorização da AR (nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea b), da CRP).

 

          16.1 Tenha-se presente que da análise de conjunto das matérias elencadas no artigo 164.º (Reserva absoluta de competência legislativa) e, bem assim, no n.º 1 do artigo 165.º da CRP (Reserva relativa de competência legislativa) resulta que o legislador constituinte (e de revisão) estabeleceu diferentes níveis materiais da reserva de competência legislativa da Assembleia da República (três níveis, como sistematizado no Acórdão deste Tribunal n.º 3/89), estabelecendo, nalguns casos, caber à AR a definição de todo o regime legislativo da matéria em causa, ou seja, incluindo-a in totum na reserva de competência da AR, para, noutros, limitar o âmbito da reserva de competência legislativa parlamentar às «bases gerais» ou ao «regime geral» de determinada ou determinadas matérias (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada – Artigos 108º a 296º, Volume II, 4ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, Anotação ao artigo 165.º, IV a VI, pp. 325-327; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Volume II, Organização Económica, Organização do Poder Politico, Artigos 80.º a 201.º, 2.ª ed., Lisboa, UCP, 2018, Anotação ao Artigo 164.º, III, p. 529 e Anotação ao artigo 165.º, em especial IV, p. 545-546).

No caso da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, estamos perante o (já designado) terceiro nível de reserva, em que a competência da Assembleia da República é reservada apenas às bases gerais ou bases do regime jurídico da matéria.

      Escreveu-se, a este propósito, no Acórdão n.º 793/2013 (citando, preferencialmente, a jurisprudência constitucional exarada em matéria de bases do regime da função pública):

«Neste último nível, embora não seja fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por «bases», é seguro que, nos domínios materiais correspondentes, compete à Assembleia da República “tomar as opções político-legislativas fundamentais e […] definir a disciplina básica do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco” (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ibidem; cfr. também os Acórdãos n.^os 4/84 e 285/92; e Jorge Miranda, ibidem, pp. 406 e 412). (…)

(…) 

A este propósito, pode ler-se no Acórdão n.º 620/2007:

«Como vem sendo reconhecido, a Constituição não define o que são leis de bases (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 493/05). No caso de a lei se não autoqualificar como tal, são de presumir como leis de bases as leis da Assembleia da República naquelas matérias em que a reserva de lei se limita justamente às bases dos regimes jurídicos previstas no artigos 164.º e 165.º. Fora desses casos [ou, poder-se-á acrescentar: afastada por via hermenêutica aquela presunção], são de qualificar como leis de bases as leis que de facto se limitem aos princípios gerais dos regimes jurídicos e que não devolvam expressamente o seu desenvolvimento para diploma regulamentar, pois então deixa de existir um pressuposto necessário das leis de bases, que é o seu desenvolvimento legislativo. Inversamente, um indício seguro da existência de uma lei de bases é a exigência por ela estabelecida de desenvolvimento ou de regulamentação mediante decreto-lei (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, citada, pág. 676). […]

Não podendo ser tido como uma lei de bases, poderá suceder que algumas das [normas de um dado diploma legal] possam ser qualificadas como bases do regime da função pública. Como tais devem entender-se aquelas que, num ato legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efetuada por via legislativa (Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituição, citado, pág. 755; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, tomo V, 3ª edição, Coimbra, pág. 377; acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04)».

 

Em qualquer caso, se o Governo ou as Assembleias Legislativas das regiões autónomas aprovarem atos legislativos, seja no exercício da sua competência legislativa primária, seja no exercício da sua competência legislativa complementar, que tenham por objeto a modificação ou a definição de opções político-legislativas correspondentes a bases integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, tais atos enfermarão, nessa medida, de inconstitucionalidade orgânica.

 

Nesse sentido, decidiu o Tribunal no seu Acórdão n.º 142/85 (também ele referente à reserva de competência legislativa em matéria de bases do regime jurídico da função pública): 

«[A norma constitucional consagradora da reserva parlamentar em matéria de bases da função pública aponta para a aprovação de uma «lei-quadro» da função pública]: ora a Constituição apenas aponta para aí (foi isso que acima se disse), mas, em rigor, não condiciona ou limita expressamente nesses termos o alcance da reserva em causa. Esta, por conseguinte, bem pode ser interpretada antes como incluindo qual­quer intervenção legislativa que contenda com os princípios estruturais bá­sicos do regime da função pública.

c) Simplesmente, se as coisas se passam deste outro modo, então a cir­cunstância de os mesmos princípios não se encontrarem «codificados» num único diploma legislativo ou, ao menos, num corpo de diplomas perfei­tamente articulado também não deverá conduzir a um alargamento da reserva para além do que se acha estabelecido na Constituição. Concreta­mente: também não deverá nem poderá traduzir-se num absoluto bloqueamento da legislação governamental autónoma no domínio da fun­ção pública até que a Assembleia da República proceda, em diploma ou diplomas adrede emitidos para o efeito, à fixação e sistematização das res­petivas bases gerais.

Definido o seu alcance nos termos indicados, o que a reserva do ar­tigo 168.º, n.º 1, alínea u), implica, sim, é a necessidade de, a partir dos numerosos e dispersos textos legais regulamentadores da função pú­blica, e sem, naturalmente, perder de vista o respetivo contexto, maxime institucional e histórico, averiguar e estabelecer as linhas de força estruturais dessa regulamentação, os princípios básicos que a informam e caracterizam, pois aí se situará a linha de fronteira entre o que per­tence e o que não pertence à competência legislativa exclusiva da Assem­bleia da República. Nessa competência entrará só — como é óbvio — o que contenda com aqueles princípios, por importar a sua substituição, modificação ou derrogação; sobre tudo o mais, poderá o Governo legislar sem necessidade de qualquer autorização prévia.

Numa palavra, e para nos servirmos de uma consabida distinção, dir-se-á: a reserva parlamentar inclui apenas o que tenha a natureza de uma regulamentação de princípio, por constituir, ou coenvolver uma redefini­ção de «princípios jurídicos»; a emissão de normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles, essa encontra-se o Governo habilitado a fazê-la autonomamente.»

 

Este entendimento foi confirmado pela jurisprudência posterior – v., por exemplo, o que se refere no Acórdão n.º 208/2002:

«Decorre da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente o Acórdão n.º 233/97 (in AcTC, 36.º vol., pp. 503 e ss.) e dos Acórdãos aí citados, que a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários em matéria de bases do regime e âmbito da função pública não podem ser considerados como constituindo o desenvolvimento de tais bases.

Isso significa necessariamente que a criação de tais exceções ou princípios contrários aos contidos nas bases da função pública consubstancia uma invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista no artigo 165°, n.º 1, alínea t), da Constituição. Com efeito, ainda que se admita que a reserva estabelecida nesta última norma não abrange a particularização e a concretização do regime da função pública […], ela não pode deixar de incluir a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários àqueles que podem considerar-se os princípios básicos definidores das bases de tal regime, sob pena de se abrir a porta a um esvaziamento da reserva pela via da multiplicação de regimes excecionais.»

 

16.2 A jurisprudência constitucional ensaiou já várias propostas de densificação do conceito constitucional de «bases do âmbito e regime da função pública». A este propósito, pode mesmo dizer-se, tal como faz o Acórdão n.º 793/2013, que «o conceito constitucional de «base do regime da função pública» é um conceito aberto a conteúdos diversos, caracterizados pela sua importância para a estruturação do regime jurídico das relações de emprego público».

O Acórdão n.º 620/2007 assim ponderou:

«[…] o artigo 165º, n.º 1, alínea t), integra na reserva relativa parlamentar «as bases do regime e âmbito da função pública», o que poderá ser entendido como tudo o que se refere à relação jurídica de emprego público e à delimitação do seu âmbito, onde se poderão incluir normas relativas à demarcação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado ficam submetidos a esse regime legal, bem como aquelas que respeitem ao recrutamento ou ao regime de aposentação (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, citada, pág. 676).

Parece dever dar-se como assente, em qualquer caso, que se inserem na reserva relativa da Assembleia, ao abrigo da referida disposição constitucional, aquelas matérias que envolvam a densificação de direitos fundamentais, como o acesso à função pública e o direito de exercício de profissão (ibidem). Nesse sentido apontam também JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, ao relacionarem o âmbito da norma do artigo 165º, n.º 1, alínea t), com a do artigo 269º, onde precisamente se estabelecem os princípios materiais informadores da função pública (Constituição da Portuguesa Anotada, Tomo II, citada, pág. 534). Neste preceito se faz apelo não só à especificidade do regime da função pública com a sua vinculação exclusiva ao interesse público – o que nos remete para questões relacionadas com a acumulação de cargos públicos e o regime de incompatibilidades (n.ºs 1, 4 e 5) -, mas também às garantias de defesa dos trabalhadores da Administração Pública, mormente no que concerne ao exercício de direitos políticos e o direito de audição em processo disciplinar (n.ºs 2 e 3).»

 

Escreveu-se também no Acórdão n.º 184/2008 (tirado em Plenário):

 

«No âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, em matéria de bases do regime e âmbito da função pública – artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição –, compete ao Parlamento, sem prejuízo de autorização ao Governo, a definição das grandes linhas de inspiração da regulação legal da função pública e a demarcação do âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime jurídico. A reserva compreende, assim, o estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulação, dos seus princípios reitores ou orientadores – princípios esses que caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo – e dos princípios que constituirão, justamente, o parâmetro e o limite deste desenvolvimento, concretização e particularização.»

 

A este entendimento, que expressamente sufraga, acrescenta o Acórdão n.º 468/2010 o seguinte:

«Neste âmbito, matérias reservadas ao Parlamento, salvo autorização ao Governo para sobre elas legislar, devem entender-se aquelas que, num acto legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efectuada por via legislativa (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, citado, pág. 755; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3ª edição, Coimbra, pág. 377; Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04).»

 

Já no Acórdão n.º 302/2009 (em entendimento que viria a ser reiterado no Acórdão n.º 76/2013) considerou-se:

 

«Por outro lado, a Constituição reserva, também, à Assembleia da República, nos termos constantes do seu artigo 165.º, n.º 1, alínea t), competência para legislar sobre as “bases do regime e âmbito da função pública”.

Relativamente a esta matéria, a Comissão Constitucional, ainda na vigência do primitivo texto constitucional, logo evidenciou que a referida norma apenas se dirigia ao “estatuto geral” da função pública, abraçando o que “é comum e geral a todos os funcionários e agentes”, tal como “a definição do sistema de categorias, de organização de carreiras, de condições de acesso e de recrutamento, de complexo de direitos e deveres funcionais que valem, em princípio, para todo e qualquer funcionário público e que, por isso mesmo, favorecem o enquadramento da função pública como um todo, dentro das funções do Estado”, cabendo, por seu turno, na competência legislativa do Governo a “concretização” desse estatuto geral, a sua “complementação, execução e particularização” (cf. pareceres nºs 22/79 e 12/82, Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 9º, p. 48, e 19º, p. 119, respectivamente), tendo este Tribunal mantido idêntica posição em arestos posteriores (cf. Acórdão n.º 142/85, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º vol.).»

 

E o Acórdão n.º 828/2017, referindo-se também ao «estatuto geral» dos trabalhadores da Administração Pública, afirma:

 

«12. (…) É que o “estatuto geral “ dos trabalhadores da Administração Pública, abrangendo o que é comum a todos eles, nomeadamente, a definição do sistema de vínculos, carreiras e categorias, as condições de acesso e de recrutamento, e o complexo de direitos e de deveres funcionais, é matéria de reserva relativa da Assembleia da República, cabendo ao Governo estabelecer os respetivos desenvolvimentos através de decretos-lei de desenvolvimento (alínea t), n.º 1, do artigo 165.º e alínea c), n.º 1, do artigo 198.º, da CRP). Por outro lado, os trabalhadores da Administração Pública, no exercício das suas funções estão exclusivamente ao serviço do interesse público (n.º 1 do artigo 269.º e 271.º da CRP). Ainda que se admita que da Constituição não decorre um modelo de vínculo laboral puramente estatutário, o certo é que a Administração Pública está, na sua autonomia pública e privada, sujeita a parâmetros de juridicidade que não vinculam, na mesma medida, a generalidade dos cidadãos, na específica margem de liberdade decorrente da sua autonomia privada.»

 

Mais recentemente, teve o Acórdão n.º 77/2018 oportunidade para revisitar a jurisprudência constitucional sobre o conceito de bases do regime jurídico da função pública, que assim sintetizou:

 

«30. Ora, sobre este ponto, é elucidativa a jurisprudência deste Tribunal sobre o âmbito de proteção garantido pela alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP em matéria de bases do regime jurídico da função pública, no sentido de que a mesma está circunscrita à regulação dos princípios fundamentais do regime, bem como à delimitação do seu âmbito institucional e pessoal. 

Para este efeito, é de recuperar o já decidido no Acórdão n.º 468/2010, de 25 de novembro:

«(…)»

Também dos Acórdãos n.º 142/85, 695/2005, 184/08, 491/2008, 528/2008, 74/2009 e 302/2009 se retira o mesmo entendimento, sendo que, mais recentemente, tal interpretação vem perfilhada no Acórdão n.º 793/13, de 21 de novembro (todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).»

 

16.3 Volvendo à situação sub judice, cumpre indagar se a matéria versada na norma aditada ao n.º 1 do artigo 194.º do Estatuto da Carreira Docente/Açores por via da alteração introduzida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro – nos termos da qual a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos – integra a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República por força da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

A resposta é afirmativa pelas seguintes ordens de razões.

 

16.3.1 Em primeiro lugar, a já mencionada LGTFP expressamente qualifica as normas do regime disciplinar nela regulado como «normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público» (artigo 3.º, alínea i), com a redação dada pela respetiva versão originária).

            Ora, tal qualificação constitui um indício seguro da inclusão da matéria disciplinar no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de bases e âmbito do regime da função pública, assumindo a própria Lei por si emanada a fundamentalidade do regime normativo disciplinar (sancionatório) na definição do regime estatutário – feixe de direitos e deveres – dos trabalhadores que exercem funções públicas.

A este propósito, escreveu-se no Acórdão n.º 620/2007:

 

«Como vem sendo reconhecido, a Constituição não define o que são leis de bases (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 493/05). No caso de a lei se não autoqualificar como tal, são de presumir como leis de bases as leis da Assembleia da República naquelas matérias em que a reserva de lei se limita justamente às bases dos regimes jurídicos previstas no artigos 164º e 165º. Fora desses casos são de qualificar como leis de bases as leis que de facto se limitem aos princípios gerais dos regimes jurídicos e que não devolvam expressamente o seu desenvolvimento para diploma regulamentar, pois então deixa de existir um pressuposto necessário das leis de bases, que é o seu desenvolvimento legislativo. Inversamente, um indício seguro da existência de uma lei de bases é a exigência por ela estabelecida de desenvolvimento ou de regulamentação mediante decreto-lei (nestes precisos termos, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, citada, pág. 508).

No caso vertente, já tomámos em linha de conta que o Decreto n.º 173/X, não tendo sido emitido ao abrigo da alínea t) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição, nem se autodenominando como uma lei de bases, é um diploma heterogéneo que contém bases e princípios gerais do regime jurídico que pretende regular, mas também, nalguns casos, o desenvolvimento legislativo desses princípios, e, noutros, a remissão da sua concretização para regulamento administrativo.

Não podendo ser tido como uma lei de bases, poderá suceder que algumas das suas normas possam ser qualificadas como bases do regime da função pública. Como tais devem entender-se aquelas que, num acto legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efectuada por via legislativa (Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituição, citado, pág. 755; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, tomo V, 3ª edição, Coimbra, pág. 377; acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04).»

 

A doutrina antecipou, em sentido corroborante, a qualificação feita pelo legislador. Como escreveu Paulo Veiga e Moura, as bases do regime e âmbito da função pública «começam logo por integrar a definição do regime jurídico da Função Pública e as circunstâncias em que o mesmo pode eventualmente ser substituído por outra normação. Depois, as bases compreenderão igualmente a disciplina fundamental de todas as matérias cuja regulamentação a Constituição remeta para a lei, nomeadamente o regime de acumulação de funções, o sistema de incompatibilidades, o direito de regresso sobre os funcionários e agentes. Por fim, assumirá a natureza de base do regime a tipicização das formas de constituição, modificação ou extinção da relação de emprego público, o sistema de carreiras ou categorias da Função Pública, as condições gerais para ingressar e aceder aos lugares superiores, os direitos reconhecidos e os deveres impostos, o sistema retributivo e as suas componentes, o regime sancionatório, as garantias jurídicas e os meios de resolução de conflitos» (vd. do Autor, A Privatização da Função Pública, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 101).

 

16.3.2 Depois, afigura-se que a norma sindicada não deixa de contender com elementos essenciais do regime disciplinar aplicável aos trabalhadores em funções públicas.

 

16.3.2.1 Abrangendo a reserva de competência legislativa as bases do regime da função pública, cabe à Assembleia da República definir os princípios fundamentais, as opções político-legislativas estruturantes e a definição dos aspetos identificativos do regime da função pública, “daquilo que é comum e geral a todos os funcionários e agentes” (assim, Ana Fernanda Neves, “O Direito da Função Pública”, in Paulo Otero/Pedro Gonçalves (coord.), Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 359-556, pp. 386-387).

Perante esta reserva de competência do Parlamento, a intervenção legislativa do Governo (a menos que munida de credencial parlamentar, por via de lei de autorização legislativa) corresponderá à concretização ou desenvolvimento do regime regulado pela lei da Assembleia da República, tarefa à qual se associam limites. Como escreve Paulo Veiga e Moura «[c]ontudo, a autonomia do Governo não lhe permite criar um ordenamento diverso, pois a criação de excepções ou o estabelecimento de princípios contrários ao regime definido pelas “bases” não são considerados como desenvolvimento das mesmas» (A Privatização da Função Pública, cit., p. 99).

Assim, também quanto aos poderes legislativos das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, mesmo se incluída a Administração Pública Regional nas matérias enunciadas no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma (assim, no artigo 49.º, n.º 3 do Estatuto Político-Legislativo dos Açores: «A matéria da organização administrativa da Região abrange, designadamente: a) A organização da administração regional autónoma direta e indireta, incluindo o âmbito e regime dos trabalhadores da administração pública regional autónoma e demais agentes da Região»). Com efeitos, certo é que tal poder não pode legislativo invadir a reserva parlamentar prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição, desconsiderando a reserva das bases do regime e âmbito da função pública (sobre o assunto, embora referindo-se particularmente à matéria incluída nos Estatutos, vd. Ana Fernanda Neves, “O Direito da Função Pública”, cit., p. 388). A este respeito, pode ainda considerar-se como fundamento da reserva parlamentar «a exigência de unidade axiológico-normativa do regime jurídico aplicável a todos os trabalhadores em funções públicas, independentemente da concreta Administração a que os mesmos se encontrem vinculados (cfr. o artigo 269.º da Constituição). Tal unidade é, de resto, simétrica da comunidade de fins e de princípios constitucionalmente prevista para a Administração Pública (cfr. o artigo 266.º da Constituição)» (Acórdão n.º 793/2013). 

 

            16.3.2.2 Ora, a norma regional em causa derroga princípios vetores das penas disciplinares, quanto à sua caracterização e efeitos.

            Com efeito, no assinalado confronto com o regime disciplinar dos trabalhadores em funções públicas, a estatuição de um impedimento a nova contratação pelo período de três anos associada à pena disciplinar de suspensão aplicada a docentes contratados representa um assinalável desvio à caracterização legal da pena de suspensão, dos seus limites e das consequências (acessórias) associadas pelo legislador parlamentar à respetiva aplicação.

            Considera-se que os aspetos do regime disciplinar afetados pela norma sindicada correspondem a opções político-normativas essenciais na configuração do exercício do poder disciplinar da Administração Pública e na definição do feixe de direitos e deveres dos trabalhadores em funções públicas – constituindo as penas aplicáveis e os seus efeitos elementos típicos da sanção disciplinar, taxativamente fixados na LGTFP.

            Assim, ponderou Paulo Veiga e Moura, a propósito do revogado Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública, mas referindo-se a disposições legais não dissemelhantes das hoje contidas nos artigos 180.º (Escala das sanções disciplinares) e 182.º (Efeitos das sanções disciplinares) da vigente LGTFP (Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública Anotado (2ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2011. pp. 119 e 132):

 

Sobre a escala das sanções disciplinares:

«1. No n.º 5 da anotação ao art. 3.° tivemos a oportunidade de demonstrar que a infracção disciplinar era atípica, na medida em que ocorre com a prática de um comportamento contrário a um dever enunciado na lei, pelo que todos os possíveis comportamentos que atentem contra o conteúdo de tais deveres serão ilícitos, independentemente da conduta adoptada estar ou não descrita na previsão de qualquer preceito.

Porém, dizer-se que a infracção disciplinar é atípica não invalida que em sede de penas disciplinares o princípio seja justamente o da tipicidade, o que significa que se não há uma enumeração taxativa dos tipos de infracção já existe uma enumeração taxativa das penas que podem ser aplicáveis às diversas formas de violação de um dever disciplinar.

Significa isto que apenas podem ser aplicadas aos trabalhadores as penas disciplinares que estejam ou sejam estabelecidas por uma fonte normativa com o valor de lei, até por se estar perante matéria que integra as bases gerais do regime e âmbito da Função Pública, o que é o mesmo que dizer que por via da negociação colectiva, por via regulamentar ou mesmo através de um decreto-lei do governo não autorizado pela Assembleia da República não podem ser criadas novas penas disciplinares.».

           

            E sobre os efeitos das sanções disciplinares:

«1. À semelhança do que sucede relativamente ao elenco das penas admissíveis, também no tocante aos efeitos produzidos pelas sanções disciplinares ocorre uma enumeração taxativa, não podendo as penas que verem a ser aplicadas produzir outros efeitos para além dos que decorrem e estão expressamente previstos no presente Estatuto. A primeira nota digna de realce nesta matéria é a da redução dos efeitos produzidos pelas penas disciplinares, tendo-se eliminado os efeitos laterais ou acessórios até aqui produzidos pela pena de suspensão.»

 

            Se a reserva compreende o estabelecimento do quadro dos princípios retores ou orientadores da disciplina da matéria reservada, serão esses princípios que constituirão o parâmetro e o limite deste desenvolvimento, concretização e particularização. Ora, a estatuição do impedimento de celebração de novo contrato para o exercício da docência no ensino público por um período de três anos não corresponde a uma mera derivação do regime sancionatório previsto na lei, nem configura uma mera adaptação ou particularização do mesmo regime à situação dos docentes contratados. Diferentemente, derroga o regime legalmente previsto, de uma forma inovatória, e sem qualquer correspondência com os elementos típicos da sanção aplicada e com os limites dos efeitos que lhe são associados na LGTFP.

            Assim sendo, o regime sancionatório previsto pelo n.º 1, do artigo 194.º, do Estatuto da Carreira Docente/Açores, consubstancia normação inovatória em área coberta pela reserva de ato legislativo parlamentar.

 

            16.3.3 Acresce que a norma sindicada – aplicável no âmbito de uma situação disciplinar – introduz uma inovatória consequência que se traduz numa condição preclusiva (por um período de três anos) do acesso à relação de emprego público para o exercício da docência, pois a sanção prevista não esgota os seus efeitos no vínculo laboral vigente à data da sua aplicação, constituindo também (e sobretudo) a razão do impedimento (pelo período temporal referido) à celebração de um novo contrato com o docente.

            As relações de emprego público podem ser tituladas, como sintetiza Ana Fernanda Neves (“O Direito da Função Pública”, cit., p. 441) «por vínculos jurídico-administrativos, o da nomeação e o da comissão de serviço, e pelo contrato individual de trabalho, seja o contrato de trabalho em funções públicas, seja o contrato de trabalho tout court» (sobre a admissibilidade constitucional das várias das modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público, vd. Acórdão n.º 154/2010).

            A LGTFP, no seu artigo 6.º, prevê que o trabalho em funções públicas pode ser prestado mediante vínculo de emprego público ou contrato de prestação de serviço, caracterizando o vínculo de emprego público como «aquele pelo qual uma pessoa singular presta a sua atividade a um empregador público, de forma subordinada e mediante remuneração», revestindo as seguintes modalidades:

a) Contrato de trabalho em funções públicas (o qual constitui a regra dos vínculos de emprego público, nos termos do artigo 7.º, da mesma Lei);

b) Nomeação;

c) Comissão de serviço.

            Mais diz a lei que «o vínculo de emprego público pode ser constituído por tempo indeterminado ou a termo resolutivo.» (n.º 4, do citado artigo 6.º).

            Ora, representando tal opção normativa a introdução no ordenamento jurídico (regional) de um requisito negativo do acesso dos docentes ao emprego público, obstando (por três anos) à constituição de um novo vínculo jus-laboral com a Administração Pública para o exercício da docência nos estabelecimentos de educação ou ensino públicos, contende igualmente com o âmbito da reserva parlamentar em matéria de bases e âmbito do regime da função pública.

Com efeito, na definição daquele âmbito a jurisprudência constitucional (com apoio na doutrina) tem ali compreendido o regime de acesso à função pública.

Assim, no já citado Acórdão n.º 302/2009 (reiterado no Acórdão n.º 76/2013), delimitando o sentido da reserva de competência prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição sobre as “bases do regime e âmbito da função pública”, entendeu-se, na esteira da jurisprudência anterior, incluindo a produzida pela Comissão Constitucional, «que a referida norma apenas se dirigia ao “estatuto geral” da função pública, abraçando o que “é comum e geral a todos os funcionários e agentes”, tal como “a definição do sistema de categorias, de organização de carreiras, de condições de acesso e de recrutamento, de complexo de direitos e deveres funcionais que valem, em princípio, para todo e qualquer funcionário público e que, por isso mesmo, favorecem o enquadramento da função pública como um todo, dentro das funções do Estado”, cabendo, por seu turno, na competência legislativa do Governo a “concretização” desse estatuto geral, a sua “complementação, execução e particularização” (cf. pareceres nºs 22/79 e 12/82, Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 9º, p. 48, e 19º, p. 119, respectivamente), tendo este Tribunal mantido idêntica posição em arestos posteriores (cf. Acórdão n.º 142/85, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º vol.)» (sublinhado acrescentado)

Bem assim, no Acórdão n.º 793/2013, socorrendo-se do entendimento da doutrina: «A alínea t) “reserva à AR a matéria das «bases» do regime e âmbito da função pública (ou seja, o estatuto próprio da função pública como organização e como relação jurídica de emprego específica), bem como a delimitação do seu âmbito (ou seja, a demarcação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado estão sujeitos àquele regime). Esta delimitação nem sempre é fácil […], mas deve interpretar-se no sentido da extensão da reserva da AR, sobretudo quando estiverem em causa, direta ou indiretamente, direitos fundamentais (acesso à função pública e cargos públicos, direito de exercício de profissão), […]. (v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, cit., anot. XX ao artigo 165.º, p. 333; itálicos aditados)» (sublinhados acrescentados).

            Também por esta razão se pode concluir que a normação sub judice invade a reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de bases e âmbito do regime da função pública.

 

 

17. Além do mais, verifica-se que tratando-se da consagração de uma medida sancionatória que condiciona (negativamente) o acesso à docência no ensino público – e consagrada na Constituição a liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública no quadro dos direitos, liberdades e garantias (artigo 47.º da Constituição) –, a análise da conformidade constitucional da norma sub judice não deixa de convocar também a reserva parlamentar de competência legislativa consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, da Constituição.

Como resulta da expressa enunciação da alínea b) do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição - «É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: b) Direitos, liberdades e garantias» - e, bem assim, da jurisprudência exarada neste Tribunal, a reserva de competência legislativa parlamentar ali consagrada não se confina às bases ou ao regime geral dos direitos liberdades e garantias, abrangendo toda a intervenção legislativa reportada à matéria em causa, sendo que, para mais, não se mostra a reserva confinada à emissão de leis restritivas de direitos liberdades e garantias, embora assuma neste domínio uma fundamental importância (cfr., designadamente, Acórdãos n.ºs 128/2000, 255/2002, 563/2003, 620/2007, 119/2010, 362/2011, 578/2014 e 509/2015).

Como se escreveu no Acórdão n.º 578/2014:

«Dir-se-á, em primeiro lugar, que os direitos, liberdades e garantias (…) são uma daquelas matérias em que o nível de competência legislativa reservada à Assembleia da República é mais “exigente”, porquanto diz respeito a toda a regulamentação legislativa e não apenas às bases ou ao regime geral de um dado domínio (cfr. a taxonomia proposta por J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra Editora, 4.ª ed. revista, 2010, p. 325, reiterada, entre outros, nos acórdãos n.ºs 494/99, 258/06 e 793/13, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Essa maior exigência - que vale tanto para as restrições, como para a restante intervenção normativa conformadora, acondicionadora ou até ampliadora de direitos, liberdades e garantias – traduz-se, desde logo, na circunstância de estes domínios não poderem, com exceção do decreto-lei autorizado, ser objeto de diploma legislativo, configurando-se o poder regulamentar do Governo e dos órgãos regionais como meramente “executivo”.

O mesmo é dizer, portanto, que debruçando-se um dado normativo – não emanado pela Assembleia da República nem pelo Governo, com autorização legislativa - sobre matéria atinente a direitos, liberdades e garantias (a), a sua conformidade constitucional, a nível competencial, está dependente do caráter “não inovatório” – rectius, puramente “executivo” - das prescrições que ele contenha (b) - cfr. os acórdãos n.ºs 307/88 e 258/06, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).»

 

17.1 Ora, a liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública são direitos constitucionais que integram o elenco dos direitos, liberdades e garantias, sendo formalmente consagrados no artigo 47.º da Constituição (formalmente incluído na PARTE I - Direitos e deveres fundamentais, TÍTULO II - Direitos, liberdades e garantias, CAPÍTULO I - Direitos, liberdades e garantias pessoais, da Constituição), o qual dispõe o seguinte:

 

«Artigo 47.º

(Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública)

       1. Todos têm o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes à sua própria capacidade.

       2. Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso.»

 

Sobre o âmbito de proteção conferido pela Constituição a cada um dos direitos, sucessivamente consagrados nos n.ºs 1 e 2 deste artigo 47.º, ponderou o Acórdão n.º 509/2015:

 

«14. É pacífico que a liberdade de escolha de profissão consagrada no artigo 47.º, n.º 1, da Constituição se apresenta como um direito fundamental complexo, que integra, ao lado de direitos de defesa contra a imposição ou impedimento da escolha ou exercício de uma dada profissão, direitos a prestações conexionadas com o direito ao trabalho e com o direito ao ensino, como o direito à obtenção das habilitações necessárias para o exercício da profissão, os direitos ao ingresso e à progressão nela e o direito ao livre exercício da mesma profissão (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 155/2009 e 94/2015; na doutrina, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, anots. I e ss. ao art. 47.º, p. 653 e ss.; e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anots. III e ss. ao art. 47.º, p. 965 e ss.). Por outro lado, e como resulta expressamente da parte final do preceito que a consagra, tal liberdade encontra-se sob reserva das “restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à sua [– do respetivo titular –] capacidade”. Trata-se, portanto, de um dos casos a que se reporta o artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição, pelo que tais restrições ou condicionamentos legais, sejam de índole objetiva ou subjetiva, são admissíveis, desde que justificados em função de interesses constitucionalmente relevantes e desde que não sejam excessivos. Na verdade, as limitações em causa podem revestir “natureza e intensidade muito diversas, devendo o crivo da proporcionalidade ser tanto mais exigente quanto mais intrusiva for a restrição legal” (v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I cit., anot. VII ao art. 47.º, p. 971; sobre a limitação diferenciada da liberdade de conformação do legislador neste domínio, em especial apelando à chamada «teoria dos degraus» desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal alemão, v. além destes Autores, ibidem, pp. 969-971; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, cit., anot. V ao art. 47.º, pp. 656-657; e Rogério Ehrhardt Soares, “A Ordem dos Advogados. Uma Corporação Pública” in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124.º, pp. 228-230).

 

15. Estas mesmas regras valem igualmente – ou, porventura, até por maioria de razão (cfr. o Acórdão n.º 44/84) – para o direito de acesso à função pública previsto no artigo 47.º, n.º 2, da Constituição: por corresponder a um “direito subjetivo pessoal, não [está] o exercício de funções públicas sujeito a requisitos materialmente distintos daqueles que condicionam, em geral, a liberdade de profissão” (assim, v. o Acórdão n.º 340/92). Tal direito, formal e sistematicamente autonomizado do acesso a cargos públicos na Revisão Constitucional de 1982 (cfr., de novo, o Acórdão n.º 44/84), compreende, segundo a formulação do Acórdão n.º 53/88:

« a) [O] direito à função pública, não podendo nenhum cidadão ser excluído da possibilidade de acesso, seja à função pública em geral, seja a uma determinada função em particular, por outros motivos que não seja a falta dos requisitos adequados à função (v.g. idade, habilitações académicas e profissionais); b) a regra da igualdade e da liberdade, não podendo haver discriminação nem diferenciações de tratamento baseadas em fatores irrelevantes, nem por outro lado, regimes de constrição atentatórios da liberdade; c) regra do concurso como forma normal de provimento de lugares, desde logo de ingresso, devendo ser devidamente justificados os casos de provimento de lugares sem concurso» (cfr., no mesmo sentido, os Acórdãos n.ºs 371/89, 157/92, 340/92, 683/99, 368/2000, 406/2003, 61/2004 e 491/2008)

Como por outro lado sublinham Gomes Canotilho e Vital Moreira, “o direito de acesso à função pública não reveste a mesma natureza da liberdade de profissão [já que a] função pública é somente o meio pelo qual muitas profissões podem ser exercidas ao serviço do Estado e demais entidades públicas. As mesmas profissões podem ser exercidas no sector privado ou na função pública, embora certas profissões sejam exclusivas do sector público […] ou do sector privado […]. Funcionário público não é uma profissão, mas somente um modo específico de exercer a profissão” (v. Autores cits., ob. cit., anot. VIII ao art. 47.º, p. 659). Mais: “o conceito constitucional [de «função pública»] corresponde [neste artigo 47.º, n.º 2] ao sentido amplo da expressão em direito administrativo, designando qualquer atividade exercida ao serviço de uma pessoa coletiva pública […], qualquer que seja o regime jurídico da relação de emprego público (desde que distinto do regime comum do contrato de trabalho) e independentemente do seu caráter provisório ou definitivo, permanente ou transitório” (v. idem, ibidem, anot. X, p. 660; no mesmo sentido, v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I cit., anot. XVII ao art. 47.º, pp. 978-979; sobre o sentido e alcance da laboralização da relação jurídica de emprego público, e da consequente ampliação do conceito constitucional de função pública, v., por todos, os Acórdãos n.ºs 154/2010 e 474/2013).

Nestes termos, pode sustentar-se uma relação de especialidade entre os n.ºs 1 e 2 do artigo 47.º da Constituição (…): o direito de acesso à função pública corresponde a uma especial manifestação da liberdade de escolha de profissão (…). E, precisamente por isso, inexiste oposição entre as duas disciplinas, mas simples diferença justificada apenas pelo diferente âmbito de aplicação. Ora, no que toca às condições de definição dos tipos de condicionamento referentes ao ingresso na profissão, o respetivo regime material e formal não pode deixar de ser idêntico, porquanto idênticos são também os interesses daqueles cuja liberdade se vê por tais condicionamentos limitada. Assim, “o direito de acesso à Função Pública em condições de liberdade não pode nem deve ser entendido no sentido de que qualquer pessoa se encontra em condições de aceder e vir a exercer funções próprias e permanentes dos diversos serviços que integram a Administração Pública. Na verdade, a liberdade de profissão está sujeita a uma reserva de lei restritiva ex vi do n.º 1 do art. 47.º da Constituição, pelo que o direito de acesso à Função Pública em condições de liberdade pode conhecer uma compressão do seu conteúdo por motivos objetivos – o interesse coletivo – ou subjetivos – as próprias capacidades do candidato ao acesso” (assim, v. Paulo Veiga e Moura, A Privatização da Função Pública, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 134; no mesmo sentido, v. Ana Fernanda Neves em Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 176-177: “a estipulação legislativa de requisitos de acesso à «função pública» inscreve-se no quadro da possibilidade de restrições legais à liberdade de escolha de profissão […]; e em O Recrutamento de Trabalhador Público, Provedoria de Justiça, Lisboa, 2013, p. 35, disponível em  http://www.provedor-jus.pt/site/public/archive/doc/O_Recrutamento_de_Trabalhador_Publico.pdf).»

 

17.2 Tendo já sido assinalado o caráter inovatório da medida legislativa editada pelo legislador regional no quadro do regime disciplinar da função pública (e mesmo no quadro do estatuto docente), veja-se agora o seu caráter restritivo.

Noutras ocasiões, já teve o Tribunal Constitucional oportunidade de reconhecer o caráter restritivo de medidas condicionadoras ou limitadoras do acesso à função pública. Em especial, pronunciando-se sobre a exigência legal de obtenção de aprovação em prova de avaliação como requisito geral de admissão aos concursos de seleção e recrutamento de docentes no âmbito do ensino público, concluiu o já citado Acórdão n.º 509/2015:

«Se a obtenção de aprovação na prova de avaliação em análise no presente processo corresponde a um requisito geral de admissão aos concursos de seleção e recrutamento promovidos no âmbito do ensino não superior público aplicável aos candidatos que ainda não integrem a carreira docente, não subsiste qualquer dúvida de que tal exigência consubstancia um pressuposto condicionador subjetivo do direito de acesso à função pública, mais exatamente, ao exercício de funções docentes em estabelecimentos do ensino não superior público. Trata-se, por conseguinte, de um limite à entrada ou ingresso num dos modos de exercício da profissão de professor: aqueles que possuem as qualificações legalmente exigidas para exercerem a profissão de professores só se podem candidatar para exercer a mesma profissão no ensino não superior público, desde que tenham sido aprovados na prova de avaliação ora em causa. Porque é o conteúdo do próprio direito de acesso à função pública docente que está em causa – quem não obtiver tal aprovação fica impedido de aceder à mesma –, é inequívoco o caráter restritivo da lei que estabelece o requisito em apreço.»

 

Ora, também quanto à situação em apreciação nos autos – e por maioria de razão – é inequívoco o caráter restritivo da norma sindicada.

A norma sindicada – determinando que a aplicação de uma pena disciplinar de suspensão a docente contratado constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato para o exercício da função docente em estabelecimento de ensino ou educação público regional  por um período de três anos – quer se entenda consubstanciar um novo efeito da sanção disciplinar de suspensão (já não circunscrito à relação jus-laboral pública vigente ao momento da sanção), quer se entenda revestir a natureza de sanção acessória, obrigatoriamente imposta em caso de infração disciplinar que determine a suspensão das funções docentes dos professores contratados, configura uma verdadeira condição (negativa) de acesso dos docentes contratados à contratação pela Administração Pública regional para o exercício de funções docentes, impedindo-os (pelo período de três anos) de estabelecer novo vínculo de emprego público (com a Região Autónoma dos Açores) por via da modalidade que a LGTFP estabeleceu como regra: o contrato de trabalho em funções públicas. Com esta medida, o legislador regional consagrou uma condição preclusiva de acesso à contratação (e, bem assim, aos concursos que antecedem a contratação, como ocorre no caso dos autos), por um período não inferior a três anos, para o exercício da docência em estabelecimentos públicos.

A aplicação da sanção disciplinar de suspensão a docentes contratados constitui assim (para além dos efeitos legalmente fixados para este tipo de sanção disciplinar) um impedimento de acesso à função pública (para o exercício de funções docentes), mesmo que temporalmente limitado a um período de três anos, inviabilizando, durante esse período, a possibilidade de celebração de novo contrato de trabalho em funções públicas em estabelecimentos públicos de educação e ensino na dependência da administração regional autónoma.

Assim configurada, a medida adotada pelo legislador regional por via da nova redação do artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira Docente/Açores (introduzida pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A) contende diretamente com o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, consagrado no artigo 47.º, n.º 2, da Constituição, afetando negativamente o bem jurídico protegido por este direito.  E, tendo em conta a definição de restrição de um direito fundamental proposta por Jorge Reis Novais – seja toda a «acção ou omissão estatal que afecta desvantajosamente o conteúdo de um direito fundamental, seja porque se eliminam, reduzem ou dificultam as vias de acesso ao bem nele protegido e as possibilidades da sua fruição por parte dos titulares reais ou potenciais do direito fundamental seja porque se enfraquecem os deveres e obrigações, em sentido lato, que da necessidade da sua garantia e promoção resultam para o Estado»  (cfr. do Autor, As Restrições aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas pela Constituição, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, p. 157) – cumpre reconhecer que a medida legislativa em causa assume uma feição restritiva daquele direito. Estando em causa o acesso de docentes à função pública – a contratação para o exercício da profissão docente em escolas do ensino público –, a restrição a tal acesso por um período de três anos importa uma restrição ao direito fundamental consagrado no artigo 47.º, n.º 2 da CRP.

 

17.3 Assim sendo, a medida legislativa equacionada nos presentes autos encontra-se sujeita ao regime constitucional das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, consubstanciado em limites de ordem material e orgânico-formal.

Para além dos limites substantivos ou materiais à restrição (como os decorrentes dos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º da CRP, em especial os derivados do princípio da proporcionalidade), «a Constituição exige uma superior legitimidade democrática no ato de compressão daqueles direitos, razão pela qual exige que seja «a lei» (n.º 2 do artigo 18.º) a limitar o seu conteúdo, salvo autorização ao Governo (alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º). Dito de outro modo: a restrição dos direitos, liberdades e garantias apenas pode dar-se por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei do Governo no uso de uma autorização legislativa. Nestes termos, as eventuais restrições que o direito ordinário pretenda estabelecer ao respetivo âmbito de proteção constituem competência parlamentar exclusiva» (como se escreveu no recente Acórdão n.º 335/2018).

No caso em apreço, por se tratar de uma norma restritiva de um direito, liberdade e garantia – o direito de acesso à função pública protegido pelo artigo 47.º, n.º 2, da Constituição –, de acordo com as disposições conjugadas do artigo 18.º, n.º 2 e a 165.º, nº 1 alínea b) da Constituição, só o legislador parlamentar (ou o Governo, quando por aquele autorizado) estaria legitimado a restringir um tal direito. A este respeito, a Constituição assinala ainda o decorrente limite da competência legislativa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP). Consequentemente, estando em causa a compressão de um direito, liberdade e garantia através de uma norma que integra um decreto legislativo regional, verifica-se a invasão da reserva legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP.

Conclui-se, assim, que o conteúdo inovatório e restritivo introduzido em matéria de direitos, liberdades e garantias pelo legislador regional não pode deixar de originar inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição e do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

 

18. Pelo exposto, incidindo a norma sindicada sobre matérias integradas na reserva relativa de competência da Assembleia da República consagrada nas alíneas b) e t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição – ambas constituindo limite negativo à competência legislativa das regiões autónomas (artigos 227.º, n.º 1, alínea a) e 228.º, n.º 1) e não podendo qualquer dessas matérias ser objeto de autorização legislativa às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (artigo 227.º, n.º 1, alínea b), parte final) –, é de concluir que a mesma se encontra ferida de inconstitucionalidade orgânica.

Desrespeitado o limite negativo de competência por invasão da reserva parlamentar em causa, torna-se despiciendo aferir da justificação do exercício da competência legislativa por referência a matérias enunciadas no respetivo Estatuto Político-Administrativo (artigo 228.º, n.º 1, da Constituição).

Padecendo a norma sindicada do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação das alíneas b) e t) do n.º 1 do artigo 165.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, todos da Constituição da República Portuguesa, fica prejudicada a apreciação (nos termos da previsão do artigo 51.º, n.º 5, da LTC) de outros eventuais fundamentos de inconstitucionalidade orgânica e, bem assim, de inconstitucionalidade material.

 

 

III – Decisão

 

19. Pelos fundamentos expostos, acordam em:

 

a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 194.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira do Pessoal Docente da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 21/2007/A, de 30 de agosto, na redação dada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2015/A, de 17 de dezembro, no segmento em que dispõe que a aplicação de sanção disciplinar de suspensão a docentes não pertencentes aos quadros constitui motivo impeditivo da celebração de novo contrato por um período de três anos, por violação dos artigos 165.º, n.º 1, alíneas b) e t) e 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição;

 

e, em consequência,

 

b) Julgar, ainda que com diverso fundamento, improcedente o recurso.

 

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

 

Lisboa, 26 de setembro de 2019 - Maria José Rangel de Mesquita - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers