Acórdão n.º 144/2005/T. Const, de 14 de junho

Acórdão n.º 144/2005/T. Const. - Processo n.º 875/2004. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - 1 - Maria José Mexia Nunes Barata de Sousa Cabral Nunes Mexia interpôs, junto do Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação de um despacho conjunto do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo qual lhe foi atribuída uma indemnização pelos produtos florestais extraídos de certos prédios rústicos durante o período de intervenção da reforma agrária, sem atender ao valor real da cortiça no momento do pagamento da indemnização.

Houve resposta do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (fls. 33 e segs.), alegações da recorrente (fls. 40 e segs.), alegações do Ministro (fls. 75 e segs.) e parecer do Ministério Público (fls. 84 e segs.).

2 - Por Acórdão de 5 de Novembro de 2002 (fls. 89 e segs.), o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso.

3 - Deste acórdão interpôs Maria José Mexia recurso para o pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (fl. 100), tendo nas alegações respectivas (fls. 108 e segs.) concluído, para o que aqui releva, do seguinte modo:

"[...]

49.ª Pela Constituição da República, os critérios de avaliação e direitos a indemnizar têm de respeitar os princípios de justiça, igualdade e proporcionalidade.

50.ª Todos estes princípios se encontram ausentes no acórdão recorrido quando negou a actualização da cortiça arrecadada pelo Estado entre 1976 e 1986.

51.ª Pelo Acórdão do STJ, processo n.º 1292/02, de 28 de Maio de 2002, relativamente à extracção de uma cortiça em 1989, num prédio rústico abrangido pelas medidas da Reforma Agrária e posteriormente devolvido, e tendo por fundamento o Despacho Normativo n.º 101/89, de 25 de Outubro, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 9 de Novembro de 1989, e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, ficou decidido que a indemnização devida pela cortiça está subtraída ao princípio nominalista, previsto no artigo 550.º do Código Civil, sendo a mesma actualizada nos termos do artigo 551.º do Código Civil.

52.ª Este mesmo acórdão do STJ decidiu aplicar:

O artigo 62.º, n.º 2, da CRP à indemnização pela perda do rendimento de cortiça;

Subsidiariamente os artigos 22.º e 23.º do Código das Expropriações, Decreto-Lei n.º 438/91, de 13 de Novembro, para actualização da cortiça de acordo com o índice de preços no consumidor.

53.ª O despacho impugnado, ao ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental, é nulo por violação do preceituado na alínea d) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA, conjugado com o artigo 62.º, n.º 2, da CRP, uma vez que não respeita o direito constitucional à justa indemnização, prevista no artigo 62.º, n.º 2, da CRP;

54.ª O acórdão recorrido, ao não proceder à actualização da cortiça, por erro de interpretação, violou o disposto nos artigos 9.º, n.os 1, 2, 3, 4 e 5, e 13.º, n.º 1, da Lei n.º 2/79, no artigo 6.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, nos artigos 1.º, n.os 1 e 2, e 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, nos artigos 5.º, n.º 2, alínea d), e 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, nos n.os 2.º, n.os 1, e 3.º, alínea c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, no artigo 133.º, n.º 2, alínea d), do CPA e nos artigos 9.º, n.º 1, 10.º, 212.º e 551.º do Código Civil.

55.ª O acórdão recorrido, ao partir do pressuposto que a indemnização pela perda do rendimento florestal é fixada pelas regras aplicáveis de direito comum aos lucros cessantes, enferma de errada interpretação da lei, designadamente do artigo 564.º do Código Civil.

56.ª O artigo 564.º do Código Civil, nomeadamente com a interpretação que lhe foi conferida pelo douto acórdão recorrido, ao entender que o cálculo das indemnizações da reforma agrária pela perda do rendimento florestal é efectuado nos termos da referida disposição legal, não assegura a justa indemnização, pelo que terá de se considerar inconstitucional, uma vez que está em desconformidade com o disposto no artigo 62.º, n.º 2, da CRP, que determina que o pagamento da justa indemnização pela expropriação de bens e direitos só pode ser alcançado pela actualização desses bens para o valor real e corrente.

57.ª Os artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e nomeadamente com a interpretação que foi perfilhada pelo douto acórdão recorrido, ao entender que aos valores da cortiça apenas acresce a taxa de juro de 2,5%, referida naquela disposição legal, não assegura a justa indemnização, pelo que ter-se-á de considerar nessa parte inconstitucional, uma vez que está em desconformidade com o disposto no artigo 62.º, n.º 2, da Constituição da República, que determina que o pagamento da justa indemnização, pela expropriação e privação de bens e direitos, só pode ser alcançado pela actualização desses bens, para o valor real e corrente.

58.ª A recorrente, no que se refere à não actualização da cortiça, foi tratada de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados e os valores da cortiça, logo após as devoluções dos prédios ou entrega da reserva.

59.ª Os artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77, com o sentido e alcance que lhe foi conferido pelo douto acórdão, nomeadamente quando entendeu que aos valores da cortiça apenas são acrescidos dos juros à taxa de 2,5% ao ano, não assegura o princípio da igualdade, é inconstitucional, por violação do artigo 13.º, n.º 1, da CRP.

[...]"

O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas também alegou (fls. 231 e segs.), sustentando que devia ser negado provimento ao recurso. Em idêntico sentido se pronunciou o Ministério Público, no seu parecer (fl. 236).

4 - Por Acórdão de 2 de Junho de 2004 (fls. 240 e segs.), o pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso, pelos seguintes fundamentos:

"[...]

A questão que se coloca é, pois, como se vê, a de saber que [...] critérios devem presidir ao cálculo da indemnização dos produtos florestais, designadamente da cortiça, a que tem direito o proprietário cujo prédio foi nacionalizado, expropriado ou ocupado no âmbito da reforma agrária e o modo da sua actualização.

E no tocante a essa questão a jurisprudência deste Tribunal encontra-se consolidada, pelo que inexistindo razões para dela divergir limitar-nos-emos a acompanhar o que tem sido dito.

Escreveu-se a esse propósito no Acórdão do pleno de 28 de Abril de 2001 (recurso n.º 47 391):

"Do exame da legislação indicada apura-se que, com o Decreto-Lei n.º 199/88, se introduziu no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da reforma agrária, a par de indemnizações pela 'perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita' e pela 'caducidade dos direitos do arrendatário' [artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) e b)], uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [artigo 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma].

Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo global sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do [artigo] 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.

No caso dos autos, está-se perante uma situação em que ocorreu a devolução global dos prédios expropriados [segundo se infere da alínea a) da matéria de facto fixada], pelo que há lugar à indemnização por privação temporária do uso ou fruição desses prédios, à face do preceituado nos referidos artigos 3.º, n.º 1, alínea c), e 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.

A indemnização por privação temporária, no que concerne ao rendimento florestal, é a correspondente ao 'rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal', como expressamente se refere na alínea d) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88.

Consequentemente, nestes casos de devolução de bens, não há lugar a uma indemnização autónoma por frutos pendentes, designadamente a prevista no n.º 7 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, pois esta tem lugar nos casos em que os bens que integravam o capital de exploração não foi devolvido, como se conclui do conjunto das disposições deste artigo, em que se incluem referências expressas a bens que não tenham regressado à posse dos seus titulares e a bens não devolvidos (n.os 4 e 6), conjugadas com o artigo 14.º, em que se prevê uma indemnização autónoma 'pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos'.

Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação, e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma inaceitável duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.

7 - No caso em apreço, o valor da indemnização relativa à cortiça extraída foi calculada tomando por referência os valores pelos quais foi vendida [alínea g) da matéria de facto fixada].

Como se referiu, no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se estabelecer, no n.º 1, que 'as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos', acrescenta-se, no n.º 2 que 'o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar'.

Assim, também no caso de produtos florestais, depois de determinado o rendimento líquido com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31 de Julho [aplicável por força do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88], haveria que determinar qual o valor que correspondia a esse à data em que a recorrente ficou privada do uso e fruição dos prédios.

Como se referiu, esta determinação do valor dos bens nesta data está em sintonia com o artigo 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios, sendo a retroacção do cálculo do valor que pode explicar a contagem de juros desde esse momento.

Aquele artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 é a última emanação legislativa sobre indemnizações definitivas ao abrigo das leis da reforma agrária, pelo que revoga quaisquer outras normas que pudessem dispor em sentido contrário, designadamente as que regiam as indemnizações provisórias (artigo 7.º, n.º 2, do Código Civil).

Por outro lado, este artigo 7.º aplica-se a todas as indemnizações derivadas de expropriações ou nacionalizações efectuadas ao abrigo daquelas leis, como resulta do seu n.º 1 e, por isso, não há qualquer discriminação de qualquer dos tipos de titulares de indemnizações, quanto ao momento que é considerado como o relevante para cálculo dos valores dos bens ou direitos de que ficaram privados.

Designadamente, não tem suporte legal uma distinção entre as indemnizações pela perda de património e as derivadas de privação temporária. Com efeito, no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se indicarem, no seu n.º 1, os tipos de indemnizações (pela perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, pela caducidade de direitos de arrendatário e pela perda temporária de direitos de uso e fruição) estabelece-se, no seu n.º 2, que aos titulares de bens expropriados ou nacionalizados ao abrigo das leis sobre a reforma agrária não são atribuídas indemnizações parcelares por cada um dos tipos de perda de bens ou direitos, mas sim uma única indemnização global, que resulta da adição das várias indemnizações e da subtracção de valores aí indicados. (Estas situações de indemnização única formada por indemnizações parcelares, para além de poderem ocorrer relativamente ao mesmo prédio em que haja mais de um tipo de indemnizações poderão ocorrer também nos casos em que uma pessoa seja titular de mais que um prédio, pois o artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece, imperativamente, que seja organizado 'um único processo para o cálculo da indemnização definitiva relativa aos bens e direitos da mesma pessoa sitos no mesmo distrito'.)

Por isso, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos (o que se explica por não estar prevista, ao tempo, a devolução de bens que só depois veio a ser decidida legislativamente) tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela lei.

Assim, o artigo 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento de indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus artigos 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma actualista, de modo a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacente situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88.

Aliás, não havendo qualquer outro diploma legal que se refira a outros títulos para pagamento de indemnizações derivadas de expropriações e nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, é forçosamente aos títulos previstos nos artigos 18.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que se reportam os n.os 1 e 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 9 da Portaria n.º 197-A/95, ao referirem-se aos 'títulos das indemnizações'.

Assim, aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos artigos 19.º e 24.º daquela lei, como resulta do preceituado naquele artigo 18.º

O facto de a Portaria n.º 197-A/95 só prever expressamente o pagamento destes juros no seu n.º 1, que se reporta à avaliação definitiva do património fundiário não devolvido, não pode afectar o que resulta da Lei n.º 80/77 e do Decreto-Lei n.º 199/88, pois aquele é um diploma regulamentar, hierarquicamente inferior aos diplomas com valor legislativo, que só tem validade na medida em que não contrariar o preceituado nestes, como resulta do preceituado no artigo 115.º, n.º 5, da CRP, na redacção vigente em 1995, que proíbe que por actos diferentes dos aí indicados como tendo valor legislativo (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) sejam interpretados, integrados, modificados, suspensos ou revogados preceitos de diplomas legislativos. [...]

Por isso, no caso em apreço, a indemnização pela extracção de produtos florestais foi correctamente calculada, como parte do rendimento líquido dos bens durante o período de privação do uso e fruição dos prédios, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, não tendo de ser calculada, total ou parcialmente, nos termos previstos no n.º 7 do artigo 11.º daquele diploma para os 'frutos pendentes'.

Assim, conclui-se que não tinha de haver uma actualização dos valores das vendas dos produtos florestais para valores de 1994-1995, nem aplicação subsidiária do Código das Expropriações, por a legislação referida prever expressamente a forma de cálculo dos valores da indemnização, desde os momentos a considerar para esse cálculo até à remuneração pelo atraso no seu pagamento.

8 - Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da reforma agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação que permita a aplicação de qualquer outro regime.

Porém, os recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da CRP, e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade.

Aquele artigo 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o artigo 7.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos [assim, no original].

No entanto, o regime de actualização previsto nos artigos 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são-lhe entregues títulos de uma das 12 classes referidas neste anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes) [...]

Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização (e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização) que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.

Por outro lado, o n.º 2 do artigo 62.º da CRP, que estabelece que 'a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização', não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos artigos 83.º e 94.º (em redacções anteriores os artigos 82.º e 97.º) da CRP.

Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional 'quando se trate de matérias especificamente sediadas no âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações' (neste sentido, podem ver-se os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 2.º, a p. 339, e 491/2002, de 26 de Novembro de 2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Janeiro de 2003, a p. 1057), o que é o caso da reforma agrária, prevista naqueles artigos 94.º e 97.º

Naquele artigo 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e nos termos do artigo 94.º não se inclui referência a 'justa indemnização', ao contrário do que sucede com aquele artigo 62.º, referindo-se apenas 'o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração'.

Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do artigo 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.

(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

[...]

No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

N.º 39/88, de 9 de Fevereiro de 1988, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 374, a p. 114;

N.º 605/92, de 17 de Dezembro de 1992, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 422, a p. 60, e no Diário da República, 2.ª série, de 8 de Abril de 1993, a p. 3818; e

N.º 341/94, de 26 de Abril de 1994, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 4 de Novembro de 1994.)

Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os Portugueses [artigo 9.º, alínea d), da CRP em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [artigo 81.º, alínea b), da CRP, a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a 'progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica' (essencialmente neste sentido, o Acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a p. 145).

Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.

Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos artigos 19.º e 24.º e no anexo da Lei n.º 80/77 e no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da CRP, nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

9 - Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.os 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77, é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.

Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção. Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da reforma agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. 1.º, 2.ª ed., pp. 391 e 392) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982]. [Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no artigo 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá [de] ser uma lei formal.]

Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu artigo 168.º aos 'meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações'.

Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da reforma agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, bem como ao tempo em que os Decretos-Leis n.os 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, lhe introduziram alterações.

Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da reforma agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).

Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas [no Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da CRP, que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar [à] fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele decreto-lei só podia basear-se na alínea c)].

Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do artigo 115.º da CRP, em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.

A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu artigo 1.º, que 'as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da reforma agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei'.

No seu artigo 18.º, relativo ao 'pagamento da indemnização', estabelece-se que 'com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes'.

As excepções previstas no artigo 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50 000$ e as devidas por frutos pendentes.

Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Leis n.os 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50 000$ por forma diferente da prevista naquela lei, que era o pagamento através [de] 'títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos' subsequentes àquele artigo 18.º Assim, tem de concluir-se que, em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.

Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.

Na verdade, 'aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei' (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. V, 1997, p. 216).

Por isso, é de concluir que a solução aqui adoptada, em vez de contrariar as normas e princípios constitucionais referidos pela recorrente, é a única que assegura a constitucionalidade das opções legislativas materializadas nos referidos Decretos-Leis n.os 199/88 e 38/85."

[...]"

5 - Maria José Mexia interpôs então recurso deste acórdão para o Tribunal Constitucional (fls. 263 e seg.), ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, nos seguintes termos:

"[...]

2 - A recorrente vem suscitar a inconstitucionalidade dos artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, por violação dos artigos 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da CRP.

3 - O acórdão recorrido decidiu-se pela aplicação das normas dos artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77, quanto ao pagamento e actualização da indemnização devida à recorrente, daí decorrendo que o regime de actualização da indemnização fixada para os produtos florestais com referência aos anos da sua comercialização por parte do Estado é efectuado pelos juros dos títulos da dívida pública, previstos no artigo 24.º e quadro anexo à Lei n.º 80/77.

4 - A aplicação e interpretação por parte do acórdão recorrido das referidas normas, à indemnização fixada por valores reportados a 76, 77, 78, 79, 84, 85 e 86, viola o disposto no artigo 62.º, n.º 2, da CRP por conduzir a uma indemnização desadequada e desproporcionada pelo decurso do tempo sujeito à forte inflação dos preços, e ainda o disposto no artigo 13.º, n.º 1, da CRP, em comparação com os demais cidadãos abrangidos pelas medidas da reforma agrária, que receberam a indemnização relativa a outros componentes indemnizatórios, por valores de 94/95.

[...]"

O recurso foi admitido por despacho a fl. 265.

6 - Nas alegações que produziu junto do Tribunal Constitucional (fls. 273 e segs.), a recorrente formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem integralmente:

"1.ª A indemnização devida à recorrente é fundada na privação temporária do uso e fruição de prédios rústicos no âmbito da reforma agrária, durante o tempo que decorreu entre 2 de Outubro de 1975 e 2 de Outubro de 1989.

2.ª A indemnização objecto do presente recurso constitucional tem por fundamento a intervenção do Estado na gestão dos prédios rústicos da recorrente e advém concretamente de o Estado durante o período de privação dos prédios ter extraído e recebido os valores da venda das cortiças.

3.ª O Estado durante a ocupação dos prédios arrecadou 35 698 833$, com a venda das cortiças extraídas em 76, 77, 78, 79, 84, 85 e 86 nos prédios da recorrente.

4.ª No processo de pagamento da indemnização, os valores das cortiças correspondentes a cada um dos anos da sua extracção e comercialização, foram descontados à taxa de juro de 2,5% ao ano para a data da ocupação dos prédios, para adequar o pagamento da indemnização em títulos da dívida pública nos termos da Lei n.º 80/77.

5.ª O valor da indemnização atribuída à recorrente, através do pagamento em obrigações do tesouro e com o regime de juros das obrigações, foi fixado em 29 637 037$.

6.ª Em 2001, o Estado devolveu os valores arrecadados, através da entrega de títulos da dívida pública previstos no artigo 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77, apenas acrescidos dos juros das obrigações do tesouro constantes do quadro anexo à referida lei.

7.ª O valor indemnizatório de 29 637 037$, foi pago com títulos da classe XII, vencendo juros à taxa de 2,5% ao ano até à data do pagamento da indemnização, tendo a recorrente recebido como valor final da indemnização 48 901 117$ em 2001.

8.ª Com o valor indemnizatório recebido, a recorrente não foi ressarcida e compensada dos valores que lhe foram subtraídos pelo Estado durante a privação dos prédios, tendo em consideração a data do pagamento que só se veio a concretizar em 2001 e a taxa de juro aplicada.

9.ª O valor indemnizado pago à recorrente em 2001 não constitui uma compensação justa e adequada para a reconstituição da lesão económica sofrida, nem é minimamente equivalente ou se aproxima do valor de substituição.

10.ª O valor da indemnização pelas cortiças que o Estado extraiu e arrecadou desde 1976, apenas acrescido da taxa de juros de 2,5% ao ano até à data em que se efectuou o pagamento em 2001, não alcançou a justa ou adequada indemnização, uma vez que não compensa nem a desvalorização da moeda e inflação nem o prejuízo causado pela indisponibilidade da privação dos valores da cortiça.

11.ª Os valores subtraídos pelo Estado entre 1976 e 1986 acrescidos dos juros das obrigações do tesouro, comparados com os coeficientes de desvalorização da moeda fixados pela Portaria n.º 552/2002, de 30 de Junho, para os anos de 1976, 1977, 1978, 1979, 1985 e 1986 representam em média 4,21 vezes menos.

12.ª Quanto maior é diferida no tempo a data do pagamento, maior é o prejuízo sofrido pela recorrente com a inflação e desvalorização da moeda e mais insignificante se torna a indemnização.

13.ª O valor da cortiça arrecadado pelo Estado em 1976 acrescido de juros à taxa de 2,5% ao ano comparado com o valor que lhe corresponde pelos índices de desvalorização da moeda da Portaria n.º 552/2002 representa agora 18,94 vezes menos.

14.ª Por valores de substituição de 94/95 aplicados às indemnizações da reforma agrária, n.º 3.º, alíneas a), b) e c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, a indemnização pela cortiça de 76 recebida pela recorrente representa 21 vezes menos, tendo em conta o preço da venda da cortiça pelo Estado por 96$65 por arroba, e os preços oficiais médios da venda da cortiça na área da situação dos prédios de 1994-1995 de 2293$ por arroba.

15.ª A progressiva desvalorização dos valores objecto de indemnização, decorridos 25, 24, 23, 22, 17, 16 e 15 anos, entre a data da apropriação dos valores pelo Estado e o seu pagamento, não assegura a justa e adequada indemnização.

16.ª Os juros dos títulos de dívida pública à taxa de 2,5% ao ano são manifestamente inferiores aos praticados no mercado económico e financeiro durante o período que decorreu durante a apropriação dos valores da cortiça por parte do Estado e a data do seu pagamento.

17.ª Entre 1975 e 2001, as taxas de juros das operações passivas estipuladas pelo Banco de Portugal foi em média de 14% atingindo o valor máximo de 28% em 1984.

18.ª A taxa de inflação média entre 1975 e 2001 foi de 13%, tendo atingido o valor máximo de 28% em 1983.

19.ª A taxa de juro de 2,5% ao ano que acrescem aos valores da cortiça arrecadada pelo Estado é 5,6 vezes menos da média das taxas de juros das operações passivas.

20.ª A indemnização dos valores da cortiça arrecada pelo Estado em 1976, 1977, 1978, 1979, 1984, 1985 e 1986 acaba por tão-só representar o pagamento e o reembolso de uma dívida pelo seu valor nominal, acrescida dos juros à taxa de 2,5% ao ano, tendo em consideração o período moratório, não compensa minimamente a desvalorização da moeda nem a indisponibilidade dos valores por parte da recorrente.

21.ª A recorrente recebeu como indemnização os valores da cortiça arrecadada pelo Estado tão-só acrescidos dos juros à taxa de 2,5% ao ano, enquanto os demais titulares de indemnização da reforma agrária receberam a indemnização da cortiça arrecadada pelo Estado em 1975, por valores de substituição de 1994-1995 e de outros componentes indemnizatórios por preços correntes da data do pagamento e valores actualizados para 1994-1995, n.os 2.º, n.º 1, e 3.º, alíneas a), b) e c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março.

22.ª Para os demais titulares de indemnização da reforma agrária, ao cálculo dos valores indemnizatórios actualizados acresceram ainda juros do pagamento das indemnizações em títulos da dívida pública.

23.ª O regime de pagamento das indemnizações à recorrente através dos títulos da dívida pública, com juros à taxa de 2,5% ao ano sobre os valores da cortiça arrecadados pelo Estado, sem qualquer actualização, viola o princípio da igualdade previsto no artigo 13.º da CRP.

24.ª Os prédios da recorrente expropriados e ocupados ao abrigo das leis da reforma agrária foram integralmente devolvidos por direito de reserva e considerados indevidamente abrangidos pelas medidas da reforma agrária e não expropriáveis, artigo 31.º da Lei n.º 109/88.

25.ª O direito de reserva restabelece o direito de propriedade tal como existia à data das medidas de expropriação, artigos 38.º da Lei n.º 77/77 e 14.º da Lei n.º 109/88.

26.ª A demarcação e delimitação do direito de reserva precede a expropriação dos prédios, artigos 42.º, n.º 2, da Lei n.º 77/77 e 26.º, n.º 2, da Lei n.º 109/88, sendo repristinado à data da expropriação.

27.ª As expropriações no âmbito da reforma agrária destinavam-se à eliminação dos latifúndios e das grandes explorações agrícolas e às finalidades previstas no artigo 94.º, n.º 2, da CRP e do artigo 50.º da Lei n.º 77/77.

28.ª Com a devolução integral dos prédios a título de reserva, o objectivo do Estado ao proceder à expropriação das terras da recorrente não se consumou ou concretizou.

29.ª No caso da recorrente não teve assim lugar a imposição constitucional prevista no artigo 83.º da CRP da apropriação colectiva de meios de produção nem a entrega da terra aos pequenos agricultores, às unidades colectivas de produção ou às cooperativas de trabalhadores rurais, nos termos do artigos 94.º, n.º 2, da CRP e artigo 50.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro.

30.ª Não houve nem se confirmou a apropriação colectiva dos meios de produção previstos no artigo 83.º da CRP, que presidiu à nacionalização e expropriação dos prédios da recorrente no âmbito da reforma agrária.

31.ª A indemnização devida à recorrente não decorre de apropriação colectiva dos meios de produção com vista à eliminação dos latifundiários na ZIRA, como concluiu o acórdão recorrido, pelo que não está sujeita ao critério de cálculo da indemnização do artigo 94.º da CRP, mas ao artigo 62.º, n.º 2, da CRP.

32.ª A intervenção e gestão do Estado durante a privação temporária dos prédios também não se enquadra nas medidas de intervenção transitórias previstas no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 406-A/75, de 27 de Julho, uma vez que não se verificou por parte do Estado uma intervenção na exploração agrícola da recorrente e nos seus meios de produção.

33.ª O conteúdo do direito de propriedade garantido pelo artigo 62.º, n.º 2, da CRP abrange também o direito à não privação temporária do direito de propriedade, fundamento da indemnização objecto deste recurso constitucional.

34.ª No caso dos autos, não chegou a haver lugar à expropriação ou nacionalização de prédios no âmbito da reforma agrária, mas tão-só à privação do uso e fruição dos prédios, durante a qual o Estado recebeu os valores da cortiça extraída nos prédios da recorrente.

35.ª A indemnização da recorrente não tem como fundamento a perda de património a favor do Estado por expropriação, mas advém da ocupação ilícita dos prédios donde resultou a privação do uso e fruição de rendimentos, nomeadamente os valores da cortiça que o Estado vendeu e arrecadou.

36.ª O princípio da justa indemnização ou da indemnização compensatória efectiva está consignado no artigo 17.º da Convenção Universal dos Direitos do Homem, no artigo 1.º do Protocolo n.º 1 adicional à Convenção e nos artigos 62.º, n.º 2, e 94.º da CRP.

37.ª O princípio da justa indemnização consiste em indemnizar pelo valor real e corrente da data do pagamento ou tão próximo dela ou pelo valor de substituição, conforme previsto no preâmbulo e artigos 13.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, 13.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 2/79, de 9 de Janeiro, 11.º, n.os 5 e 6, do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, 2.º, n.º 1, e 3.º, alíneas a), b) e c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março.

38.ª A justa indemnização ou a correspondente indemnização, consignada nos artigos 62.º, n.º 2, e 94.º da CRP é um princípio constitucional ínsito no Estado de direito, que obriga a indemnizar os cidadãos pelos actos lesivos e prejuízos que lhes são causados, artigo 22.º da CRP.

39.ª À indemnização devida à recorrente é aplicável o artigo 62.º, n.º 2, da CRP.

40.ª A aplicação do artigo 62.º, n.º 2, implica que os valores das cortiças extraídas durante a privação dos prédios deveriam ser actualizados, pelo menos para valores de 1994-1995, em analogia com o que se passou com os demais componentes indemnizatórios no âmbito da reforma agrária, artigo 3.º, n.º 1, alínea c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, Decreto-Lei n.º 2/78, de 9 de Janeiro, para alcançar a justa indemnização.

41.ª Ao negar a actualização dos valores das cortiças, o acórdão recorrido violou o artigo 62.º, n.º 2, da CRP.

42.ª O pagamento da justa e adequada indemnização previsto no artigo 62.º, n.º 2, da CRP é garantia do Estado de direito democrático e, mesmo na óptica da aplicação dos artigos 83.º e 94.º da CRP, não pode conduzir a uma indemnização irrisória ou manifestamente desproporcionada para a perda do bem expropriado, nomeadamente tendo em conta o deferimento no tempo do pagamento da indemnização.

43.ª Mesmo que não fosse aplicado o artigo 62.º, n.º 2, da CRP às indemnizações da reforma agrária, conforme decidiu o douto acórdão recorrido, o modo e tempo de pagamento conduziu a uma indemnização manifestamente desproporcionada, decorridos 25 anos da data da apropriação dos valores pelo Estado, não permitida pelo artigo 94.º da CRP, uma vez que não cumpre as exigências mínimas de justiça que vem implicadas na ideia de Estado de direito.

44.ª O critério de cálculo da indemnização ofende o princípio de justa ou correspondente indemnização consignado no artigo 17.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, artigo 1.º do Protocolo n.º 1 adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, artigo 8.º da CRP.

45.ª Os artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 são inconstitucionais por violação do artigo 62.º, n.º 2, da CRP, uma vez que da sua aplicação decorre que o pagamento da indemnização à recorrente é efectuado através de títulos da dívida pública, vencendo a taxa de juro de 2,5% ao ano, várias vezes abaixo da taxa de juro praticada no mercado económico e financeiro e insuficiente para corrigir a desvalorização da moeda.

46.ª Os artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 são inconstitucionais por violação do artigo 62.º, n.º 2, da CRP quando aplicados e interpretados pela jurisdição administrativa, no sentido que a actualização da indemnização para o valor contemporâneo do pagamento é efectuado pelas taxas de juro fixadas pelas obrigações do tesouro, as quais se situam várias vezes abaixo dos índices de inflação da moeda e das taxas de juro das operações bancárias passivas.

47.ª Os artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 são inconstitucionais por violação do artigo 13.º da CRP quando aplicados e interpretados pela jurisdição administrativa, no sentido que a actualização da indemnização devida à recorrente é efectuada com o pagamento dos juros das obrigações da dívida pública.

48.ª O acórdão recorrido, ao negar a actualização da indemnização da recorrente por desaplicação e erro de interpretação, violou o artigo 62.º, n.º 2, da CRP, aplicável às indemnizações da reforma agrária no caso concreto.

49.ª O acórdão recorrido não aplicou o disposto no artigo 94.º da CRP, uma vez que o valor da indemnização atribuído, nomeadamente pelas cortiças arrecadadas pelo Estado em 1976, 1977, 1978 e 1979 conduziu a valores desproporcionados e irrisórios, que não podem ser qualificados como a correspondente indemnização.

[...]"

Contra-alegou o Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas (fls. 312 e segs.), formulando as seguintes conclusões:

"1.ª Os prédios da recorrente foram ocupados em 1975 e expropriados ao abrigo das leis da reforma agrária - Decreto-Lei n.º 406-A/75 - e só voltaram à propriedade e exploração da recorrente na sequência de legislação posterior (Lei n.º 77/77 e Lei n.º 109/88) que aumentou a área de reserva.

2.ª A indemnização pela privação do rendimento da cortiça extraída dos prédios durante o período em que estes estiveram expropriados e sob a intervenção do Estado é determinada nos termos previstos no artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do Decreto-Lei n.º 199/88 (redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro) e corresponde ao rendimento líquido calculado de acordo com os critérios estabelecidos no Decreto-Lei n.º 312/85 e Decreto-Lei n.º 74/99.

3.ª Apurado o rendimento líquido da cortiça com base nos valores reais da sua transacção, faz-se reportar este valor à data da ocupação dos prédios, tal como sucede com todos os tipos de indemnização, derivada de expropriações ou nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, e está previsto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88.

4.ª A Lei n.º 80/77 e seus diplomas complementares, como o Decreto-Lei n.º 199/88, fixam os critérios da indemnização dos titulares de direitos sobre prédios abrangidos pelas leis da reforma agrária, nos termos previstos nos artigos 83.º e 94.º da CRP, que cumprem as exigências mínimas de justiça que são inerentes à ideia de um Estado de direito.

5.ª Conforme decidiu e bem o douto acórdão recorrido o regime de pagamento de indemnizações previst[o] nos artigos 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da CRP nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

[...]"

O Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, também recorrido, não alegou (fl. 317).

Cumpre apreciar.

II - 7 - A recorrente pretende a apreciação da conformidade constitucional das normas dos artigos 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro (supra, n.º 5). Na sua perspectiva, e em síntese, tais normas violam o disposto nos artigos 62.º, n.º 2, 94.º e 13.º, n.º 1, da Constituição, pois que conduziram ao pagamento, à recorrente, de uma indemnização "através de títulos de dívida pública, vencendo a taxa de juro de 2,5% ao ano, várias vezes abaixo da taxa de juro praticada no mercado económico e financeiro e insuficiente para corrigir a desvalorização da moeda" (cf. requerimento de interposição do recurso e conclusão 45.ª das alegações) e, bem assim, a uma indemnização inferior àquela que foi paga aos "demais cidadãos abrangidos pelas medidas da reforma agrária, que receberam a indemnização relativa a outros componentes indemnizatórios, por valores de 1994-1995" (cf. requerimento de interposição do recurso e conclusões 21.ª a 23.ª das alegações).

É o seguinte o teor dos pertinentes preceitos da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro:

"Artigo 13.º

1 - O cálculo das indemnizações definitivas far-se-á de harmonia com as disposições da presente lei e, na sua falta, segundo a lei geral e os princípios gerais de direito.

2 - Aplica-se, em especial, supletivamente, ao cálculo destas indemnizações o regime legal das indemnizações por expropriação por utilidade pública, com as necessárias adaptações.

3 - A indemnização provisória representa uma antecipação da indemnização definitiva, devendo ser restituída, no todo ou em parte, se esta não for devida ou aquela lhe for superior.

Artigo 19.º

1 - Os empréstimos a emitir para os fins previstos no artigo anterior desdobrar-se-ão em várias classes, em função do montante global a indemnizar por titular, às quais corresponderão prazos de amortização e de diferimento progressivamente mais longos e taxas de juros decrescentes.

2 - Para os efeitos referidos no n.º 1, a determinação das taxas de juro, anos de amortização e período de diferimento, far-se-á em função das classes definidas pelos montantes globais a indemnizar de acordo com o quadro anexo.

Artigo 24.º

Os juros das obrigações vencem-se desde a data da nacionalização ou expropriação ou da data da ocupação efectiva dos prédios, no caso de esta ser anterior, sendo capitalizados os vencidos até à data da emissão das obrigações destinadas ao pagamento das indemnizações provisórias e pagos anualmente os vencidos a partir dessa data."

8 - O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar, por várias vezes, acerca da conformidade constitucional das normas que constituem objecto do presente recurso, tendo sempre concluído, embora sem unanimidade, no sentido da sua não inconstitucionalidade. Fê-lo, por exemplo, e mais recentemente, nos Acórdãos n.os 85/2003, de 12 de Fevereiro, e 148/2004, de 10 de Março (tirados em plenário e publicados no Diário da República, 2.ª série, n.os 253, de 31 de Outubro de 2003, pp. 16 478 e segs., e 125, de 28 de Maio de 2004, pp. 8287 e segs., respectivamente, e também disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

No primeiro desses mencionados acórdãos, disse o Tribunal Constitucional, para o que aqui releva, o seguinte:

"[...]

11 - Os recorrentes questionam, na perspectiva da constitucionalidade, as normas constantes dos artigos 1.º, n.º 2, 13.º, 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e dos artigos 5.º a 10.º do Decreto-Lei n.º 213/79, enquanto deles decorre que o pagamento das indemnizações devidas por nacionalização será feito mediante entrega de títulos de dívida pública, de classes diferenciadas e vencendo juros (embora de montante inferior ao normalmente previsto nos mercados económico e financeiro).

O Tribunal Constitucional, no citado Acórdão n.º 39/88, apreciou a conformidade à Constituição das normas que originariamente dispunham sobre as indemnizações devidas pelo Estado por nacionalizações (Decreto-Lei n.º 528/76, Lei n.º 80/77 e Portarias n.os 786-A/77 e 618/78).

Nesse aresto, considerou-se legítimo, do ponto de vista da constitucionalidade, o pagamento das indemnizações devidas por nacionalizações através da fixação de prazos de amortização e de diferimento diferenciados, assim como taxas de juro desniveladas, em função do montante global a pagar. Desse aresto resulta também com clareza que o pagamento das indemnizações através da entrega de títulos de dívida pública não contraria qualquer princípio constitucional.

Os recorrentes, quanto a esta questão, também não começam por impugnar verdadeiramente o específico modo de pagamento (a utilização de títulos de dívida pública), mas sim a situação e os resultados gerados (cf. conclusão 44.ª das alegações do presente recurso). Ora, tal colocação do problema não consubstancia, como se demonstrou, uma questão de constitucionalidade normativa.

Mas, por outro lado, quanto ao específico modo de pagamento das indemnizações (através da entrega de títulos de dívida pública com regimes diferenciados e com taxas de juro abaixo das praticadas no mercado económico e financeiro), cuja constitucionalidade foi suscitada na conclusão 43.ª das alegações do recurso para o Supremo Tribunal de Justiça e na conclusão 38.ª das alegações do recurso de constitucionalidade, importa salientar que o Acórdão n.º 39/88 se pronunciou no sentido de que tal regime de pagamento não viola qualquer preceito constitucional, afirmando o seguinte:

"Situando-se as taxas de juro abaixo (nalguns casos, mesmo bastante abaixo) das que são praticadas no mercado monetário e financeiro, é evidente que se verifica uma progressiva desvalorização dos montantes indemnizatórios calculados.

Um tal efeito é, porém, minorado pela possibilidade antes assinalada (supra II, n.º 2.4) que têm os titulares de direito de indemnização provenientes de nacionalização, de transaccionarem os títulos e de os mobilizar antecipadamente 'mobilização' que só é, no entanto, permitida ao titular originário ou a seus herdeiros. E minorado ainda no caso de mobilização antecipada, porque, conquanto a 'mobilização' se faça, em regra, pelo valor de 'actualização', e não pelo valor nominal, aquela actualização é feita à taxa de juro correspondente à da classe I: 13% (cf. o artigo 29.º, n.º 1, da Lei n.º 80/77). E um valor que - embora para a generalidade dos títulos seja inferior ao do mercado - é superior ao valor real para os títulos das classes II a XII, uma vez que ele é calculado por uma taxa de juro superior à que lhes corresponde.

Assim sendo, é de arredar também a ideia de eventual violação do princípio da indemnização, consagrado no artigo 82.º, uma vez que não se vê que as indemnizações fixadas corram o risco de se transformar em pseudo-indemnizações, isto é, em indemnizações de valor manifestamente desproporcionado ou irrisório."

Partindo-se, no essencial, da fundamentação do acórdão citado, conclui-se agora, de novo, pela não inconstitucionalidade de tais normas sempre na base do pressuposto de que o critério indemnizatório das nacionalizações não é idêntico ao das expropriações, não só porque não tem de se pautar por uma justiça absolutamente indemnizatória como também porque pode ter em conta critérios especiais de necessidade política e social.

Segundo tais critérios, a prevalência do interesse colectivo sobre o interesse particular subsistirá até ao ponto em que o sacrifício dos direitos dos particulares comece a ser desproporcional e desnecessário, ou atacável em termos de justiça distributiva, como aconteceria, no caso presente, se as indemnizações, no momento em que deveriam ter sido atribuídas, fossem irrisórias ou manifestamente desajustadas relativamente ao valor dos bens nacionalizados, tendo em conta a realidade económica da época. Ora esta última hipótese carece de ser demonstrada do ponto de vista do interesse público e da situação real da economia, tendo ainda em conta que a situação dos cidadãos que deveriam receber as indemnizações através de títulos da dívida pública não é diferente da dos outros cidadãos que eram titulares de títulos de dívida pública de juro fixo, no mesmo momento.

Não se verifica, pois, a inconstitucionalidade do regime que determina o pagamento das indemnizações por nacionalização através da entrega de títulos de dívida pública com regimes diferenciados e com taxas de juro abaixo das que são praticadas no mercado monetário e financeiro.

[...]"

Por sua vez, no Acórdão n.º 148/2004, o Tribunal reafirmou a sua jurisprudência anterior, "sublinhando os seguintes pontos, decisivos, na solução do problema de constitucionalidade" em apreço:

"1.º A lógica subjacente à indemnização das nacionalizações não é idêntica à das expropriações, dada a natureza do acto de nacionalização, a sua específica justificação política e constitucional em confronto com a expropriação;

2.º A indemnização por nacionalização não tem de se pautar por uma justiça absolutamente indemnizatória, podendo tomar em conta critérios especiais justificados de necessidade política e social, numa lógica de justiça distributiva, em que são ponderáveis interesses sociais e políticos estruturais;

3.º Tais critérios serão constitucionalmente justificados se o grau de prevalência do interesse colectivo sobre o interesse particular que manifestam não implicar sacrifício dos direitos dos particulares manifestamente desproporcionado e desnecessário;

4.º Limite de sobreposição do interesse colectivo ao particular é aquele a partir do qual as indemnizações se tornem irrisórias ou manifestamente desajustadas relativamente ao valor dos bens nacionalizados, tendo em conta a realidade económica do momento em que ocorreu o acto de nacionalização;

5.º Aquém deste limite são constitucionalmente admissíveis critérios concretos de indemnização justificados por ponderações de necessidade política, económica e social.

Ora, como se reconheceu no Acórdão n.º 85/2003, a verificação de que estaríamos para além da fronteira do que é constitucionalmente justificável 'careceria de ser demonstrada do ponto de vista do interesse público e da situação real da economia, tendo ainda em conta que a situação dos cidadãos que deveriam receber as indemnizações através dos títulos de dívida pública não é diferente da dos outros cidadãos que eram titulares de títulos de dívida pública de juro fixo, no mesmo momento'.

Concluiu-se, assim, ante o exposto, pela não inconstitucionalidade de tais normas.

[...]"

Em aplicação da doutrina que se extrai dos referidos acórdãos, tirados em plenário, é de concluir, também agora, que as normas questionadas não contrariam a Constituição. Esta foi igualmente a conclusão a que chegou este Tribunal na decisão sumária n.º 27/2005, de 17 de Janeiro.

III - 9 - Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta.

Lisboa, 16 de Março de 2005. - Maria Helena Brito - Maria João Antunes - Carlos Pamplona de Oliveira (vencido, conforme a declaração junta) - Rui Manuel Moura Ramos (vencido quanto à aplicação da doutrina dos Acórdãos n.os 85/2003 e 148/2004 à situação dos autos em que a norma não é aplicada a situações de indemnização por nacionalização) - Artur Maurício.

Declaração de voto. - Vencido. A jurisprudência em que se apoia o aresto reporta-se a casos de indemnização pela nacionalização de bens imóveis, situação substancialmente diversa da que é tratada nesta causa em que se discute o cálculo da indemnização pela perda de produtos florestais (cortiça). Assim, e ainda que - em nome de uma proclamada prevalência do interesse colectivo sobre o interesse particular - se aceite que a indemnização devida por nacionalização possa ser inferior àquela que seria devida por expropriação do imóvel, o certo é que tal doutrina é claramente inaplicável ao caso em apreço, pois não existe qualquer traço de "interesse colectivo" na perda dos produtos florestais cuja indemnização é reclamada. Assim sendo, a indemnização devida deveria coincidir com a "justa indemnização" de que fala o n.º 2 do artigo 62.º da Constituição, critério que se me afigura dever constituir regra, neste capítulo. Por isso, e em meu entender, a norma questionada viola o citado preceito constitucional. Pamplona de Oliveira.