Acórdão n.º 170/90, de 27 de junho

Acórdão n.º 170/90

Processo n.º 246/88

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I

1 - Ao abrigo das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição (versão que vigorava antes da 2.ª revisão constitucional, introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho), veio o procurador-geral da República, em 27 de Maio de 1988, requerer que o Tribunal Constitucional apreciasse e declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade e a ilegalidade das normas constantes das Resoluções n.os 338/87, de 12 de Março de 1987, e 28/88, de 8 de Janeiro de 1988, do Governo Regional da Madeira, publicadas no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, 1.ª série, n.os 9, de 18 de Março de 1987, e 5, de 13 de Janeiro de 1988, respectivamente.

2 - A fundamentação do pedido é apresentada nos seguintes termos:

a) O Decreto-Lei n.º 69-A/87, de 9 de Fevereiro, além de proceder à revisão integral do regime jurídico do salário mínimo nacional, veio actualizar para o ano de 1987 os respectivos valores, que passaram a ser de 25200$00 para a generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, de 22400$00 para os trabalhadores dos sectores da agricultura, silvicultura e pecuária e de 17500$00 para os trabalhadores dos serviços domésticos não fornecidos por empresas que desse fornecimento façam actividade social (artigos 1.º, n.º 1, e 3.º, n.os 1 e 2, desse diploma);

b) O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 411/87, de 31 de Dezembro, determinou o aumento dos valores da remuneração mínima mensal, consagrados no diploma acima citado, para 27200$00, 24800$00 e 19500$00, respectivamente, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1988;

c) Na vigência dos Decretos-Leis n.os 69-A/87 e 411/87, e com referência aos anos de 1987 e 1988, o Governo Regional da Madeira veio a estabelecer, por resolução, diferentes valores do salário mínimo mensal para vigorarem na respectiva Região Autónoma. No ano de 1987, e por força da impugnada Resolução n.º 338/87, foram fixados os valores de 25650$00 para os trabalhadores do comércio, indústria e serviços, de 22800$00 para os trabalhadores da agricultura e pecuária e de 17500$00 para os trabalhadores do serviço doméstico. A Resolução n.º 28/88 procedeu à actualização desses valores, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1988, para 27880$00, 25420$00 e 19990$00, respectivamente.

d) Os Decretos-Leis n.os 69-A/87 e 411/87 «devem considerar-se leis gerais da República, pois se apresentam com vocação de aplicação a todo o território nacional, não se divisando adentro do seu contexto e da sua intencionalidade sombra de sugestão ao intérprete no sentido de hipotética limitação espacial de validade». Para confirmar este juízo, refere-se que só o primeiro daqueles diplomas contém uma norma que «especificamente dispõe acerca das regiões autónomas», o seu artigo 8.º (aí se estabelece que os requerimentos das entidades patronais solicitando isenções de cumprimento de salários mínimos são decididos pelos órgãos de governo próprios das regiões autónomas, que comunicarão as isenções concedidas à Direcção-Geral do Trabalho). Tal norma evidencia, no dizer da entidade requerente, que todo o Decreto-Lei n.º 69-A/87 (e os valores nele fixados) se destina a ser aplicado também nas regiões autónomas;

e) O carácter normativo das Resoluções n.os 338/87 e 28/88 é inquestionável, pelo que «as mesmas assumem, do ponto de vista material, natureza legislativa, pois afigura-se difícil atribuir-se-lhe a qualificação material de regulamento»;

f) Não se revela, na matéria destas resoluções, «um possível interesse específico da Região Autónoma da Madeira, pois a matéria da garantia de uma remuneração mínima mensal aos trabalhadores não respeita exclusivamente à Região nem exige um especial tratamento pela particular configuração que aí assume».

O procurador-geral da República conclui, considerando que as referidas resoluções são:

Inconstitucionais, por violação dos artigos 299.º, alínea a) [hoje alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo], e 234.º [correspondente hoje ao n.º 1 do mesmo artigo, após a revisão constitucional de 1989], «porque o exercício da função legislativa na Região compete exlusivamente à Assembleia Regional, e nunca ao Governo Regional»;

Inconstitucionais, por violação dos artigos 115.º, n.º 3, e 229.º, alínea a) [hoje n.º 1, alínea a)], uma vez que não versam matérias de interesse específico regional;

Ilegais, por violação dos artigos 115.º, n.º 3, e 299.º, alínea a), da lei fundamental «por disporem contra leis gerais da República»; sendo o conhecimento desta ilegalidade «da competência do Tribunal Constitucional» [artigo 281.º, n.º 1, alínea b) da versão anterior à revisão constitucional de 1989, correspondente à alínea c) do mesmo número e artigo da versão actualmente em vigor da Constituição].

3 - O procurador-geral da República alega, a título subsidiário, e para a hipótese de se considerar a matéria das resoluções impugnadas como de natureza regulamentar, que se verificariam idênticos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade, «pois os limites ao poder legislativo regional estabelecidos na alínea a) do artigo 229.º da Constituição valem também para o poder regulamentar previsto na subsequente alínea b), sendo também da exclusiva competência da Assembleia Regional (e nunca do Governo Regional) regulamentar as leis gerais emanadas de órgãos de soberania [artigo 234.º, referido à segunda parte da alínea b) do artigo 229.º da Constituição]» (as referências são feitas à versão da Constituição vigente à data da formulação do pedido). Abona-se em apoio desta alegação a doutrina do Acórdão n.º 95/88, de 27 de Abril de 1988 (entretanto publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 193, de 22 de Agosto de 1988).

A aceitar-se a perspectiva de as resoluções impugnadas se revestirem de natureza regulamentar, acresceria novo vício de inconstitucionalidade, a violação do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, uma vez que faltava a invocação de lei habilitante, como fora decidido em caso similar pelo Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 63/88, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 108, de 10 de Maio de 1988, a p. 4230).

4 - Ordenado o cumprimento do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (despacho a fl. 8), foi notificado o Presidente do Governo Regional da Madeira para apresentar resposta, querendo, relativamente aos pedidos de declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade atrás referidos.

Não foi apresentada qualquer resposta por esta entidade.

II

5 - Distribuído o processo ao ora relator, impõe-se, preliminarmente, a análise da relacionação dos pedidos formulados e da sua eventual compatibilidade, uma vez que o procurador-geral da República pretende que este Tribunal Constitucional declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade e a ilegalidade das normas contidas nas Resoluções n.os 338/87 e 28/88 do Governo Regional da Madeira.

Cabe referir que questão idêntica de compatibilidade entre pedidos foi já analisada e resolvida por este Tribunal no Acórdão n.º 268/88, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 21 de Dezembro de 1988, a pp. 5046 e segs., aresto que versa uma situação paralela à dos presentes autos, envolvendo resoluções idênticas do Governo Regional dos Açores. A solução aí encontrada merece total acolhimento.

Teve então ocasião o Tribunal Constitucional de se interrogar sobre se teria, «em qualquer caso, de se pronunciar sobre o pedido, nesta sua dupla dimensão», respondendo que, em caso de concurso dos vícios da inconstitucionalidade e da ilegalidade, aquele vício, «como vício mais grave [vício que põe, afinal, em xeque a própria Constituição, cuja superioridade hierárquica (Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., p. 601) 'relativamente às outras normas implica uma relação axiológica entre a Constituição e essas normas, precisamente porque a sua primariedade postula uma maior força normativa'], por via de regra, prejudicará o conhecimento da ilegalidade, vício menos grave» (p. 5049 do referido número do Diário da República).

Não teria de aceitar-se fatalmente esta solução se os vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade tivessem «diversa dimensão temporal (por exemplo, se a ilegalidade for originária e a inconstitucionalidade superveniente), situação que, porventura, configurará a única excepção àquela regra» (ibid.).

No presente caso - como no analisado no citado Acórdão n.º 268/88 -, a inconstitucionalidade e a ilegalidade referidas pelo procurador-geral da República são ambas tidas como originárias, razão pela qual o Tribunal Constitucional deverá começar por ocupar-se da questão da eventual inconstitucionalidade das normas impugnadas e só se decidir não se verificar qualquer vício de inconstitucionalidade terá de averiguar e decidir se as normas impugnadas padecem do vício da ilegalidade.

6 - Diferentemente do que sucedeu quanto às questões debatidas no Acórdão n.º 268/88, as questões de inconstitucionalidade e de ilegalidade suscitadas vão ser julgadas após a entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, a qual contém a 2.ª revisão da Constituição da República Portuguesa.

Sucede, porém, que o quadro normativo constitucional não sofreu qualquer modificação essencial, quer no tocante à legitimidade do autor dos pedidos, quer no tocante às normas constitucionais alegadamente violadas pelas resoluções impugnadas.

Nessa medida, a doutrina do Acórdão n.º 268/88 não se acha prejudicada pela superveniência da revisão constitucional de 1989, pelo que o quadro normativo em que se põem as questões jurídicas debatidas naquele aresto e no presente acórdão é inteiramente idêntico.

7 - Posto isto, passemos ao conhecimento do fundo do pedido, já que o procurador-geral da República tem a faculdade de requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade de normas, com força obrigatória geral [artigo 281.º, n.º 2, alínea e), da Constituição].

III

8 - A Resolução n.º 338/87 apresenta no seu preâmbulo as razões das medidas introduzidas no ordenamento regional da Madeira:

Considerando que os condicionalismos inerentes à insularidade pressupõem a adopção de uma política de rendimentos consentânea, que terá de assentar nas especificidades da conjuntura económica regional e na justa composição dos interesses, seja do estímulo ao investimento, seja da viabilidade das empresas, mas sem detrimento da elevação possível do nível dos salários reais, sobretudo dos sectores profissionais mais desfavorecidos;

Considerando que a fixação de salários mínimos visa abranger, essencialmente, as situações mais carenciadas, o que sobreleva o carácter social de tal medida;

Considerando que os valores da inflação regional, pelos condicionantes resultantes da insularidade e dos custos acrescidos decorrentes de tal facto, sofrem ligeiro acréscimo;

Considerando que na justa defesa dos interesses e valores subjacentes à fixação de salários mínimos impõe-se que sejam consignados valores diferentes para esta Região, embora adentro das preocupações de moderação e de contenção inflacionista a que a política de rendimentos deve, na actual conjuntura, obedecer.

Por seu turno, a Resolução n.º 28/88 não se afasta, nos seus considerandos, da anterior resolução, pois que se limita a reproduzir, ipsis verbis, o texto do preâmbulo da Resolução n.º 338/87.

Entre ambas as resoluções só diferem os valores mínimos de remuneração garantidos na Região, com referência aos anos de 1987 e 1988, respectivamente.

Os valores do salário mínimo mensal são de 25650$00 para os trabalhadores do comércio, indústria e serviços, de 22800$00 para os trabalhadores da agricultura, silvicultura e pecuária e de 17800$00 para os trabalhadores do serviço doméstico. Todos estes salários vigoram a partir de 1 de Janeiro de 1987.

A partir de 1 de Janeiro de 1988, os valores garantidos às diferentes categorias de trabalhadores passaram a ser de 27800$00, 25420$00 e de 19990$00, respectivamente.

Na primeira destas resoluções aparece um n.º 2 (não reproduzido na segunda), do seguinte teor: «[e]m todos os aspectos não contemplados por esta resolução observar-se-á o disposto na legislação aplicável».

9 - Comparando os salários mínimos mensais fixados com âmbito nacional nos anos de 1987 e de 1988 com os salários fixados na Região Autónoma da Madeira para as diferentes categorias de trabalhadores, consoante os ramos de actividade em que prestam serviço, verifica-se que os últimos são sempre mais elevados cerca de quatro a cinco centenas de escudos. Percentualmente, a variação situa-se entre cerca de 1,7% e 1,8% em 1987 e entre 2% e 2,5% em 1988 (v. os valores fixados pelos Decretos-Leis n.os 69-A/87 e 411/87, já atrás indicados).

10 - Convirá, por outro lado, referir que nos anos de 1989 e de 1990 a Assembleia Regional da Madeira passou a estabelecer, através de decreto legislativo regional, complementos regionais aos salários mínimos fixados com âmbito nacional. Tal sucedeu com o Decreto Legislativo Regional n.º 8/89/M, de 7 de Abril, e, já em 1990, com os Decretos Legislativos Regionais n.os 3/90/M, de 11 de Janeiro, e 6/90/M, de 11 de Abril.

O primeiro destes diplomas foi sujeito a fiscalização preventiva de constitucionalidade pelo Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, tendo este Tribunal concluído pela não inconstitucionalidade (v. Acórdão n.º 278/89, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 133, de 12 de Junho de 1989).

11 - Importa sublinhar que deixaram já de vigorar as resoluções agora impugnadas, pelo que caberá, preliminarmente, averiguar se se reveste de interesse a apreciação da sua eventual inconstitucionalidade.

A este propósito, dir-se-á que a revogação sucessiva das duas resoluções (quanto à Resolução n.º 338/87, a sua revogação decorreu da publicação da Resolução n.º 28/88; quanto a esta última, a sua revogação resultou da publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 8/89/M, de 7 de Abril) não afasta a utilidade da eventual procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral, visto poder haver ainda situações litigiosas referentes ao período de vigência de cada uma das resoluções. A questão será tratada à frente, em função dos resultados a que se chegar na análise dos problemas das alegadas inconstitucionalidades ou ilegalidades, nomeadamente se tiver de operar-se a fixação da eventual declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral, com alcance mais restrito do que o previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa (n.º 4 deste artigo). Como se escreveu no Acórdão n.º 238/88 deste Tribunal, «estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar - ao menos em princípio - quando for evidente a sua indispensabilidade». E, logo em seguida, pode ler-se no mesmo aresto: «[o] fim que, em primeira linha, se visa atingir com a declaração de inconstitucionalidade, que é o de expurgar o ordenamento jurídico da norma inquinada, esse já foi conseguido com a revogação. Eliminar os efeitos produzidos por essa norma não passa, pois, de uma finalidade marginal, secundária, só justificando, por isso, a utilização daquele mecanismo quando estejam em causa valores jurídico-constitucionais relevantes.» [Diário da República, 2.ª série, n.º 293, de 21 de Dezembro de 1988, p. 12002-(17); v. ainda o Acórdão n.º 319/89, publicado também no Diário da República, 2.ª série, n.º 146, de 28 de Junho de 1989.]

Seja como for, se as normas das duas resoluções forem inconstitucionais ou ilegais, tem de entender-se que há interesse na declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade, com força obrigatória geral, pois pode haver impugnações judiciais de créditos invocados por terceiro liquidados com base nos valores constantes dessas resoluções, nomeadamente no que toca a pensões devidas por força de acidentes de trabalho, nos termos da legislação aplicável, a qual faz referência ao salário mínimo vigente em cada ano quanto às diferentes categorias de trabalhadores (v., por exemplo, o artigo 50.º do Decreto n.º 360/71, de 21 de Agosto, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 459/79, de 23 de Novembro, e Decreto-Lei n.º 466/85, de 5 de Novembro). E a fixação dos valores do salário mínimo pode ainda relevar reflexamente na fixação de contribuições de natureza previdencial ou análoga, relativamente às quais podem subsistir situações litigiosas.

Tais razões bastam para que tenha de passar-se ao conhecimento do mérito dos pedidos formulados pelo procurador-geral da República.

IV

12 - Começar-se-á por averiguar se as duas resoluções violam o disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, a fim de saber se ocorre nos dois casos sub judicio inconstitucionalidade formal, Embora não corresponda à ordem pela qual são invocados os vícios de inconstitucionalidade pelo requerente, crê-se útil começar-se por este último vício.

Dispõe o preceito em causa:

Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

Se se atentar no teor das normas das referidas resoluções, verifica-se que as mesmas só podem revestir-se de natureza regulamentar, já que as actividades legislativas se têm de fazer com estrita observância do disposto na lei fundamental e no respectivo estatuto (no caso da Região Autónoma da Madeira, vigora ainda o seu Estatuto Provisório, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril), devendo ser utilizada a forma de decreto legislativo regional, proveniente da respectiva assembleia legislativa regional [cf. hoje artigo 234.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e os artigos 22.º, alíneas b) e c), e 33.º, alínea b), desse Estatuto Provisório].

Como se escreveu no já citado Acórdão n.º 268/88, embora ainda antes da 2.ª revisão constitucional:

[...] de facto, e no plano da produção normativa regional, o artigo 234.º da Constituição da República Portuguesa, lido em articulação com o artigo 229.º, apenas deixa para os governos regionais o poder de regulamentar a legislação regional, competência esta, aliás, especificamente afirmada para o Governo Regional dos Açores no artigo 56.º, alínea c), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, e revisto pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março [...] [Diário da República, 1.ª série, n.º 293, de 21 de Dezembro de 1988, p. 5050.]

Tais afirmações não são infirmadas, nem pelo Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira [cf. artigo 33.º, alínea b), em contraposição ao artigo 22.º, alíneas b) e c)], nem pela 2.ª revisão constitucional, aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho. Na verdade, esta última não concedeu poderes legislativos aos governos regionais, mantendo a solução anteriormente vigente (cf. José Magalhães, Dicionário da Revisão Constitucional, 1989, p. 98).

E, seguindo ainda o percurso do Acórdão n.º 268/88, dir-se-á que:

[...] se é exacto que o texto constitucional, ao referir-se a determinadas resoluções, «se limita a seguir a prática constitucional que considera as resoluções como uma forma de as assembleias e, eventualmente, outros órgãos de soberania manifestarem as suas intenções e tomarem decisões, sem que seja necessário adoptar um acto normativo (lei, decreto-lei, decreto regulamentar)», não menos exacto é que, muitas outras vezes, as resoluções correspondem, afinal, a «actos normativos editados pela Administração no exercício de funções administrativas» (Gomes Canotilho, ob. cit., pp. 681 e 721). [Diário da República, 1.ª série, de 21 de Dezembro de 1988, p. 5050.]

Tratando-se de diplomas regulamentares regionais, emanados do Governo Regional da Madeira, devem os mesmos obedecer ao n.º 7 do artigo 115.º da Constituição, o que se não verifica nos casos em análise.

São, assim, aplicáveis plenamente às Resoluções n.os 338/87 e 28/88 do Governo Regional da Madeira as considerações expendidas no Acórdão n.º 268/88 acerca das Resoluções n.os 42/87 e 5/88 do Governo Regional dos Açores, diplomas que também fixaram salários mínimos diferenciados para esta Região Autónoma:

De facto, este preceito constitucional há-de ser chamado à colação sempre que certo diploma normativo se configure externamente como regulamentar. É esse o sentido da previsão do n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, que se esgota nessa única condição.

Consequentemente, a operatividade desta norma constitucional não dependerá nunca do conteúdo normativo do regulamento em consideração. Essa será uma falsa condição, condição que, ao cabo e ao resto, não se insere no esquema previsivo do n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa. [Ibid.]

Na situação presente - tal como na situação analisada pelo citado Acórdão n.º 268/88, em todo o seu n.º III -, as Resoluções n.os 338/87 e 28/88 foram emitidas pelo Governo Regional da Madeira, sem referirem, directa ou indirectamente, a lei que as suporta, a qual teria de ser necessariamente invocada, em obediência ao n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., vol. II, 1985, p. 66). Daí resulta a inconstitucionalidade formal das mesmas, como, aliás, tem sido repetidamente reconhecido por este Tribunal (cf. Acórdãos n.os 92/85, 63/88, 76/88 e 268/88, in Diário da República, 1.ª série, n.º 168, de 24 de Junho de 1985, 2.ª série, n.º 108, de 10 de Maio de 1988, e 1.ª série, n.os 93, de 21 de Abril de 1988, e 293, de 21 de Dezembro de 1988, respectivamente).

V

13 - Mas é manifesto ainda que as mesmas resoluções sofrem de um outro vício de inconstitucionalidade.

Para formular tal juízo nem sequer se torna necessário abordar a questão de saber se as regiões autónomas podem definir, nos termos da Constituição, salários mínimos destinados a vigorar na respectiva região. É que, a admitir tal possibilidade, em caso algum seria competente o Governo Regional da Madeira para legislar sobre essa matéria. Tal competência caberia exclusivamente à então Assembleia Regional, nos termos dos artigos 229.º, alínea a), e 234.º da Constituição, na versão de 1982, em vigor à data da publicação de qualquer das duas resoluções impugnadas. Tal solução constitucional permaneceu, de resto, intocada pela 2.ª revisão constitucional.

Acresce, assim, à inconstitucionalidade formal atrás indicada a inconstitucionalidade orgânica destas resoluções, por violação dos referidos artigos 229.º, alínea a), e 234.º da Constituição (versão de 1982).

VI

14 - Concluiu-se, assim, pela inconstitucionalidade das normas constantes das Resoluções n.os 338/87 e 28/88 do Governo Regional da Madeira.

A declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade de normas «produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional [...] e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado» (artigo 282.º, n.º 1, da Constituição).

O Tribunal Constitucional tem, porém, o poder de fixar os efeitos da inconstitucionalidade com alcance mais restrito quando «a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem» (n.º 4 do mesmo artigo).

No caso presente, já atrás se chamou a atenção para a circunstância de ambas as resoluções se acharem revogadas e substituídas por legislação autonómica posterior.

Impõe-se, por isso, ter em atenção que tais salários mínimos vigoraram durante 1987 e 1988 na Região Autónoma da Madeira, tendo, com toda a probabilidade, sido pagos salários com tal valor pelas entidades patronais aos trabalhadores da Região. Com base nos mesmos valores terão sido pagas pensões por acidentes de trabalho ou outras indemnizações ou contribuições.

À semelhança do que ocorreu com o Acórdão n.º 268/88, impõe-se proceder, por razões de segurança jurídica e com ressalva das situações litigiosas pendentes, à limitação de efeitos temporais da declaração de inconstitucionalidade, de forma a não atingir as situações consolidadas até à data da publicação deste acórdão.

VII

15 - Nestes termos, decide-se:

1.º Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas das Resoluções n.os 338/87, de 12 de Março de 1987, e 28/88, de 8 de Janeiro de 1988, do Governo Regional da Madeira;

2.º Limitar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade - com ressalva, porém, das situações litigiosas -, por forma que não seja posto em causa o direito a salários, pensões por acidentes de trabalho, indemnizações ou contribuições de qualquer natureza que, na base daquelas resoluções, se tenha constituído até à data da publicação deste acórdão.

Lisboa, 30 de Maio de 1990. - Armindo Ribeiro Mendes - Antero Alves Monteiro Dinis - António Vitorino - José de Sousa e Brito - Bravo Serro - Vítor Nunes de Almeida - Alberto Tavares da Costa - Fernando Alves Correia - Messias Bento - Maria da Assunção Esteres (vencida quanto à ordem de fundamentação, nos termos da declaração de voto junta) - Mário de Brito (com a declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa.

Declaração de voto

Votei vencida quanto à ordem de fundamentação.

Do meu ponto de vista, o enfoque da inconstitucionalidade das normas contidas nas Resoluções n.os 338/87, de 12 de Março de 1987, e 28/88, de 8 de Janeiro de 1988, do Governo Regional da Madeira não haverá de situar-se primeira e directamente numa «irregularidade» formal-constitucional referida ao artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República.

Com efeito, incidindo aquelas resoluções sobre matéria que só pode ser objecto da função legislativa, de imediato se configura a inconstitucionalidade orgânica das normas aí contidas, por violação dos artigos 234.º e 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, já que o exercício da função legislativa em cada uma das regiões compete exclusivamente à assembleia regional, e nunca ao governo regional. E isto independentemente de se indagar se cabe nos poderes das regiões autónomas a definição de suplementos ao salário mínimo nacional.

O artigo 115.º, n.º 7, destina-se a «disciplinar o uso do poder regulamentar» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., Coimbra, 1985).

O enunciado ali contido dirige-se, em primeira linha, a um poder regulamentar autêntico, regularmente exercido. O seu programa afirma o princípio da primariedade da lei em relação ao regulamento, através de uma exigência formal e uma vez pressuposta uma situação de normalidade «funcional-regulamentar».

Ora, face à evidente natureza legislativa dos actos em apreço, não fica o intérprete dispensado de averiguar, num primeiro momento, se é falsa ou não a forma regulamentar que lhes foi atribuída e denunciar, desde logo, a «despromoção» da competência que lhes haveria de corresponder.

E, assim, excluída a natureza regulamentar das matérias contidas nas resoluções, prejudicada fica a avaliação da sua regularidade formal, nos termos do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição. Quando muito, a invocação deste preceito serviria para exaurir a argumentação, mas como fundamento hipotético e subordinado. - Maria da Assunção Esteves.

Declaração de voto

Está em causa a inconstitucionalidade de resoluções do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira estabelecendo os valores do salário mínimo mensal a observar na Região a partir de 1 de Janeiro de 1987 e de 1 de Janeiro de 1988.

Em minha opinião, o Tribunal deveria apreciar a questão de fundo que lhe foi posta, ou seja, a de saber, face ao artigo 229.º da Constituição (na versão resultante da Lei Constitucional n.º 1/82), se nos poderes das regiões autónomas - no caso a Região Autónoma da Madeira - cabe editar normas nessa matéria.

A essa questão já respondi negativamente na declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 268/88, de 29 de Novembro.

Contentou-se, porém, o Tribunal em dizer que, a caber nos poderes da Região editar normas em tal matéria, a competência para o efeito pertenceria à respectiva Assembleia Regional, por força do artigo 234.º, referido à alínea a) do artigo 229.º, isto é, no exercício da função legislativa.

E nesse ponto o acórdão obteve a minha concordância.

Incompreensivelmente, porém, a meu ver, o acórdão imputa às resoluções em causa a violação do n.º 7 do artigo 115.º da Constituição, ou seja, não indicarem as mesmas «as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão».

Partiu o acórdão do princípio de que as resoluções em causa só podem revestir a natureza regulamentar.

A verdade é que, se as regiões autónomas nunca podem editar normas nesta matéria no exercício da função administrativa, a inconstitucionalidade está logo na edição das resoluções (regulamentos) pelo Governo Regional. - Mário de Brito.