Acórdão n.º 302/2006/T. Const, de 12 de junho

Acórdão n.º 302/2006/T. Const. - Processo n.º 458/05. - Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - O Procurador-Geral da República requereu, ao abrigo do artigo 281.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea e), da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro [Lei do Tribunal Constitucional (LTC)], a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma constante do n.º 3 do artigo 51.º do Estatuto da Aposentação, na redacção emergente da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da CRP.

Esta norma dispõe o seguinte:

"Artigo 51.º

Regimes especiais

1 - ...

2 - ...

3 - Sem prejuízo de outros limites aplicáveis, a pensão de aposentação do subscritor sujeito ao regime do contrato individual de trabalho determina-se pela média mensal das remunerações sujeitas a desconto auferidas nos últimos três anos, com exclusão dos subsídios de férias e de Natal ou prestações equivalentes.

4 - (Anterior n.º 3.)"

2 - Para fundamentar o pedido, o Procurador-Geral da República apresenta os seguintes argumentos:

A norma a que se reporta o presente pedido veio estabelecer um regime especial para a determinação da pensão de aposentação do subscritor da Caixa Geral de Aposentações sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, mandando atender à média mensal das remunerações sujeitas a desconto auferidas nos últimos três anos, com exclusão dos subsídios de férias e de Natal ou prestações equivalentes;

O estabelecimento deste regime especial envolve derrogação das regras gerais vigentes em sede de determinação da pensão de aposentação dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, nomeadamente nos artigos 46.º e 48.º do Estatuto da Aposentação, que consideram relevante a média mensal das remunerações percebidas pelo subscritor nos dois últimos anos e que incluem os ordenados, salários, gratificações, emolumentos, subsídio de férias, subsídio de Natal e outras retribuições - previstas no n.º 1 do artigo 6.º -, "com excepção das que não tiverem carácter permanente" (artigo 48.º do Estatuto);

Este regime especial, inovatoriamente estabelecido, afecta, em termos claramente desfavoráveis, os direitos e expectativas dos subscritores sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ao ampliar o período temporal relevante para o cálculo da média mensal das remunerações auferidas e, muito em particular, ao excluir de tal cômputo retribuições periódicas e permanentes que sempre haviam sido consideradas relevantes para a determinação da remuneração mensal do interessado, degradando o valor da respectiva pensão de aposentação;

Tal regime é imediatamente aplicável, nos termos regulados nos n.os 6, 7 e 8 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, independentemente da extensão da carreira contributiva dos interessados;

Afectando, consequentemente, em termos gravosos e intoleráveis, as legítimas expectativas dos agentes sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho, carecendo manifestamente de fundamento material a exclusão da base de cálculo das pensões de aposentação de remunerações periódicas - os subsídios de férias e de Natal - que sempre foram considerados, para todos os efeitos, como incluídas no conceito de "retri-

buição" ou remuneração, relevando de pleno para o cálculo da pensão;

E sendo certo que o trabalhador sujeito ao regime do contrato individual de trabalho com a Administração Pública sempre foi realizando, ao longo de toda a carreira contributiva, descontos que incidiram sobre o valor daqueles "subsídios", criando-lhe a expectativa legítima e perfeitamente fundada de que, no momento da aposentação, tais subsídios - como toda a remuneração percebida regularmente e objecto de descontos - seriam relevantes para o cálculo da pensão a que teria direito;

Ora, ao estabelecer tal alteração inopinada nos mecanismos de cálculo da pensão de aposentação dos subscritores sujeitos ao regime de contrato individual de trabalho, degradando substancialmente o valor da mesma, o legislador afectou, em termos intoleráveis, o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, afirmado no artigo 2.º da CRP, levando a que a pensão de aposentação outorgada a tais subscritores não represente a exacta e plena contrapartida de todos os descontos efectuados pelo agente ao longo da sua carreira contributiva.

3 - Notificado, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, para se pronunciar sobre o pedido, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos e juntou cópias do Diário da Assembleia da República que contêm os trabalhos preparatórios relativos ao diploma em que se integra a norma em apreciação.

4 - Debatido o memorando apresentado pelo vice-presidente do Tribunal, nos termos do n.º 2 do artigo 39.º e do artigo 63.º da LTC, e fixada a orientação sobre as questões a resolver, cumpre formular a decisão.

II - Fundamentação. - 5 - É vasta a jurisprudência deste Tribunal sobre o princípio constitucional da protecção da confiança, que o requerente considera violado pela norma do n.º 3 do artigo 51.º do Estatuto da Aposentação, na redacção da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro. Interessa recordar alguma desta jurisprudência, nomeadamente a que se relaciona com o domínio das pensões de aposentação ou realidades congéneres.

No Acórdão n.º 99/99 (in Diário da República, 2.ª série, de 31 de Março de 1999, a pp. 4772 e seguintes, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 42.º vol., pp. 433 e segs.), o Tribunal Constitucional teve ensejo de se debruçar sobre a constitucionalidade da norma do n.º 5 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação, introduzida pelo artigo 7.º da Lei n.º 75/93, de 20 de Dezembro, que veio determinar que, no cálculo da pensão de aposentação, sempre que a média das remunerações exceda a remuneração base legalmente fixada para o cargo de Primeiro-Ministro será a remuneração mensal relevante reduzida até ao limite daquela.

Confrontando essa norma com o princípio constitucional da confiança, o Tribunal começou por recordar o que antes dissera no Acórdão n.º 287/90, deixando afirmado o seguinte:

"Como se escreveu no Acórdão n.º 287/90 (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 20 de Fevereiro de 1991):

''Nesta matéria, a jurisprudência constante deste Tribunal tem-se pronunciado no sentido de que 'apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático' (cf. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 11/83, de 12 de Outubro de 1982, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º vol., pp. 11 e segs., no mesmo sentido se havia já pronunciado a Comissão Constitucional, no Acórdão n.º 463, de 13 de Janeiro de 1983, publicado no apêndice ao Diário da República, de 23 de Agosto de 1983, a p. 133, e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, p. 141, e se continuou a pronunciar o Tribunal Constitucional, designadamente através dos Acórdãos n.os 17/84 e 86/84, publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º e 4.º vols., pp. 375 e segs. e 81 e segs., respectivamente).''

E no mesmo Acórdão n.º 287/90, transcrito depois no Acórdão n.º 285/92, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 17 de Agosto de 1992, salientou-se que, depois de se apurar se foram afectadas expectativas legitimamente fundadas, resta averiguar se essa afectação é inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa. A 'ideia geral de inadmissibilidade' deverá ser aferida pelo recurso a dois critérios:

'a) Afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda b) Quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição desde a 1.ª revisão).

Pelo primeiro critério, a afectação de expectativas será extraordinariamente onerosa. Pelo segundo, que deve acrescer ao primeiro, essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissível ou intolerável, porque injustificada ou arbitrária.'

[...] Ora, no caso sub iudice, compreende-se que a introdução pelo legislador de um limite máximo da remuneração relevante para o cálculo da pensão de aposentação afecte expectativas dos destinatários da prescrição legal. É facto que não havia razão específica para os destinatários anteciparem aquela mutação da ordem jurídica (a imposição daquele limite naquele momento).

Resta, porém, saber se tais expectativas eram legítimas, no sentido de merecerem a tutela do direito, ou se o legislador acautelou a possibilidade de formação de tais expectativas, advertindo os destinatários da impossibilidade de se fixar um dado regime da aposentação antes de certo momento.

Na verdade, a impossibilidade de previsão de uma mudança só frustraria expectativas legítimas dos destinatários da norma em causa se estes não devessem razoavelmente contar com a possibilidade da mudança, designadamente, por o legislador os ter advertido do momento em que se fixa o regime da aposentação. Ora, o artigo 43.º do Estatuto da Aposentação incorpora, neste sentido, uma previsão genérica de possibilidade de mudança de regimes, ao determinar que o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação [...] E, por outro lado, este regime foi sendo, ao longo dos anos, sucessivamente alterado (umas vezes em sentido favorável, outras em sentido desfavorável ao interesse do recorrente), ao ponto de os destinatários de tais normas deverem ter por assente que, até à constituição da sua posição de pensionistas, mudanças poderiam sobrevir, ainda que imprevisíveis, no seu sentido ou momento da aplicação.

Não parece, assim, desde logo, que se possa dizer que a alteração em causa afectou expectativas legítimas dos destinatários da norma, sendo seguro que, ainda que assim não fosse, não se poderia dizer que a alteração legislativa em causa constituísse uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não pudessem contar - justamente por, como o legislador esclareceu já no artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, deverem contar com mutações do regime da aposentação (em sentido favorável ou desfavorável, embora, evidentemente, sem poderem adivinhar o sentido preciso dessas mutações) até à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação.

Aliás, deve reconhecer-se que não existe uma relação directa entre os descontos a efectuar para a Caixa Geral de Aposentações e a pensão de aposentação a receber. E compreende-se que assim seja, tanto podendo, desde logo, o interessado ser prejudicado como beneficiado com a falta desta relação directa (assim se a pensão for globalmente de montante inferior àqueles pagamentos ou de montante superior).

Como já decorre do que se disse, a argumentação baseada no facto de o recorrente ter efectuado pagamentos obrigatórios à Caixa Geral de Aposentações incidentes sobre a sua remuneração mensal global, quando ainda não vigorava o limite das remunerações mensais relevantes para cálculo da pensão de aposentação, introduzido em 1993 com o n.º 5 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação, não pode proceder (limite, esse, que, aliás, se refere à remuneração relevante para efeito do cálculo da pensão e que apenas por virtude do artigo 48.º do Estatuto da Aposentação contende com a que é considerada para efeitos de contribuições para a Caixa Geral de Aposentações). É que, como se disse, o regime da aposentação não se fixa no momento em que as contribuições são efectuadas mas, nos termos do referido artigo 43.º, quando se verificam os pressupostos que dão origem à aposentação (sendo, aliás, também por esta aposentação que o interessado adquire direito à pensão mensal vitalícia).

Não se pode, portanto, sequer afirmar que a alteração legislativa introduzida pela Lei n.º 75/93 tenha eficácia retroactiva, uma vez que, nos termos do artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, o regime da aposentação não se encontrava à data da entrada em vigor dessa alteração ainda fixado (e também não sendo viável sustentar que a norma do artigo 43.º do citado Estatuto, sobre o momento da fixação do regime da aposentação - cuja constitucionalidade, aliás, não foi impugnada -, permita uma retroactividade inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa das alterações legislativas do regime da aposentação).

[...] Saliente-se ainda que, como já se referiu - na sequência da jurisprudência anterior deste Tribunal -, mesmo a eficácia retroactiva da lei só será inadmissível quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalentes, devendo recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição desde a 1.ª revisão.

E deve dizer-se, quanto à motivação da mutação legislativa de 1993, que, objectivamente, ela não deve desligar-se da situação da evolução de receitas e despesas da segurança social. Como é notório, o prolongamento da esperança de vida, a alteração da relação entre pensionistas e contribuintes para o regime e a fixação de pensões de aposentação bastante elevadas ameaçam de ruptura o regime de segurança social, sendo compreensível a introdução de reformas que limitem os gastos e aumentem as receitas. Por outro lado, sabe-se que a medida em causa foi igualmente ditada por razões de proporcionalidade e de harmonização das retribuições pagas pelo Estado, afectando também todos os seus trabalhadores no activo, incluindo titulares de órgãos de soberania.

[...] Conclui-se, assim, que nem as expectativas legítimas do recorrente podem ter sido afectadas de forma inadmissível ou arbitrária pela norma em apreço, nem essa afectação nem a evolução legislativa deixou de se fundar na necessidade de salvaguardar direitos e interesses constitucionalmente protegidos e prevalentes.

Como concluía o Acórdão n.º 287/90 (e o Acórdão n.º 285/92 repetiu):

'Não há, com efeito, um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes' (itálico aditado)."

Registe-se, por outro lado, que, no Acórdão n.º 580/99 (in Diário da República, 2.ª série, de 21 de Fevereiro de 2000, a pp. 3517 e seguintes, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 45.º vol., pp. 237 e segs.), ao debruçar-se sobre um problema de fixação do valor da pensão de aposentação, o Tribunal não só reconheceu que "o legislador tem uma ampla liberdade no que respeita à alteração do quadro normativo vigente num dado momento histórico" como fez entrar, para a aferição da constitucionalidade das opções legislativas, um critério de razoabilidade.

Por sua vez, no Acórdão n.º 173/2001 (in Diário da República, 2.ª série, de 7 de Junho de 2001, a pp. 9648 e seguintes, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 49.º vol., pp. 635 e segs.), o Tribunal confrontou com o princípio da confiança as normas dos n.os 1 e 3 do artigo 13.º do Estatuto da Aposentação, relativas à inscrição na Caixa Geral de Aposentações do pessoal ao serviço dos gabinetes ministeriais. Nesse acórdão afirmou-se a ideia, já firmada em anterior jurisprudência (v. g., no Acórdão n.º 99/99), segundo a qual deve atender-se à lei em vigor no momento do exercício de um determinado direito ou faculdade, inexistindo, no caso então apreciado, qualquer expectativa legítima anterior àquele momento. Assim:

"Saber se houve violação do princípio da protecção da confiança passa, justamente, por saber se, no caso, havia direitos adquiridos que o legislador tivesse de deixar intocados.

Vejamos, então:

Este Tribunal tem sempre entendido que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. o artigo 29.º, n.os 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. artigo 103.º, n.º 3, da Constituição), e, bem assim, fora do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição), uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf., entre outros, o Acórdão n.º 95/92 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., pp. 341 e segs.)]. Fora dos domínios apontados, uma lei retroactiva (ou uma lei retrospectiva) só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos, que é o que sucede quando ela afecta, 'de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa', direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de direito, do qual se exige que organize a 'protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida' (cf. o Acórdão n.º 330/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17.º vol., pp. 277 e segs.).

Por conseguinte, apenas uma retroactividade (ou uma retrospectividade) intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária (é dizer: insuportável) os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático [cf., por último, os Acórdãos n.os 329/99 e 321/2000 (Diário da República, 2.ª série, de 20 de Julho de 1999 e de 8 de Novembro de 2000, respectivamente)].

Pois bem: a partir do momento em que passou a poder ser contado, para efeitos de aposentação, o tempo de serviço prestado como membro de um gabinete ministerial, os interessados adquiriram o direito de pedir que, para esse efeito, se lhes contasse o tempo em que exerceram tais funções sem se poderem inscrever na Caixa Geral de Aposentações. Mas o exercício desse direito de contagem de tempo de serviço para o efeito indicado pressupõe, obviamente, o pagamento à Caixa das quotas correspondentes a esse tempo de serviço ainda não pago.

Só esse direito, porém, os interessados adquiriram, e não também o direito de pagarem as quotas em dívida, como se, quando exerceram as referidas funções, pudessem ter-se inscrito na Caixa, nem tão-pouco o direito de pagarem essas quotas como se tivessem formulado o pedido de contagem de tempo de serviço num momento em que a lei, que regulava a regularização dessa dívida de quotas, era mais favorável.

De facto, tratando-se de um direito cujo exercício está na inteira disponibilidade dos interessados, que podem exercê-lo ou não, consoante nisso vejam ou não vantagem, só no momento em que é deferido o pedido destes para que se lhes conte, para efeitos de aposentação, o tempo de serviço que antes lhes não foi contado, é que eles passam a ser devedores de quotas à Caixa. Ora, essa dívida, nascendo nesse momento, há-de naturalmente reger-se pela lei que esteja em vigor quando os interessados formulam o referido pedido, e não por qualquer outra que, anteriormente, tenha disposto sobre a matéria.

Mas, sendo isto assim, a lei - ou seja: a norma constante do n.º 3 do artigo 13.º do Estatuto da Aposentação (na redacção introduzida pela Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro) - conjugada com a norma que consta do n.º 1 do artigo 1.º do mesmo Estatuto (na sua redacção inicial), este na interpretação de que o exercício de funções de secretário de um gabinete ministerial, ao tempo em que o recorrente as exerceu, não conferia o direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações - não privou os interessados de qualquer direito adquirido; é dizer: não os privou do direito, que, entretanto, adquiriram, de pedir que, para efeitos de aposentação, lhes seja contado o tempo de serviço prestado num momento em que a lei o não considerava relevante para o referido efeito. E também os não privou de qualquer expectativa juridicamente fundada - expectativa traduzida no facto de a dívida de quotas à Caixa ser calculada do modo prescrito no n.º 1 do artigo 13.º do Estatuto da Aposentação (ou no n.º 3 desse artigo 13.º, na redacção anterior à da Lei n.º 30-C/92) -, uma vez que, achando-se a contagem desse tempo de serviço na disponibilidade dos interessados, tal expectativa só pode dizer-se juridicamente fundada a partir do momento em que o interessado formula esse pedido de contagem do tempo de serviço ainda não pago.

A norma aqui em apreciação só pode, aliás, dizer-se retroactiva na medida em que manda contar tempo de serviço prestado numa época em que o mesmo não contava para efeitos de aposentação. Ou seja: só é retroactiva na medida em que concede um direito.

Por isso, a referida norma não viola o aludido princípio da confiança."

Mais recentemente, o Tribunal voltou a recordar os termos em que concretizou jurisprudencialmente o princípio constitucional da protecção da confiança e da segurança na ordem jurídica. Assim, no Acórdão n.º 353/2005, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 29 de Julho de 2005, a pp. 10 909 e seguintes, em matéria fiscal, lembrou-se:

"[...] como este Tribunal, por tantas vezes, tem sustentado, o princípio condensado no artigo 2.º da Constituição postula 'uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança nos direitos das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas' (cf., por entre muitos outros, o Acórdão n.º 303/90, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17.º vol., pp. 65 a 95).

E, para se continuarem a utilizar as palavras do citado aresto, em face daquela ideia, 'a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica'.

Também teve o Tribunal ocasião de dizer, no Acórdão n.º 17/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.º vol., pp. 375 a 382), cit., que 'o cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua actuação de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências jurídicas relevantes'.

Porém, porque a ordem jurídica não é, nem pode ser, imutável, há que reconhecer ao legislador uma ampla margem de liberdade conformadora, como será o caso da adopção de medidas que, no domínio procedimental ou adjectivo, tornem este mais eficaz e célere, com os inerentes benefícios para a prossecução da própria actividade do Estado, medidas essas que, sob pena de perder de vista a consecução desses objectivos, haverão de aplicar-se a situações já passadas ou em curso.

Ponto é que, como se depara límpido e resulta da jurisprudência deste Tribunal, a normação posterior (cf., por exemplo, Acórdão n.º 86/84, em Acórdãos..., 4.º vol., pp. 81 a 133) não venha, acentuada ou patentemente, a alterar o conteúdo das situações de facto já alcançadas como consequência do direito anterior."

6 - O Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, tem sido objecto de diversas modificações, a mais recente das quais resultante da Lei n.º 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de protecção social da função pública com o regime geral de segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, mas que não incidiu especificamente sobre a norma em apreciação.

A Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, veio estabelecer um regime que se afasta das regras gerais previstas nos artigos 46.º e seguintes do Estatuto da Aposentação que, até à data da entrada em vigor dessa lei, eram aplicáveis também aos subscritores inscritos na Caixa Geral de Aposentações que se encontrassem sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho. Com efeito, na redacção anterior à intervenção legislativa cujo conteúdo é agora parcialmente sindicado na perspectiva da constitucionalidade - note-se que a norma agora em causa já foi anteriormente objecto de um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, por alegada violação da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, que o Tribunal apreciou e não acolheu no Acórdão n.º 374/2004, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 30 de Junho de 2004, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 59.º vol., pp. 71 e segs. -, o artigo 51.º do Estatuto da Aposentação não contemplava, em nenhuma das regras especiais que estabelecia para determinação da remuneração mensal relevante para o cálculo da pensão, a hipótese de o subscritor estar sujeito ao regime do contrato individual de trabalho, pelo que o regime geral seria aplicável aos interessados com vínculo dessa natureza.

Para o requerente, esta inovação afecta, em termos claramente desfavoráveis, os direitos e expectativas deste conjunto de subscritores, degradando o valor da respectiva pensão de aposentação, ao ampliar o período temporal relevante para o cálculo da média mensal das remunerações auferidas e, muito em particular, ao excluir de tal cômputo retribuições periódicas e permanentes que sempre haviam sido consideradas relevantes para a determinação da remuneração mensal do interessado.

7 - Nos termos do artigo 46.º do Estatuto da Aposentação, o direito à pensão mensal vitalícia adquire-se no momento da aposentação e "em função da remuneração mensal e do número de anos e meses de serviço de subscritor" (artigo 46.º, parte final). Foi sobre o factor de cálculo remuneração mensal relevante (ou remuneração atendível), afastando a regra do n.º 1 do artigo 47.º, que incidiu a inovação legislativa posta sob observação.

Na determinação da remuneração mensal para efeitos de cálculo da pensão de aposentação, o artigo 47.º dispõe que:

"1 - Para determinar a remuneração mensal atende-se às seguintes parcelas, que respeitem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado:

a) O ordenado ou outra retribuição base de carácter mensal, ou a duodécima parte da que for estabelecida por ano ou corresponder ao número de dias de serviço anual, quando fixada por dia ou hora;

b) A média mensal das demais remunerações percebidas pelo subscritor nos dois últimos anos e que devam ser consideradas nos termos do artigo seguinte.

2 - ...

3 - ...

4 - ...

5 - ..."

Como se vê, no regime geral - abstracção feita das recentes regras emergentes da Lei n.º 60/2005, bem como daquelas outras que, já antes, nos termos do Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de Agosto, sujeitavam o cálculo da pensão de aposentação dos subscritores inscritos a partir de 1 de Setembro de 1993 às normas legais do regime geral da segurança social, que não interferem com o problema de constitucionalidade que cumpre resolver -, o cálculo da pensão de aposentação é efectuado com base em duas parcelas: a retribuição base [n.º 1, alínea a)] e a média das demais remunerações nos últimos dois anos [n.º 1, alínea b)]. A primeira parcela tem natureza necessária e corresponde à retribuição base do cargo pelo qual o subscritor é aposentado. Coincide com a retribuição estipulada, não resultando do apuramento de qualquer média. A segunda tem natureza eventual, dependendo de o subscritor ter ou não recebido outras remunerações sujeitas a quota para aposentação e que devam ser consideradas nos termos do artigo 48.º Só esta parcela da remuneração mensal relevante se obtém mediante o cálculo de uma média.

Por sua vez, o artigo 48.º dispõe que "[A]s remunerações a considerar para os efeitos do artigo anterior serão as abrangidas pelo n.º 1 do artigo 6.º, com excepção das que não tiverem carácter permanente, das gratificações que não forem de atribuição obrigatória, das remunerações complementares por serviço prestado no Ultramar e das resultantes da acumulação de outros cargos". E o n.º 1 do artigo 6.º, sob a epígrafe "Incidência da quota", faz incluir no conceito de remuneração os subsídios de férias e de Natal, bem como outras prestações, agora excluídas pelo n.º 3 do artigo 51.º, na redacção da Lei n.º 1/2004. Assim, determina o artigo 6.º, n.º 1: "[P]ara efeitos do presente diploma e salvo disposição especial em contrário, consideram-se remunerações os ordenados, os salários, as gratificações, os emolumentos, o subsídio de férias, o subsídio de Natal e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos [...]"

Tal significa, por conseguinte, que na quota para a aposentação (no "desconto", a que se refere o artigo 5.º do Estatuto) se integram, de acordo com o preceituado no artigo 6.º, n.º 1, "o subsídio de férias, o subsídio de Natal e outras retribuições, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos [...]". Em contrapartida, estão excluídos do conceito de "remuneração", para este específico efeito, "o abono de família, as ajudas de custo, os abonos ou subsídios de residência, de campo, de transportes, de viagens ou caminhos, para falhas, para despesas de representação, para vestuário e outros de natureza similar" (n.º 3 do artigo 6.º).

É, portanto, certo que a Lei n.º 1/2004, no que concerne ao regime especial aplicável à pensão de aposentação dos subscritores sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho, introduziu um aspecto inovatório: o cálculo da pensão passou a efectuar-se pela média mensal das remunerações sujeitas a desconto auferidas nos últimos três anos, enquanto de acordo com as regras gerais, anteriormente também aplicáveis a estes subscritores, a pensão é calculada a partir de duas parcelas: 1) o ordenado ou outra retribuição base [alínea a) do artigo 47.º, n.º 1], e 2) a média mensal das demais remunerações percebidas pelo subscritor nos últimos dois anos. A diferença consiste em que, enquanto no regime anterior havia uma parcela certa, que equivalia à retribuição base do subscritor no momento da aposentação (grosso modo, o último "ordenado" no activo), a que acrescia a média de eventuais remunerações acessórias nos últimos dois anos, agora a base do cálculo passou a ser a média das remunerações nos últimos três anos e já não a última retribuição base, com aquele eventual acréscimo.

Já o mesmo não sucede - ou, pelo menos, não pode afirmar-se com o mesmo grau de certeza - quanto ao outro aspecto que o requerente tem por inovatório e desfavorável a este grupo de subscritores e que consiste na exclusão dos subsídios de férias e de Natal ou prestações equivalentes da determinação da remuneração mensal relevante. Na verdade, tomando por bom o entendimento da jurisprudência dos tribunais administrativos quanto a saber em qual das alíneas do n.º 1 do artigo 47.º tais subsídios "relevam" para aquela determinação, a afirmação expressa dessa exclusão não tem o efeito desfavorável ao subscritor que o requerente pressupõe.

Com efeito, o Supremo Tribunal Administrativo, confrontado com a questão de saber como enquadrar, para efeito da determinação da remuneração mensal relevante como factor de cálculo da pensão, os subsídios de férias e de Natal recebidos pelo subscritor, os quais tinham passado a integrar o elenco das remunerações passíveis de quota para aposentação, após a precipitação no n.º 1 do artigo 6.º do Estatuto da Aposentação, pelo artigo 8.º da Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro, da regra avulsa que vinha sendo inserida em sucessivas leis orçamentais, firmou jurisprudência no sentido de que tais subsídios são de considerar como remuneração base (artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho), entrando, assim, na alínea a) do n.º 1 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação. Segundo este entendimento, no sistema geral de cálculo da pensão de aposentação, é indiferente que o "ordenado" de carácter mensal seja pago 12, 13 ou 14 vezes por ano; a consideração autónoma dos subsídios de férias e Natal, computando-os na alínea b) do n.º 1 do artigo 47.º para influir, por essa via, no cálculo da pensão mensal vitalícia, sendo esta paga em 14 mensalidades, representaria um duplo benefício (Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo de 14 de Março de 1995, processo n.º 34 934, publicado no apêndice ao Diário da República, de 18 de Julho de 1997, a pp. 2597 e seguintes; jurisprudência sempre reiterada, como se pode ver nos Acórdãos do mesmo Supremo Tribunal de 26 de Setembro de 1995, processo n.º 36 048, de 21 de Novembro de 1995, processo n.º 36 042, e de 9 de Maio de 1996, processo n.º 36 041, publicados, respectivamente, no apêndice de 27 de Janeiro de 1998, a pp. 6950 e seguintes, de 30 de Abril de 1998, a pp. 8961 e seguintes, e de 23 de Outubro de 1998, a pp. 3318 e seguintes, e, mais recentemente, no Acórdão de 9 de Junho de 2005, processo n.º 680/05, do Tribunal Central Administrativo Sul, in http://www.dgsi.pt).

8 - Importa, então, entrar na questão de constitucionalidade, sendo certo que, para quem adira a esta interpretação do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação, o problema só se coloca na medida em que a média mensal das remunerações dos últimos três anos (artigo 51.º, n.º 3) seja inferior à soma do vencimento do cargo pelo qual se verifica a aposentação com a média das remunerações acessórias dos últimos dois anos (não entrando, repete-se, os subsídios de férias e de Natal para o cálculo de qualquer dessas médias). Efeito desfavorável que não é absolutamente certo que sempre ocorra. Mas que pode aceitar-se como altamente provável na generalidade dos casos, desde logo por virtude da actualização anual das remunerações dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações.

De qualquer modo, na maior extensão desse efeito desfavorável ao subscritor pressuposta pela argumentação do requerente ou neste outro de mais reduzida expressão quantitativa, considera-se que não existem razões para que o Tribunal se afaste da jurisprudência firmada no Acórdão n.º 99/99 (cit.), em que estava em causa uma questão em tudo semelhante à colocada no presente processo: a de saber se a introdução de uma diferente e menos favorável fórmula de cálculo da pensão de aposentação afecta expectativas - e, mais precisamente, expectativas legítimas - dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações.

Para alcançar a conclusão de que não existe, neste domínio, uma expectativa legítima dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, o citado Acórdão n.º 99/99 teve presente, desde logo, a norma do artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, que dispõe:

"1 - O regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente à data em que:

a) Se profira despacho a reconhecer o direito a aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade;

b) Seja declarada a incapacidade pela competente junta médica, ou homologado o parecer desta, quando a lei especial o exija;

c) O interessado atinja o limite de idade;

d) Se profira decisão que imponha pena expulsiva ou se profira condenação penal definitiva da qual resulte a demissão ou que coloque o interessado em situação equivalente.

2 - O disposto no n.º 1 não prejudica os efeitos que a lei atribua, em matéria de aposentação, a situações anteriores.

3 - ..."

Como se vê, o n.º 1 do artigo 43.º é claro na determinação de que é no momento da aposentação - ou, mais rigorosamente, no momento em que se verifique qualquer das situações previstas nas alíneas a) a d) daquele n.º 1 - que se fixa, com base na lei em vigor nesse momento, o respectivo regime.

Significa isto, como sublinhou o Acórdão n.º 99/99, que não possuem os subscritores da Caixa Geral de Aposentações no activo qualquer expectativa legítima na imutabilidade ou fixidez do statu quo vigente, antes não podendo deixar de contar, por força do que está expressamente preceituado no artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, com eventuais alterações do regime jurídico da aposentação. Em bom rigor, só no momento em que se aposentar - di-lo claramente aquela norma - será possível ao subscritor conhecer, nos seus precisos contornos e em toda a sua complexidade, as regras que lhe irão ser aplicáveis. E, como se afirmou no Acórdão n.º 99/99, "[...] a impossibilidade de previsão de uma mudança só frustraria expectativas legítimas dos destinatários da norma em causa se estes não devessem razoavelmente contar com a possibilidade da mudança, designadamente, por o legislador os ter advertido do momento em que se fixa o regime da aposentação". Ora - prossegue o Acórdão n.º 99/99 -, "o artigo 43.º do Estatuto da Aposentação incorpora, neste sentido, uma previsão genérica de possibilidade de mudança de regimes ao determinar que o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação [...] E, por outro lado, este regime foi sendo, ao longo dos anos, sucessivamente alterado (umas vezes em sentido favorável, outras em sentido desfavorável ao interesse do recorrente), ao ponto de os destinatários de tais normas deverem ter por assente que, até à constituição da sua posição de pensionistas, mudanças poderiam sobrevir, ainda que imprevisíveis no seu sentido ou momento da aplicação. Não parece, assim, desde logo, que se possa dizer que a alteração em causa afectou expectativas legítimas dos destinatários da norma, sendo seguro que, ainda que assim não fosse, não se poderia dizer que a alteração legislativa em causa constituísse uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas não pudessem contar - justamente por, como o legislador esclareceu já no artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, deverem contar com mutações do regime da aposentação (em sentido favorável ou desfavorável, embora, evidentemente, sem poderem adivinhar o sentido preciso dessas mutações) até à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação."

Afigura-se manifesto que não existe qualquer expectativa dos subscritores digna de tutela pelo direito que tenha sido intoleravelmente atingida por ter passado a ser relevante para o cálculo da pensão a média das remunerações do último triénio em vez do quantitativo correspondente ao vencimento do cargo pelo qual se verifica a aposentação acrescido da média das demais retribuições do último biénio. Na verdade a pretensa "expectativa" dos subscritores não se baseia em qualquer contribuição que hajam feito mas tão-só numa noção difusa de manutenção ou cristalização do statu quo do regime da aposentação em todas as suas vertentes - ideia que, no limite, inviabilizaria toda e qualquer intervenção reformadora do legislador neste domínio.

Decisivamente, não pode afirmar-se, sem mais, que os trabalhadores possuam uma expectativa a que o cálculo da pensão de aposentação seja efectuado sempre da mesma maneira ao longo da sua carreira contributiva. Ponto é que as alterações que venham a ser introduzidas não importem, à luz de critérios de proporcionalidade e de razoabilidade, uma lesão de tal forma grave ou profunda na "confiança no sistema" que os trabalhadores depositaram durante a sua carreira contributiva.

A convocação de critérios de razoabilidade e de proporcionalidade para averiguar de eventuais violações do princípio da confiança já foi efectuada por este Tribunal, como se viu, podendo referir-se os já citados Acórdãos n.os 287/90 e 580/99 ou, mais remotamente, o Acórdão n.º 141/85 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º vol., pp. 39 e segs.). Ora, o abandono do critério da retribuição base do cargo pelo qual se verifica a aposentação como factor de referência e o alargamento de dois para três anos do período relevante para a determinação da média, atenta a sua reduzida dimensão temporal, a ampla liberdade de conformação reconhecida ao legislador e, mais decisivamente, a circunstância de os trabalhadores não beneficiarem, no quadro da Constituição, de um qualquer direito à "imutabilidade do sistema" são factores que militam no sentido de se poder concluir que a alteração introduzida não afectou, de forma absolutamente intolerável ou desproporcionada, quaisquer expectativas dignas de tutela jurídica dos trabalhadores e, portanto, o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático.

9 - No que especificamente se refere ao segmento normativo que, de modo expresso, exclui do cálculo da média mensal os subsídios de férias e de Natal, nenhuma questão autónoma se coloca para quem perfilhe a interpretação do n.º 1 do artigo 47.º do Estatuto da Aposentação assumida pela referida jurisprudência dos tribunais administrativos. A exclusão expressa na actual fórmula de cálculo não afasta a correspectividade substancial entre a incidência de descontos sobre tais subsídios e a prestação previdencial que anteriormente existia, na medida em que a média que constitui a remuneração atendível é calculada à razão de 12 mensalidades e a pensão é paga 14 vezes por ano.

Mas mesmo para quem assim não entenda, interessa notar que não existe qualquer direito adquirido a que o cálculo da pensão de aposentação se faça de uma dada forma em concreto, designadamente no que toca à inclusão dos subsídios de Natal e de férias.

À semelhança do que se concluiu no Acórdão n.º 99/99 (cit.), também aqui é possível afirmar-se que não são postos em causa os direitos constitucionalmente consagrados no artigo 63.º da lei fundamental, porquanto se mantém o direito à segurança social e o direito ao recebimento de uma pensão de aposentação, estando apenas em causa a base remuneratória sobre a qual esta é calculada. E desta alteração não resulta também que a pensão se veja reduzida a um valor irrisório, susceptível de se poder afirmar que, na prática, os pensionistas deixaram de beneficiar de um direito à segurança social em sentido verdadeiro e próprio.

Por outro lado, a intervenção do legislador - a quem, sublinhe-se, o Tribunal sempre reconheceu uma ampla margem conformadora neste domínio - não veio pôr em causa a contribuição de todo o tempo de trabalho para o cálculo da pensão de aposentação. Com a alteração introduzida pela Lei n.º 1/2004 não se cria, de modo algum, uma situação em que tempo de trabalho prestado pelo subscritor deixe de ser relevante para o cálculo da pensão de aposentação. E o único constrangimento que a Constituição coloca neste domínio é o de proibir que parcelas do tempo de trabalho deixem de ser relevantes no cálculo da pensão. O n.º 4 do artigo 63.º da lei fundamental não impõe que todas as contribuições tenham uma repercussão directa no cálculo da pensão e, muito menos, que haja uma correspectividade necessária, directa e absoluta entre o valor da pensão e o montante dos descontos. A Constituição da República proscreve, tão-só, a "inutilização" de tempo de trabalho prestado para efeitos de cálculo da pensão (cf., a este propósito, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, em especial p. 340, e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, t. I, Coimbra, 2005, em especial pp. 637 e segs.).

Como este Tribunal afirmou recentemente no Acórdão n.º 675/2005 (in Diário da República, 2.ª série, de 3 de Fevereiro de 2006), "a Constituição da República Portuguesa não consagra em qualquer das suas normas ou princípios a exigência de que se tenha em consideração, como critério para o cálculo do montante das pensões de reforma, o montante da retribuição efectivamente auferida pelo trabalhador no activo. Na verdade, a Constituição não define e não concretiza o conteúdo do direito à segurança social, nem estabelece prazos para essa concretização, remetendo para a lei, através do artigo 63.º, n.º 2, essa tarefa. Daqui decorre que não procede a leitura da expressão 'todo o tempo de trabalho' como tendo de incluir, em si, a expressão 'toda a remuneração mensal' realmente auferida pelo trabalhador durante o tempo de trabalho. Pode - e, numa certa perspectiva, haverá mesmo que - distinguir-se entre a necessária consideração de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposição de utilização como critério de cálculo do valor da pensão, do montante dos rendimentos realmente auferidos (incluindo remuneração base e outros rendimentos complementares) durante o tempo de trabalho."

De facto, independentemente da precisa qualificação jurídica de prestações como os subsídios de Natal ou de férias e outras - isto é, abstraindo da questão de saber se as mesmas integram ou não o conceito de "remuneração" (cf. a discussão do problema in José Cândido de Pinho, Estatuto da Aposentação. Anotado - Comentado - Jurisprudência, Coimbra, 2003, pp. 35 e segs., e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Setembro de 1995, sumariado in ult. ob. cit., p. 188) -, é assente que não tem de existir uma correspectividade necessária e obrigatória entre tudo o que se paga e tudo o que se recebe em termos de pensões de reforma ou de aposentação (cf. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 1 de Julho de 1997, sumariado in ult. ob. cit., p. 190; cf. ainda, no mesmo sentido, o Acórdão n.º 99/99, cit., onde se diz a dado passo: "deve reconhecer-se que não existe uma relação directa entre os descontos a efectuar para a Caixa Geral de Aposentações e a pensão de aposentação a receber. E compreende-se que assim seja, tanto podendo, desde logo, o interessado ser prejudicado como beneficiado com a falta desta relação directa (assim se a pensão for globalmente de montante inferior àqueles pagamentos ou de montante superior)."

Assim, por tudo o exposto e à luz da jurisprudência firmada no Acórdão n.º 99/99, que o Tribunal não vê razões para alterar, conclui-se que a norma sub judicio, em qualquer dos segmentos impugnados, não afronta o artigo 2.º da Constituição da República.

III - Decisão. - Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 51.º do Estatuto da Aposentação, na redacção emergente da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro.

Lisboa, 9 de Maio de 2006. - Vítor Gomes - Mário Torres - Pamplona de Oliveira - Maria Helena Brito - Rui Moura Ramos - Maria dos Prazeres Beleza - Paulo Mota Pinto - Bravo Serra - Benjamim Rodrigues - Gil Galvão - Maria João Antunes - Artur Maurício.