Acórdão n.º 377/99/T. Const, de 28 de fevereiro

Acórdão n.º 377/99/T. Const. - Processo n.º 501/96. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - Em 30 de Agosto de 1995, Daniel das Neves André pediu, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a intimação do presidente da Câmara Municipal de Loulé para a entrega do alvará da licença de construção do processo n.º 1666/88, referente a obras a efectuar em prédio rústico sito na Assumadinha, freguesia de Quarteira, alvará de licenciamento esse, que, conforme alegou, só em 31 de Julho de 1995 soube ter sido emitido. Tendo antes solicitado certidão dos fundamentos de recusa da emissão de tal alvará, fora-lhe comunicado que, "não tendo [...] pago as taxas devidas nos termos da lei, no prazo de 30 dias", não era possível a emissão do alvará requerido.

Por sentença de 16 de Outubro de 1995, o M..º Juiz do referido Tribunal de Círculo considerou, designadamente, que:

"Da conjugação do disposto no n.º 4 do artigo 21.º e nos n.os 7 e 9 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 445/91 resulta que, se houver falta ou recusa injustificada da emissão do alvará de licença de construção, o interessado pode, no prazo de seis meses, intentar uma acção para reconhecimento do seu direito, sob pena de, não o fazendo naquele prazo, o seu direito caducar.

No caso, o requerente não intentou qualquer acção para reconhecimento do seu direito à emissão do alvará da licença de construção no prazo de seis meses (prazo esse que se iniciou no termo do prazo de 30 dias a contar de 6 de Setembro de 1993), pelo que o seu direito já há muito tinha caducado, caducidade essa que ocorreu ainda no domínio do Decreto-Lei n.º 445/91."

2 - Inconformado, Daniel das Neves André apresentou recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, em 24 de Outubro de 1995, logo suscitando a inconstitucionalidade do disposto nos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro.

Por Acórdão de 1 de Fevereiro de 1996, a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso, indeferindo, por Acórdão de 11 de Abril de 1996, a aclaração posteriormente solicitada pelo recorrente.

3 - Ainda insatisfeito, trouxe o recorrente recurso para este Tribunal, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, para ver apreciada a conformidade constitucional dos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro.

Nas suas alegações, concluiu assim:

"1.ª O recorrente interpôs recurso para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que lhe negou provimento ao recurso inicialmente interposto.

2.ª Na peça processual constante do processo, a fls. [...], conclusões 55.ª e seguintes das alegações que elaborou, e que constam do processo n.º 39 333 da 1.ª Secção, 1.ª Subsecção, e que deu causa a estas alegações, o recorrente colocou em 'crise' as seguintes questões:

[...]

Os artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, são:

a) Inconstitucionais, face ao disposto nos artigos 164.º, alínea e), e 168.º, alíneas b), c), d) e s), e no n.º 3 do artigo 169.º da Constituição da República Portuguesa;

b) Ilegais, face ao disposto na Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto;

c) São ilegais, face ao disposto na Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto, porque em nenhuma alínea, número ou artigo desta disposição legal vem referida a possibilidade de o Governo ter sido autorizado a poder emitir um artigo em que considera que caducam determinados direitos dos interessados sem que se mostrem pagas as quantias devidas dentro de determinado prazo, ou iniciadas as respectivas obras de construção sem que lhes seja comunicado a decisão final;

d) Para mais, sem que se tivesse exigido no mesmo decreto-lei a obrigação de a entidade requerida (Câmara Municipal) comunicar aos interessados a sua decisão final, violando aqui também o n.º 1 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, sob pena de os direitos adquiridos do alegante serem preteridos;

e) Pois o governo de então, isto é, o governo que exercia funções aquando da publicação do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, não estava autorizado a legislar sobre tal matéria.

3.ª Assim, deve anular-se a sentença recorrida, declarando-se inconstitucionais:

a) Os artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro;

b) O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro.

4.ª Dado que não existem dúvidas de que os artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto- Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, são:

a) Inconstitucionais, face ao disposto nos artigos 164.º, alínea e), e 168.º, alíneas b), c), d) e s), e no n.º 3 do artigo 169.º da Constituição da República Portuguesa;

b) Ilegais, face ao disposto na Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto.

5.ª São ilegais, face ao disposto na Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto, porque:

a) Em nenhuma alínea, número ou artigo desta disposição legal vem referida a possibilidade de o Governo ter sido autorizado a poder emitir um artigo em que considera que caducam determinados direitos dos interessados sem que:

Se mostrem pagas as quantias devidas dentro de determinado prazo;

Ou iniciadas as respectivas obras de construção sem que lhes seja comunicado a decisão final.

6.ª Para que isso se pudesse verificar, obrigatoriamente, ter-se-ia exigido no mesmo decreto-lei a obrigação de a entidade requerida (Câmara Municipal) comunicar aos interessados a sua decisão final, sob pena de, não o fazendo, violar o n.º 1 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa.

7.ª O prazo da caducidade dos direitos de qualquer interessado apenas pode ser contado a partir do conhecimento do interessado do seu direito e da possibilidade de exercer esse direito, bem como das consequências se não exercer o seu direito dentro de determinado prazo.

8.ª As normas contidas nos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, são inconstitucionais, face ao disposto nos artigos 164.º, alínea e), e 168.º, alíneas b), c), d) e s), e no n.º 3 do artigo 169.º da Constituição da República Portuguesa, havendo por isso inconstitucionalidade material orgânica.

9.ª O Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro, é inconstitucional, face ao disposto nos artigos 164.º, alínea e), e 168.º, alíneas b), c), d) e s), e no n.º 3 do artigo 169.º da Constituição da República Portuguesa, havendo também por isso inconstitucionalidade material orgânica, dado que o governo de então não estava autorizado a legislar sobre tais matérias.

10.ª Era necessário uma lei de autorização legislativa da Assembleia da República para lhe conceder poderes ao Governo para legislar sobre tais matérias constantes do Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro.

11.ª Não existe nenhuma lei aprovada na Assembleia da República, aquando da vigência do Governo (ou dentro do prazo constitucional), que autorizasse o mesmo governo a legislar sobre a matéria constante do Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro.

12.ª Assim, devem declarar-se inconstitucionais os artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro.

13.ª Os venerandos conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão que proferiram, não se pronunciaram sobre estas questões constitucionais levantadas pelo recorrente, e estavam obrigados a fazê-lo.

14.ª Estas questões são essenciais para a apreciação do recurso interposto pelo recorrente, visto que o acórdão recorrido se fundamentou precisamente:

'[...]dúvidas não pode haver, pois, sobre a lei aplicável, que, de forma alguma, poderá ser o Decreto-Lei n.º 166/70, mas sim o Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, por força do disposto no seu artigo 23.º, n.º 3'.

'Quanto à invocada inconstitucionalidade das normas dos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e ao artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90, a mesma não tem qualquer fundamento já que a matéria em causa é de reserva relativa da Assembleia da República'.

15.ª O recorrente, conforme alegou para o Supremo Tribunal Administrativo, não tem dúvidas de que são inconstitucionais os artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90.

16.ª Não é pelo facto de a matéria constante dos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90 ser de reserva relativa da Assembleia da República que estes deixam de ser inconstitucionais.

17.ª Este facto - a matéria constante dos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90 ser de reserva relativa da Assembleia da República - apenas tem relevância para o caso se efectivamente tivesse havido por parte da Assembleia da República autorização ao governo de então para legislar sobre esta matéria.

18.ª O governo de então não estava autorizado pela Assembleia da República a legislar sobre a matéria constante dos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90.

19.ª O recorrente tinha o direito constitucional, não só de em tempo conhecer a resolução definitiva que fosse tomada sobre o seu processo, bem como de a mesma lhe ser comunicada expressamente fundamentada, nos termos do artigo 268.º, n.os 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa.

20.ª Nos termos do artigo 207.º da Constituição da República Portuguesa, nos efeitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.

21.ª Esta norma é tão abrangente que nem é necessário que os tribunais apliquem normas que infrinjam a Constituição, basta apenas e tão-só que violem 'os princípios nela consignados'."

Por sua vez, o recorrido terminou assim as alegações produzidas neste Tribunal:

"1 - Os artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91 regulam a aplicação e regulamentação do estatuto da caducidade às deliberações que licenciam a realização de obras e aos alvarás que titulam essas mesmas deliberações.

2 - A caducidade, tal como a prescrição, é uma regra jurídica, ou seja, é uma regra jurídica comum aos vários ramos de direito.

3 - Como regra jurídica que é, a caducidade não tem valor constitucional.

4 - Não tendo valor constitucional, a sua aplicação, regulamentação e eventual adaptação aos diversos ramos de direito não é matéria reservada à Assembleia da República, ou sequer matéria de reserva relativa da Assembleia.

5 - Não sendo matéria reservada, ou de reserva relativa da Assembleia da República, os artigos 20.º, 21.º e 23.º não estão viciados de inconstitucionalidade e muito menos de inconstitucionalidade orgânica.

6 - O alvará é o documento que titula os direitos atribuídos ao requerente do licenciamento.

7 - A respectiva emissão constitui um acto jurídico de execução do acto administrativo de deferimento da licença.

8 - O que tinha de ser notificado, e efectivamente foi, é o deferimento do licenciamento do projecto de construção, mas já não o pedido de emissão do respectivo alvará.

9 - Assim, o n.º 1 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa não foi violado.

10 - O Decreto-Lei n.º 19/90 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 445/91, pelo que não foi aplicado, nem podia ser objecto dos presentes autos."

A Exma. Conselheira-Relatora do presente processo determinou que fosse ouvido o recorrente sobre a questão de não conhecimento de parte do objecto do recurso, suscitada pelo recorrido, mas aquele nada disse.

4 - Após mudança de relator, por recomposição do Tribunal, e corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir.

II - Fundamentos. - 5 - Atentas as alterações legislativas entretanto ocorridas, importa começar por apurar a redacção das normas impugnadas e, depois, verificar a sua aplicação no caso dos autos:

Decreto-Lei n.º 19/90, de 11 de Janeiro:

"Artigo 1.º

Caducidade das licenças

1 - As licenças municipais de construção, reconstrução, ampliação ou demolição de edificações, de abertura de caboucos, de aterros ou desaterros e de execução de obras de urbanização, quer tenham sido emitidas antes da entrada em vigor do presente diploma, quer posteriormente, caducam nos seguintes casos:

a) Se as obras ou os trabalhos correspondentes não forem iniciados no prazo de 15 meses a contar da data da emissão da respectiva licença ou da sua última renovação;

b) Se as obras ou os trabalhos correspondentes estiverem suspensos pelo período de 15 meses, salvo se tal suspensão decorrer de facto não imputável ao titular da licença;

c) Se, independentemente do disposto na alínea anterior, as obras ou os trabalhos correspondentes forem abandonados;

d) Pelo decurso do prazo de validade pelo qual a licença foi concedida.

2 - Os prazos a que se refere o número anterior contam-se de acordo com o disposto no artigo 279.º do Código Civil.

3 - Presumem-se abandonadas as obras ou os trabalhos que:

a) Decorram na ausência do responsável técnico legalmente exigido por período superior a um mês;

b) Se encontrem suspensas sem motivo justificativo constante dos registos do respectivo livro ou folha de obra.

4 - Presumem-se ainda abandonadas as obras ou os trabalhos de que se desconheça o paradeiro do titular da licença, salvo se este apresentar motivo justificativo.

5 - Para efeitos do disposto na parte final do número anterior, incumbe ao titular da licença a obrigação de manter a câmara municipal informada sobre a sua residência actual ou indicar procurador bastante que o represente."

Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro:

"Artigo 20.º

Caducidade da deliberação

A deliberação que tiver licenciado a realização de obras caduca se, no prazo de 90 dias a contar da data da sua notificação, não for requerida a emissão do competente alvará.

Artigo 21.º

Alvará de licença de construção

1 - A câmara municipal emite o alvará de licença de construção no prazo de 30 dias a contar do requerimento do interessado e desde que se mostrem pagas ou depositadas em instituição bancária, à ordem da câmara municipal, as taxas e demais quantias devidas nos termos da lei.

2 - O requerimento deve ser acompanhado de:

a) Apólice de seguro de construção que cubra a responsabilidade civil por danos causados na execução da obra e, nomeadamente, os danos decorrentes do incumprimento ou do cumprimento defeituoso do projecto, nos termos a definir em decreto regulamentar;

b) Apólice de seguro que cubra a responsabilidade pela reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho, nos termos previstos na Lei n.º 2127, de 3 de Agosto de 1965;

c) Alvará de industrial de construção civil correspondente ao valor total da obra projectada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 100/88, de 23 de Março.

3 - No caso de execução faseada da obra, nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 15.º, é aplicável ao licenciamento de cada fase o previsto nos números anteriores.

4 - A recusa de emissão do alvará só pode basear-se na inexistência ou caducidade do licenciamento ou no incumprimento dos trâmites e formalidades referidos nos n.os 1 e 2.

5 - Se houver falta ou recusa injustificada de emissão do alvará de licença de construção, o interessado pode promover em tribunal, nos termos do artigo 62.º, o reconhecimento dos direitos a titular.

6 - Quando o interessado tenha obtido em tribunal o reconhecimento dos direitos, a emissão do correspondente alvará de licença de construção constitui dever de execução de sentença.

7 - Cumprido o disposto no número anterior, o alvará de licença de construção deve ser emitido no prazo de 45 dias a contar do trânsito em julgado da sentença, sem o que o interessado poderá, imediatamente, solicitar ao tribunal a declaração dos actos e operações em que a execução deve constituir, seguindo-se os demais termos do respectivo processo.

8 - Em caso de emissão de alvará em execução de sentença, o interessado apresenta os documentos referidos no n.º 2 nos 15 dias posteriores ao trânsito em julgado da sentença, caso ainda não o tenha feito aquando da entrega do requerimento a que se refere o n.º 1.

Artigo 23.º

Caducidade do alvará

1 - O alvará de licença de construção caduca:

a) Se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do alvará;

b) Se as obras estiverem suspensas ou abandonadas pelo período de 15 meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará;

c) Se as obras não forem concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal nos termos dos n.os 6 e 7 do artigo 19.º

2 - O alvará da licença de construção é apreendido pela câmara municipal, quando tiver caducado, na sequência de notificação ao respectivo titular.

3 - O titular do alvará caducado pode requerer a concessão de novo licenciamento da obra, obedecendo o respectivo processo aos requisitos da lei vigente à data desse requerimento e não podendo ser utilizados os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações que informaram o processo anterior.

4 - Quando a caducidade do alvará ocorrer por força do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1, poder-se-ão utilizar no novo processo de licenciamento os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações que informaram o processo anterior, desde que os mesmos sejam confirmados pelas respectivas entidades no prazo de 15 dias a contar da data da recepção do pedido de confirmação e não tenham decorrido mais de 18 meses sobre a data de caducidade do alvará."

Se a redacção da norma do Decreto-Lei n.º 19/90 impugnada se afigura inequívoca, dúvidas já se poderiam suscitar em relação às normas impugnadas do Decreto-Lei n.º 445/91, tendo em conta que todas, sem excepção, foram alteradas pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro (em vigor desde 1 de Janeiro de 1995, nos termos do seu artigo 10.º), não sendo líquido qual das redacções é convocada em eventos posteriores ao primeiro dia de 1995.

Porém, nas suas peças processuais, o recorrente parece distinguir o Decreto-Lei n.º 445/91 do Decreto-Lei n.º 250/94, referindo-se aos artigos do primeiro que foram alterados pelo artigo 1.º do segundo diploma, como se tratasse de artigos deste (e daí as alusões aos "n.os 1 e 10 do artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 250/94 de 15 de Outubro" ou aos "artigos 61.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro", quando tal diploma só tem 10 artigos). Além disso, a lei de autorização com que o recorrente confronta as normas impugnadas do Decreto-Lei n.º 445/91 é a Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto, que, naturalmente, não poderia constituir norma habilitante do Decreto-Lei n.º 250/94. Acresce que, embora a identificação das normas - pela alínea, número e artigo - feita na decisão recorrida não seja sempre esclarecedora de qual era a redacção considerada, num caso isso é indiscutível, uma vez que se transcreve a redacção original do Decreto-Lei n.º 445/91 (na referência ao n.º 1 do artigo 21.º a fl. 147 dos autos).

É, pois, esta redacção que está em causa no presente recurso.

6 - Assim fixado o texto das normas impugnadas, importa determinar quais delas foram efectivamente aplicadas na decisão recorrida, pois só em relação a estas se poderão verificar todos os requisitos específicos do recurso de constitucionalidade interposto nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da lei do Tribunal Constitucional, a saber:

Suscitação de uma questão de inconstitucionalidade normativa durante o processo;

Aplicação da norma pela decisão recorrida como ratio decidendi;

Prévio esgotamento de recursos.

Ora, como se viu, foi suscitada uma questão prévia em relação à aplicação, na decisão recorrida, da norma do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90, dando-a como tacitamente revogada pelo Decreto-Lei n.º 445/91 [veja-se, aliás, a omissão de referências nas colectâneas de legislação posterior: nos dois volumes sobre ordenamento do território/urbanismo, que constituem o t. XI da obra Direito do Ambiente, editados em 1994-1995 pelo Centro de Estudos Ambientais e de Defesa do Consumidor, do Ministério da Justiça - Centro de Estudos Judiciários; em Novos Regimes Jurídicos do Licenciamento Municipal de Obras Particulares e de Loteamentos Urbanos, de João do Couto Neves, Almedina, Coimbra, 1992; e em Direito do Urbanismo (Legislação Básica), 2.ª edição, de Fernando Alves Correia, Almedina, Coimbra, 1998]. Naturalmente, não é o facto de tal norma estar revogada que releva - as normas impugnadas do Decreto-Lei n.º 445/91, tal como o foram, também já não vigoram -, mas sim o facto de, tendo o acórdão recorrido feito aplicação apenas do regime que sucedeu a essa norma, constituir uma impossibilidade a sua aplicação na decisão recorrida.

Em boa verdade, a impugnação do regime de caducidade contemplado no Decreto-Lei n.º 19/90 só pode ser entendida como cautelar: para o caso de se vir a formular um juízo de inconstitucionalidade sobre o regime de caducidade introduzido pelo Decreto-Lei n.º 445/91 pretender-se-ia evitar que a reforma da decisão recorrida fizesse apelo a outras normas com resultados semelhantes, que seriam aplicáveis, estendendo-se a estas, consequentemente, um tal juízo de inconstitucionalidade. O conhecimento da constitucionalidade de normas anteriores ficará, contudo, prejudicado na hipótese de se não formular um juízo de inconstitucionalidade sobre as restantes normas impugnadas.

7 - Dever-se-á, ainda, excluir do elenco de normas dos três artigos do Decreto-Lei n.º 445/91 aquelas que dispõem para hipóteses alheias às do caso em apreço. Tal depuração seria, porém, improfícua, tendo em conta o vício que lhes é imputado: inconstitucionalidade orgânica. Se se concluísse, como o tribunal a quo, que a matéria em causa não é de reserva legislativa da Assembleia da República - ao contrário do que o recorrente alega -, desnecessário se torraria delimitar mais rigorosamente o objecto do recurso. Assim, em vez de se apurar se cada uma das normas contidas nos três artigos impugnados teve aplicação no caso, de modo a aferir da possibilidade de o Governo as poder emitir sem credencial parlamentar, seguir-se-á, preliminarmente, um trajecto inverso, ponderando se, para qualquer delas, uma tal habilitação legislativa seria necessária. Concluindo-se que sim, há que apurar se essa norma carecida de autorização foi aplicada no caso. Concluindo-se que nenhuma delas está dependente dessa prévia intervenção da Assembleia da República, poderá prescindir-se dessa mais rigorosa triagem do objecto do presente recurso de constitucionalidade.

O que se passa a apurar é, pois, se o conjunto das normas impugnadas padece da invocada inconstitucionalidade orgânica.

Segundo o recorrente, "o governo de então não estava autorizado pela Assembleia da República a legislar sobre a matéria constante dos artigos 20.º, 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/90".

O que é verdade: o Decreto-Lei n.º 19/90 - que dispunha sobre a caducidade de direitos de construção - foi editado ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição [actual alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º], no exercício de competência legislativa concorrente do Governo e da Assembleia da República, e o Decreto-Lei n.º 445/91, por sua vez, foi editado ao abrigo das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição (actual artigo 198.º), não encontrando, pois, no que respeita às questões da caducidade da deliberação (artigo 20.º), do alvará de licença de construção (artigo 21.º), e da caducidade do alvará (artigo 23.º), habilitação expressa na Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto.

Tudo está, portanto, em saber se, para legislar aprovando tais normas, o Governo tinha de estar autorizado pela Assembleia da República. Em sentido positivo, invoca-se a violação do disposto nas alíneas b), c), d) e s) (do n.º 1) do artigo 168.º, [actuais alíneas b), c), d) e q) do n.º 1 do artigo 165.º da lei fundamental].

Quanto a estas há, porém, que excluir liminarmente a invocação das alíneas c) ("Definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal") e d) ("Regime geral da punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo") por manifestamente destituídas de relevância para o que aqui está em causa - não está em jogo qualquer definição de crimes, penas, medidas de segurança ou respectivos pressupostos, nem o regime do processo criminal ou a punição de infracções disciplinares, de ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo.

Restam, pois, as alíneas b) ("Direitos, liberdades e garantias") e s) - actual alínea q) - do n.º 1 do artigo 165.º ("Estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais") da Constituição, como previsões de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República que poderiam ter sido violadas.

Analisemos cada uma destas questões.

A) Artigo 168.º, n.º 1, alínea b) ("Direitos, liberdades e garantias"). - 8 - Ainda que se entendesse [por exemplo, com Freitas do Amaral, "Apreciação da dissertação do doutoramento do licenciado Fernando Alves Correia - O plano urbanístico e o princípio da igualdade", in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1991, pp. 99 e segs., e Direito do Urbanismo (Sumários), policopiado, Lisboa, 1993, pp. 67-68], que os actos constitutivos de direitos sobre o uso e ocupação do solo são concretizações do jus aedificandi e, como tal, parte integrante do direito de propriedade privada, com estatuto de direito fundamental de natureza análoga aos do título II da parte I da Constituição, daí não resulta que todo o regime dos actos administrativos de deferimento (ou indeferimento) de tais licenças - e, muito menos, dos actos de execução desses actos administrativos - constitua área de competência reservada da Assembleia da República, por força do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da lei fundamental e do seu artigo 17.º

Desde logo, porque não há nenhum preceito constitucional que tutele expressamente, como direito, liberdade e garantia, o direito a construir, cuja extensão e alcance pudesse ser posto em causa pelas normas impugnadas.

Antes, a Constituição protege o direito de propriedade, no artigo 61.º, havendo que determinar que dimensões deste direito são análogas aos direitos, liberdades e garantias, também para o efeito de submissão à reserva de lei.

Ora, no que toca ao jus aedificandi, verifica-se que tal direito é sempre de realização condicionada. Como se salientou no Acórdão n.º 329/99 (ainda inédito - processo n.º 492/98):

"A especial situação da propriedade - seja a decorrente da sua própria natureza ou, antes, a que se liga à sua inserção na paisagem - importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo".

Tal hipoteca social manifesta-se, designadamente, na submissão do solo, prevista constitucionalmente, à "política de ordenamento e reconversão agrária e de desenvolvimento florestal, de acordo com os condicionalismos ecológicos e sociais do País" (n.º 2 do actual artigo 93.º da Constituição) e, no quadro da política agrícola, ao seu uso e gestão racional, bem como à manutenção da sua capacidade de regeneração [alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo], a planos de ordenamento geral do território e de urbanização [alínea a) do n.º 2 do artigo 65.º da Constituição], a regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos (n.º 4 do mesmo artigo) e a regras de ordenamento ambiental e de qualidade de vida (n.º 2 do artigo 66.º da Constituição).

No mesmo sentido, salienta-se na doutrina:

"A constituição não menciona expressamente, entre os componentes do direito de propriedade, a liberdade de uso e fruição. Todavia, mesmo que se entenda que ele integra naturalmente o direito de propriedade, fácil é verificar que são grandes os limites constitucionais, especialmente em matéria de meios de produção [...]

Limites particularmente intensos a este aspecto do direito de propriedade são os que ocorrem no domínio urbanístico e do ordenamento do território, a ponto de se questionar se o direito e propriedade inclui o direito de construir - jus aedificandi - ou se este radica antes no acto administrativo autorizativo (licença de construção)."

(Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, anotação ao artigo 62.º, p. 333; no sentido de que não se pode afirmar, ao menos nas sociedades hodiernas, um "direito originário à construção", podem ver-se também, na doutrina, Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no Ano Lectivo de 1977-1978, Coimbra, 1978, policopiado, pp. 116-117, e José Osvaldo Gomes, Plano Director Municipal, Coimbra Editora, Lda., 1985, pp. 197-198).

Pode, assim, afirmar-se que a Constituição não tutela um ius aedificandi em termos análogos aos direitos, liberdades e garantias, "como elemento necessário e natural do direito fundiário" (Acórdão n.º 341/86 deste Tribunal, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 19 de Março de 1987), ou seja, como elemento decorrente do direito de propriedade.

Como ainda agora, para discernir, dentro do direito de propriedade privada, o núcleo que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, se escreveu no já citado Acórdão n.º 329/99 (processo n.º 492/98):

"Apesar de o direito de propriedade privada ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nem toda a legislação que lhe diga respeito se inscreve na reserva parlamentar atinente a esses direitos, liberdades e garantias. Desta reserva fazem apenas parte as normas relativas à dimensão do direito de propriedade que tiver essa natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias [...]

Ora, no que concerne ao direito de propriedade, desse núcleo essencial, dessa dimensão que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública - e, ainda assim, tão só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62.º, n.os 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nesse núcleo essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. os artigos 9.º, alínea e), 65.º, n.º 4, e 66.º, n.º 2, alínea b)]; o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter de ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos."

Esse foi, aliás, o entendimento do legislador do Decreto-Lei n.º 19/90, do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro (cf. a respectiva lei de autorização legislativa: Lei n.º 7/91, de 15 de Março), do Decreto-Lei n.º 445/91 e das suas revisões: Lei n.º 29/92, de 5 de Setembro e Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, bem como o do Supremo Tribunal Administrativo na decisão recorrida ["Quanto à invocada inconstitucionalidade (...), a mesma não tem qualquer fundamento já que a matéria em causa não é de reserva relativa da Assembleia da República" - sublinhado aditado].

B) Quanto ao disposto na alínea s) do n.º 1 do (anterior) artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa (estatuto das autarquias locais). - 9 - Mesmo sendo a emissão das licenças de obras da competência das câmaras municipais, não se pode, contudo, ver no regime de caducidade das licenças e alvarás por elas emanados matéria relativa ao seu estatuto, assim sujeita a reserva relativa de competência legislativa.

Como salientam Gomes Canotilho/Vital Moreira (ob. cit., p. 676, anotação XX ao artigo 168.º), "o estatuto das autarquias locais [alínea s)] abrange seguramente a sua organização, as suas atribuições e a competência dos seus órgãos a estrutura dos seus serviços, o regime dos seus funcionários, bem como o regime das finanças locais, ou seja, a generalidade das matérias tradicionalmente incluídas no chamado 'código administrativo'". Ora, cometer às autarquias competências de licenciamento não é o mesmo que cometer-lhes competências de definição dos efeitos, duração e requisitos desses licenciamentos. Uma coisa é a definição do quadro do exercício de competências das autarquias em matéria de licenciamentos - que, por força do disposto no anterior artigo 239.º (actual n.º 1 do artigo 237.º), é matéria de reserva da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea s), da anterior redacção e alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da actual]; coisa bem diversa é, todavia, o regime dos actos que integram esse quadro de competências e, designadamente, o regime da caducidade das licenças.

Não fora assim, aliás, e a mera devolução às autarquias de qualquer competência para prática de um acto (de autorização, licenciamento, aprovação, proibição, etc.) implicaria a transferência para a competência reservada da Assembleia da República da fixação de todo o seu regime.

Tal como se viu já para a delimitação da dimensão do direito de propriedade que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias - por, no dizer do Acórdão n.º 373/91, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 7 de Novembro de 1991, "aí se verificarem as mesmas razões de ordem material que justificam a actuação legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias" -, também aqui é necessária a reprodução do fundamento da exigência de intervenção parlamentar, que justifica a reserva constitucionalmente consagrada para o estatuto das autarquias locais.

Ora, achando-se aquele fundamento na garantia da autonomia local e da descentralização administrativa (cf. os anteriores artigos 237.º, 239.º e 6.º, n.º 1, da Constituição), certamente que a delimitação de um prazo de caducidade para os licenciamentos emitidos pelas autarquias locais - mais a mais onde a definição desse regime de caducidade seja contemporâneo da devolução da competência para o licenciamento, como ocorreu no Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro de 1991 - não é abrangida por aquele fundamento.

Aliás, também quando o regime de condicionamento da eficácia das licenças urbanísticas conferidas pelas autarquias locais se faz após a concessão destas - como ocorreu com o regime do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro -, o Tribunal Constitucional (no citado Acórdão n.º 329/99) já entendeu que "legislar no sentido de condicionar a eficácia das licenças urbanísticas concedidas (e, nalguns casos, mesmo, determinar a sua 'caducidade') era, algo que o Governo podia fazer sem necessidade de autorização parlamentar".

E, esta conclusão é também válida para as normas em causa no presente recurso.

10 - Invoca ainda o recorrente, embora a propósito de uma invocada ilegalidade - de que não pode este Tribunal curar face ao tipo de recurso interposto -, que a omissão de comunicação aos interessados, por parte das câmaras municipais, da sua decisão final, violaria o n.º 1 do artigo 268.º da Constituição (actual n.º 1 do artigo 268.º) - ou, mais propriamente, o seu n.º 3 (actual n.º 3 do artigo 268.º com diferenças mínimas).

A mais de as instâncias já se terem pronunciado sobre o que cumpria à Câmara fazer ("o que tem de ser notificado é o deferimento do licenciamento do projecto de construção, mas, já não o do pedido de emissão do respectivo alvará."), não sendo imputada a qualquer norma essa consequência, não cabe, todavia, a este Tribunal, cujas competências de controlo da conformidade constitucional por via de recurso, se circunscrevem a normas (cf., v. g., os Acórdãos n.os 128/84, 123/89 e 18/96, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2.ª série, de 12 de Março de 1985, 29 de Abril de 1989 e 15 de Maio de 1996), e apenas àquelas cuja constitucionalidade foi impugnada, pronunciar-se, no presente recurso, sobre a eventual desconformidade constitucional do regime de notificações previsto no Decreto-Lei n.º 445/91.

Sempre se dirá, em todo o caso, que os princípios estabelecidos nos Acórdãos n.os 269/97 e 402/98 (o primeiro publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de Maio de 1997, e o segundo ainda inédito) levariam a excluir tal desconformidade.

III - Decisão. - Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida no que respeita às questões de constitucionalidade.

Lisboa, 22 de Junho de 1999. - Paulo Mota Pinto (relator) - Maria Fernanda Palma - Vítor Nunes de Almeida - Alberto Tavares da Costa - Maria Helena Brito - Artur Maurício - Luís Nunes de Almeida (votei a decisão por entender que as questões de inconstitucionalidade orgânica que considerei existirem no caso tratado no Acórdão n.º 329/99 se não verificam nos presentes autos: aqui, apenas se regula a caducidade das licenças pelo não uso durante certo prazo; ali, alteravam-se os próprios pressupostos de concessão das licenças, com eficácia retroactiva).