Acórdão n.º 4/2003/T. Const, de 13 de fevereiro

Acórdão n.º 4/2003/T. Const. - Processo n.º 437/2002. - Acordam em Plenário, no Tribunal Constitucional:

A - O relatório. - 1 - Requerentes e objecto do processo:

1.1 - Um grupo de 25 Deputados do Partido Socialista requereu a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 4.º, 7.º e 9.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio (primeira alteração à Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2002).

1.2 - Tais preceitos são do seguinte teor:

"Artigo 4.º

Cláusula de estabilidade orçamental

1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 2.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, ficam cativos Euro 387 431 054 das dotações inscritas no capítulo 50 do Orçamento do Estado em financiamento nacional, a repartir por ministério, mediante despacho do Ministro das Finanças.

2 - A desactivação de verbas incluídas no montante referido no número anterior só poderá fazer-se por razões excepcionais, designadamente para fazer face ao pagamento de despesas dos anos anteriores, estando sempre sujeita à autorização do Governo, através do Ministro das Finanças, que decidirá os montantes a descativar em função da evolução da execução orçamental.

Artigo 7.º

Endividamento municipal em 2002

1 - Por forma a garantir o cumprimento dos objectivos do Governo em matéria do défice público para o conjunto do sector público administrativo, no qual se integram as autarquias locais, deverão os municípios, excepcionalmente, observar as seguintes regras:

a) Não poderão ser contraídos quaisquer empréstimos que impliquem o aumento do seu endividamento líquido no decurso do ano orçamental, a partir da entrada em vigor da presente lei;

b) O disposto na alínea anterior aplica-se igualmente às empresas municipais;

c) Ficam excepcionados das alíneas anteriores os empréstimos destinados a programas de habitação social promovidos pelos municípios, à construção e reabilitação das infra-estruturas no âmbito do Euro 2004 e ao financiamento de projectos com comparticipação de fundos comunitários, devendo, no entanto, ser utilizados prioritariamente os recursos financeiros próprios para esse efeito.

2 - Caso não seja cumprido o disposto no número anterior, poderá o Governo determinar a redução, em proporção do incumprimento verificado, das transferências a efectuar, nos termos da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, após audição do respectivo município.

Artigo 9.º

Colocação de funcionários e agentes pertencentes a serviços e organismos que sejam objecto de extinção, fusão ou reestruturação

1 - Fica o Governo autorizado a rever o Decreto-Lei n.º 335/99, de 13 de Dezembro, respeitante ao regime de colocação de funcionários e agentes pertencentes a serviços e organismos que sejam objecto de extinção, fusão ou reestruturação, no sentido de flexibilizar a reafectação de pessoal cuja colocação não seja directamente determinada pelos diplomas legais que procedam à extinção, fusão ou reestruturação desses serviços e organismos.

2 - Com esse objecto e sentido a legislação a adoptar pode estabelecer:

a) A plena produção de efeitos das alterações orgânicas independentemente do desenvolvimento do processo de reafectação do pessoal;

b) A possibilidade de os diplomas legais que extingam, fundam ou reestruturem serviços ou organismos definirem critérios de colocação de pessoal a transferir para os serviços que absorvam total ou parcialmente as atribuições e competências dos serviços abrangidos, com respeito pelos princípios da transparência, equidade e prevalência do interesse público;

c) A criação, junto da secretaria-geral de cada ministério, de um quadro de supranumerários que integre o pessoal que não haja sido directamente colocado nos novos serviços;

d) A definição de mecanismos e procedimentos tendentes à reafectação célere a outros serviços ou organismos do pessoal integrado nos quadros supranumerários;

e) A definição de mecanismos de flexibilização dos regimes de reclassificação e reconversão profissional aplicáveis ao pessoal integrado nos serviços em processo de extinção, fusão ou reestruturação, tendo em vista assegurar o melhor aproveitamento do pessoal e alargar o espectro de saídas profissionais;

f) O estabelecimento de mecanismos que permitam à Direcção-Geral da Administração Pública constituir-se como interlocutor na política activa de emprego, com base na mobilidade de pessoal;

g) O regime de penalização aplicável aos serviços que recusem, injustificadamente, a colocação de pessoal nos quadros de supranumerários;

h) A definição dos direitos e deveres do pessoal integrado nos quadros de supranumerários, designadamente a possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício, a graduar em função do período de inactividade, ou de passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, no caso de recusa injustificada da colocação oferecida;

i) A possibilidade de opção por mecanismos excepcionais de descongestionamento voluntário a definir, aplicáveis ao pessoal integrado nos quadros supranumerários;

j) A possibilidade de transferir dos orçamentos e serviços a extinguir, fundir ou reestruturar para as secretarias-gerais, e destas para os serviços onde os funcionários sejam colocados, as verbas afectas aos encargos com o pessoal a reafectar."

2 - Fundamentos do pedido. - Como fundamentos do seu pedido alegaram o seguinte:

"1 - O artigo 4.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, procede a uma cativação de Euro 387 431,054 do capítulo 50 do Orçamento do Estado, a repartir por ministérios, mediante despacho do Ministro das Finanças. A fórmula usada afigura-se desconforme à Constituição, desde logo porque não é compatível com o disposto no n.º 1, alínea a), e no n.º 3 do artigo 105.º da lei fundamental, os quais exigem discriminação e especificação das despesas, e contraria o preceituado no artigo 105.º, n.º 4, da Constituição.

2 - O artigo 7.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, é merecedor de um juízo similar de inconstitucionalidade. O preceito do n.º 2 do artigo 7.º da lei que altera o Orçamento de Estado para 2002 determina que, 'caso não seja cumprido o disposto no número anterior, poderá o Governo determinar a redução, em proporção do incumprimento observado, das transferências a efectuar, nos termos da Lei n.º 42 198, de 6 de Agosto [...]'.

Apesar da deficiente técnica legislativa, a norma aprovada pela maioria parlamentar visa conceder ao Governo a possibilidade de usufruir, de imediato, em derrogação da Lei das Finanças Locais, do poder de sancionar autarquias locais que não cumpram o disposto no orçamento suplementar, aplicando critérios puramente político-administrativos na imposição concreta das sanções, fixados mediante acto administrativo, porventura sem carácter geral e abstracto. São, por esta forma, contrariados três princípios e normas constitucionais:

a) O princípio da autonomia do poder local (artigo 6.º, n.º 1, da CRP);

b) As normas que estabelecem que o regime das finanças locais é matéria de reserva de lei [artigos 238.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea q)];

c) E a norma do artigo 112.º, n.º 6, que proíbe que qualquer lei possa conferir a actos de outra natureza, nomeadamente actos não legislativos, o poder de modificar, suspender ou revogar qualquer preceito legislativo.

Saliente-se, ainda, que o estabelecimento de uma forma de tutela sancionatória, como a tentada neste artigo, contraria uma das decorrências do princípio da autonomia do poder local que resulta do artigo 242.º da Constituição que afasta este tipo de tutela (cf. neste sentido, por exemplo, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 28.ª ed., 1994, p. 706).

3 - O artigo 9.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, viola o artigo 53.º da Constituição, o qual consagra o direito à segurança no emprego, enquanto um direito fundamental, da máxima dignidade. No contexto da função pública, esse direito tem uma configuração clara: os seus trabalhadores desfrutam de um vínculo vitalício, que não pode ser desfeito no quadro actual. Esta segurança máxima foi substituída na Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, pela insegurança total para alguns trabalhadores. De facto, e de acordo com as alíneas do n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, esses trabalhadores não só podem ver-se abrangidos por esquemas de reafectação e de flexibilização dos mecanismos de reclassificação e de reconversão, como podem ver o seu vencimento reduzido. Além disso, o artigo 9.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, prevê, inclusive, a possibilidade de alguns trabalhadores serem obrigados a passar à situação de licença sem vencimento de longa duração. Isso tem um significado claro: o trabalhador vê o seu vínculo com a administração supenso, por um período indeterminado e prolongado no tempo, não recebendo qualquer remuneração e não podendo progredir na carreira. O período de licença não conta, ainda, para efeitos de aposentação. Sem ser um despedimento formal, equivale em muitos dos efeitos a um despedimento, tendo, aliás, a característica singular de não proporcionar ao trabalhador o acesso ao subsídio de desemprego, apesar de ser retirado ao trabalhador o direito à remuneração.

O artigo 9.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, é ainda inconstitucional, uma vez que, contendo uma autorização legislativa, não respeita o artigo 165.º, n.º 2, da Constituição, por não definir com suficiente densidade o objecto, o sentido e a extensão dessa autorização. Viola-se, ainda, o direito de negociação e a participação dos trabalhadores, consagrado na Constituição [artigo 56.º, n.º 2, alínea a)] e na Lei n.º 23/98, de 26 de Maio."

3 - Audição do órgão autor das normas. - Ouvido o Presidente da Assembleia da República sobre o pedido, veio ao processo oferecer o merecimento dos autos e juntar ainda os exemplares do Diário da Assembleia da República que contêm os trabalhos preparatórios relativos ao diploma em apreciação.

4 - Delimitação do pedido - questões a resolver. - Como emerge dos fundamentos do pedido efectuado pelos requerentes estes questionam, em rigor:

A norma do artigo 4.º da Lei n.º 16-A/2002 na dimensão em que determina a cativação global de Euro 387 431,054 das dotações inscritas no capítulo 50 do Orçamento do Estado a cuja distribuição se procederá no âmbito do Governo, sob o fundamento de que sai ofendido o princípio consagrado no artigo 105.º, n.os 1, alínea a) - da especificação e da discriminação das despesas -, 3 e 4 da CRP;

A norma do artigo 7.º, n.º 2, da mesma lei na sua significação segundo a qual "apesar da deficiente técnica legislativa, visa conceder ao Governo a possibilidade de usufruir, de imediato, em derrogação da Lei das Finanças Locais, do poder de sancionar autarquias locais que não cumpram o disposto no orçamento suplementar, aplicando critérios puramente político-administrativos na imposição concreta das sanções, fixados mediante acto administrativo, assim violando o princípio da autonomia local, as normas dos artigos 238.º, n.º 2, e 165.º, alínea q), que estabelecem que o regime das finanças locais é matéria de reserva de lei, a norma do artigo 112.º, n.º 6, e, no que diz respeito à tutela sancionatória que estabelece o artigo 242.º, todos os preceitos da CRP, que como uma das decorrências do princípio da autonomia local afasta este tipo de tutela";

A norma do artigo 9.º da mesma Lei n.º 16-A/2002, na dimensão significante constante das suas alíneas d), e) e h) do seu n.º 2, acima transcrito, na medida em que estas, em síntese, violam "o direito à segurança do emprego", pois que, tendo este no contexto da função pública "a configuração clara de um vínculo vitalício", este é substituído pela insegurança total quanto a alguns trabalhadores, os quais "não só podem ver-se abrangidos por esquemas de reafectação e de flexibilização dos mecanismos de reclassificação e reconversão, como podem ver o seu vencimento reduzido e outros serem obrigados a passar à situação de licença sem vencimento de longa duração"; ofendem o artigo 165.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) por se estar perante uma autorização legislativa que não define com suficiente densidade o respectivo objecto, sentido e extensão; e

Finalmente, porque lesam o direito de negociação e participação dos trabalhadores consagrado no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP e, bem ainda, na Lei n.º 23/98, de 26 de Maio.

5 - Memorando e debate. - Elaborado pelo Presidente do Tribunal o memorando a que alude o artigo 63.º da Lei Orgânica de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, e entregue o mesmo a todos os juízes, foi tal peça sujeita a debate, tendo-se aí fixado a orientação do Tribunal.

Cumpre assim decidir de harmonia com o que aí se estabeleceu.

B - A fundamentação. - 6 - Da (in)constitucionalidade do artigo 4.º da Lei n.º 16-A/2002:

Como já se precisou, os requerentes questionam a constitucionalidade desta norma, unicamente na dimensão em que nela se estabelece uma cativação global de Euro 387 431 054 do capítulo 50 do Orçamento do Estado a cuja distribuição se procederá no âmbito do Governo. Na sua óptica ela ofenderá os princípios da especificação e discriminação das despesas, violando o disposto no artigo 105.º, n.º 1, alínea a), e nos n.os 3 e 4 da CRP.

Diversa é, porém, a conclusão tirada pelo Tribunal. Vejamos, então.

Não há dúvida que a CRP afirma, de forma clara, no artigo 105.º, n.os 1, alínea a), 3 e 4, os princípios da discriminação e da especificação das despesas, conquanto cingindo-a apenas aos planos orgânico e funcional (deixando fora da exigência constitucional a classificação económica). Segundo ensinou José Joaquim Teixeira Ribeiro (Lições de Finanças Públicas, 5.ª ed. refundida e actualizada, 1995, a p. 84), "na classificação orgânica as despesas distribuem-se pelos Encargos Gerais da Nação e pelas de cada um dos ministérios; dentro de cada departamento, por organismos (capítulos), dentro de cada capítulo, por serviços (divisões) e eventualmente subdivisões, dentro de cada divisão ou subdivisão, por artigos, números e, porventura, alíneas".

Por seu lado, "temos a classificação funcional - a classificação das despesas segundo a natureza das funções exercidas pelo Estado e que segue o esquema usado pelo Fundo Monetário Internacional". Estamos, de resto, em face de princípios que têm sido assumidos pelas diferentes Leis de enquadramento orçamental que se têm sucedido no tempo, como aconteceu com a última (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, alterada posteriormente pela designada lei de estabilidade orçamental n.º 2/2002, de 28 de Agosto).

Da discriminação das despesas (e das receitas) resulta que, sendo da competência exclusiva da Assembleia a aprovação dessa especificação, não possa, em princípio, o Governo na sua execução vir a alterá-la. Fala-se a este propósito num princípio da "inalterabilidade governamental do Orçamento" (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, p. 469).

Mas diz-se em princípio porque, com um inteiro respeito por tal princípio democrático, o n.º 4 do artigo 105.º permite, entre o mais que dele consta, que a lei defina "os critérios que deverão presidir às alterações que durante a execução poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização".

Por outro lado, a lei de enquadramento orçamental não deixa de conferir ao Governo uma competência de alteração orçamental susceptível de interferir com a "especificação" parlamentar. Sobre a matéria dispõe expressamente o artigo 48.º da lei actualmente em vigor - a Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto - onde, entre o mais, se estabelece que competem ao Governo "todas as alterações aos desenvolvimentos orçamentais que não impliquem alterações dos mapas orçamentais de base, a que se refere o artigo 30.º" (n.º 1) e que o Governo "pode reduzir ou anular quaisquer dotações orçamentais que careçam de justificação, desde que fiquem salvaguardadas as obrigações do Estado decorrentes de lei ou de contrato" (n.º 2). E ao mesmo tema se referia, até mais amplamente, a lei de enquadramento anterior - a Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, no seu artigo 20.º

Ora, a verdade é que a norma em análise não ofende verdadeiramente o princípio da especificação das despesas.

O que o controvertido artigo 4.º da Lei n.º 16-A/2002 estabelece é uma decisão antecipada da própria Assembleia de não gastar, dentro do montante global aí apontado de Euro 387 431 054, as dotações inscritas no capítulo 50 do Orçamento (rectificado) do Estado em financiamento nacional, a repartir por ministério, por decisão do próprio Governo, sem embargo de, ao mesmo tempo, a mesma Assembleia conceder, no n.º 2 do mesmo artigo, autorização ao mesmo Governo para este poder proceder à descativação das mesmas verbas no caso de ocorrerem razões excepcionais aí exemplificadas.

Deste modo, a cativação corresponde a um simples meio jurídico de reter o nível das despesas abaixo dos montantes discriminados para cada ministério, traduzindo-se num simples meio de execução orçamental adequadamente apto, sob o ponto de vista financeiro, para poder contribuir para a redução do défice.

É certo que a distribuição, por ministério, da cativação da verba é feita pelo Governo; mas, com isso, não se verifica qualquer adulteração da discriminação orgânica que foi aprovada pela Assembleia, dado que a cativação acontece dentro das dotações inscritas no capítulo 50 de cada ministério, nem se deixa para o Governo qualquer possibilidade de a poder efectuar.

O que o Governo fica é impedido de gastar na íntegra essas dotações - mas essa decisão (de não utilizar na íntegra ou mesmo de não chegar a utilizar uma, várias ou múltiplas dotações orçamentais) sempre ele a poderia tomar no quadro da execução do Orçamento.

O meio usado apresenta-se, em suma, com a única finalidade de constituir um meio adequado de contenção do nível das despesas.

Nesta perspectiva - e para além de não se poder olvidar que no caso em apreço estamos perante normas de um orçamento rectificativo que não podem deixar de reflectir sempre, por natureza, uma alteração do orçamento anterior e, nos casos que a seguir se convocam, perante normas de orçamentos originários -, não ocorre qualquer paralelismo essencial com as situações que foram equacionadas e resolvidas no sentido da inconstitucionalidade nos Acórdãos, deste Tribunal, n.os 144/85 e 267/88, no primeiro caso por unanimidade e no segundo por maioria.

No aresto indicado em primeiro lugar - e para o que aqui importa relevar - estava-se perante uma norma da Lei do Orçamento para o respectivo ano em que se autorizava o Governo, na execução do mesmo Orçamento, a efectuar transferências, sem qualquer limitação quantitativa, dentro das verbas nele inscritas para "Investimentos do plano", independentemente dos ministérios e das classificações funcionais das despesas. O Tribunal considerou que esta norma atentava contra a regra da especificação orçamental e, consequentemente, era inconstitucional, por o Governo ficar com a possibilidade de, ao longo do ano, modificar como quisesse a distribuição - "a discriminação orgânica e funcional" das verbas em causa.

Diferentemente se passam as coisas no preceito aqui em análise, pois agora mantém-se a especificação orgânica das despesas constantes do capítulo 50 do Orçamento do Estado, antes estabelecida pela Assembleia da República, dispondo-se antecipadamente, já em sede de execução do Orçamento, apenas no sentido de as não gastar, a não ser nos casos excepcionais constantes do n.º 2 do mesmo artigo em que se permite a sua descativação ao Governo.

E no que concerne ao Acórdão n.º 267/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 12.º vol., pp. 293 e segs.), em que estava em causa a norma do artigo 19.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 2/88, de 26 de Janeiro, o Tribunal considerou que, não obstante "a aprovação do Orçamento do Estado não implica(r) necessariamente que os serviços tenham sempre de utilizar os créditos abertos até ao esgotamento, pois que apenas em relação às despesas obrigatórias - decorrentes de leis preexistentes ou de contratos - se verifica o ónus de utilização forçada", tudo se passa de modo diferente no caso da "dotação concorrencial", que o dito preceito estabelecia. "É que ela - continuou ele a ponderar - opera não apenas ao nível da execução orçamental, mas sim, e desde logo, ao nível da sua previsão. Na verdade, o que há de verdadeiramente novo na dotação negativa é o facto de as despesas previstas não poderem ser efectivamente realizadas pelo valor inscrito, visto que a respectiva soma excede o montante das receitas orçamentadas. A previsão de cada despesa só pode ter aquele valor se deduzido do equivalente à dotação concorrencial. Ou seja, a previsão de despesas não pode ter efectivamente o valor enunciado nos mapas de despesas; a especificação das despesas está sob reserva da dotação concorrencial. Das despesas especificadas há necessariamente uma ou mais que não podem ser realizadas no todo ou em parte, até à concorrência de 33 milhões de contos." (Ibidem, pp. 382 e 383.)

Segundo a óptica deste acórdão, a dotação concorrencial, prevista naquele artigo 19.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 2/88, traduzia-se, ao fim e ao cabo, num instrumento jurídico que, atenta a sua mobilidade orgânica dentro de cujos contornos dogmáticos estava estruturado, porquanto se estendia não apenas às verbas para investimentos (entretanto denominados investimentos do PIDDAC) mas também à generalidade das despesas de funcionamento do Estado, tinha como consequência necessária que a previsão de cada despesa apenas pudesse ser considerada, para efeitos de poder ser efectivamente realizada, pelo valor constante da sua previsão deduzido do equivalente à dotação concorrencial que sobre ela poderia vir a recair, em sede de execução do orçamento, e não pelo valor inscrito.

7 - Da questão da (in)constitucionalidade do artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 16-A/2002. - Neste âmbito os requerentes questionam a compatibilidade constitucional do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 16-A/2002 com os artigos 6.º, n.º 1, 112.º, n.º 6, 165.º, n.º 1, alínea q), 238.º, n.º 2, e 242.º da CRP. Mas também sem razão, como conclui este Tribunal.

No n.º 1 do referido artigo 7.º, o legislador orçamental limitou-se a fixar um conjunto de "regras jurídicas de boa conduta financeira", tidas por ele como necessárias para se garantir "o cumprimento dos objectivos do Governo em matéria de défice público para o conjunto do sector público administrativo no qual se integram as autarquias locais. E essa fixação mostra-se feita em termos estritamente precisos e vinculados que nem sequer vêm postos em causa pelos requerentes. A sua dúvida prende-se com os termos em que, no n.º 2 do mesmo artigo, está prevista a reacção jurídica contra o eventual incumprimento por parte dos municípios dessas regras de boa conduta financeira preestabelecidas para o período restante da execução orçamental - "caso não seja cumprido o disposto no número anterior, poderá o Governo determinar a redução, em proporção do incumprimento verificado, das transferências a efectuar, nos termos da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, após audição do respectivo município".

Tal como a jurisprudência deste Tribunal se tem abundantemente pronunciado, o que se proíbe no n.º 6 do artigo 112.º da CRP é, seguindo a afirmação constante do Acórdão n.º 586/2001 (Diário da República, 1.ª série, de 25 de Janeiro de 2002), somente que "a lei se 'rebaixe', de modo a determinar que a matéria sobre a qual incide possa ser ulteriormente regulada, diferentemente, por um acto normativo de dignidade inferior, como designadamente regulamentos do Executivo".

Ora, no caso em apreço, o preceito em causa não veio conceder ao Governo qualquer faculdade de alterar ele próprio, por outra via que não a legislativa, o regime que se encontra estabelecido na lei quanto ao montante das transferências a efectuar anualmente do Orçamento do Estado para os municípios, ora constante da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.

O que o preceito veio instituir e conceder ao Governo foi uma simples faculdade ou um poder discricionário para, verificados certos pressupostos rigorosamente predefinidos, reduzir, na circunstância concreta, o montante das transferências a efectuar para os municípios nos termos da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, em vigor. Estamos, porém, perante um poder que se encontra bem demarcado, desde logo, no que respeita à possibilidade do seu exercício, por pressupostos que se encontram rigorosamente determinados - precisamente o incumprimento das regras de boa conduta financeira que se encontram totalmente enunciadas no n.º 1 do artigo 7.º

Deste modo, temos de concluir que a norma em causa não afronta a proibição constante do artigo 112.º, n.º 6, da CRP. E do mesmo passo, e pelas mesmas razões, se remata não afrontar, também, o mesmo preceito o princípio da reserva de lei constante dos artigos 238.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea q), da mesma lei fundamental.

Importa, agora, encarar a imputação feita de que o meio jurídico que está previsto, para o caso de incumprimento, no n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 16-A/2002, das "denominadas regras de boa conduta financeira" ofende o princípio da autonomia do poder local, consagrado, em geral, no artigo 6.º, n.º 1, da CRP e da decorrência que dele se pretende extrair do princípio de exclusão da aplicação de uma tutela "sancionatória", referido no artigo 242.º da mesma lei fundamental.

O artigo 242.º, n.º 1, da CRP estatui que "a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte das órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei". E nos seus n.os 2 e 3 acrescenta que "as medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei" e que "a dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa ou omissões ilegais graves".

Face a estes termos da nossa lei fundamental, não deixou este Tribunal já de reconhecer que eles "implicam a existência de formas sancionatórias de tutela de legalidade (cf., neste sentido, o Acórdão n.º 260/98, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 39.º vol., 1998, p. 107, e Acórdão n.º 379/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33.º vol., 1996, pp. 595 e segs.) a que estão sujeitas as autarquias locais.

Já se disse acima que a faculdade concedida ao Governo neste n.º 2 do artigo 7.º se encontrava bem demarcada normativamente. Mas independentemente do exercício desse poder se encontrar totalmente adstrito à ocorrência desses pressupostos, acontece, ainda, que o mesmo se encontra internamente limitado por toda uma série de princípios que obstam a que possa ocorrer o risco de "discriminação político-administrativa" que os requerentes receiam.

Refere-se este Tribunal, em primeiro lugar, ao princípio da vinculação ao fim: o Governo apenas pode valorar as condutas das autarquias que violem as regras estabelecidas no artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 16-A/2002 dentro da perspectiva da sua contribuição para o agravamento do défice público e do grau com que as mesmas tenham contribuído para tal.

Depois, há, também, que ter em conta que, tanto o exercício desse poder, como o efeito estatutário do mesmo está inteiramente subordinado aos princípios enunciados no artigo 266.º, n.º 2, da CRP - aos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.

Embora tenha, assim, sido deixada ao Governo a faculdade de agir ou de não agir, verificados aqueles pressupostos - muito provavelmente com o intuito de, antes de mais, deixar-lhe a possibilidade de decidir em geral sobre o recurso ou não a essa medida, consoante as circunstâncias -, não poderá ele, porém, vir a fazê-lo em termos que atentem contra o princípio da igualdade, mormente na sua função de princípio negativo de controlo (tratamento igual de situações de facto iguais e tratamento diverso de situações de facto diferentes) (cf., a propósito da compreensão semântica do princípio, entre a jurisprudência constante e uniforme deste Tribunal, o recente Acórdão n.º 202/2002, in Diário da República, 2.ª série, de 7 de Junho de 2002).

Por outro lado, também a estatuição administrativa que poderá decorrer da sua aplicação se mostra totalmente delineada no n.º 2 do mesmo artigo: o incumprimento daquelas "regras de boa conduta financeira" apenas pode ter como efeito jurídico a redução, em proporção do incumprimento verificado, das transferências a efectuar nos termos da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto. E para que a autarquia tenha a oportunidade de poder realçar todos os elementos que entenda terem relevância jurídica para a decisão do seu caso, o n.º 2 do artigo 7.º obrigou ainda a que a referida redução das transferências não pudesse ser determinada pelo Governo sem a audição prévia do respectivo município.

E diz-se que o preceito em causa confere uma simples faculdade ou poder discricionário, porque nada nele aponta para a conformação desse poder que foi conferido ao Governo enquanto um dever de necessariamente agir em caso de incumprimento.

Ora, no caso, e conquanto a utilização da medida "tutelar" tenha sido deixada pelo legislador ao critério facultativo do Governo, o que é certo é que todos os seus demais pressupostos se encontram enunciados de forma taxativa na lei (n.º 1 do artigo 7.º). Por outro lado, igualmente, todo o critério de decisão da medida que é susceptível de ser aplicada consta igualmente da lei (n.º 2 do artigo 7.º).

Estamos, neste caso, perante uma situação em que ao Governo apenas cabe uma função de puro controlo de legalidade das decisões administrativas tomadas sobre a matéria enunciada para cumprimento das autarquias locais no n.º 1 do artigo 7.º É claro que a lei prevê, no n.º 2 do artigo 7.º, a aplicação de uma medida reactiva contra o incumprimento das regras de boa conduta financeira antes enunciadas. Mas não se trata de uma medida cuja aplicação esteja dependente, segundo a sua previsão legal, de qualquer juízo governamental sobre o merecimento, a utilidade ou a inconveniência das decisões tomadas pelas autarquias em vista dos fins que eventualmente se propuseram ao violar regras de conduta definidas no n.º 1 do artigo 7.º Quer os pressupostos da sua aplicação, quer a sua extensão, quer a sua natureza estão totalmente tipificadas na lei, congregando um bloco normativo que está exaustivamente previsto para ser cumprido numa determinada conjuntura.

Por outro lado, essa aplicação está, ainda, subordinada aos referidos princípios constitucionais do artigo 266.º, n.º 2, da nossa lei fundamental e ao direito de audição. Assim sendo, mesmo que qualificada como "sancionatória", como o fazem os requerentes - qualificação esta que apenas encontrará arrimo na simples circunstância de se estar perante uma medida reactiva contra regras de conduta preestabelecidas em lei anterior -, sempre a medida prevista no referido preceito deverá ser tida e entendida como integrando-se numa simples tutela de legalidade.

Nesta ordem de ideias, pode afirmar-se que a medida prevista no n.º 2, independentemente da sua aptidão para preventivamente servir de inibidor de comportamentos não desejados pela ordem jurídica, se apresenta apenas como um "meio que a ordem jurídica mobiliza para tornar eficazes, sérios, dignos de respeito, autênticos os imperativos jurídicos" constantes do número anterior (cf. Pinto Bronze, Lições de Introdução ao Direito, Coimbra Editora, 2002, p. 55).

Nesta medida, a possibilidade de redução de transferências para os municípios prevista no artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 16-A/2002 não é incompatível com os princípios do artigo 242.º da CRP, nem, por consequência, com o princípio da autonomia local.

De resto, cabe notar que se acha já prevista na Lei das Finanças Locais n.º 42/98, de 6 de Agosto, uma possibilidade paralela à discutida, sob os dois aspectos que se abordaram, embora versando naturalmente sobre uma situação diferente. Referimo-nos ao artigo 8.º (na redacção da Lei n.º 94/2001, de 20 de Agosto. Diz ele o seguinte:

"Quando as autarquias tenham dívidas definidas por sentença judicial transitada em julgado ou por elas não contestadas junto dos credores no prazo máximo de 60 dias após a respectiva data de vencimento, pode ser deduzida uma parcela às transferências resultantes da aplicação da presente lei, até ao limite de 15% do respectivo montante global."

Aliás, já o artigo 17.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, previa um regime semelhante.

8 - Da questão de (in)constitucionalidade da norma do artigo 9.º - recte das alíneas d), e) e h) do seu n.º 2 - da Lei n.º 16-A/2002 com o disposto nos artigos 53.º, 56.º, n.º 2, alínea a), e 165.º, n.º 2, da CRP.

8.1 - Adiante-se, desde já, que nenhuma destas questões postas pelos requerentes merece uma resposta positiva do Tribunal.

Comecemos pelo exame da colocada em último lugar. Relativamente a ela há que referir que o diploma legislativo governamental cuja emissão foi autorizada pelo preceito em causa, nas alíneas indicadas, foi já publicado. Trata-se do Decreto-Lei n.º 193/2002, de 25 de Setembro. E como consta do respectivo preâmbulo, "foram ouvidas as organizações representativas dos trabalhadores, tendo sido, quanto a estas, observados os procedimentos decorrentes da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, e incorporadas no presente diploma diversas propostas formuladas no âmbito das negociações".

Sobre esta temática da audição das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho e sobre o problema que dentro dela se suscita de saber se no conceito de "legislação do trabalho" entram já as normas de leis de autorização legislativa respeitantes à correspondente matéria, já o Tribunal se pronunciou por várias vezes. Esta questão mereceu, pela primeira vez, uma resposta afirmativa no Acórdão n.º 107/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11.º vol.). Mas tem sido repetida noutros arestos, como no Acórdão n.º 64/91 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 18.º vol.) - mas sempre com votos discordantes. Tais vozes negam o carácter "material" às normas autorizadoras, atribuindo-lhes antes uma natureza "competencial". Nesta perspectiva, a lei de autorização será uma lei de delegação de competência do poder de legislar sobre as matérias constantes de reserva parlamentar, mas não incorpora ainda qualquer normação dessa matéria.

Para quem - como sucede com o relator - seguisse esse caminho, estaria já achada a solução da questão: não sendo obrigatória essa participação dos trabalhadores seria desnecessária a sua realização.

Mas, não sendo essa a doutrina que este Tribunal tem maioritariamente acolhido, importa, então, indagar quais os reflexos que advirão do facto de entretanto terem os trabalhadores sido ouvidos sobre a legislação em análise, como se deixou acima registado.

Ora, a este respeito o Tribunal considera que deve ter-se por precludida a questão em causa em virtude de a formalidade constitucional da audição dos trabalhadores haver sido cumprida e de ter sido entretanto emitido o diploma autorizado (o referido Decreto-Lei n.º 193/2002).

Uma tal solução é, de resto, a que se posta logicamente ao lado da orientação que o Tribunal adoptou noutros casos com algum paralelismo com o presente - como os dos Acórdãos n.os 285/92 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 22.º vol.), 257/97 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 36.º vol.) e 745/98 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 41.º vol.) ou ainda no Acórdão n.º 368/2002 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 25 de de Outubro de 2002). Mas, por outro lado, será, mesmo, também, a única solução que se mantém dentro de uma linha de inteira coerência com o ponto a que se levou tal orientação no Acórdão n.º 581/95 (proferido num caso em que o Tribunal foi chamado a conhecer e apreciar a conformidade constitucional de normas contidas simultaneamente na lei de autorização e no decreto-lei autorizado, sendo que apenas em relação a este havia sido satisfeito o direito de participação das organizações dos trabalhadores (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32.º vol.). E o mesmo se poderá dizer relativamente ao que aconteceu no Acórdão n.º 806/93 (Diário da República, 2.ª série, de 29 de de Janeiro de 1994) em que se conheceu da constitucionalidade de uma norma constante do decreto-lei autorizado - no caso a alínea e) do n.º 1 do artigo 55.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 331/90, de 29 de Outubro - sem que tenha sido suscitada a questão da constitucionalidade da correspondente norma da lei de autorização (a Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto) sob cuja consideração fora emitida.

Desta sorte considera este Tribunal precludida a questão da eventual inconstitucionalidade das normas em causa por violação do disposto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP.

8.2 - Um outro vício de inconstitucionalidade que os requerentes apontam às normas agora em causa é o de que elas terão sido emitidas com violação do condicionamento que o artigo 165.º, n.º 2, da CRP estabelece para as leis de autorização legislativa, quanto à indicação do seu objecto, sentido e extensão.

A temática dos condicionamentos das leis de autorização legislativa tem sido abordada por este Tribunal, por diversas vezes e a propósito dos mais variados diplomas legislativos delegados. Sobre ela se pronunciou profundamente, até em termos de estudo com o direito comparado, o Acórdão n.º 358/92, de 11 de Novembro, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 26 de Janeiro de 1993.

Escreveu-se então aí:

"Quanto ao objecto da autorização, ele consiste na enunciação da matéria sobre a qual a autorização vai incidir, enunciação essa que, sem prejuízo das garantias de segurança do sistema jurídico, pode ser feita por remissão e abranger inclusive mais de um tema ou assunto. Como já se escreveu, 'a determinação do objecto definido pode ser feita de forma indirecta ou até implícita, quer por referência a actos legislativos preexistentes (que a delegação pretenda coordenar, refundir ou pôr em execução), quer por natural decorrência dos princípios e critérios directivos aplicados a uma matéria genericamente enunciada ou a matérias complexas' (cf. António Vitorino, As Autorizações Legislativas na Constituição Portuguesa, ed. policopiada., Lisboa, 1985, p. 231)."

E continuando:

"Por seu turno, a extensão da autorização especifica quais os aspectos da disciplina jurídica da matéria em causa sobre que vão incidir as alterações a introduzir por força do exercício dos poderes delegados."

E sobre o que deve ter-se pelo sentido da autorização, afirmou-se aí, por remissão para o autor citado:

"O sentido da autorização legislativa, sendo algo mais do que a mera conjugação dos elementos objecto (matéria ou matérias da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre que incidirão os poderes delegados) e extensão (aspectos da disciplina jurídica daquelas matérias que integram o objecto da autorização que vão ser modificados), não constitui, contudo, exigência especificada de princípios e critérios orientadores [...], mas algo mais modesto ou de âmbito mais restrito, que deve constituir essencialmente um pano de fundo orientador da acção do Governo numa tripla vertente:

Por um lado, o sentido de uma autorização deve permitir a expressão pelo Parlamento da finalidade da concessão dos poderes delegados na perspectiva dinâmica da intenção das transformações a introduzir na ordem jurídica vigente (é o sentido da óptica do delegante);

Por outro, o sentido deve constituir indicação genérica dos fins que o Governo deve prosseguir no uso dos poderes delegados, conformando, assim, a lei delegada aos ditames do órgão delegante (e o sentido na óptica do delegado); e

Finalmente, o sentido da autorização deverá permitir dar a conhecer aos cidadãos, em termos públicos, qual a perspectiva genérica das transformações que vão ser introduzidas no ordenamento jurídico em função da outorga da autorização (é o sentido da óptica dos direitos dos particulares, numa zona revestida de especiais cuidados no texto constitucional - as matérias que incluem a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República)."

Temos, deste modo, que na definição do sentido da autorização legislativa, a Assembleia da República pode ir mais ou menos longe, vinculando o legislador delegado a adoptar soluções que podem transportar uma maior ou menor predefinição do regime jurídico adoptado e que, deste modo, podem, assim, ser enunciadas por uma forma mais ou menos precisa, mais ou menos minuciosa e mais ou menos completa - "já que resta sempre a possibilidade de apreciar ulteriormente e corrigir, se necessário, a legislação governamental (artigo 169.º da CRP); e com isso fica também (sem que haja violação da Constituição) uma margem maior ou menor para o Governo modelar, em definitivo, as soluções normativas".

Ora, tendo em conta a dimensão significante das referidas exigências constitucionais que se deixou pincelada, pode concluir-se, sem reservas, terem elas sido cumpridas satisfatoriamente no caso. O objecto da autorização está expressivamente enunciado no n.º 1 do artigo 9.º, aqui em causa, sendo "o regime de colocação de funcionários e agentes pertencentes a serviços e organismos que sejam objecto de extinção, fusão ou reestruturação e a revisão do Decreto-Lei n.º 535/99, de 13 Dezembro", que versa sobre tal regime. A extensão, ou sejam os aspectos da disciplina jurídica da matéria objecto da autorização, está pormenorizadamente descrita nas diversas alíneas de a) a j) do n.º 2 do mesmo artigo que acima se transcreveram. Por último, o sentido da autorização está expressado em termos inequívocos, conquanto genéricos, como é também próprio das normas jurídicas, não só no n.º 1 do preceito - "flexibilizar a reafectação do pessoal cuja colocação não seja directamente determinada pelos diplomas legais que procedam à extinção, fusão ou reestruturação desses serviços e organismos", como, ainda, nas diferentes alíneas do n.º 2, nomeadamente, cingindo-nos às que se erigiram a objecto do pedido, nas alíneas d), e) e h).

8.3 - Resta apreciar a última questão suscitada - a da eventual violação do direito à segurança no emprego que se encontra consagrado no artigo 53.º da CRP.

O que os requerentes aqui questionam é, maxime, a possibilidade constitucional que é aberta por essas normas de os funcionários a que a respectiva legislação delegada seja aplicável ficarem sujeitos a esquemas jurídicos de "reafectação" [alínea d)], de "flexibilização dos mecanismos de reclassificação e de reconversão" [alínea e)], bem como a poderem ver o seu "vencimento reduzido" e a "serem obrigados a passar à situação de licença sem vencimento de longa duração", com as consequências que aí se explicitam [alínea h)].

Os requerentes estribam, aqui, o seu pedido no pressuposto - aliás expressamente afirmado - de que os trabalhadores da função pública "desfrutam de um vínculo vitalício, que não pode ser desfeito no quadro actual", beneficiando, assim, de uma "segurança máxima" de emprego.

Mesmo que se desse por adquirido - e não o será, como de seguida se demonstrará - que assistisse aos trabalhadores da função pública uma garantia constitucional de "vitalicidade" do vínculo laboral, sempre os argumentos desferidos pelos requerentes seriam juridicamente improcedentes. Na verdade, em nenhuma das situações cuja adopção está permitida à legislação delegada - e os mais paradigmáticos vistos da perspectiva dos requerentes seriam os que dizem respeito à "possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício, a graduar em função do período de inactividade ou de passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, no caso de recusa injustificada da colocação oferecida" [alínea h)] - será possível surpreender a extinção ou "morte jurídica" do vínculo laboral existente entre o trabalhador e a Administração Pública que acabe com a pretensa "vitalicidade" do seu vínculo laboral. Este continua a subsistir, apenas modificado quanto aos concretos deveres ou direitos ali implicados exigíveis de cada uma das partes, durante o período em que ocorram aquelas situações.

Mas independentemente de se saber até que ponto será até exacto, no plano da lei ordinária, o pressuposto da "vitalicidade" do vínculo laboral de que partem os requerentes - sendo certo que assim o será, no plano prático da vida, para uma larguíssima categoria de trabalhadores -, acresce que a nossa Constituição não afirma qualquer garantia de vitalicidade do vínculo laboral da função pública. Os trabalhadores da função pública não beneficiam, sob este ponto de vista, de um direito constitucional à segurança do emprego em medida essencialmente diferente daquela em que tal direito é reconhecido aos trabalhadores em geral, pese embora a circunstância - que apenas pode suportar expectativas subjectivas - da solidez económico-financeira do Estado ser notoriamente superior à das empresas ou dos cidadãos seus contribuintes.

E neste plano não pode deixar de referir-se até que as soluções que a lei de autorização admite que possam ser adoptadas, acabadas de referir, não deixam de substancialmente se postar ao lado de outras que são permitidas pela lei geral para os demais trabalhadores e cuja legitimidade constitucional se não questiona.

8.4 - Mas poderá cogitar-se sobre se, essencialmente, estas duas figuras normativas de modificação dos direitos e obrigações emergentes do vínculo laboral da função pública cuja adopção está prevista como susceptível de ser adoptada na lei delegada - a da possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício, a graduar em função do período de inactividade e a da passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, no caso de recusa injustificada da colocação oferecida - não serão inconstitucionais com base noutros fundamentos, de que este Tribunal pode conhecer oficiosamente (artigo 204.º da CRP), como o da violação do princípio da protecção da confiança.

A resposta é também negativa.

Sobre a existência e o conteúdo jurígeno deste princípio, na nossa Constituição, escreveu-se no Acórdão n.º 156/95 (Diário da República, 2.ª série, de 21 de Junho de 1995) o seguinte:

"Tem este tribunal, aliás, na esteira de uma jurisprudência já perfilhada pela Comissão Constitucional, defendido que o princípio do Estado de direito democrático (proclamado no preâmbulo da Constituição e, após a revisão constitucional de 1982, consagrado no seu artigo 2.º) postula 'uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas', razão pela qual 'a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica' (cf. o Acórdão n.º 303/90, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 26 de Dezembro de 1990)."

E alinhando pelo mesmo pensamento, disse-se no Acórdão n.º 222/98, de 4 de Março, (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 5 de Julho de 1998) mais o seguinte:

"Sequentemente [...] o princípio do Estado de direito democrático há-de conduzir a que 'os cidadãos tenham, fundadamente, a expectativa na manutenção de situações de facto já alcançadas como consequência do direito em vigor'.

Todavia, isso não leva a que seja vedada por tal princípio a estatuição jurídica que tenha implicações quanto ao conteúdo de anteriores relações ou situações criadas pela lei antiga, ou a que tal estatuição não possa dispor com um verdadeiro sentido retroactivo. Seguir entendimento contrário representaria, ao fim e ao resto, coarctar a 'liberdade constitutiva e a auto-revisibilidade do legislador, características que são típicas, ainda que limitadas' da função legislativa (cf. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa, p. 309).

Haverá, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a protecção de expectativas dos cidadãos decorrentes do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as soluções mais razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam 'tocadas' relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte. Um tal equilíbrio, como o Tribunal tem assinalado, será postergado nos casos em que, ocorrendo mudança de regulação pela lei nova, esta vai implicar, nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações. Nesses casos impor-se-á que actue o subprincípio da protecção da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo princípio do Estado de direito democrático, por forma que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e segurança, que todos têm de respeitar."

Ora, perante uma tal dimensão significante do princípio da tutela da confiança, é de concluir que a situação acima desenhada não merece a sua protecção. E não a merecerá, desde logo, porque, estando-se perante uma lei de autorização legislativa, não será possível descortinar, já, nela uma normação material concretamente delineada que entre em rota de colisão com os direitos que, podendo eventualmente ser dignos de uma tutela constitucional a coberto deste princípio da protecção da confiança, apenas poderão ser afectados pelo diploma autorizado.

Depois, porque, pese embora seja possível afirmar, pelos dados da experiência histórica, a existência, no domínio da função pública, de uma certa estabilidade/imutabilidade do vínculo laboral estabelecido, senão mesmo da existência, até, de uma certa expectativa no sentido do seu desenvolvimento que é próprio de um esquema geral de progressão nas carreiras, tal como nela está comummente estabelecido, não se segue daí que esses vínculos laborais possam ficar imunes, ex natura ou por qual razão especial, às referidas contingências. Na verdade, ao definir a remuneração devida pelo exercício de funções na Administração Pública, a lei prevê que a remuneração base integra a remuneração de categoria e remuneração de exercício (n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro), sendo aquela "igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência" (n.º 2), e esta "igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar" (n.º 3). E o n.º 4 - todos os números citados são do mesmo artigo - prescreve que "as situações e as condições em que se perde o direito à remuneração do exercício constam da lei".

Sendo assim, num tal quadro legislativo, não pode o trabalhador da função pública deixar de contar, desde logo, com as situações que estão previstas na lei como acarretando a perda do vencimento de exercício. É o que se passa com a eventualidade mais aleatória que existe, das faltas por doença (cf. artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março). Mas é uma situação que pode surgir, ainda, como efeito da aplicação de certas sanções disciplinares, como sejam a pena de suspensão de actividade e a pena de inactividade (cf. o artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro). Deste modo, poder-se-á afirmar que a redução do vencimento de exercício é um efeito jurídico que está legal e ontologicamente associado ao não exercício do trabalho.

É claro que a lei o limita, no campo das faltas por doença, ao período de 30 dias. Mas isso apenas acontece por razões de protecção social ou de auxílio na doença. Sendo assim, não se vislumbra como sendo intolerável ou arbitrário que o legislador delegante autorize o legislador delegado a prever, de forma inovadora em relação às situações já previstas na lei, a possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício, a graduar em função do período de inactividade, nos casos de integração nos quadros de supranumerários dos trabalhadores pertencentes aos serviços e organismos que sejam objecto de extinção, fusão e reestruturação.

Em primeiro lugar, e como decorre dos termos da lei autorizante "possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício a graduar em função do período de inactividade", porque estamos perante uma redução do vencimento que só está prevista para acontecer dentro de percentagens que vão, apenas, até ao limite máximo de um sexto do vencimento base.

Depois, porque nada, aí, se diz quanto ao período de tempo durante o qual pode durar a medida. Um justo "balanceamento" entre o interesse público definido pelo legislador, no uso da sua discricionariedade normativo-constitutiva exercida nos quadros da Constituição na adopção de tais medidas orgânicas, para, eventualmente, poder salvar a sanidade das contas públicas ou melhorar a satisfação das necessidades públicas mediante o recurso a novos modelos organizatórios de serviços e a perda do vencimento de exercício do trabalhador consente que o fiel da balança possa cair para o lado da legitimidade da perda do vencimento de exercício. Nesta perspectiva é de concluir como não atentando contra qualquer legítima estratificação de expectativas dos trabalhadores da função pública, que deva ter cobertura constitucional, a modificação que o legislador entenda efectuar nos termos como é regulado e apurado o vencimento de exercício, atenta a circunstância de ontologicamente o vencimento de exercício estar associado ao exercício do trabalho e de, no referido preceito, se definirem as situações de perda do mesmo vencimento por remissão para a lei, o que inculca, desde logo, a prefiguração de um certo grau de alterabilidade nessa matéria.

Assim sendo, não viola esse segmento da norma em causa o princípio da tutela da confiança.

Quanto à medida da passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, poder-se-á até asseverar que a sua inclusão sob a sombra protectora deste princípio constitucional se apresentará antes como uma autonegação dos valores da justiça que o mesmo procura acautelar, dados os termos em que a mesma está prevista, ou seja, apenas para os casos de recusa injustificada da colocação oferecida. Uma tal solução só não se imporia - mas então no campo da legislação autorizada - se o legislador delegado viesse, na definição do regime de colocação do pessoal integrado nos serviços abrangidos pela extinção, fusão ou reestruturação dos serviços, a colocar tais dificuldades ou exigências, quer de adaptação ou de formação profissional, quer de sediação dos novos locais de trabalho oferecidos que tornassem a recusa como sendo a solução materialmente justa e proporcionada.

Também neste domínio não é possível afirmar a violação do princípio da tutela da confiança.

C - A decisão. - 9 - Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 4.º, 7.º, n.º 2, e 9.º, n.º 2, alíneas d), e) e h) da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio.

Lisboa, 7 de Janeiro de 2003. - Benjamim Rodrigues - Maria Helena Brito - Alberto Tavares da Costa - Paulo Mota Pinto - Bravo Serra - Luís Nunes de Almeida - Artur Maurício - Gil Galvão - Carlos Pamplona de Oliveira - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Mário José de Araújo Torres (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta) - Maria Fernanda Palma (vencida em parte, nos termos de declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa.

Declaração de voto

Votei no sentido de ser declarada, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 9.º da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, na dimensão considerada como integrante do objecto do pedido, por violação do direito de participação das organizações representativas dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho, consagrado nos artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (doravante designada por CRP), pelas razões a seguir sumariamente expostas.

1 - À questão da determinação dos efeitos da omissão da participação das organizações representativas dos trabalhadores (doravante designadas por ORT) na elaboração de lei de autorização legislativa em matéria laboral (incluindo a "legislação laboral da função pública") quando, como no presente caso se verificou, essa participação veio a ocorrer subsequentemente, no âmbito da elaboração do decreto-lei editado ao abrigo daquela autorização legislativa, têm sido dadas basicamente três soluções: i) a da inexistência de inconstitucionalidade, por a participação não ser exigida relativamente a leis de autorização legislativa; ii) a da "irrelevância" ou "preclusão" da inconstitucionalidade efectivamente verificada por o objectivo constitucionalmente visado ter sido afinal alcançado pela via da participação na elaboração do decreto-lei autorizado; e iii) a da efectiva ocorrência de inconstitucionalidade, que se mantém apesar da participação na elaboração do decreto-lei autorizado, por esta participação não ser sucedânea nem consumir a devida participação na elaboração da lei de autorização legislativa.

Perfilho convictamente esta última posição.

2 - A primeira posição (que o precedente acórdão não acolheu) assenta na negação da existência de um direito de participação das ORT na elaboração das leis de autorização legislativa, por as normas autorizadoras carecerem de carácter material, detendo tão-só natureza "competencial": a lei de autorização seria uma lei de mera delegação de competência do poder de legislar sobre as matérias constantes de reserva parlamentar, não incorporando ainda qualquer normação dessa matéria. Não se trataria, pois, de "legislação do trabalho"; logo, a participação das ORT não seria constitucionalmente devida; consequentemente, nenhuma violação da CRP se perpetraria com a omissão desta participação.

A crítica desta tese está feita, em termos que inteiramente perfilho, por José Joaquim Gomes Canotilho e Jorge Leite (A Inconstitucionalidade da Lei dos Despedimentos, Coimbra, 1988, pp. 15 a 18 e 64 a 70). As leis de autorização não são simples "normas sobre a produção jurídica" ou normas "organizatório-competenciais", assumindo um carácter "normativo-material", com "efeitos externos" (José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6.ª ed., Coimbra, 2002, p. 761).

Trata-se, aliás, de entendimento constante deste Tribunal: cf. Acórdãos n.os 107/88, 64/91, 285/92, 806/93 e 581/95. Como se reafirmou no Acórdão n.º 64/91:

"Sobre esta questão, entende o Tribunal que a sua anterior jurisprudência é inteiramente correcta, do ponto de vista jurídico-constitucional, e que deve ser mantida.

Por um lado, as leis de autorização legislativa não são meras leis formais, nem se esgotam no plano de ordenação do exercício da função legislativa, não podem considerar-se puras leis organizatórias da competência legislativa, situadas no domínio do direito constitucional. Elas contêm os parâmetros normativos fundamentais que estabelecem os limites de validade da legislação autorizada (cf. Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, policopiado, pp. 471 e segs., e J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, 1986, pp. 629 e segs.).

Por outro, e decisivamente, a imposição constitucional de que as leis de autorização legislativa definam 'o sentido, a extensão e a duração da autorização' (artigo 168.º, n.º 2) implica que, em matéria de legislação laboral, as organizações dos trabalhadores devam ter a possibilidade de influenciarem, logo na fase parlamentar de apreciação da lei de autorização legislativa, os juízos políticos e de decisão jurídica da Assembleia da República sobre a futura legislação autorizada e, também, de opinarem sobre a vantagem de delegar no Governo a elaboração da tal legislação, sobre a oportunidade da autorização, sobre as directrizes, princípios ou orientações gerais da futura disciplina material e sobre a própria extensão da autorização, isto é, sobre a amplitude das inovações ou reformas a introduzir em matéria laboral. Acrescente-se que tal audição há-de ser realizada directa e autonomamente perante a Assembleia da República, devendo este órgão proceder à consulta das organizações dos trabalhadores, nos termos da Lei n.º 16/79."

Neste ponto (rejeição da tese da inexistência do direito de participação), partilho da posição assumida no precedente acórdão, sendo de assinalar que a Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, que estabelece o regime de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público, garante expressamente, na alínea i) do n.º 1 do seu artigo 10.º, o direito de esses trabalhadores participarem, através das suas associações sindicais, "na elaboração dos pedidos de autorização legislativa sobre matéria sujeita à negociação ou participação".

3 - A segunda posição atrás enunciada - reconhecendo que as leis de autorização legislativa em matéria laboral são "legislação do trabalho" em cuja elaboração é constitucionalmente exigida a participação das ORT e que, consequentemente, se verifica inconstitucionalidade se essa participação é omitida -, sustenta, porém, que a "questão" da inconstitucionalidade deve ter-se por "precludida" quando tenha sobrevindo participação das ORT na elaboração do decreto-lei emitido ao abrigo da autorização legislativa em causa.

Foi esta a posição que obteve vencimento no precedente acórdão e da qual discordo.

Não tem sido uniforme a configuração jurídica avançada por essa posição para fundamentar a conclusão da "preclusão da questão". No Acórdão n.º 285/92 referiu-se que "tendo o diploma autorizado sido submetido a apreciação prévia pelas organizações sindicais, será de concluir que o desiderato substantivo do disposto nos artigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, no que à matéria em causa se refere, se encontra plenamente consumido pela audição promovida pelo Governo quanto ao decreto" autorizado entretanto publicado. No Acórdão n.º 581/95 considerou-se que "a inconstitucionalidade formal" (por falta de participação das ORT) da Lei n.º 107/88, de 17 de Setembro, então em causa, "não deve ter-se hoje já por relevante, pois que o Decreto-Lei n.º 64-A/89, posteriormente emitido ao abrigo dessa autorização foi ele mesmo objecto de audição das organizações representativas dos trabalhadores". A ideia de que a audição a respeito do decreto-lei autorizado consome a falta de audição relativamente à lei autorizadora foi retomada, entre outros, nos Acórdãos n.os 257/97, 477/98, 478/98 e 745/98, enquanto a concepção da irrelevância da inconstitucionalidade da lei de autorização por o "desiderato substantivo" da norma constitucional consagradora do direito de participação ter sido alcançado pela via da participação na elaboração do decreto-lei autorizado reaflora no Acórdão n.º 368/2002.

Não subscrevo este entendimento, em qualquer das suas formulações, pois entendo que as participações das ORT nos apontados dois momentos do processo legislativo complexo em causa são cumulativamente exigíveis, por visarem objectivos distintos, terem objectos diferenciados, destinatários autónomos e diversificada eficácia, não sendo, assim, fungíveis entre si.

A participação na elaboração da lei de autorização legislativa deve ser promovida directa e autonomamente pela Assembleia da República, a quem se dirigirão as posições que vierem a ser assumidas pelas ORT, enquanto a participação na elaboração do decreto-lei autorizado é promovida e tem por destinatário o Governo.

Os objecto e objectivo da primeira participação são muito mais vastos que os da segunda: aquela engloba, desde logo, a própria necessidade e oportunidade da intervenção legislativa, a forma final dessa intervenção que se reputa mais adequada (lei ou decreto-lei autorizado) e a delimitação do âmbito, extensão e sentido concreto da intervenção; esta (a participação na elaboração do decreto-lei autorizado) já não pode questionar as opções fundamentais impostas pela Assembleia ao Governo, quando define, com a exigível densidade, o objecto, o sentido e a extensão da autorização.

A eficácia da participação também é extremamente diferenciada: aquando da elaboração da lei de autorização está tudo em aberto, enquanto na elaboração do decreto-lei as opções fundamentais já estão tomadas, não sendo lícito ao Governo desrespeitar o sentido fixado na credencial parlamentar.

Se se quiser - como cumpre - "levar a sério" o direito fundamental, atribuído aos trabalhadores qua tales de, através das suas organizações representativas, participarem na elaboração da legislação do trabalho, não se pode ver nele uma mera "formalidade" de submeter à consideração das ORT opções e medidas já definitivamente tomadas: "o direito de participação supõe, por um lado, que as decisões ainda não estão tomadas e, por outro lado, que as posições que as organizações dos trabalhadores venham a tomar podem efectivamente alterar as soluções em projecto", pois, se "o direito de participação não se traduz em expropriar os órgãos legislativos do seu poder", ele "consiste seguramente na possibilidade de influenciar as suas tomadas de decisão" (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra, 1993, pp. 295 e 296).

No presente caso, não foi concedida às ORT possibilidade de influência real na decisão da Assembleia da República de iniciar o processo de revisão do Decreto-Lei n.º 535/99, de 13 de Dezembro, nem na tomada das opções de, nesse âmbito, se proceder à redução progressiva do vencimento de exercício, a graduar em função do período de inactividade, e de impor a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, no caso de recusa injustificada da colocação oferecida. O "desiderato substantivo" do direito constitucional em causa não se pode considerar alcançado com a subsequente participação das ORT na elaboração do decreto-lei autorizado, vinculado ao respeito por aquelas opções.

Em suma: não sendo fungíveis as participações nesses dois momentos distintos do procedimento legislativo, a efectiva participação na elaboração do decreto-lei autorizado não "consome" nem torna "irrelevante" a (falta de) participação na elaboração da lei de autorização, pelo que não posso considerar "precludida" a questão da inconstitucionalidade desta lei. - Mário José de Araújo Torres.

Declaração de voto

1 - Votei vencida a decisão de não declarar a inconstitucionalidade do artigo 9.º da Lei n.º 16-A/2002 por violação do artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, com fundamento na sua "preclusão". Com efeito, apesar de o dever de audição dos trabalhadores ter sido cumprido quanto à lei autorizada, ainda assim a não audição na fase da autorização legislativa pode ter comprometido o processo negocial e restringido o direito de participação dos trabalhadores.

A tese segundo a qual se verificaria, nestes casos, uma consunção da não audição da lei de autorização legislativa pela audição efectuada quanto à lei autorizada (rectius, uma sanação da não audição fundamentada na ideia de que a segunda audição consome a primeira) não é correcta porque ignora, desde logo, a exigência de subordinação do decreto-lei autorizado à respectiva lei de autorização legislativa (cf. o artigo 112.º, n.º 2, da Constituição).

Na verdade, ao aprovar o decreto-lei autorizado, o Governo está conformado por uma lei anterior, relativamente à qual os trabalhadores não foram ouvidos. O direito de participação dos trabalhadores é assim restringido, uma vez que já não são viáveis, nessa fase do processo legislativo, soluções normativas não contempladas ou excluídas pelo Parlamento.

Não faz sentido, pois, considerar inútil a primeira audição por estar já devidamente assegurada a protecção constitucional da participação dos trabalhadores com a segunda audição (como também seria errado considerar a segunda audição redundante quanto à primeira, dado que o decreto-lei autorizado sempre conterá uma margem de inovação normativa sobre a qual é indispensável ouvir de novo os trabalhadores).

2 - Votei ainda vencida a não declaração de inconstitucionalidade do artigo 9.º, alínea h), no que se refere à possibilidade de redução de vencimento por violação do artigo 2.º da Constituição, na perspectiva da violação do princípio da confiança como emanação do Estado de direito democrático.

Diferentemente do entendimento sustentado no acórdão, parece-me que, apesar de não existir na Constituição garantia de que o emprego na função pública seja vitalício nem garantia de que nunca haverá reduções de vencimento em situações de crise na Administração Pública, não pode deixar de se considerar, na situação em apreço, que há uma tradição de estabilidade firmada ao longo de décadas. E esta tradição tem proporcionado um "investimento na confiança" significativo quanto às carreiras da Administração Pública, levando muitas pessoas a preferirem o emprego público, embora porventura menos remunerado do que emprego idêntico no sector privado.

Esta "estabilidade" é, aliás, manifestação de uma certa credibilidade do Estado empregador e expressão do bom funcionamento de uma Administração Pública baseada na experiência dos seus funcionários, em contraponto a uma maior instabilidade das empresas privadas que se determinam por solicitações por vezes conjunturais do mercado. Uma tal tradição reflecte um valor de estabilidade do Estado de direito democrático nas sociedades modernas. A necessidade de reorganização de serviços e funções não pode ser exclusivamente levada a cabo com sacrifícios directos de certos funcionários, devendo antes, por razões de justiça imanentes ao Estado de direito democrático, ser dissolvida no conjunto do edifício da Administração Pública.

Assim, não vejo fundamentação constitucional para aplicar à Administração Pública soluções típicas de uma sociedade de mercado, no seu modelo puro e não solidário, ou para introduzir na função pública os mecanismos do despedimento colectivo ou do lay-off. A jurisprudência constitucional chegou mesmo a declarar a inconstitucionalidade, por violação do princípio da confiança, de reduções "retrospectivas" de vencimentos em situações em que até se justificaria, por razões de igualdade, uma redução de vencimentos dos funcionários que exerciam funções de apoio a órgãos de soberania (máxime os chamados funcionários parlamentares da Assembleia da República) pelo facto de esses vencimentos ultrapassarem o do Presidente da República (cf. Acórdão n.º 141/2002, Diário da República, 1.ª série-A, de 9 de Maio de 2002). E a violação da confiança não seria aí sequer tão significativa dada a precariedade de tais funções, assentes, por vezes, na confiança política.

A possibilidade de redução dos vencimentos dos trabalhadores que são afectados por necessidades de reestruturação e tornados "vítimas sacrificiais" do interesse público constitui um modo de actuação do Estado que o desacredita como Estado de direito democrático, frustra as expectativas legítimas sedimentadas ao longo de décadas e põe em crise o papel organizador da sociedade e de referência para o próprio sector privado que o Estado desempenha.

Deste modo, tal como se disse no Parecer n.º 16/92 da Procuradoria-Geral da República, citado, aliás, em termos fundamentadores no referido Acórdão n.º 141/2002, apesar de a garantia de irredutabilidade dos vencimentos da função pública não ter "autonomamente, directa protecção constitucional, a função pública rege-se, contudo, segundo uma arquitectura normativa, clara e segura, desde a definição das condições de ingresso, acesso, direito à carreira, responsabilidade funcional e disciplinar e escalas remuneratórias, integrando um estatuto funcional típico. A relação de emprego público, nesse complexo próprio de direitos, regalias, deveres e responsabilidades, distingue-se da relação de emprego comum típica das relações laborais privadas [...] A componente remuneratória própria e caracterizadora de cada categoria integra um elemento fundamental do respectivo estatuto e, nessa medida, a confiança essencial na manutenção do estatuto típico da relação funcional compreende a integralidade e a não redutabilidade remuneratória [...] A garantia da integralidade remuneratória resulta, porém, não de qualquer autónomo princípio de irredutabilidade (inscrito ao nível fundamental), ou mesmo de protecção de direitos adquiridos [...] mas da circunstância de uma modificação estatutária, com semelhante conteúdo, traduzir uma violação intolerável, inadmissível e demasiado acentuada do princípio da confiança ínsito na ideia de Estado de Direito democrático".

É certo que os trabalhadores da função pública também perdem o vencimento de exercício noutras situações, incluindo os casos de faltas justificadas que se estendam para além de determinado limite. No entanto, seria equivocado comparar tais situações à que agora se analisa. Nesta última situação, a inactividade do trabalhador é-lhe imposta unilateralmente pela Administração Pública (aliás, de modo duvidosamente compatível com o direito ao trabalho, consagrado no artigo 58.º, n.º 1, da Constituição, que tem como corolário, assinalado pela doutrina e pela jurisprudência laboral, o direito de ocupação efectiva), sendo inaceitável à luz dos princípios de justiça e equidade por que se rege o Estado de direito democrático, que dessa imposição resulte ainda uma diminuição de vencimento.

Por estas razões votei a inconstitucionalidade das normas referidas. - Maria Fernanda Palma.