Acórdão n.º 409/99/T. Const, de 10 de março

Acórdão n.º 409/99/T.Const. - Processo n.º 793/97. - Acordam no Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - Ilda Maria Marques Furtado Gonçalves Vicente da Cruz veio propor pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) uma acção para reconhecimento do direito que invocava a ser reposicionada nos escalões da categoria de investigador principal contra o conselho directivo do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI), o Ministro da Indústria e Energia e o Ministro das Finanças. Em primeira linha, peticionou o reconhecimento do direito a ser colocada em escalão a que correspondesse um índice não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito os investigadores promovidos por efeito da progressão na categoria anterior. Para o caso de o pedido anterior não proceder, pediu a atribuição de um escalão remuneratório da sua categoria de investigador principal a que correspondesse o índice mais aproximado daquele que lhe caberia em caso de progressão na categoria anterior, ou seja, a de investigador auxiliar.

Por decisão do TACL de 19 de Maio de 1995, foram logo no saneador julgados partes ilegítimas o Secretário de Estado do Orçamento e o Ministro da Indústria e Energia e a acção de reconhecimento considerada meio processual adequado. (Consequentemente, foi esta mandada prosseguir apenas contra o conselho directivo do INETI. Embora o despacho saneador não tivesse transitado, visto que dele fora interposto recurso, o processo seguiu os seus termos e, apresentadas as pertinentes alegações, veio a ser proferida a decisão de mérito pela qual se julgou a acção improcedente e se absolveu o réu do pedido.

Não se conformando com o assim decidido, a autora interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), que conheceu quer do recurso do despacho saneador que conheceu das excepções quer do recurso da decisão final. O Acórdão do STA de 1 de Julho de 1997 decidiu confirmar o despacho saneador, designadamente quanto à solução neste tomada a respeito das questões prévias da ilegitimidade passiva do Secretário de Estado do Orçamento e do Ministro da Indústria e Energia e quanto à aceitação da acção para reconhecimento de um direito como meio processual adequado. Apreciando o mérito, o STA decidiu também negar provimento ao recurso, da autora, confirmando a sentença recorrida.

Ainda inconformada, Ilda Maria Marques Furtado Gonçalves Vicente da Cruz interpôs recurso de constitucionalidade do acórdão do STA para apreciar a conformidade à lei fundamental da norma do artigo 3.º dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringem a aplicação dos mecanismos de salvaguarda aos funcionários cujas promoções tenham ocorrido depois de 1 de Outubro de 1989, por violação dos princípios da igualdade e da justiça (artigos 13.º, n.º 1, e 266.º, n.º 2, da Constituição), bem como o princípio de que a trabalho igual deve corresponder salário igual (artigo 59.º, n.º 1, da Constituição).

A autora e recorrente refere que suscitou também, ainda que implicitamente, a questão da ilegalidade daquelas normas por violarem os princípios da equidade interna e da salvaguarda dos direios consagrados, respectivamente, nos artigos 14.º, n.º 2, e 40.º, n.º 2, ambos do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, "diploma supra-ordenado que os decretos-leis em apreço pretendem desenvolver".

2 - Neste Tribunal, a autora e recorrente apresentou as suas alegações, que conclui da forma seguinte:

"a) As normas constantes dos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringem a sua aplicabilidade aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, são inconstitucionais por violarem o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, uma vez que as soluções nelas consagradas tanto se justificam em relação aos funcionários expressamente referidos nas respectivas previsões como aos funcionários que tenham sido promovidos até àquela data;

b) Com efeito, aquela restrição do âmbito subjectivo dos normativos em causa - que consubstancia uma 'nota negativa distintiva da previsão' (negatives Tatbestandsmerkmal) - introduz uma diferenciação no que respeita à salvaguarda de expectativas de evolução salarial entre funcionários promovidos até uma determinada data e os funcionários promovidos em data posterior sem uma razão material suficiente, porquanto as distorções causadas por critérios de descongelamento de escalões adoptados na sequência do estatuído no artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e assentes exclusivamente na antiguidade na categoria - abstraindo, portanto, da antiguidade na carreira - afectam, de modo idêntico, tanto os primeiros como os segundos, independentemente da data das respectivas promoções à categoria superior;

c) Acresce que a razão de ser das medidas de salvaguarda consignadas nos preceitos cuja inconstitucionalidade parcial se argúi - prevenir que, em consequência dos descongelamentos dos escalões necessários à introdução do novo sistema retributivo, um funcionário promovido seja remunerado em função de um índice inferior àquele por que são remunerados os funcionários colocados em categorias inferiores, com maior antiguidade na categoria mas com idêntica antiguidade na carreira - vale, por igual e por inteiro, para todos os funcionários colocados numa categoria superior por comparação com os funcionários colocados na categoria inferior, tendo uns e outros a mesma antiguidade na carreira, independentemente da data em que a promoção dos primeiros tenha ocorrido;

d) A ausência de tutela das expectativas de evolução remuneratória dos funcionários e agentes promovidos até 1 de Outubro de 1989, por comparação com a tutela dispensada no mesmo domínio àqueles que foram promovidos em data posterior, é contrária aos princípios informadores do novo sistema retributivo, designadamente aos princípios da equidade interna e da salvaguarda de direitos e expectativas consagrados, respectivamente, nos artigos 14.º, n.º 2, e 40.º, n.º 2, ambos do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, pelo que tal diferença de tratamento diferenciado se mostra falha de razoabilidade e evidencia uma completa falta de consonância com o sistema jurídico;

e) Dado que o princípio da salvaguarda de direitos consagrado no citado artigo 40.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 184/89 também tem por objecto a protecção das expectativas de evolução decorrentes quer da carreira quer do regime de diuturnidades vigente em 1989, a razão de ser de tratamentos diferenciados não pode, de modo algum, fundar-se na própria introdução do novo sistema retributivo nem no carácter transitório do regime de introdução, nomeadamente dos diplomas que aprovaram as diferentes fases de descongelamento dos escalões;

f) O tipo de prejuízo sofrido pela recorrente e a causa do mesmo - a aplicação em sede de descongelamento de escalões de critérios exclusivamente assentes na antiguidade na categoria - são em tudo idênticos àqueles que as regras de salvaguarda consagradas nos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91 e 61/92 visaram eliminar em relação aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989 e, do mesmo modo, independentes da data concreta em que a promoção tenha ocorrido;

g) E, todavia, é a anterioridade ou posteridade da promoção relativamente àquela data de 1 de Outubro de 1989 que determina, nos termos dos preceitos objecto do presente recurso, a existência ou não da salvaguarda dos funcionários e agentes promovidos;

h) Face ao tipo de problema concretamente em causa e atendendo à circunstância de a data de 1 de Outubro de 1989 não interferir minimamente nem com as causas - designadamente as soluções consagradas para diluir o impacte orçamental da introdução do novo sistema retributivo - nem com os efeitos das distorções - que se projectam independentemente da data em que efectivamente tenha ocorrido a promoção -, a fixação da mesma data como elemento diferenciador da aplicabilidade do regime especial de salvaguarda de expectativas previsto nos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91 e 61/92 carece de qualquer justificação racional, sendo por isso arbitrária: a data que estabelece a separação entre o antes e o depois e determina, por essa forma, a existência ou inexistência do direito apresenta-se como um dado irrelevante, sem qualquer referencial específico susceptível de fundamentar aquele tratamento diversificado;

i) A admitir-se qualquer diferenciação entre os funcionários promovidos, em igualdade de circunstâncias, a uma dada categoria antes e depois de uma determinada data em termos de um tratamento mais ou menos favorável em função exclusiva dessa mesma data, a diferenciação em causa só pode ser feita no sentido de favorecer os funcionários mais antigos na categoria;

j) Daí que a solução consagrada nos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringe a respectiva aplicabilidade aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989 com prejuízo dos promovidos em data anterior, seja inconstitucional por violar o princípio da justiça consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa;

l) As mesmas normas são ainda violadoras do princípio de que para trabalho igual salário igual, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, porquanto determinaram que a recorrente, investigadora principal desde 1987, fosse primeiro ultrapassada em termos salariais por colegas investigadores com idêntica antiguidade na carreira mas detentores de uma categoria inferior - a de investigadores auxiliares - e, depois, pelos investigadores permanentes promovidos depois de 1 de Outubro de 1989, ou seja, por colegas com uma antiguidade na categoria inferior à sua;

m) O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho - um decreto-lei publicado no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 15.º da Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro -, tem relações de vinculação de carácter especial relativamente aos diplomas de desenvolvimento e aplicação do novo sistema retributivo, com especial destaque para os Decretos-Leis n.os 353-A/89, de 16 de Outubro, 408/89, de 18 de Novembro, 393/90, de 11 de Dezembro, 204/91 , de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril;

n) Em virtude da sua função normativa, aliás expressamente reconhecida por aqueles diplomas de desenvolvimento, o Decreto-Lei n.º 184/89 é uma lei ordinária reforçada e, como tal, dotada de uma específica força formal negativa;

o) O mesmo decreto-lei também trata de matérias integradas na reserva de competência relativa da Assembleia da República, como é o caso dos princípios em matéria de remunerações [cf. o artigo 168.º, n.º 1, alínea v), da Constituição da República Portuguesa, na redacção anterior à 4.ª revisão constitucional; v. o actual artigo 165.º, n.º 1, alínea t)]; porém, e atendendo ao expresso reconhecimento da proeminência funcional daquele decreto-lei por parte dos diplomas de desenvolvimento, as desconformidades entre estes e aquele, no tocante às referidas matérias, devem relevar apenas em termos de ilegalidade e não de inconstitucionalidade orgânica, porquanto não existe qualquer intenção de substituição nem de invadir a esfera de competência da Assembleia da República;

p) Os artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringem a sua aplicabilidade aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, são ilegais por contrariarem os princípios da equidade interna e da salvaguarda de direitos e expectativas legitimamente adquiridos consagrados, respectivamente, nos artigos 14.º, n.º 2, e 40.º, n.º 2, ambos do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.

Nestes termos, nos demais de direito aplicáveis, e com o douto suprimento de VV. Exas., deve ser concedido provimento ao presente recurso de constitucionalidade e, em consequência, desaplicarem-se, por inconstitucionalidade, as normas constantes dos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringem a sua aplicabilidade aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, ou, caso assim não se entenda, deverão os mesmos normativos ser desaplicados por ilegalidade, com todas as legais consequências, pois só assim se fará a costumada justiça."

Também o Secretário de Estado do Orçamento apresentou alegações em que não formulou quaisquer conclusões, mas reafirmou a posição já exposta nos autos.

O Ministro da Economia veio também alegar e produziu as seguintes conclusões:

"a) O recurso para o Tribunal Constitucional com fundamento em ilegalidade só é admissível, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alíneas c) e f), da Lei do Tribunal Constitucional, quando tal questão for suscitada durante o processo pela recorrente, de forma adequada e apropriada;

b) A recorrente, no processo sub judicio, não suscitou tal questão da forma como a lei impõe;

c) O Tribunal Constitucional deve, assim, abster-se de conhecer do presente recurso, no que toca à invocada ilegalidade de lei com valor reforçado;

d) As normas dos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringem a sua aplicação aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, não violam qualquer preceito constitucional;

e) Os mencionados preceitos legais não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, porque a diferenciação estabelecida pelo legislador se baseou não em critérios subjectivos ou arbitrários mas em fundamentos objectivos, racionais e razoáveis;

f) Tais normativos não violam, igualmente, o princípio da justiça previsto no artigo 266.º da lei fundamental;

g) O princípio da justiça não é um princípio autónomo, mas antes decorre do cumprimento doutros princípios essenciais num Estado de direito, como são o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade;

h) Respeitados que foram tais princípios não ocorre violação do princípio da justiça;

i) Por último, também os artigos em causa não violam o princípio constitucional previsto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a), de que para trabalho igual salário igual;

j) Este princípio, aplicável a todos os trabalhadores, tem de ser adequado à Administração Pública, sendo apenas fundamental para o seu respeito que perante condições iguais e situações de facto iguais se não discriminem trabalhadores;

k) A aplicação dos normativos em causa não discriminam quaisquer trabalhadores, aplicando-se de igual modo a todos aqueles que reuniam as condições aí previstas.

Nestes termos, e nos mais que VV. Exas. doutamente suprirão, deve o Tribunal Constitucional:

a) Abster-se de tomar conhecimento do presente recurso de legalidade;

b) Não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 204/91 e do Decreto-Lei n.º 61/92, negando, em consequência, provimento ao presente recurso."

Notificada à recorrente a questão prévia suscitada pelo Ministro da Economia, veio aquela responder no sentido da sua improcedência.

Corridos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos. - 3 - Há que resolver antes de mais a questão prévia suscitada pelo Ministro da Economia.

Nas suas alegações, entende esta entidade recorrida que a questão de legalidade do artigo 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril, na parte em que restringem a sua aplicabilidade aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, violando os princípios da equidade interna e da salvaguarda de direitos e expectativas legitimamente adquiridos, constantes dos artigos 14.º, n.º 2, e 40.º, n.º 2, ambos do Decreto-lei n.º 184/89, de 2 de Junho, não tinha sido suscitada perante o STA, pelo que dela se não podia recorrer para o Tribunal Constitucional.

A questão prévia foi suscitada durante o processo.

Com efeito, a recorrente nas suas alegações para o STA [cf. alíneas p), q) e r) das respectivas conclusões] levantou a questão da legalidade da aplicação da norma do n.º 1 do artigo 3.º dos referidos diplomas à sua situação, alegando a que qualquer outra interpretação diferente da que a recorrente fazia acarretava a ilegalidade daquelas normas.

E o acórdão do STA dá conta desta questão, ao escrever-se, resolvendo pela negativa a mesma questão:

"Permitindo, no entanto, por exemplo, no artigo 3.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 61/92, a integração em escalões aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989 e aos funcionários promovidos até 30 de Setembro de 1989, desde que a promoção tivesse resultado do mesmo concurso a que se haviam candidatado os promovidos até 1 de Outubro de 1989, deixou de fora os casos como os da A. ora recorrente. Mas, se esta situação pode ser considerada violadora do princípio da equidade interna e se imporia que a Administração corrigisse esta situação, daí não pode resultar, ao contrário do sustentado pela A., que os funcionários como a A. tenham o direito de ser reposicionados na categoria e com os índices dos que foram reposicionados naqueles escalões após 1 de Outubro de 1989."

E mais adiante:

"Assim, a eventual declaração da ilegalidade das normas em causa apenas implicaria a ilegalidade dos reposicionamentos feitos à luz daquele quadro normativo, mas daí não resultaria, de per si, o reconhecimento do direito invocado pela A., ora recorrente, na ausência de normativo legal que o contemple."

Resulta, assim, claro que a recorrente suscitou adequadamente a questão da legalidade das normas dos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91, de 7 de Junho, e 61/92, de 15 de Abril.

Nesta conformidade não se encontram razões para excluir do objecto do presente recurso a questão da alegada ilegalidade das duas normas indicadas.

4 - A recorrente insere a questão que traz à apreciação do Tribunal no âmbito do direito intertemporal respeitante à transição do regime remuneratório da função pública para o sistema retributivo posto em aplicação a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro. Tratou-se de um processo cuja complexidade e dificuldades imediatamente se intuem, dado terem sido abrangidos centenas de milhares de destinatários - toda a função pública - e se ter pretendido introduzir algum grau de racionalidade em um sistema que parecia já não oferecer a maleabilidade suficiente para, com um mínimo de justiça relativa entre carreiras, diferenciar o que se entendia dever ser diferenciado e contemplar determinados factores considerados merecedores de relevo - parece ser esse o alcance dos princípios legais de equidade interna e externa a que se fará referência. Neste circunstancialismo, não é de afastar a hipótese de o legislador, em sede de transição, ter tomado opções censuráveis no plano dos valores constitucionais. Resta saber se no caso em apreciação tal terá ocorrido.

5 - O Decreto-Lei n.º 353-A/89 assume-se à partida como decreto-lei de desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho - emanado ao abrigo de autorização legislativa conferida pela Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro -, que veio estabelecer "princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública" (artigo 1.º).

No Decreto-Lei n.º 184/89 enunciam-se como princípios do sistema retributivo os princípios de equidade interna e externa (artigo 14.º). Enquanto a equidade externa aponta para o equilíbrio relativo com o contexto do mercado de trabalho (n.º 3 do artigo citado), a equidade interna "visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração" (n.º 2 do mesmo artigo). Dentro deste quadro, a remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado (n.º 1 do artigo 17.º), sendo que "escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira" (n.º 2 do mesmo artigo). Quanto a este último ponto, importa referir que a promoção implica a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira (e opera-se para escalão dentro da nova categoria da mesma carreira a que corresponda remuneração base imediatamente superior àquela que vinha sendo auferida na anterior categoria), segundo o que resulta do artigo 27.º; se a carreira for horizontal, o que significa que se desenvolve no tempo sem alteração de categoria, haverá subida de escalão na mesma categoria (artigo 29.º).

Logo neste decreto-lei se previram critérios de transição para a nova estrutura salarial. Assim, em relação a cada funcionário, a transição para a nova estrutura salarial faz-se na mesma carreira e categoria e, dentro da categoria, em escalão "a que corresponda remuneração igual ou imediatamente superior se não houver coincidência de remunerações" [cf. alínea b) do n.º 1 do artigo 39.º]. No n.º 2 dessa disposição se dispôs que "a remuneração a considerar para efeitos de transição resulta do somatório dos montantes correspondentes à remuneração base e às diuturnidades". Por outro lado, dentro da preocupação de não prejudicar a situação que os funcionários ou agentes já detinham, determinou o legislador que "em caso algum pode resultar da introdução do novo sistema retributivo redução da remuneração que o funcionário ou agente já aufere ou diminuição das expectativas de evolução decorrentes quer da carreira em que se insere, quer do regime de diuturnidades vigente" (artigo 40.º, n.º 2), regime esse de diuturnidades que era abolido do mesmo passo (artigo 37.º).

O Decreto-Lei n.º 184/89, no qual surge reafirmada a regra da não redução das remunerações efectivamente auferidas (artigo 30.º, n.º 5), determinou no seu artigo final - artigo 43.º - a sua entrada em vigor "conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativos a matéria salarial". Foi o caso, entre outros, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, aplicável às carreiras e categorias do regime geral, que produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989 (v. o correspondente artigo 45.º, n.º 1).

Relativamente às carreiras e categorias não contempladas no diploma geral, o Decreto-Lei n.º 353-A/89 estabeleceu a entrada em vigor do novo sistema, no que respeita à matéria salarial, à medida que fossem publicados os respectivos diplomas de desenvolvimento, "sem prejuízo de a produção de efeitos se reportar à data prevista no número anterior", ou seja, a 1 de Outubro de 1989. Nesta ordem de ideias, o Decreto-Lei n.º 408/89, de 18 de Novembro, que também ele se autoqualifica como diploma de desenvolvimento, veio estabelecer regras sobre estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica. Neste último grupo se integra a carreira da recorrente, já qualificada como integrada em um "corpo especial" pela alínea e) do n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 184/89.

Vale a pena reproduzir o anexo n.º 3 do Decreto-Lei n.º 409/89, contendo a indicação dos escalões e categorias da carreira de investigação:

ANEXO N.º 3

Carreira de investigação

(ver documento original)

6 - De acordo com a regra estabelecida no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 408/89, que na parte relevante reproduz o critério geral de transição, e em conjugação com o anexo reproduzido, a recorrente foi integrada no escalão 0, índice 200, da categoria de investigador principal da carreira de investigação. Dentro da categoria de investigador principal do quadro do INETI (à data LNETI), em lugar de que tomara posse em 22 de Maio de 1987, era essa a posição que lhe cabia de acordo com os critérios gerais predefinidos.

Não questiona a recorrente a sua colocação neste escalão, operada no momento em que se procedeu à transição para o novo sistema. Os problemas de inconstitucionalidade que suscita têm que ver com outra dimensão ainda não aflorada do processo de transição e que convirá agora abordar. Trata-se do regime de congelamento da progressão nas categorias, com passagem para escalões remuneratórios superiores, tema que já foi abordado na jurisprudência do Tribunal a propósito do direito à aposentação dos professores durante o congelamento da progressão na carreira, no Acórdão n.º 287/98, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 24 de Novembro de 1998.

7 - O regime geral constante do Decreto-Lei n.º 353-A/89, com efeito, determinou a transição para novas posições salariais, correspondentes a determinado escalão pertencente a cada categoria de cada carreira, conforme se viu. Mas, sendo o regime de carreiras um regime próprio de uma relação jurídica com vocação duradoura, o tempo de permanência no exercício das funções de cada categoria é factor que pesa no cálculo da remuneração. Assim, a mudança de escalão depende da permanência do funcionário no escalão imediatamente anterior por um período de quatro anos para as carreiras horizontais e de três anos para as carreiras verticais (artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89), que são aquelas em que pode ocorrer mudança de categoria por via de promoção (artigos 16.º e 17.º do mesmo Decreto-Lei n.º 353-A/89).

Esta passagem para escalões sucessivos foi objecto de regime transitório, a cuja previsão não foram alheias preocupações de ordem orçamental, conforme refere o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 393/90, de 11 de Dezembro, que determinou o primeiro descongelamento de escalões. Com efeito, importa ter em consideração que, por força dos artigos 39.º, n.º 1, e 40.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 184/89, a transição de cada trabalhador para a nova estrutura salarial se fez atendendo à remuneração que vinha sendo auferida, nela incluídas as diuturnidades, na mesma carreira e categoria. Nessa fase inicial o legislador não teve em conta o tempo de serviço prestado na categoria, cuja relevância diferiu para fases subsequentes em que se operaria o chamado descongelamento de escalões. Por via desse descongelamento, em que se passou a dar relevância ao tempo de serviço, o funcionário pôde então ser colocado no escalão e posição salarial superior, independente da remuneração anterior, correspondente às expectativas de carreira em que estava titulado e que o legislador estava obrigado a respeitar por força do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 184/89. Assim, o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 353-A/89 determinou que "fica congelada a progressão nas categorias", mas calendarizou "o progressivo alargamento do desenvolvimento por escalões" (n.º 2 do mesmo artigo). A aplicabilidade do desenvolvimento por escalões só veio a ter lugar sem restrições a partir de 1 de Janeiro de 1992, por força do disposto no n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 61/92, segundo o qual a partir dessa data ficaram "descongelados todos os escalões previstos para as diversas carreiras e corpos especiais da função pública". Nesse sentido, aliás, já dispunha a alínea c) do n.º 2 do artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89.

Pode assim verificar-se que o processo de transição compreendeu duas fases. Na primeira, concretizada logo em 1 de Outubro de 1989, tratou-se de inserir os trabalhadores no sistema novo, tendo em conta apenas as remunerações anteriores e com respeito pela regra de não diminuição de retribuição, atribuindo-lhes o escalão e posição salarial equivalente ou com uma bonificação não superior a 10 pontos. Na segunda fase, que é a do descongelamento dos escalões, os trabalhadores, atendendo às expectativas de carreira, e portanto em conformidade com os anos de serviço prestados na categoria em que transitaram, puderam, sendo caso disso, ser colocados em escalões superiores.

É em sede de descongelamento de escalões que se coloca a problemática do presente recurso, cujo objecto é constituído por normas relativas ao regime de descongelamento mandado adoptar em geral e em especial para a carreira de investigação.

8 - O Decreto-Lei n.º 408/89, contendo o regime remuneratório específico do pessoal docente e de investigação, estabelecera em 1 de Outubro de 1989 o início da sua vigência (artigo 6.º, n.º 1) e determinara a extinção do escalão 0 da carreira de investigação científica em 31 de Dezembro de 1990 (n.º 4 desse artigo).

O Decreto-Lei n.º 393/90, de 11 de Dezembro, veio proceder ao primeiro descongelamento de escalões, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1990, mas não se aplicou à carreira de investigação, por ser esta objecto de decreto-lei específico, conforme estabeleceu o seu artigo 1.º, n.º 2. Veio a ser o Decreto-Lei n.º 204/91, de 7 de Junho, o diploma que regulou a matéria especificamente quanto à carreira em que se encontra a recorrente. Por força do disposto no artigo 2.º desse diploma, foram descongelados desde 1 de Janeiro de 1991 os dois escalões seguintes àquele em que, nessa data, se encontrasse posicionado cada funcionário ou agente, sendo que para a subida de um escalão foi requerida uma antiguidade na categoria igual ou superior a sete anos, enquanto era exigida uma antiguidade igual ou superior a 18 anos para a subida de dois escalões (n.º 2 do artigo 2.º). Para esse efeito foi irrelevante a extinção do escalão 0, que do mesmo passo e no mesmo diploma era estabelecida determinando a passagem automática para o escalão 1 (índice 220). Como a recorrente, em 1 de Janeiro de 1991, não possuía a antiguidade requerida para mudar de escalão, para o escalão 1 transitou, então, e nele permaneceu. Com o Decreto-Lei n.º 347/91, de 19 de Setembro, de aplicação geral e abrangendo também esta carreira regista-se mais uma intervenção legislativa, com efeitos reportados a 1 de Julho de 1990, admitindo-se a subida de um ou dois escalões consoante a antiguidade na categoria (mínimos de 6 e de 10 anos, respectivamente), de que a recorrente não pôde beneficiar [n.º 2 do artigo 2.º e alínea a) do artigo 4.º], pois, conforme ficou referido, era titular da categoria apenas desde 1987. Da mesma forma não pôde beneficiar de uma segunda fase de descongelamento prevista nesse diploma [n.º 3 do artigo 2.º e alínea b) do artigo 4.º].

Finalmente, o Decreto-Lei n.º 61/92, de 15 de Abril, aplicável à função pública em geral e também incluindo esta carreira de investigação, veio pôr termo à situação de congelamento de escalões, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1992. Por aplicação das regras estabelecidas neste diploma, a recorrente ficou então posicionada no escalão 2, índice 230.

9 - No recurso em apreciação vem contestada a constitucionalidade das normas contidas nos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91 e 61/92, preceitos aplicáveis à função pública em geral mas que também abrangeram a carreira de investigação, e que passam a transcrever-se:

Do Decreto-Lei n.º 204/91, de 7 de Junho:

"Artigo 3.º

1 - Os funcionários e agentes promovidos após 1 de Outubro de 1989 serão integrados em escalão da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito pela progressão na categoria anterior, por força do disposto na lei para a 1.ª e 2.ª fases do processo de descongelamento de escalões, com efeitos reportados à data em que teriam adquirido aquele direito."

Do Decreto-Lei n.º 61/92, de 15 de Abril:

"Artigo 3.º

1 - Os funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989 serão integrados em escalão da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teria direito pela progressão na categoria anterior, por força do disposto no artigo 2.º"

A recorrente questiona a inconstitucionalidade e a ilegalidade destas normas enquanto "restringem a sua aplicabilidade aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989 [...] uma vez que as soluções nelas consagradas tanto se justificam em relação aos funcionários expressamente referidos nas respectivas previsões como aos funcionários que tenham sido promovidos até àquela data".

Foi por essa razão que intentou acção para o reconhecimento do direito a ser reposicionada nos escalões de acordo com a regra constante quer do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 204/91, quer do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 61/92, como pedido principal. Na medida em que a hipótese destes normativos não abrange a sua situação, estas duas normas serão inconstitucionais por implicarem o tratamento mais favorável dos funcionários que expressamente abrangeram.

Na sua óptica, o legislador introduziu diferenciações no que respeita à salvaguarda de expectativas sem uma razão material suficiente. O critério de descongelamento de escalões terá dado origem a distorções por ter assentado exclusivamente na antiguidade na categoria - abstraindo, portanto, da antiguidade na carreira [cf. alíneas b), c) e f) das conclusões das alegações].

10 - A argumentação apresentada, na medida em que se apoia na criação de uma diferenciação que alega ser injustificada, requer uma análise que passe em um primeiro momento pela procura do fundamento justificativo do tratamento dado aos funcionários que foram promovidos - o que desde logo significa que se encontram inseridos em carreira vertical, com mudança de categoria - após 1 de Outubro de 1989.

Para o efeito, e recorrendo aos elementos já carreados para o presente acórdão, deverá ter-se presente que 1 de Outubro de 1989 foi a data de entrada em vigor do novo sistema retributivo, nos termos do n.º 1 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89. Recordar-se-á também que o diploma de princípios, o Decreto-Lei n.º 184/89, determinara a salvaguarda das "expectativas de evolução" da carreira de cada funcionário (artigo 40.º, n.º 2), em termos em que o tempo de serviço prestado na categoria de que o funcionário era titular contava para efeito de promoção nas carreiras verticais [alínea a) do n.º 3 do mesmo artigo]. Para efeitos de progressão com subida de escalão, já ficou visto como esse tempo também contava, e contou, implicando o faseamento no tempo do descongelamento dos escalões respeitantes a cada categoria [cf. a alínea b) do mesmo número e artigo].

Significa isto que cada funcionário transportou para o novo sistema os direitos de avanço na carreira com subida da categoria de que já antes era detentor. Transportou assim o direito de ser promovido, de acordo com as regras aplicáveis, designadamente quanto a tempo de permanência na categoria anterior e existência de vaga de concurso (cf. o artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, quanto aos requisitos da promoção). O tempo de serviço na categoria em que transitou, independentemente da antiguidade na carreira, continuou a relevar e a ser acrescido do tempo de serviço prestado já no decurso da vigência do novo sistema remuneratório. Este ponto é relevante, na medida em que para a promoção o tempo de serviço requerido se reporta à permanência na categoria inferior, introduzindo-se desta forma como que uma cesura na carreira composta por várias categorias. Esta regra da relevância da antiguidade na categoria inferior para efeito de promoção é muito anterior ao Decreto-Lei n.º 353-A/89, cujo artigo 16.º já foi referido, e pode ver-se consagrada em termos gerais na alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 191-C/79, de 25 de Junho, que foi o primeiro diploma de ordenação geral das carreiras da função pública após a entrada em vigor da Constituição: "O acesso à categoria superior fica condicionado à aplicação de métodos de selecção e, em todos os casos, à permanência de um mínimo de três anos na categoria imediatamente inferior e à classificação de serviço não inferior a Bom." (Sublinhado agora.)

11 - As normas questionadas vieram regular a integração dos funcionários promovidos já depois de 1 de Outubro de 1989 nos escalões de remuneração da nova categoria assim obtida.

Nos termos do regime geral constante do Decreto-Lei n.º 353-A/89, a promoção a categoria superior implica o posicionamento em determinado escalão da nova categoria, mas quando a movimentação implicar "um impulso salarial inferior a 10 pontos, a integração na nova categoria faz-se no escalão seguinte da estrutura da categoria" (n.º 2 do artigo 17.º). A razão de ser que preside a este regime parece ser a de que, sendo benéfica em termos de funcionamento do serviço a subida de categoria, importará não a desincentivar, o que sucederia se a melhoria remuneratória não compensasse o esforço desenvolvido para desencadear a promoção por parte do interessado.

É à luz deste regime que importa considerar o que se dispôs nas normas dos dois decretos-leis referidos que vêm questionadas.

O legislador, nas duas normas citadas, o n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 204/91 e o n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 61/92, toma como ponto de referência a situação em que os funcionários promovidos depois de 1 de Outubro de 1989 se encontrariam se não tivessem mudado de categoria. Nessa situação hipotética, por força das regras gerais de descongelamento de escalões, caber-lhes-ia determinado escalão remuneratório. No entanto, porque teve lugar uma promoção, ou seja uma passagem para a categoria superior da mesma carreira, o reposicionamento vai fazer-se na nova categoria, em escalão não inferior em 10 pontos relativamente àquele que corresponderia à mera progressão na categoria inferior.

Anote-se que em 1992 o legislador introduziu uma nova regra. De acordo com o n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 61/92, o regime acabado de descrever foi tornado aplicável a funcionários promovidos antes de 1 de Outubro. Não se trata, porém, de quebra dos princípios do sistema, na medida em que a norma se aplicou apenas àqueles funcionários cuja promoção "tenha resultado do mesmo concurso a que se candidataram os funcionários abrangidos pelo número precedente", ou seja, aqueles que foram promovidos após 1 de Outubro. A razão, deduz-se, terá sido a de evitar diferenças que, essas sim, se mostrariam prima facie desprovidas de racionalidade interna, na medida em que resultariam apenas de uma data - 1 de Outubro - em tudo alheia ao ponto de partida comum a todos eles, que fora a aprovação no mesmo concurso de promoção, redundando em desfavorecimento daqueles que tinham sido colocados anteriormente, com toda a probabilidade os de maior mérito.

A solução legal encontrada insere-se na lógica interna do sistema e respeita as expectativas de desenvolvimento de carreira. A data de 1 de Outubro de 1989, porque marca a entrada em aplicação de um novo sistema retributivo que se pretendeu não modificasse as regras de desenvolvimento das carreiras, não se mostra arbitrária - aliás o legislador do desenvolvimento, porque estava obrigado a salvaguardar aquelas expectativas, não estaria em condições de paralisar promoções nem de lhes retirar relevância quanto aos efeitos retributivos correspondentes. Tratou-se portanto de fazer corresponder aos escalões remuneratórios introduzidos a partir desse primeiro dia de Outubro de 1989 a nova situação obtida pelos funcionários promovidos depois dessa data. A solução legislativa não alterou as expectativas de carreira. Quando muito poderá dizer-se que aquelas receberam enquadramento novo, limitado ao desenvolvimento remuneratório que lhes passou a corresponder.

Estas soluções, aparentemente, pelo menos, justificam-se quanto aos funcionários expressamente contemplados pelas normas sindicadas. Instituído o novo sistema retributivo, seria incongruente não aplicar as regras pertinentes àqueles funcionários cujas expectativas de promoção só se concretizaram depois da entrada em vigor do sistema.

Quanto aos funcionários promovidos anteriormente, entraram eles no novo sistema com as expectativas e as posições remuneratórias correspondentes à categoria que detinham e continuaram depois a deter.

Àqueles que foram posteriormente promovidos aplicou o legislador os princípios gerais de posicionamento no respectivo escalão, aliás da mesma forma como dos mesmos princípios gerais derivou o posicionamento da recorrente no escalão de transição e seguintes. Basta para o efeito comparar as normas questionadas que mandam colocar o funcionário promovido após 1 de Outubro de 1989 "em escalão da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito pela progressão na categoria anterior" com a norma sobre promoção aplicável na vigência do novo sistema (artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89, já citado), segundo a qual sempre que da promoção "resultar um impulso salarial inferior a 10 pontos, a integração na nova categoria faz-se no escalão seguinte da estrutura da categoria".

12 - Em termos absolutos, as soluções legais, no que respeita à colocação dos funcionários nos respectivos escalões, obedecem a critérios cuja racionalidade não parece de questionar. Posta em causa, nos autos, é a situação decorrente dessa colocação. Assim, a recorrente lança mão do princípio da igualdade e estabelece o confronto entre a sua situação e aquela de anteriores colegas seus, promovidos depois de 1 de Outubro de 1989, que em relação a ela própria terão obtido reposicionamento mais favorável. Alega que progrediu apenas para o escalão 2, índice 230, a partir de 1 de Janeiro de 1992, enquanto os seus colegas investigadores auxiliares, na situação em que a recorrente se encontraria caso não tivesse sido promovida a investigadora principal, passaram nessa data para o escalão 4, índice 235, da categoria de investigador auxiliar (a que, no presente, embora não releve para a apreciação das questões postas, corresponde o índice 245, por força do disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 76/96, de 18 de Junho) e os investigadores principais, promovidos a esta categoria depois de 1 de Outubro de 1989, anteriores investigadores auxiliares, passaram para o escalão 3, índice 250, da nova categoria (de investigador principal). Por essa razão sustentou no STA que lhe deveria ser reconhecido o direito a ser reposicionada nos escalões da categoria de investigador principal de acordo com as regras constantes das normas sindicadas, como se tivesse sido promovida após 1 de Outubro de 1989, e não anteriormente, em Julho de 1987.

13 - A uma primeira vista, e dando como bons os elementos fornecidos, que de forma alguma se mostram infirmados pelos autos, designadamente quanto à matéria de facto dada como provada em que se fundou o acórdão recorrido, a diferença remuneratória assinalada parece surgir como anomalia a requerer explicação e fundamentação objectiva, tanto mais que emerge como consequência da aplicação de normas dotadas de coerência com o sistema em que se inserem, como ficou demonstrado.

Todavia, terá algum cabimento notar que a recorrente, por ter sido promovida em 1987, beneficiou do regime remuneratório anterior a 1989 da categoria para a qual foi promovida - a de investigador principal - antes dos seus colegas, que só mais tarde a obtiveram. Quando concorreu a lugar de categoria superior, fê-lo por opção voluntária, condicionada por áleas que a todos afectavam por igual, designadamente a existência de vaga no quadro e a antiguidade na categoria em que se encontrava provida. E, acrescente-se, desde logo ficou colocada em melhor posição para efeito de candidatura a categoria superior da carreira e consequente promoção, pois a sua antiguidade na categoria de investigador principal é superior à dos restantes colegas promovidos depois de 1 de Outubro de 1989.

Por outro lado, quanto aos investigadores auxiliares que refere, colocados, por aplicação das normas de transição, no escalão 4, índice 235 (agora 245, depois do Decreto-Lei n.º 76/96, citado), não se esquecerá que essa posição corresponde ao topo da remuneração atribuível na categoria enquanto na categoria de investigador principal ainda subsistem mais dois escalões dos quais a recorrente poderá beneficiar, chegando ao escalão 5, índice 260. Neste plano, a coerência do sistema mantém-se e a diferença parecerá susceptível de se inverter em benefício da recorrente.

Quanto aos investigadores principais promovidos depois da recorrente, rectius depois de 1 de Outubro de 1989, é verdade que ficaram posicionados em escalão mais à frente na mesma categoria. Sucede, porém, que a sua antiguidade na categoria é menor e menores são, em consequência, as suas possibilidades de acesso à categoria de investigador-coordenador. A situação é algo semelhante à anterior, já que a diferença salarial parece susceptível de se inverter em benefício da recorrente, pois a categoria de investigador-coordenador se desenvolve por três escalões, índices 285, 300 e 310 (agora acrescentada de um 4.º escalão, índice 330, a partir do Decreto-Lei n.º 76/96).

14 - Em termos gerais, pode afirmar-se que a lei, designadamente o Decreto-Lei n.º 408/89, ao regular o desenvolvimento por escalões atribuídos a cada categoria, consignou uma sobreposição parcial de índices remuneratórios, em termos de os índices correspondentes ao desenvolvimento de categorias inferiores poderem vir a ser superiores, a partir de determinada fase da progressão e em conformidade com o tempo de permanência na categoria, aos índices de desenvolvimento inicial e médio da categoria imediatamente superior.

No entanto, este é resultado contra o qual não há que mover reparos, tendo em conta o peso que um sistema de carreira reconhece ao factor tempo na evolução da relação de emprego. O sistema de carreira não deve ser visto em termos estáticos porque lhe é inerente uma componente dinâmica, fundada no tempo. Em cada momento, a posição jurídica do titular de um cargo tem, para além do seu conteúdo concreto, uma dimensão prospectiva que se traduz em expectativas de desenvolvimento de carreira. Nesta dimensão, diferenças salariais para menos poderão vir a ser compensadas por melhorias futuras. Nesta perspectiva, também, o princípio de salário igual para trabalho igual tem de ser visto repercutido na fita temporal do desenvolvimento de uma carreira, sem que por isso saia ferida a correspondente norma constitucional, que a recorrente invoca.

Igualmente não merecerá reparo a relevância que o legislador reconheceu à antiguidade na categoria, em vez da antiguidade na carreira, critério esse que vem censurado pela recorrente. O sistema de carreiras valoriza preferencialmente a ascensão profissional em termos de alterações qualitativas do conteúdo funcional de cada cargo, resultante da promoção a que corresponde a atribuição de categoria superior, e é por essa razão que, como requisito de promoção, desde pelo menos 1979, conforme ficou referido quando se citou no n.º 10 a alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 191-C/79, conta o tempo de permanência na categoria e não na carreira.

15 - A recorrente considera-se lesada nas suas expectativas de evolução salarial e nelas inclui as que decorreriam do regime de diuturnidades [alínea e) das conclusões].

Todavia, também se compreende a eliminação do regime das diuturnidades pela sua inclusão na remuneração do cargo ocupado em concreto.

A figura das diuturnidades ganhou contornos de carácter geral na função pública a partir do Decreto-Lei n.º 330/76, de 7 de Maio. Tratava-se pura e simplesmente de um prémio de antiguidade, "assente no pressuposto exclusivo do tempo de serviço na função pública", conforme se reconhece no preâmbulo do diploma, do qual se retira sem dificuldade tratar-se de uma solução só recomendável enquanto não fosse possível proceder à revisão do regime de carreiras, e que só foi adoptada porque importava atenuar "profundas injustiças verificadas ao longo de muitos anos e que se traduziam na estagnação de muitos funcionários por períodos intermináveis na mesma categoria". Em conformidade, determinava-se o abono de uma diuturnidade de 500$00, quantitativo que foi sendo actualizado, ao longo do tempo, a todos os funcionários e agentes por cada cinco anos de serviço, até ao limite de cinco diuturnidades.

Atendendo a este regime, em teoria, pelo menos, seria possível que funcionários de categoria inferior da mesma carreira mas com maior antiguidade na função pública, somando ao vencimento da respectiva letra as diuturnidades a que tivessem direito, viessem a alcançar uma remuneração superior à atribuída a funcionários de ingresso recente em categoria superior.

Não custa entender que esse regime das diuturnidades, entretanto eliminado, tem homologia no novo sistema retributivo. Foi para ele transposto, noutra configuração é certo, através do desenvolvimento por escalões de cada uma das categorias de uma carreira. Nesta perspectiva, a subida de escalão surge como um prémio de antiguidade por permanência na categoria, reflectido na adopção, de um índice remuneratório superior. Por outro lado, insere-se agora no desenvolvimento da carreira, de alguma forma compensando atrasos de promoção que podem não ser devidos a desinteresse ou inércia dos próprios interessados. Ainda por outro lado, passou a fazer parte de um enquadramento geral dotado de sistematicidade e comparabilidade.

Vistas as coisas a esta luz, que é a que tem em conta a articulação do sistema, a censura da recorrente não procede.

16 - O quadro argumentativo que se vem desenvolvendo, reparar-se-á, deliberadamente se situou na óptica do sistema em abstracto, sem tomar posição concludente quanto às implicações decorrentes da sua aplicação a uma concreta situação; compreensivelmente, porém, é esta a perspectiva que a recorrente adopta. Mas logo no início, no n.º 4, se deixou uma prevenção quanto à possibilidade da ocorrência de verdadeiros "acidentes" decorrentes da aplicação de um sistema novo e articulado logicamente, não previsíveis na fase da sua concepção, sobretudo quando se regula a transição, em que nos novos quadros legais o legislador vai procurar fazer inserir realidades que não obedeciam às mesmas linhas orientadoras.

Recorde-se então que a recorrente se sente lesada porque as regras de transição determinaram a criação de diferenças salariais que passaram a ser-lhe desfavoráveis, em termos que ficaram descritos no n.º 12. Veja-se agora em síntese a sucessão dos pontos relevantes e apurados nos autos:

Anteriormente à aplicação do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 204/91, de 7 de Junho, e do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 61/92, de 15 de Abril, que são as normas questionadas, a recorrente detinha a categoria de investigador principal, remunerada pela letra B (segundo tabela anexa ao Decreto Regulamentar n.º 8/81, a que se refere o n.º 1 do artigo 25.º) em lugar em que tivera provimento na sequência de concurso, por posse ocorrida em 22 de Maio de 1987;

Colegas seus do mesmo serviço e quadro, investigadores auxiliares, integrados, portanto, em categoria inferior e menos remunerada, pois lhe correspondia a letra C, segundo a tabela referida, são promovidos, também por concurso, à categoria da recorrente já depois de 1 de Outubro de 1989;

Em resultado da aplicação das normas de transição citadas, a recorrente transitou para escalão da categoria de investigador principal remunerado pelo índice 230, enquanto os seus colegas de promoção posterior à mesma categoria foram colocados em um escalão a que passou a corresponder o índice remuneratório 250, superior àquele que passou a caber à recorrente;

Todos eles, recorrente e os seus outros colegas, encontravam-se providos na categoria de investigador auxiliar desde a mesma data de 1 de Julho de 1979.

Quanto a este último ponto, expressamente referido nas alegações para o STA do Ministro da Economia, é de referir que a carreira de investigação científica foi mandada aplicar ao então Laboratório Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (a que veio a suceder o agora INETI) pelo Decreto Regulamentar n.º 8/81, de 20 de Fevereiro. Nos termos do n.º 1 do artigo 28.º desse diploma, "o actual pessoal investigador ou técnico que desempenhe funções de investigação, desenvolvimento experimental ou demonstração será reclassificado de acordo com o disposto no presente diploma, tendo em conta a análise curricular individual, a efectuar por júris nomeados para o efeito por despacho do Ministro da Indústria e Energia, por áreas científicas e tecnológicas", sendo que "a reclassificação a que se refere o presente diploma reportar-se-á a 1 de Julho de 1979, para efeitos de vencimentos" (n.º 3 do mesmo artigo).

Finalmente, importa não esquecer a projecção para o futuro da integração destes trabalhadores, que não vem referida nos autos mas decorre directamente da lei. Conforme se retira do anexo n.º 3 ao Decreto-Lei n.º 408/89, reproduzido no n.º 5 deste acórdão, estando a recorrente colocada no índice 230, a sua progressão na categoria far-se-á para o escalão seguinte a que corresponde o índice 250, enquanto os seus outros colegas poderão progredir para o escalão de índice 260, que é o escalão terminal da categoria. Se, em vez de progressão, houver lugar a promoção à categoria superior de investigador-coordenador, a recorrente passará para o índice 285, que será também aquele no qual serão colocados os seus colegas de promoção a investigador principal mais recente.

17 - À luz do que se vem dizendo, as normas do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 204/91, de 7 de Junho, e do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 61/92, de 15 de Abril, na medida em que restringem a sua aplicação aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, serão inconstitucionais, como pretende a recorrente, por violação do princípio da igualdade?

Há que dizer que o acórdão recorrido julgou as normas questionadas não inconstitucionais por ter entendido não existir violação dos princípios constitucionais da igualdade, justiça e de salário igual para trabalho igual. Aplicou-as assim integralmente, sem proceder a qualquer interpretação conforme à Constituição ou sem lhes atribuir algum específico sentido normativo delas extraído por interpretação. O Tribunal vai julgar inconstitucionais essas normas em conformidade com a análise a que procedeu e na medida do que se infere dessa mesma análise, não lhe cabendo apurar o sentido a dar pelo tribunal competente às normas que este vier a entender deverem ser aplicadas.

O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adopção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objectiva e racional. O princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (cf., quanto ao princípio da igualdade, entre outros, os Acórdãos n.os 186/90, 187/90, 188/90, 1186/96 e 353/98, publicados no Diário da República, respectivamente, de 12 de Setembro de 1990 e 12 de Fevereiro de 1997, e o último ainda inédito).

No caso em apreço, o legislador não tomou em consideração diferenças existentes no ordenamento anterior em matéria de ordenamento das carreiras e sistema remuneratório. Desta forma, acabou por consagrar um regime transitório que inverteu o sentido da diferenciação anterior, a qual, no entanto, tinha fundamento material, e inclusivamente não contrastava com as linhas orientadoras do novo sistema, o qual visou precisamente introduzir maior grau de racionalidade e articulação na realidade até então existente.

As peculiaridades do caso concreto mostram que o direito transitório não conduziu a resultados satisfatórios e atendíveis em face dos princípios constitucionais, maxime o princípio da igualdade, na sua aplicação a situações diferentes mas que apresentam aspectos comuns. No caso, as situações de investigadores auxiliares promovidos a investigadores principais em momentos relevantemente desfasados no tempo não foram tratadas de forma que a diferença relativa continuasse a ter projecção futura.

É certo que o sistema retributivo, aplicado a trabalhadores que ingressam na função pública após a entrada em vigor dos diplomas básicos, conduz necessariamente a diferenciações. Mas a essas diferenciações preside fundamento materialmente fundado, porque elas resultam do normal decurso do tempo e são produzidas em resultado de opções voluntariamente assumidas pelos interessados, ainda que em função de vicissitudes que eles próprios não provocam inteiramente - abertura de vaga, candidatura a concurso, tempo de serviço requerido para promoção ou para progressão.

A diferenciação introduzida no caso presente, porém, resulta directamente da lei, em termos objectivos, não susceptíveis de conformação em alguma medida pelos destinatários da norma. E porque essa diferenciação, em vez de atender à realidade relevante no plano do sistema, consagra um resultado que se afasta dessa mesma realidade, as normas que a produzem violam o princípio da igualdade.

Os investigadores ingressados no mesmo momento na categoria de investigador auxiliar, mas promovidos à categoria imediatamente superior de investigador principal, uns antes e outros depois do início da aplicação do novo sistema retributivo da função pública, não podem, por aplicação das normas que regularam a transição para o novo sistema, ver invertida a diferenciação salarial que entre eles existia até então. Nomeadamente, não pode encontrar-se fundamento racional para, por força da lei, uma diferença salarial, de que beneficiava funcionário colocado em categoria superior, ser convertida em diferença salarial que o coloca em plano salarial inferior ao de colegas seus com menor tempo de serviço na mesma categoria. Nessa medida, as normas pertinentes do regime de transição são inconstitucionais.

Alcançada a presente conclusão, desnecessário se torna conhecer das questões de ilegalidade suscitadas pela recorrente.

III - Decisão. - Nestes termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) Julgar inconstitucionais as normas constantes do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 204/91, de 7 de Junho, e do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 61/92, de 15 de Abril, no segmento em que restringe o benefício remuneratório concedido aos funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, na medida em que esse limite temporal implique que os funcionários mais antigos na mesma categoria passem a auferir uma remuneração inferior à dos beneficiados, por violação do disposto no artigo 13.º da Constituição;

b) Conceder provimento ao presente recurso e determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade.

Lisboa, 29 de Junho de 1999. - Vítor Nunes de Almeida - Maria Helena Brito - Artur Maurício - Luís Nunes de Almeida.