Acórdão n.º 868/96, de 16 de outubro

Acórdão n.º 868/96

Processo n.º 613/92

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I - 1 - Um grupo de 24 deputados à Assembleia da República veio requerer, ao abrigo do disposto na alínea f) do n.º 2 do artigo 281.º (e não 218.º como, por evidente lapso, referem) da Constituição da República (CR), redacção da segunda revisão constitucional, e do n.º 1 do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, em sede de fiscalização abstracta sucessiva, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de um conjunto de normas da Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro, cujo artigo único introduziu alterações à Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, relativa ao direito à greve.

Fundamentou o pedido nos termos seguintes:

A Assembleia da República, na reunião plenária de 17 de Julho de 1992, concluiu o processo de discussão e votação do diploma que viria a constituir a Lei n.º 30/92, votando o respectivo texto na generalidade, na especialidade e em votação final global.

No entanto, confrontando a acta da sessão desse dia 17, publicada no Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 91, de 18 imediato, observa-se que o texto não foi, na sua totalidade, votado na especialidade.

Com efeito, «após ter sido votado na especialidade das alterações ao texto do artigo 5.º e votadas as propostas de eliminação, alteração e aditamento relativas ao artigo 8.º, não foi submetido a votação na especialidade o novo texto da alínea g) do n.º 2 e dos n.os 4, 5, 7, 8 e 9 do referido artigo 8.º (v. Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 91, de 18 de Julho de 1992, pp. 3008 e 3009)».

Ora, nos termos do artigo 171.º, n.º 2, da CR, a votação dos projectos de lei e das propostas de lei «compreende uma votação na generalidade, uma votação na especialidade e uma votação final global» e, por seu turno, o artigo 156.º, n.º 2, do Regimento da Assembleia da República explicita que «a votação na especialidade versa sobre cada artigo, número ou alínea» (o texto regimental então vigente era o publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 15 de Abril de 1991, conforme Resolução da Assembleia da República n.º 12/91. Salvo indicação em contrário, as subsequentes alusões ao Regimento entendem-se feitas a essa versão).

Obedecendo cada uma dessas votações a uma lógica distinta, segundo os requerentes, sufragando a opinião de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira - Constituição da República Portuguesa Anotada, anotação IV ao artigo 171.º -, verifica-se que apenas foram aprovados na especialidade o artigo 5.º, as alíneas c) e d) do n.º 2 do artigo 8.º e o n.º 6 deste artigo 8.º, tendo a votação final global recaído sobre estes números e alíneas, pelo que só estes deveriam ter sido incluídos na Lei n.º 30/92, sendo os restantes inexistentes, implicando a sua inclusão neste diploma uma inconstitucionalidade formal, por violação do artigo 171.º, n.º 2, da CR.

Por outro lado - acrescentam - a inconstitucionalidade formal, por vício de procedimento legislativo, das normas referidas afecta, de forma derivada ou reflexa, «outras normas do artigo único da Lei n.º 30/92, em face do princípio da precisão ou determinabilidade das leis».

A concluir, requerem «a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas da Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro, artigo único, alterações ao artigo 8.º, n.º 2, alínea g), e n.os 4, 5, 7, 8 e 9, por violação do artigo 171.º, n.º 2, da Constituição da República, e das restantes normas que, face ao princípio da precisão ou da determinabilidade das leis, não possam subsistir por força dessa declaração de inconstitucionalidade».

Juntaram um exemplar do citado n.º 91 do Diário da Assembleia da República, aprovado em sessão plenária de 22 de Outubro de 1992.

2 - Face ao despacho do Exmo. Conselheiro Presidente que, invocando o disposto no artigo 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, ordenou a notificação do primeiro dos deputados requerentes convidando, de acordo com o n.º 3 do mesmo preceito, à precisa identificação e delimitação - à «especificação» - das normas cuja apreciação se requer, considerando a submissão dos processo de fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas a um estrito «princípio do pedido», no tocante à delimitação do objecto do pedido, veio este a ser reformulado, requerendo-se nos seguintes termos:

«a) A declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas da Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro, artigo único, alterações ao artigo 8.º, n.º 2, alínea g), e n.os 4, 5, 7, 8 e 9, por violação do artigo 171.º, n.º 2, da Constituição da República;

b) A declaração da inconstitucionalidade consequente do artigo 8.º, n.º 6, da Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro, que, face ao princípio da precisão ou da determinabilidade das leis, não poderá subsistir por via da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas acima referidas.»

3 - Notificado para responder, o Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos.

Juntou à resposta os Diário da Assembleia da República relativos à discussão e aprovação da Lei n.º 30/92, bem como o referente à reunião da Comissão Permanente em que foi abordada a questão do «processo de envio para promulgação do decreto n.º 29/VI, de 8 de Agosto de 1992 (alteração da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto - lei da greve)».

4 - A Lei n.º 30/92, decretada pela Assembleia da República ao abrigo dos artigos 164.º, alínea d), 168.º, n.º 1, alínea b), e 169.º, n.º 3, da CR, introduziu alterações, no seu artigo único, aos artigos 5.º e 8.º da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, conhecida por lei da greve.

No que ao artigo 8.º respeita - pois não interessa reter o artigo 5.º - a Lei n.º 30/92 alterou-lhe o disposto nos n.os 2, alíneas c), d) e g), e 4 e, bem assim, aditou-lhe os n.os 5 a 9, inclusive, de modo que o novo texto desse preceito passou a ser o seguinte:

«Artigo 8.º

Obrigações durante a greve

1 - ...

2 - ...

a) ...

b) ...

c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;

d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;

e) ...

f) ...

g) Transportes, incluindo portos, aeroportos, estações de caminho de ferro e de camionagem, relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas.

3 - ...

4 - Os serviços mínimos previstos no n.º 1 podem ser definidos por convenção colectiva ou por acordo com os representantes dos trabalhadores.

5 - Não havendo acordo anterior ao pré-aviso quanto à definição dos serviços mínimos previstos no n.º 1, o Ministério do Emprego e da Segurança Social convoca os representantes dos trabalhadores referidos no artigo 3.º e os representantes dos empregadores, tendo em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quanto aos meios necessários para os assegurar.

6 - Na falta de acordo até ao termo do 5.º dia posterior ao pré-aviso de greve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior é estabelecida por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade, com observância dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.

7 - O despacho previsto no número anterior produz efeitos imediatamente após a sua notificação aos representantes referidos no n.º 5 e deve ser afixado nas instalações da empresa ou estabelecimento, nos locais habitualmente destinados à informação dos trabalhadores.

8 - Os representantes dos trabalhadores a que se refere o artigo 3.º devem designar os trabalhadores que ficam adstritos à prestação dos serviços referidos nos n.os 1 e 3, até quarenta e oito horas antes do início do período de greve, e, se não o fizerem, deve a entidade empregadora proceder a essa designação.

9 - No caso de incumprimento das obrigações previstas nos n.os 1, 3 e 8, pode o Governo determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável.»

Segundo os requerentes, o procedimento legislativo adoptado apenas teria sido integralmente cumprido no respeitante ao artigo 8.º, n.os 2, alíneas c) e d), e 6 (além do artigo 5.º): no tocante à alínea g) do n.º 2 e aos n.os 4, 5, 7, 8 e 9 desse artigo 8.º teria sido emitida a sua votação na especialidade sobre esses números e alínea, não tendo recaído, em consequência, votação final global.

5 - Cumpre, assim, apreciar e decidir da regularidade formal do procedimento eventualmente violador do disposto no artigo 171.º, n.º 2, da CR e gerador de inconstitucionalidade formal.

E, posteriormente - se esse for o caso -, analisar se o n.º 6 do artigo 8.º sofre reflexamente a mesma sorte.

II - 1 - Em tempo oportuno, o Presidente da República requereu a este Tribunal, em sede de fiscalização preventiva de constitucionalidade, nos termos dos artigos 278.º, n.os 1 e 3, da CR e 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, a apreciação da constitucionalidade de todas as normas contidas no artigo único do decreto da Assembleia da República n.º 29/VI, de alteração da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto - direito à greve (texto que viria a converter-se na actual Lei n.º 30/92, sob parcial sindicância), «face às dúvidas colocadas sobre a sua conformidade com o disposto no artigo 171.º da Constituição e, também, a apreciação da constitucionalidade do mesmo artigo único, na parte em que dá novas redacções aos artigos 5.º, n.os 1 e 2, e 8.º, n.º 6, da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto (direito à greve), face às dúvidas colocadas sobre a sua conformidade com os princípios da precisão ou determinabilidade das leis e da reserva de lei (artigo 2.º da Constituição) e, ainda, face ao disposto nos artigos 18.º, n.º 3, e 57.º, n.os 1 e 2, da Constituição».

O Tribunal, pelo seu Acórdão n.º 289/92, de 2 de Setembro - publicado no Diário da República, 2.ª série, de 19 desse mês e ano -, não se pronunciou pela inconstitucionalidade das normas do referido artigo único do decreto n.º 29/VI da Assembleia da República, discriminadas no pedido da entidade requerente.

Tal facto não impede, como se tem considerado por diversas vezes na jurisprudência deste Tribunal, que uma questão objecto de juízo de não inconstitucionalidade, em sede de fiscalização preventiva, volte a ser examinada em fiscalização sucessiva (cf., por todos, o Acórdão n.º 473/92, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 22 de Janeiro de 1993, e lugares jurisprudenciais aí citados).

2 - Não obstante inexistirem impedimentos legais de reexame das normas constantes do pedido, no âmbito da sua conformidade constitucional material, circunscreve-se este a eventual inconstitucionalidade formal, por vício de procedimento legislativo.

Ora, com problemática idêntica debateu-se já o Tribunal Constitucional no processo de fiscalização preventiva.

Com efeito, já o Presidente da República observara que não ocorrera votação na especialidade respeitantemente à alínea g) do n.º 2 e aos n.os 4, 5, 7, 8 e 9 do artigo 8.º do decreto n.º 29/VI, o que, a ser assim, poderia configurar inconstitucionalidade formal, por vício de procedimento legislativo, que, a verificar-se, não deixaria, em sua tese, de afectar, de forma derivada ou reflexa, todas as normas do artigo único do diploma.

É que, para o então requerente, da leitura integral do disposto no artigo 171.º da CR nenhuma das votações nele compreendidas poderia ser suprimida nem tão-pouco suprida a falta de uma delas por qualquer das outras votações aí previstas.

Assim, o Tribunal defrontou o problema, dele cuidando primeiramente, por óbvias razões sistemáticas e exegéticas, e deu-lhe a solução que teve por apodíctica, a essa data e face aos elementos então disponíveis.

Importa reter o que, a este respeito, se ponderou no Acórdão n.º 289/92.

Argumentava-se com o teor da acta n.º 37 da Comissão de Trabalho, Segurança Social e Família da Assembleia da República, que colocava em dúvida a regularidade do procedimento seguido nos trabalhos de votação, segundo a qual não teria ocorrido a votação na especialidade das normas acima indicadas, quaestio facti que apenas poderia ser resolvida pela apresentação do único meio de prova idóneo, a acta da reunião do Plenário de 17 de Julho (cf. os artigos 120.º, n.º 2, 121.º e 122.º, todos do Regimento da Assembleia da República), ainda não aprovada na altura.

Considerou-se no aludido acórdão não certificar a acta daquela Comissão o ocorrido no Plenário da Assembleia. E precisou-se, a este respeito, em termos cuja transcrição interessa para inteligência do então decidido e, crê-se, para a apreciação do presente pedido:

«Nos termos do artigo 122.º, n.º 6, do Regimento da Assembleia da República, apenas o Diário da Assembleia da República, 'depois de aprovado, com as rectificações que tiverem sido deferidas', constitui expressão autêntica do ocorrido na reunião parlamentar a que respeita. Essa aprovação, nos termos dos n.os 3, 4 e 5 do mesmo preceito, verifica-se após a terceira sessão posterior à distribuição do Diário, por deliberação do Plenário da Assembleia da República.»

E, a seguir:

«Ora, o Diário da sessão plenária de 17 de Julho de 1992 ainda não foi aprovado. E enquanto o não for, o processo de formação da vontade parlamentar não é inequivocamente exteriorizado a ponto de o Tribunal poder esclarecer quaisquer dúvidas sobre a sua regularidade.»

Mais se entendeu valer a aprovação do Diário como «expressão autêntica» do ocorrido na sessão plenária, não podendo o Tribunal emitir juízos de probabilidade, coligir indícios e examiná-los segundo um princípio de livre apreciação da prova, pelo que, para a resposta à dúvida suscitada, só o Diário, depois de aprovado, constituirá meio de prova.

Não se trata de fazer prevalecer a forma, sublinhou-se. O que está em causa é «a observância das regras relativas à tramitação do processo legislativo, nomeadamente as contidas no Regimento da Assembleia da República». Como, então, se ponderou, não pode o Tribunal fazer «letra morta» desses preceitos e prescindir do único documento com força probatória, o Diário depois de aprovado.

O acórdão afastou, consequentemente, a suscitada questão da inconstitucionalidade formal, dado não se poder concluir, face aos elementos de facto disponíveis, pela existência de irregularidades no processo de aprovação do decreto n.º 29/VI (cf. o seu ponto II, n.º 1.3).

3.1 - Hoje, o n.º 91 do Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 18 de Julho de 1992, já pode ser valorado como «expressão autêntica» do ocorrido na reunião parlamentar de 17 desse mês de Julho, uma vez que foi aprovado na sessão plenária de 22 de Outubro seguinte, conforme consta do n.º 4, 1.ª série, da 2.ª sessão legislativa, dessa publicação oficial, do dia imediato (fl. 70).

Com efeito, aí se exara ter sido submetido à votação o Diário da Assembleia da República do dia 17 de Julho (por manifesto lapso escreveu-se Diário da República), que, juntamente com outros, foi aprovado por unanimidade, «registando-se as ausências do CDS e do Deputado independente João Corregedor da Fonseca».

Interessa, de resto, transcrever um curto diálogo registado no Plenário a respeito desse número do Diário:

«O Sr. Laurentino Dias (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Um dos números do Diário que estão em aprovação respeita à sessão plenária de 17 de Julho, em que figura o processo de votação de um projecto de lei também chamado de alterações à lei da greve. Como consta desse Diário - aliás, isso foi por nós aqui dito em várias sessões -, o texto que vem transcrito corresponde fielmente ao que aconteceu neste Plenário e é matéria de processo de votação. Ou seja, não constam da acta dessa sessão as votações expressas de várias alíneas do projecto de lei, entretanto enviado para publicação.

De resto, em conformidade com isso, verifica-se que o Tribunal Constitucional não teve, por falta de matéria de prova (que era esta acta), oportunidade de, quando foi suscitada a apreciação da constitucionalidade, julgar eventualmente da existência de uma inconstitucionalidade formal restrita a esse articulado.

Em consequência, e pelo facto de o processo de apreciação estar encerrado, o PS diz aqui a V. Ex.ª que votará favoravelmente esta acta, porque ela corresponde exactamente ao que aconteceu no Plenário, e que suscitará ulteriormente as diligências necessárias para a apreciação pelo Tribunal Constitucional da eventual inconstitucionalidade formal.

O Sr. Presidente: - A Mesa nada tem a responder. O Diário, em seu juízo, corresponde exactamente ao que aqui se passou. A interpretação que lá está é divergente, como já tivemos ocasião de ver numa reunião da Comissão Permanente. O caminho natural, se é que vai ser aprovado, não sei, mas, se for aprovado, naturalmente é o da suscitação de um processo de apreciação de constitucionalidade sucessiva desta decisão. Não estão arredadas as possibilidades de controlo, claro está.

Não havendo objecções, vamos proceder à votação dos números do Diário da República já referidos.»

3.2 - As alterações à lei da greve aprovadas pela Assembleia da República e que deram lugar à Lei n.º 30/92, incidindo sobre os artigos 5.º e 8.º da Lei n.º 65/77 - o primeiro dispondo sobre o pré-aviso de greve e o segundo sobre a obrigação de prestação de serviços mínimos indispensáveis a observar durante a greve -, tiveram a sua génese no projecto de lei n.º 147/VI, apresentando pelo CDS - Partido do Centro Democrático Social - destinado a substituir o texto de 1977 (cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 38, de 16 de Maio de 1992, pp. 725 e segs.)

Tratava-se de documento que propunha uma nova disciplina jurídica para o exercício do direito de greve, manifestando a preocupação fundamental, como se retira do seu preâmbulo, de, «respeitando integralmente os princípios constitucionais da liberdade e proporcionalidade, proceder à delimitação dos conceitos fundamentais relacionados com o exercício do direito de greve, nomeadamente no que diz respeito às modalidades possíveis do seu exercício», tarefa enriquecida entretanto através da experiência obtida pela doutrina e jurisprudência nacionais.

O PCP - Partido Comunista Português recorreu da admissão deste projecto de lei, tendo a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitido parecer no sentido de não se detectarem inconstitucionalidades no projecto, para os efeitos do artigo 130.º do Regimento, o que foi maioritariamente aprovado, com a consequente improcedência do recurso (cf., Diário citado, 1.ª série, n.º 66, de 22 de Maio de 1992, pp. 2114 e segs., máxime p. 2142).

No entanto, também um grupo de parlamentares do PSD - Partido Social-Democrata apresentou outro projecto de lei - o n.º 159/VI - com idêntica finalidade modificativa da lei da greve, mas de âmbito limitado a alterações nos seus artigos 2.º, 4.º, 5.º, 8.º e 11.º -(cf. Diário citado, 2.ª série-A, n.º 42, de 5 de Junho de 1992, pp. 794 e segs.).

Salientou-se, na respectiva nota justificativa, resultar da experiência colhida com a aplicação da Lei n.º 65/77 a necessidade de alteração do regime, particularmente no tocante a uma maior eficácia da satisfação das necessidades sociais impreteríveis, nem sempre convenientemente acauteladas, na perspectiva dos proponentes, aproveitando-se a oportunidade para introduzir pequenas alterações em pontos de interpretação mais duvidosa.

O texto deste projecto de lei, debruçado, nuclearmente, sobre a matéria do pré-aviso e das obrigações decorrentes do exercício de greve (serviços mínimos), constitui, a final, o decreto n.º 29/VI e, posteriormente, o texto da Lei n.º 30/92, salvo ligeiras alterações de redacção ou outras para o caso em análise não relevantes.

Na reunião plenária de 16 de Julho procedeu-se à discussão conjunta, na generalidade, dos projectos de lei n.os 174/VI e 159/VI (cf. Diário citado, 1.ª série, n.º 90, de 17 de Julho de 1992) e na reunião de 17 foi rejeitado, na generalidade, o primeiro dos citados projectos e aprovado, também na generalidade, o outro (cf. Diário, n.º 91, de 18 de Julho, máxime p. 2999).

Discutiu-se, a seguir, na especialidade, o projecto de lei n.º 159/VI, o que se fez após um grupo de deputados do PSD ter requerido a avocação pelo Plenário da apreciação na especialidade desse preceito, «de modo a proceder-se de imediato à discussão e votação na especialidade e à votação final global» e que, submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD e do CDS (cf. Diário, n.º 91, p. 3000).

Respeitantemente ao artigo 8.º, o respectivo processo de votação na especialidade ficou assim registado (p. 3009 do n.º 91 do Diário):

«O Sr. Presidente [...] Vamos votar uma proposta de eliminação, apresentada pelo PS, das alterações propostas ao artigo 8.º da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto.

Submetida à votação, foi rejeitada, com votos contra do PSD e do CDS, votos a favor do PS, do PCP, de Os Verdes e do Deputado independente Mário Tomé e a abstenção do PSN.

Quanto ao artigo 8.º, há uma proposta, apresentada pelo PSD, para a eliminação dos textos, aprovados na generalidade, das alíneas h) e i).

Submetida à votação, foi aprovada por unanimidade, registando-se a ausência do Deputado independente Raul Castro.

Vamos agora proceder à votação da proposta de alteração das alíneas c) e d) do n.º 2 deste artigo 8.º da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, apresentada pelo PSD.

Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD e do PSN e votos contra do PS, do PCP, do CDS, de Os Verdes e do Deputado independente Mário Tomé.

É a seguinte:

'c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;

d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis.'

Srs. Deputados, vamos passar à votação de uma proposta de eliminação, apresentada pelo PSD, da alteração aprovada na generalidade para o n.º 3 do artigo 8.º

Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD, do PS, do PCP, de Os Verdes, do PSN e do Deputado independente Mário Tomé e votos contra do CDS.

Srs. Deputados, vamos proceder à votação de uma proposta de aditamento de um n.º 6 ao artigo 8.º da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, apresentada pelo PSD.

Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD e do CDS, votos contra do PS, do PCP, de Os Verdes e do Deputado independente Mário Tomé e a abstenção do PSN.

É a seguinte:

'6 - Na falta de acordo até ao termo do 5.º dia posterior ao pré-aviso de greve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior será estabelecida por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade, com a observância dos princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade.'»

Por último, procedeu-se à votação final global do projecto de lei n.º 159/VI, com as alterações, entretanto, aprovadas: submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD e do CDS, votos contra do PS, do PCP, de Os Verdes e do deputado independente Mário Tomé e a abstenção do PSN (cf. Diário citado p. 3009).

Seguiram-se as declarações de voto, nos termos regimentais.

III - 1 - A regularidade do processo de formação do decreto n.º 29/VI, que daria lugar à Lei n.º 30/92, foi posta em dúvida, como já se registou, no pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade desse texto, pedido que originaria o citado Acórdão n.º 289/92.

O Tribunal Constitucional entendeu, na oportunidade, não poder ajuizar sobre a eventual existência de vício de procedimento, por considerar, nos termos já referenciados (cf., supra, ponto II, n.º 2), ser necessário aguardar a aprovação pelo Plenário da Assembleia da República do número do Diário respectivo, relativo à reunião de 17 de Julho, tendo presente, para o efeito, o disposto no artigo 122.º do Regimento, mormente o seu n.º 6, nos termos do qual o Diário, depois de aprovado, com as rectificações que tiverem sido deferidas, constitui expressão autêntica do ocorrido na reunião a que respeitar.

Entendeu-se, na altura, não estar em causa fazer prevalecer a forma; haveria que observar as regras pertinentes à tramitação do processo legislativo.

E, a este propósito, ponderou-se:

«O cerne da questão - saber se se configurará ou não uma inconstitucionalidade formal - tem que ver com a observância ou inobservância de procedimentos previamente estabelecidos e regulados. Não se pode considerar a votação na generalidade, a votação na especialidade e a votação final global como um iter sucessivo de formação da vontade, em que os momentos posteriores, sem mais, pudessem elidir os anteriores. O que se trata é de saber se o processo foi regular, se observou as regras constantes da Constituição.»

Hoje, já de posse da «expressão autêntica» das vicissitudes do procedimento havido, importa renovar a questão.

Houve, na verdade, desvio ao regular procedimento, e, no caso afirmativo, foi este susceptível de, por si, gerar vício de inconstitucionalidade formal?

2 - Com efeito, nem todo o desrespeito a uma norma procedimental gera vício dessa natureza, tornando-se necessário, para que de inconstitucionalidade formal se possa falar, que a infracção de norma sobre a forma e o processo de formação do acto legislativo seja constitucionalmente parametrizada (cf., a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, Coimbra, 1991, p. 267, e Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 3.ª ed., 1993, p. 992; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. II, t. II, 3.ª ed., Coimbra, 1991, p. 339; por todos, Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 297/86, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 21 de Novembro de 1986).

Ora, o preceito constitucional supostamente violado é o n.º 2 do artigo 171.º

Sob epígrafe «Discussão e votação» (dos projectos e propostas de lei na Assembleia da República), insere-se este artigo 171.º, na sistemática do texto constitucional, no capítulo sobre a competência dessa Assembleia, integrado no título III «Assembleia da República» da parte III «Organização do poder político».

Dizem-nos os seus três primeiros números - únicos que agora interessa transcrever integralmente - na redacção vinda da primeira revisão constitucional:

«1 - A discussão dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade.

2 - A votação compreende uma votação na generalidade, uma votação na especialidade e uma votação final global.

3 - Se a Assembleia assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade serão votados na especialidade pelas comissões, sem prejuízo do poder de avocação pela Assembleia e do voto final desta para aprovação global.»

O n.º 4, por sua vez, enuncia um elenco de matérias relativamente às quais não se dispensa a votação na especialidade pelo Plenário, nelas constando os «direitos, liberdades e garantias» - artigo 168.º, n.º 1, alínea b) - onde se inclui a matéria do direito à greve, objecto do decreto n.º 29/VI.

A disciplina do funcionamento e organização da Assembleia da República é deixada à mediação e à interpretação semântica de um regimento - que à Assembleia compete elaborar e aprovar, nos termos da alínea a) do artigo 178.º da CR - de características estatutárias, com normas directamente executivas da Constituição, como sejam as relativas ao processo de formação das leis (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., Coimbra, 1991, pp. 942 e 1002 e segs.)

E, com efeito, lê-se no Regimento então em vigor, no tocante à discussão e votação dos projectos e das propostas de lei, nomeadamente, versar a discussão na generalidade sobre os princípios e o sistema de cada projecto ou proposta de lei (n.os 1 e 2 do artigo 153.º), cabendo a discussão e votação na especialidade à comissão competente em razão da matéria, «salvo o disposto nos n.os 4 e 6 do artigo 171.º da Constituição e no Regimento» (artigo 154.º), preceituando o artigo 156.º:

«1 - A discussão na generalidade versa sobre cada artigo, podendo a Assembleia da República deliberar que se faça sobre mais de um artigo simultaneamente, ou, com fundamento na complexidade da matéria ou das propostas de alteração apresentadas, que se faça por números.

2 - A votação na especialidade versa sobre cada artigo, número ou alínea.»

Findas a discussão e votação na especialidade, procede-se à votação final global - n.º 1 do artigo 160.º (sobre as fases do processo legislativo parlamentar, cf. Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, pp. 371 e segs.).

Diferentemente do que parece decorrer do artigo 171.º da CR, como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição... citada, p. 692), o processo legislativo não se inicia normalmente por um debate no Plenário mas sim pela apreciação do texto em comissão. Se à aprovação na generalidade, em Plenário, se segue a discussão e votação na especialidade, na prática é em comissão que se procede a essa fase do processo legislativo, estando apenas vedado que aí se votem os textos, na especialidade, relativos às matérias referidas no n.º 4 do artigo 171.º da CR e, nos termos do Regimento, as pertinentes aos estatutos regionais e ao Estatuto de Macau.

Mesmo nestes casos, porém, é corrente incidirem a discussão e votação na especialidade pelo Plenário não sobre o texto votado na generalidade, mas sim sobre um texto «preparado» ou pré-votado pela comissão competente, expediente que aqueles autores consideram inevitável nos casos em que tenham sido aprovados na generalidade mais de um projecto e ou proposta de lei sobre a mesma matéria.

Razões de celeridade e de economia, conjugadas com a tecnicidade e a complexidade do trabalho legislativo, por um lado, e com o máximo aproveitamento da actividade parlamentar, por outro, conduziram naturalmente a que, ao longo do tempo, como observou um autor, «o Plenário tenha transigido em cometer a grupos de deputados o encargo de preparar as soluções fora do bulício da grande sala, poupando-se uma boa parte dos debates; ou que tenha repousado na competência técnica de alguns a decisão preliminar das questões» (cf. Rogério Ehrhardt Soares, «As comissões parlamentares permanentes», in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LVI, 1980, p. 156).

«Ponto é [acrescenta] que com isso não se comprometa aquilo que deve ficar, de acordo com a tradição, reservado ao Plenário; ou que não se vá contribuir para a capitulação da instituição parlamentar perante outras fórmulas jurídico-constitucionais ou perante forças políticas ou económicas jogando fora do quadro estadual.»

Pôde, assim, o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 63/91, tirado em plenário, se bem que por maioria - publicado no Diário da República, 2.ª série, de 3 de Julho de 1991 -, dar como certo que «afora os casos previstos no texto constitucional e noutras disposições específicas do Regimento da Assembleia da República, aprovado que seja, pelo Plenário, na generalidade, um texto consubstanciando uma proposta ou projecto de lei, sempre foi prática corrente efectuar-se a votação (que, naturalmente, igualmente implica a prévia discussão) na especialidade na comissão competente» (sublinhado original).

Considerou o citado acórdão exigir o artigo 171.º, n.º 3, da CR, para que seja feita pelas comissões respectivas a votação (e prévia discussão), na especialidade, das propostas ou projectos de lei, que, nesse sentido, haja uma deliberação da Assembleia (em Plenário), nada obstando que essa deliberação seja tomada em termos de tal modo genéricos que se converta numa regra de funcionamento parlamentar. Escreveu-se, então, que uma disposição como a do artigo 164.º do Regimento - cabem à comissão competente em razão da matéria a discussão e a votação na especialidade, salvo o disposto nos n.os 4 e 6 do artigo 171.º da CR e no Regimento - traduz uma exigência da prática parlamentar e do desenvolvimento e especialização do respectivo labor.

Consagração normativa de um procedimento parlamentar seguido na generalidade - mais se disse acresce que continua a permitir-se a todo o tempo, e somente a requerimento de 10 deputados, no mínimo, a avocação, em Plenário, da votação na generalidade (artigo 153.º do Regimento).

Aceite-se ou não esta perspectiva, o certo é que a avocação se representa - implicitamente que seja como «válvula de segurança» quanto à transparência democrática do procedimento da formação legislativa (e dos valores constitucionais que lhe subjazem). Como, por sua vez, se disse no Acórdão n.º 289/92 (relativo, relembra-se, à fiscalização preventiva do texto que originaria a Lei n.º 30/92), o «funcionamento de uma ordem constitucional democrática assenta precisamente na observância de procedimentos previamente estabelecidos e regulados» (sublinhado actual).

Este é, de resto - crê-se -, um tópico que nenhuma retórica argumentativa poderá dispensar nesta matéria.

A concretização de uma dada iniciativa legislativa pressupõe implícitas valorações político-constitucionais, conhecimento de factos, juízos de prognose, considerações de resultados, segurança jurídica e legitimação democrática (Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, p. 322) que se sujeitam à apreciação da vontade parlamentar mediante um procedimento determinado de discussão e debate que reflectirá essa vontade.

Nesse debate, observa, a propósito, Manuel Afonso Vaz (Lei e Reserva de Lei, Porto, 1992, p. 414), «assenta a autoridade do acto parlamentar, sendo indiferente que o resultado do debate (o diploma aprovado) seja eventualmente coincidente com a proposta alheia à iniciativa parlamentar (proposta de lei). Nem por isso o diploma perde a sua autoria parlamentar, pois no procedimento se sedimentou tal autoria, cumprindo dessa forma um iter adequado à função integradora do órgão, ou seja, à sujeição à confrontação política dos interesses e valores representados no Parlamento».

3 - Prevê o texto constitucional que a discussão compreenda um debate na generalidade e outro na especialidade. E que, por sua vez, a votação comporta uma fase respeitante à generalidade, outra quanto à especialidade e uma terceira, final global.

A cada uma destas fases preside uma lógica distinta, observam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição ... citada, p. 693): a votação na generalidade versa sobre a oportunidade e o sentido global do projecto ou da proposta de lei, limitando-se a aprovação a abrir caminho para a discussão e votação na generalidade; a votação na especialidade destina-se a aprovar o texto de cada um dos preceitos, incidindo portanto sobre cada uma das soluções concretas; a votação final global tem por objecto o texto aprovado na especialidade (e que pode ter alterado mais ou menos profundamente o texto originário submetido a votação na especialidade), permitindo um juízo definitivo sobre ele.

Este faseamento é constitucionalmente imposto, integra a parametrização aludida supra.

À luz das considerações expostas, não será de acolher tese que defenda que nos sucessivos momentos do iter da formação da vontade parlamentar progressivamente se vai precludindo o direito de recorrer ou de reclamar das omissões ou irregularidades cometidas, assumindo-se a votação final global como o acto terminal, deliberativo por excelência - que tudo sana ou inquina -, nele se consubstanciando a vontade autêntica da Assembleia da República, sendo as demais votações dotadas de funções meramente instrumentais. Como não será de acolher, igualmente, aqueloutro entendimento que afirme a possibilidade de sanação da falta de votação na especialidade pela verificação desse acto conclusivo que é a votação final global. Ou, pelo menos, não se cuidará de dogmatizar a este respeito, estabelecendo um critério geral a observar nesta área.

É que, como se afirmou no Acórdão n.º 289/92 - repete-se -, não devem considerar-se as diversas fases procedimentais como iter sucessivo da formação da vontade em que os momentos posteriores possam, sem mais, elidir os anteriores: a lógica própria de cada uma delas deve ser respeitada, naturalmente imbricadas com o princípio democrático que, na sua pluridimensionalidade, «afeiçoa» a titularidade e o exercício do poder legislativo. Sem prejuízo, pode ocorrer que a «irregularidade» cometida não afecte essa lógica ou os princípios subjacentes que se procuram acautelar, sendo então possível defender a sua irrelevância, se e na medida em que os vícios in procedendo se possam sanar por inócuos face aos parâmetros constitucionais.

Ora - e volvendo à reunião do Plenário da Assembleia da República de 17 de Julho de 1992 -, não foram sujeitos a votação na especialidade a alínea g) do n.º 2 e os n.os 4, 5, 8 e 9 do artigo 8.º do diploma em apreciação.

Nenhuma dessas normas - cujo texto corresponde ao do projecto de lei n.º 154/VI, salvo ligeiras alterações estilísticas - foi objecto de votação na especialidade, de modo autónomo e explícito, sendo certo que a votação final global incidiu sobre o texto desse projecto de lei «com as alterações, entretanto, aprovadas» (cf. o n.º 91 do Diário, p. 3009).

Logo, vale dizer, por outras palavras, que nenhuma dessas normas, que integram o artigo 8.º, respeitou o parâmetro constitucional plasmado no artigo 171.º, n.º 2, da CR: a falta de votação na especialidade constitui inobservância das regras constitucionais, no critério que o Acórdão n.º 289/92 teve em conta e, de igual modo, contraria a lógica que à votação na especialidade assiste, a da aprovação do texto de cada um dos preceitos, incidindo a votação sobre cada uma das soluções concretas.

O que se afigura insofismável, seja para quem entenda que o desrespeito por norma procedimental implica, sempre e necessariamente, a nulidade (ou a inexistência jurídica) dos actos subsequentes, de modo a afectar, irremissivelmente, a votação final global, seja para quem, mais moderadamente, distinga entre as irregularidades de pura ordenação ocorridas no decurso do processo de discussão e votação e as demais, susceptíveis de nesta se reflectirem.

Nem se poderá ir tão longe na sanação de vícios procedimentais que se afaste uma fase de formação da vontade legislativa parlamentar constitucionalmente prevista, com o correspondente enfraquecimento garantístico, nem o juízo global final e a sua ratio prescindem da prévia aprovação analítica dos preceitos que integram o texto legislativo e das vicissitudes por estes sofridas, total ou parcialmente (cf., a este propósito, Angelo António Cervati, Commentario della Costituzione a cura di Giuseppe Branca - La Formazione delle Leggi, Bolonha, Roma, 1985, t. I, 1, pp. 108 e segs., máxime 134; Silvio Traversa, Il Parlamento nella Costituzione e nella prassi, Milão, 1989, p. 171).

4 - Alcançado um juízo de inconstitucionalidade formal, coloca-se a segunda das questões enunciadas no pedido, consistindo em saber se a norma do n.º 6 do artigo 8.º da Lei n.º 65/77 - igualmente aditada pela Lei n.º 30/92, mas não sofrendo daquele vício sofrerá a mesma sorte, por arrastamento (cf., supra, ponto I, n.º 5).

Com efeito, segundo o grupo de deputados requerentes, esta última perderá qualquer sentido ou congruência, se tomadas isoladamente: declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, as normas anteriormente analisadas, o princípio da precisão ou da determinabilidade das leis determinaria a insubsistência da norma do n.º 6 do artigo 8.º, que remete e pressupõe as demais.

Certo é que a Lei n.º 30/92, ao alterar o artigo 8.º da Lei 65/77, introduziu diferente disciplina quanto à definição dos serviços mínimos tidos por indispensáveis, a assegurar durante o período de greve, privilegiando a auto-regulação por convenção colectiva ou por acordo com os representantes dos trabalhadores, intervindo o Governo, se necessário, na dinamização desse acordo ou, então, frustrado este, como ultima ratio de asseguramento dos serviços mínimos.

Assim é que se prevê, a não existir acordo anteriormente ao pré-aviso de greve, quanto à definição desses serviços, a intervenção do Ministério do Emprego e da Segurança Social ao convocar os representantes dos trabalhadores e os dos empregadores, tendo em vista esse objectivo e os meios necessários para os assegurar (cf. os n.os 4 e 5 do artigo 8.º). E que na falta de acordo até ao termo do 5.º dia posterior ao pré-aviso de greve, essa definição seja, então, estabelecida por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade (n.º 6), a notificar nos termos e com os efeitos enunciados nos n.os 7 e 8 do mesmo artigo 8.º (transcritos supra), acrescentando o n.º 9 poder o Governo determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável, caso se verifique o incumprimento das obrigações previstas nos n.os 1, 3 e 8 do preceito.

O n.º 6, por conseguinte, está a jusante do procedimento previsto nos n.os 4 e 5, só se observa se lograda a fase anterior e vai, por sua vez, propiciar, nessa hipótese, o desencadear das medidas de requisição ou mobilização por parte do Governo.

Mas, tomada em si mesma, a norma nele acolhida e se repristinado o n.º 4 da redacção primitiva da lei (equiparável ao actual n.º 9), ou seja, desinserida do texto global em que funcionalmente se harmoniza, a norma perde sentido, entendendo-se, assim, que, por arrastamento, acompanha as demais, tornando-se consequencialmente inconstitucional.

IV - Em face do exposto, decide-se:

a) Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 171.º da Constituição da República, das normas contidas nos n.os 2, alínea g), 4, 5, 7, 8 e 9 do artigo 8.º da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, na redacção dada pelo artigo único da Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro;

b) Declarar, consequencialmente, a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no n.º 6 do citado artigo.

Lisboa, de 4 de Julho de 1996. - Alberto Tavares da Costa - Antero Alves Monteiro Dinis - Luís Nunes de Almeida - Messias Bento - Guilherme da Fonseca - Maria da Assunção Esteves - José de Sousa e Brito - Armindo Ribeiro Mendes - Bravo Serra (com declaração de que, muito embora tenha a consciência de que porventura já subscrevi arestos deste Tribunal em que, estando em causa situações tais como aquela a que se reporta a n.º 6 do artigo 8.º, se declarou a inconstitucionalidade formal consequencial de norma que, de per si, não padece de tal vício, mas que, desinserida do texto global em que funcionalmente se harmoniza - desinserção essa motivada pela declaração de inconstitucionalidade das outras normas que fazem parte de tal texto global -, o que é certo é que não posso deixar de anotar que, agora, repensando a questão, se me suscitam dúvidas sobre uma tal postura, que tem sido referida pelo Tribunal, é a mais correcta) - Maria Fernanda Palma (com declaração de voto) - José Manuel Cardoso da Costa [com a declaração de voto seguinte: que o generalizado e unânime consenso estabelecido quanto à decisão tomada pelo Tribunal no presente acórdão não posso furtar-me a exprimir de fundar dúvidas que me deixa a «proporcionalidade» e a «justeza» de uma solução que culmina inapelavelmente com a consequência da inconstitucionalidade a «irregularidade» ou «deficiência» procedimental detectada no caso em apreço - dúvidas essas que só não resolvi em sentido oposto ao do acórdão (votando vencido), por não Ter tido possibilidade de reflectir mais profundamente sobre a questão, em termos de fundar e assumir, em inteira consciência, essa posição].

Declaração de voto

Votei a presente decisão com reservas quanto à declaração da inconstitucionalidade consequencial do artigo 8.º, n.º 6, da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, na redacção dada pelo artigo único da Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro. Na realidade, a inconstitucionalidade formal não determina, pela sua lógica intrínseca, uma inconstitucionalidade de outras normas relativamente às quais não tenha existido vício procedimental.

A inconstitucionalidade formal de uma norma apenas pode implicar a insubsistência de um sistema de que aquela norma seja pressuposto lógico. Todavia, essa hipótese (manifestamente a do presente acórdão) não implica qualquer inconstitucionalidade consequencial, mas sim uma interpretação ab-rogante lógica. A categoria da inconstitucionalidade consequencial parece-me, antes, expressão de uma interpretação ab-rogante valorativa que só poderá ser levada a cabo na sequência de um juízo de inconstitucionalidade material. - Maria Fernanda Palma.