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Ato Original
Jornal Oficial da República Portuguesa
Decreto-Lei n.º 251/78, de 23 de agosto
Revogado
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Aprova o Plano para 1978
TEXTO
Decreto-Lei n.º 251/78
de 23 de Agosto
O Governo decreta, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º O Governo aprova o Plano para 1978 anexo a este diploma e que dele faz parte integrante, elaborado de harmonia com as grandes opções aprovadas pela Assembleia da República e constantes da Lei n.º 20/78.
Art. 2.º Os serviços da administração pública, as empresas públicas e demais institutos ficam obrigados a dar execução ao Plano e a orientar as suas acções de gestão corrente por critérios que dêem realização efectiva às opções definidas pela Lei n.º 20/78 e ao Plano.
Art. 3.º O Governo promoverá as medidas de execução do Plano e a sua adequação à evolução conjuntural.
Art. 4.º Serão elaborados pelos serviços competentes relatórios de execução material e financeira acerca dos investimentos e acções constantes do Plano, bem como relatórios do contrôle de execução das medidas de política nele previstas, relativamente ao 1.º semestre e aos 3.º e 4.º trimestres de 1978.
Art. 5.º O presente diploma produz efeitos a partir de 31 de Maio de 1978.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros. - Mário Soares - Herlânder dos Santos Estrela.
Promulgado em 15 de Junho de 1978.
Publique-se.
O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.
SUMÁRIO
I PARTE
Evolução da situação económica
1 - Enquadramento internacional.
2 - Situação económica interna.
2.1 - Produção e utilização dos recursos.
2.2 - Relações económicas externas.
2.3 - Preços.
2.4 - Emprego.
2.5 - Repartição dos rendimentos, salários e prestações de segurança social.
2.6 - Situação monetária e financeira:
a) Situação monetária;
b) Finanças públicas;
c) Equilíbrio financeiro da economia.
II PARTE
A política económica para 1978
1 - Objectivos prioritários e estratégia global.
1.1 - Condicionantes e objectivos da política económica.
1.2 - Estratégia global da política económica.
2 - Orientações globais da política económica.
2.1 - Política de balança de pagamentos.
2.2 - Política monetária e financeira.
2.3 - Política orçamental e fiscal.
2.4 - Política de preços e rendimentos.
2.5 - Política de emprego, trabalho e formação profissional.
2.6 - Política de investimento.
3 - Orientações de política regional.
4 - Orientações de política sectorial.
4.1 - Sectores produtivos:
a) Agricultura, silvicultura e pecuária;
b) Pesca;
c) Indústria e energia;
d) Construção;
e) Turismo.
4.2 - Sectores sociais:
a) Educação e cultura;
b) Saúde;
c) Segurança social;
d) Habitação, urbanismo e ambiente.
4.3 - Sectores de apoio e infra-estruturas:
a) Transportes, comunicações e meteorologia;
b) Infra-estruturas rodoviárias;
c) Infra-estruturas da Administração Pública;
d) Circuitos de distribuição;
e) Comércio externo.
5 - Programa de investimentos e despesas de desenvolvimento da Administração Pública.
6 - Propostas de investimentos do sector empresarial do Estado.
Apêndice:
Informação complementar sobre o PIDDAP/78.
A ECONOMIA PORTUGUESA - PLANO PARA 1978
I PARTE
Evolução da situação económica
1 - Enquadramento internacional
A observação da evolução económica recente nos países com os quais mantemos uma relação mais estreita é aspecto relevante a ter em conta para apreciar a situação económica em 1977, destinando-se a pôr em evidência semelhanças quanto a problemas e comportamentos que derivam da interdependência das respectivas economias.
As características globais da conjuntura dos países da OCDE em 1977 podem-se resumir nos seguintes pontos:
Crescimento moderado do produto;
Manutenção de níveis de desemprego preocupantes;
Desequilíbrio acentuado das balanças de pagamentos de vários países;
Níveis de inflação ainda elevados;
Não ajustamento da situação real às metas da estratégia de médio prazo (cenário 1980), aprovado pelo Conselho da OCDE na Primavera de 1976.
Os elementos mais recentes indicam uma desaceleração de crescimento da produção industrial e aumento do desemprego. Em contrapartida, as informações sobre preços no consumidor apontam no sentido de uma estabilização.
A evolução do nível da actividade económica nos países mais desenvolvidos do Ocidente, especialmente aqueles que num passado recente têm apresentado situação externa mais sólida (Japão e República Federal da Alemanha), não permite confirmar as previsões divulgadas no início do ano de 1977.
Nos países da OCDE, o PIB cresceu, em média, 3,5% no ano de 1977, e o desemprego continuou a aumentar. Para atingir os objectivos formulados em 1976, o PIB deveria crescer à taxa de 5%, que levaria a uma redução do desemprego, ajudaria a estimular o investimento produtivo e seria compatível com uma redução da inflação. Nos quatro principais países europeus (Alemanha, Reino Unido, França e Itália), durante o ano de 1977, o PIB apenas cresceu 2,5% e o desemprego aumentou, enquanto nos Estados Unidos o produto aumentou mais rapidamente (cerca de 4,8%) e o desemprego diminuiu. É, pois, nos Estados Unidos que a expansão está a ser restabelecida, enquanto nos outros países, defrontando-se com problemas de inflação e balança de pagamentos, a expansão tem sido limitada pela necessidade de prosseguir com políticas restritivas da procura. Para 1978, o secretariado da OCDE prevê manutenção das taxas de crescimento do PIB e da procura interna, mas com desaceleração no 2.º semestre (quadros n.os 1 e 2).
A evolução estimada para este ano das exportações e importações, em volume, nos países da OCDE é de 4,8% e 5,0%, respectivamente. As exportações portuguesas não acompanharam o ritmo do 1.º semestre de 1977, em que as exportações e importações dos países da OCDE cresceram 3,5% e 3,8%; no entanto, a aceleração verificada na segunda metade do ano levou a que as exportações portuguesas registassem um ritmo de crescimento anual superior à média dos países da OCDE (6,8% contra 5%).
A situação da balança comercial e da balança de transacções correntes nos pequenos países europeus é extremamente difícil, como se pode observar no quadro n.º 5. Nos países do Sul da Europa, o deficit comercial continua a ser em parte compensado pelas receitas do turismo e pelas remessas dos emigrantes, o que torna o equilíbrio das balanças de pagamentos bastante vulnerável. Tal como estes países, Portugal apresenta-se com uma abertura face ao exterior bastante elevada (veja quadro n.º 6) e um deficit comercial elevado, que só em parte é compensado por aquelas receitas.
A sucessiva não concretização das previsões mais optimistas (ver nota 1) tem conduzido vários países a adoptarem medidas de índole proteccionista, que contrariam a expansão do comércio internacional. Apesar de alguns países em situação intermédia terem melhorado as suas balanças com base em políticas de contrôle da procura e de desvalorizações, os antagonismos entre países superavitários e deficitários têm-se agravado, não se vendo melhoria sensível na situação dos pequenos países, cujos deficits acumulados em 1974-1978 deverão somar cerca de 100 biliões de dólares.
(nota 1) A soma das previsões elaboradas pelos países da OCDE para o PIB em 1978 daria 4,5%, mas, existindo incoerência nas previsões do comércio internacional, o secretariado da OCDE estima cerca de 3,5%.
Após um período de pressão sobre a Alemanha e o Japão para que adoptassem políticas mais expansionistas, desenha-se uma tendência para que alguns países «convalescentes» possam também dinamizar a procura interna, participando num esforço colectivo de relançamento da actividade económica que possa ajudar as exportações dos países que têm tido deficits sistemáticos.
Mas em vista do forte desequilíbrio acumulado, a dinamização da procura poderá não ser suficiente, devendo a solução encontrar-se em parte numa promoção de transferências de capital.
2 - Situação económica interna
A presente análise da situação, destinada a basear as grandes opções de política económica a incluir no plano anual, numa perspectiva especificamente de curto prazo, cobre apenas a evolução mais recente: em geral, o período de 1976-1977, embora em alguns casos se tenha considerado útil apresentar elementos para um período mais longo.
2.1 - Produção e utilização dos recursos
1 - A situação económica em 1977, tal como demonstram os indicadores conhecidos, deverá ter-se caracterizado por uma recuperação muito intensa do sector industrial - principalmente se o considerarmos em relação aos restantes países europeus -, cuja produção terá apresentado um crescimento superior a 9%. Esta recuperação foi também acompanhada de uma evolução positiva do sector da construção civil, que terá crescido cerca de 11%.
Esta evolução originou um crescimento de 6,9% no produto interno bruto (ver nota 1) contra 5,0% registado em 1976, apesar das desfavoráveis condições climatéricas, que originaram um decréscimo da produção agrícola da ordem dos 10%, derivado em grande parte da quebra na produção dos cereais e do vinho (quadro n.º 7) (ver nota 2).
(nota 1) Sem Administração Pública, saúde e educação, cujos valores em 1976 estão afectados pelos condicionalismos conhecidos, nomeadamente a formação do quadro geral de adidos e a regularização de muitas situações até aí irregulares nos quadros de pessoal da Administração Pública. O VAB destes sectores apresenta em 1976 um crescimento de 30% em termos reais, o que iria sem dúvida distorcer todas as conclusões que se tirassem relativamente aos dados do PIB, uma vez que aquele crescimento não traduziria um verdadeiro acréscimo da produção.
(nota 2) A quebra do sector agrícola agora estimada é superior à prevista no primeiro projecto do Plano para 1978, por, na altura em que se fizeram estas previsões, não estarem ainda disponíveis dados sobre a produção do vinho, a qual sofre um decréscimo muito pronunciado em 1977 (cerca de 40%).
Em parte devido a esta recuperação, a balança de transacções correntes piorou o seu deficit, que passou de cerca de 1200 milhões de dólares em 1976 para quase 1500 milhões em 1977. O aumento do endividamento e a perda de reservas necessários à compensação deste deficit não tiveram contrapartida em termos de criação de emprego, já que, apesar da recuperação da produção, o desemprego não deverá ter diminuído; a recuperação deverá ter sido conseguida fundamentalmente por aumentos de produtividade importantes e aproveitamento de capacidade produtiva subutilizada. Agravou-se ao mesmo tempo a inflação, já que o índice de preços no consumidor registou uma subida de cerca de 27%, que não foi acompanhada por um correspondente aumento dos salários nominais, ocasionando um decréscimo muito significativo dos salários reais. Conjugando esta evolução com o aumento verificado na produtividade global, poder-se-á concluir que se produziu uma alteração considerável na distribuição funcional do rendimento, com diminuição do peso da massa salarial no conjunto do rendimento nacional.
2 - O crescimento do produto, tal como atrás foi caracterizado, terá sido induzido fundamentalmente pelo investimento e pelas exportações de mercadorias (que terão crescido quase 7%, valor bastante elevado em termos europeus). Com efeito, em relação às restantes componentes de despesa interna - consumo privado e consumo público -, ter-se-ão registado evoluções muito moderadas, no primeiro devido ao decréscimo dos salários reais e no segundo devido à contenção administrativa das despesas públicas.
O investimento cresceu não só devido ao aumento da formação de capital fixo, que deverá ter atingido uma taxa de cerca de 12%, como também devido à variação das existências, a qual terá sido fortemente positiva. As razões para esta variação positiva e acentuada nas existências deverão ser encontradas na reposição de stocks a seguir ao decréscimo de mais de 12 milhões de contos verificado em 1975 e só parcialmente recuperado em 1976, no clima especulativo originado quer pelo processo de inflação interna, quer pelas expectativas de desvalorização do escudo e em erros de previsão quanto à evolução do poder de compra em relação a determinados bens de consumo.
Por seu lado, o crescimento da formação de capital fixo, se teve efeitos positivos e indutores do crescimento, directamente através dos sectores de construção civil e das indústrias produtoras de bens de equipamento e indirectamente através de maior procura gerada, a verdade é que, dado o seu alto conteúdo (directo e indirecto) de importação induziu paralelamente um aumento significativo das importações, o qual, acrescido ao aumento dos stocks de produtos importados ou outros de alto conteúdo de importação, deverá explicar uma grande parte do acréscimo de 14% das importações de mercadorias registado em 1977.
Com base em alguns dos indicadores já referidos, construiu-se o quadro n.º 11 (aplicação de recursos), onde se juntaram valores para 1975 e 1976, e que ilustra o que ficou dito sobre a evolução da despesa interna em 1977.
2.2 - Relações económicas externas
1 - De acordo com as estimativas mais recentes da balança de transacções correntes, ter-se-á verificado em 1977 um deficit de 1494 milhões de dólares, ou seja, 57 milhões de contos. O agravamento em relação a 1976 cifra-se num acréscimo de 21% em dólares e de 54% em escudos (quadros n.os 12 e 14).
Em relação ao previsto no Plano para 1977, as importações de mercadorias cresceram mais (aumento em volume de cerca de 13%), enquanto as exportações, tomando bens e serviços em conjunto, tiveram uma evolução próxima da prevista (quadro n.º 17).
Para o crescimento de 14% das importações contribuíram principalmente os bens intermédios e de equipamento, enquanto para alguns bens de consumo se verificaram quebras, certamente devido ao efeito conjugado das medidas restritivas das importações e do decréscimo dos salários reais.
Assim, o crescimento das importações em 1977 terá sido derivado, fundamentalmente, dos seguintes factores:
Recuperação do investimento, que é a componente da procura com mais alto conteúdo importado;
Forte retoma do crescimento industrial, com grande relevo para as indústrias pesadas, cujos inputs importados são elevados;
Antecipação de aquisições no exterior, nomeadamente para a constituição de stocks (alguns, por certo, especulativos), fruto de expectativas quanto a posteriores desvalorizações e a maior severidade nas restrições à importação.
Na parte final do ano de 1977 assistiu-se a uma certa desaceleração no crescimento das importações (no 1.º semestre o crescimento real foi de 18%), já que a desvalorização do escudo processada ao longo do ano deverá ter começado a produzir algum efeito desincentivador. A desaceleração proveio também do aumento das taxas de juros decretado em Agosto e das condições mais restritivas na concessão de crédito, pois assim se terá desencorajado a formação de stocks, tornando-se o investimento mais difícil, ao mesmo tempo que terão diminuído as importações de bens intermédios em virtude do «abrandamento» do nível de actividade.
O facto de as importações apresentarem um crescimento tão forte - apesar de a desvalorização ter provocado um aumento dos preços dos produtos importados próximo de 30% em escudos e apesar das medidas restritivas que durante o ano se continuaram a aplicar, e que foram mesmo reforçadas com a entrada em vigor dos contingentes - parece indicar que, a curto prazo, as importações só poderão ser contidas em níveis razoáveis se o crescimento económico for mais lento. Com efeito, dependendo a capacidade para importar essencialmente de uma evolução mais favorável no domínio das exportações ou da garantia de obtenção de financiamento externo dos deficits de transacções correntes que se verifiquem, a limitação das importações terá de ser conseguida a curto prazo por esta via, sem prejuízo de, a médio prazo, ser pela via do aumento da produção interna que será possível colmatar o desequilíbrio das relações económicas com o exterior.
No que respeita, porém, às exportações de mercadorias, o seu crescimento insuficiente liga-se ao lento crescimento dos nossos mercados tradicionais e à ainda não completa recuperação da nossa competitividade externa, após as quebras verificadas entre 1974 e 1976. Quanto ao primeiro aspecto, devem destacar-se, antes de mais, as restrições quantitativas a que estão sujeitas as nossas exportações de têxteis nos principais mercados europeus; estas restrições («acordos de autolimitação»), em vigor nos mercados do Reino Unido, França, Suécia e Noruega, cobrem, no seu todo, cerca de 7% do total das exportações de mercadorias. Por outro lado, deverá relembrar-se que o andamento das economias dos países com que temos relações comerciais mais estreitas veio a revelar-se mais fraco do que o inicialmente previsto para 1977. No que respeita à competitividade, assistiu-se em 1977 a uma sensível melhoria da nossa posição externa, devido ao efeito conjugado da desvalorização e da contenção dos salários nominais; os ganhos de competitividade aumentaram ao longo do ano, mas tornam-se necessários ainda esforços neste domínio. Contudo, e à luz do que se passou em 1977, parece poder dizer-se que, sem menosprezar a competitividade, é do lado da procura que se devem procurar as principais causas do moderado crescimento das exportações de mercadorias.
Após uma primeira metade do ano de fraco crescimento (cerca de 3% em volume), as exportações evidenciaram uma melhoria no 2.º semestre: o quadro n.º 17 mostra que, para o ano todo, o crescimento em volume foi de 6,8%, estimando-se para o 2.º semestre um crescimento em volume de cerca de 9% em relação ao 2.º semestre de 1976, denotando esta evolução já um certo desvio de recursos para a exportação como consequência da desvalorização do escudo.
A taxa de cobertura das importações pelas exportações não se alterou significativamente em relação a 1976, situando-se em cerca de 45%, tal se devendo a um ganho nas razões de troca que se terá verificado na parte final do ano.
2 - Em relação aos invisíveis correntes deve salientar-se o significativo crescimento das receitas do turismo (cerca de 22% em dólares). Também as transferências privadas evidenciam em 1977 um aumento significativo devido ao incremento das remessas dos emigrantes (cerca de 29% em dólares), cujo valor se deverá situar em 45 milhões de contos. Contudo, os saldos negativos dos transportes e dos rendimentos de capitais (este quase o dobro do resultado apurado em 1976) impedem que, dos invisíveis correntes, resulte uma melhoria no saldo negativo das transacções correntes, que, como se disse, se cifrou em cerca de 1500 milhões de dólares, representando cerca de 9% da despesa interna.
3 - Os elevados deficits verificados na balança de pagamentos nos últimos anos têm obrigado ao recurso a crédito externo e à redução das reservas. Em 1977 as fontes de financiamento externo não diferiram substancialmente das utilizadas em 1976; assim, e no que respeita ao 1.º semestre de 1977, o Banco de Portugal contraiu empréstimos junto de bancos centrais e do BIS (ver nota 1) e celebrou um acordo com o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos da América. Foi utilizado um crédito stand-by negociado com o FMI (primeira tranche alargada de crédito) no montante de 42,4 milhões de DSE (ver nota 2). Já em Julho o Banco de Portugal recorreu a mais 29,25 milhões de DSE, respeitantes, de novo, à Compensatory Financing Facility do FMI.
(nota 1) Bank of International Settlements.
(nota 2) Direitos de saque especiais.
Para além destes empréstimos, destinados a apoiar a balança de pagamentos, permitindo ultrapassar dificuldades nos nossos pagamentos externos, tem também havido recurso a empréstimos externos para a execução de projectos de investimento e aquisição de bens alimentares. Nestes destacam-se os contraídos pelo Estado junto do Banco Europeu de Investimentos, Banco Mundial, Fonds de Rétablissement do Conselho da Europa, Estados Unidos (AID e CCC) (ver nota 3), República Federal da Alemanha (Kreditanstalt für Wiederaufbau), etc.
(nota 3) Agency for International Development e Credit Commodity Corporation.
Assim, a dívida externa portuguesa total (isto é, incluindo dívida privada não garantida governamentalmente), que se cifrava em 2950 milhões de dólares em 31 de Dezembro de 1976, terá atingido um nível próximo de 4500 milhões de dólares no final de 1977. A este nível os encargos da dívida começam a tornar-se muito pesados, verificando-se um acréscimo dos juros pagos em dólares de cerca de 3%.
2.3 - Preços
1 - Além da balança de pagamentos, foi no domínio da contenção da inflação que se verificou maior afastamento entre as metas estabelecidas para 1977 e a realização verificada. Com efeito, face a um objectivo de 15%, o índice de preços no consumidor acusou um aumento de 27% em relação aos preços médios de 1976 (ver nota 1) (quadros n.os 26 e 27).
(nota 1) Índice anual calculado a partir do preço médio anual de cada artigo (novo índice de preços no consumidor). O crescimento de Janeiro a Dezembro de 1977 é de cerca de 26%, mas não é possível calcular o crescimento de Dezembro de 1976 a Dezembro de 1977, uma vez que a base do índice são os valores médios de 1976.
Anteriormente a 1974 a inflação verificada em Portugal era sobretudo atribuída a um desajustamento entre a oferta e a procura, esta última dinamizada pela entrada no País de uma massa considerável de rendimentos sem contrapartida produtiva (nomeadamente as remessas dos emigrantes e as remunerações dos militares em África), os quais só parcialmente eram utilizados, acumulando-se excedentes na balança de pagamentos. As facilidades de acesso ao crédito ao consumo poderão ainda ter reforçado neste período a pressão da procura.
A partir da crise internacional de 1973 com o aumento espectacular dos preços das matérias-primas, coincidindo com a alteração do regime em Portugal e a consequente subida dos salários, o crescimento dos preços acelerou-se e a inflação passou a ter predominantemente um carácter de inflação pelos custos, embora a partir de 1976 as despesas públicas possam também ter desempenhado um papel importante na aceleração da procura.
Com efeito, os custos salariais e os preços das importações apresentaram um crescimento muito rápido desde 1974, crescimento esse que não foi inteiramente repercutido nos preços até meados de 1976, por efeito de uma política de contrôle ou fixação quase generalizada de preços de uma gama bastante importante de produtos. Essa política de «inflação reprimida» permitiu baixar as taxas de inflação de um nível superior a 25% no Verão de 1974 para menos de 15% nos fins de 1975.
Mas esta política de preços e rendimentos, baseada na contenção artificial dos primeiros e na expansão dos segundos, teve como inevitável consequência, por um lado, a desagregação da produção, o desincentivo ao investimento e à criação de emprego e até a asfixia de empresas, pela impossibilidade de repercussão adequada do agravamento dos custos, e, por outro lado, a satisfação do consumo pela importação crescente de bens, mesmo de carácter essencial.
A partir do 2.º semestre de 1976 a política de preços foi reorientada para o saneamento da situação financeira das empresas e restauração de uma certa verdade dos preços. Assim, os preços dos produtos das empresas nacionalizadas e dos serviços públicos aumentaram substancialmente nos fins de 1976 e princípios de 1977 (ver nota 1). O sistema de autorização prévia foi substituído por um contrôle a posteriori, o que conduziu a um abrandamento do contrôle de preços, com inevitáveis reflexos a nível do consumidor. Os preços de alguns bens essenciais continuaram, no entanto, a ser objecto de medidas particulares, nomeadamente pela criação do «cabaz de compras», que embora tenha justificado aumentos substanciais dos preços de todos os produtos incluídos, excepto do açúcar e do arroz, produziu posteriormente uma certa estabilização quanto a esse tipo de bens.
(nota 1) Certas tarifas públicas (água, gás, electricidade, telefone, transportes) aumentaram de 25% a 40%.
Esta liberalização súbita dos preços, permitindo a muitas empresas compensarem perdas anteriores, foi também aproveitada em alguns sectores de procura mais forte para obter lucros de carácter especulativo.
Em compensação, em 1977 não se pode atribuir à evolução dos custos salariais a aceleração do processo inflacionista. Com efeito, o plafond de 15% estabelecido para a subida de salários, o congelamento dos salários superiores a 50000$00 mensais e a actualização do salário mínimo mensal de 12,5% para os assalariados de mais de 20 anos empregados na indústria, face ao agravamento do custo de vida, que rondou os 27% no ano findo, provocaram, por um lado, a perda do poder de compra, já nítida em 1976 e que foi acentuada em 1977, e, por outro lado, contribuíram com parcela menor para o aumento dos custos de produção.
Porém, o déficit do sector público jogou, a partir de 1976, a favor do agravamento da inflação. De facto, o efeito expansionista das operações da Administração Pública (incluindo a segurança social), já importante em 1974 e 1975, acentuou-se em 1976, evolução essa que reflecte o alargamento do papel do sector público na economia portuguesa, sobretudo com a expansão das prestações de segurança social, encargos com os repatriados, e pelo aumento rápido dos subsídios às empresas públicas. Face à aceleração das despesas, as receitas registaram em 1976 nítida recuperação, mas insuficiente para impedir o agravamento do deficit do sector público.
Há, além disso, que considerar que nos últimos dois anos a desvalorização do escudo se apresenta como um dos factores responsáveis pelo aumento dos preços. A taxa de câmbio do escudo, mantida praticamente constante em 1974-1975, só a partir de 1976 começou a ser utilizada como instrumento de reequilíbrio da balança de pagamentos. É em especial a partir de Fevereiro de 1977, com uma desvalorização súbita de 17%, que as alterações de taxa de câmbio passam a ter uma influência importante no crescimento dos preços, sobretudo através do desenvolvimento de expectativas.
Em 1976 e 1977 o escudo desvalorizou-se de 18% e 27%, respectivamente, em relação ao dólar. A partir de Setembro de 1977 introduziu-se um sistema de depreciação programada à taxa de 1% ao mês.
A política cambial, conjugada com a fixação de contingentes à importação de alguns bens de consumo e com a introdução de um depósito prévio, desencadeou um clima especulativo caracterizado por elevada acumulação de stocks quer de produtos nacionais, quer de bens importados.
2 - A conjugação dos factores anteriormente referidos conduziu ao seguinte crescimento estimado para os preços das diferentes componentes da procura final, em 1977:
... Percentagem
Consumo privado ... 28
Consumo público ... 19
Investimento ... 28
Exportações ... 33
Deflator do produto ... 25
Do lado dos custos, por seu turno, partindo de um crescimento de cerca de 30% para os preços das importações, em escudos, e supondo um aumento de salários de cerca de 16%, estima-se que as remunerações do capital antes de impostos tenham crescido em mais de 40% no ano transacto.
3 - Procedendo a uma análise mais detalhada do comportamento da alta de preços no consumidor, verifica-se que o seu ritmo se atenuou ligeiramente nos dois primeiros trimestres de 1976, acelerando-se de novo a partir do fim do ano, reflectindo as medidas já mencionadas.
Ao longo de 1977 o crescimento do IPC processou-se irregularmente, dando lugar a uma variação média mensal de cerca de 2,2%.
O 1.º trimestre do ano regista aceleração significativa dos preços devida, fundamentalmente, às medidas tomadas em Fevereiro e já referidas (quadro n.º 28).
O 3.º trimestre revelou-se na generalidade como um período de relativa estacionariedade dos preços no consumidor (+1,2% do que no trimestre anterior, ao nível do continente), mas a situação vem de novo a agravar-se no último trimestre, embora de forma relativa, atingindo-se um aumento de preços de 4,2%.
Com base no antigo IPC (quadro n.º 28), é curioso salientar que foi na cidade de Lisboa que os preços no consumidor, referentes ao ano de 1977, registaram menores alterações em relação ao último trimestre de 1976, apesar da maior reacção que ali provocou o aumento dos preços dos combustíveis e electricidade (+17,3%). Por seu lado, a cidade do Porto foi a que mais contribuiu, no 1.º semestre deste ano, para o agravamento do custo de vida no continente (+26,9% em relação a 1976), essencialmente devido ao acréscimo de despesas em alimentação.
Numa análise por componentes do novo IPC, verifica-se uma evolução particularmente rápida para os produtos alimentares e combustíveis (+31,9% e +30% em relação aos preços médios de 1976, respectivamente) (quadro n.º 27).
No entanto, após a rápida aceleração registada nos cinco primeiros meses do ano (5,6%, aumento médio mensal de Janeiro a Maio), os preços médios da alimentação apresentaram sintomas de relativa estacionariedade a partir de Junho, sobretudo por efeitos sazonais, verificando-se mesmo diminuição em Julho e Setembro. No entanto, em Novembro e Dezembro novos aumentos vieram a verificar-se, embora sem a amplitude registada no princípio do ano (+5,4% no 2.º semestre em relação ao primeiro).
Em compensação, a evolução dos preços foi mais moderada no sector do vestuário e calçado, mas os preços dos serviços continuam a aumentar rapidamente. Os aumentos das comunicações (telefones, cartas, telegramas) e dos bilhetes dos espectáculos, assim como o aumento dos preços de receptores de televisão e rádio, vieram agravar significativamente os preços em geral, face ao elevado peso que a classe «Diversos» tem no total das despesas em bens de consumo.
A evolução dos preços por grosso (quadro n.º 29), em Lisboa, é semelhante à dos preços no consumidor, apresentando, assim, um agravamento no 1.º trimestre e estacionariedade no segundo. Também a partir de Maio se verifica uma quebra no geral dos preços por grosso (-0,6%), como reflexo da diminuição sazonal dos preços dos produtos alimentares (-5,7%). Este mesmo efeito se denota na análise por origem dos produtos - os produtos nacionais, onde é determinante o peso da alimentação, registam, em Junho, uma quebra nos preços de 1,9% em relação ao mês anterior e o mesmo acontece com os produtos estrangeiros, em Julho (quebra de 3,6%). Os efeitos da desvalorização do escudo reflectem-se nos preços médios dos produtos estrangeiros, no 1.º trimestre, em que se verifica um agravamento de 15% em relação ao último trimestre de 1976. A partir de Setembro, nota-se uma desaceleração do ritmo a que se vinha processando a diminuição no geral dos preços por grosso, tudo levando a crer que, tal como sucedeu com o índice de preços no consumidor, novo impulso no sentido de um pequeno aumento se tenha registado no último trimestre de 1977.
2.4 - Emprego
1 - A análise do mercado de emprego que se segue baseia-se fundamentalmente em elementos estatísticos obtidos a partir de uma nova fonte: o Inquérito Permanente ao Emprego, do INE, a publicar brevemente por esse organismo. Sem prejuízo de se aprofundarem melhor os resultados deste inquérito, nomeadamente no que se refere à compatibilização de conceitos e à sua profunda interpretação, considerou-se que a sua utilização na análise do mercado de emprego conduz a resultados mais objectivos que as estimativas até aqui utilizadas. No entanto, sempre que possível, far-se-á a comparação com elementos provenientes de outras fontes.
2 - Os indicadores tornados disponíveis pelo inquérito permanente ao emprego permitem concluir que se registou no período de 1974 a 1976 um crescimento médio da população activa civil da ordem dos 3,1%, com uma tendência para o abrandamento deste crescimento no 1.º semestre de 1977 (quadro n.º 30). A taxa de actividade manifesta, todavia, um carácter constante ao longo do período em análise, situando-se em média em cerca dos 44,5%, valor que se afigura relativamente elevado atendendo aos valores da taxa de actividade em alguns países e que em 1975 (ver nota *) eram os seguintes:
Alemanha ... 41,8
França ... 41,1
Itália ... 34,9
Holanda ... 34,7
Bélgica ... 40,8
Luxemburgo ... 41,8
Reino Unido ... 45,5
Irlanda ... 36,1
Dinamarca ... 48,5
Espanha ... 38,1
(nota *) Estatística da CEE População e Emprego - 1977 e estatísticas da população activa da OCDE.
O alto valor encontrado para a taxa de actividade a nível global resulta fundamentalmente da elevação da taxa da actividade feminina (a mesma era de 19% segundo o censo de 1970 e surge da ordem dos 33% segundo o inquérito do INE), dado que a taxa de actividade masculina não revela grande alteração.
A razão explicativa da elevação da taxa de actividade feminina reside quer no maior afluxo de mulheres ao mercado de trabalho (devido a aumento de salários, emigração masculina, mobilização em 1971-1972 de maiores efectivos militares, necessidade de realizar algumas tarefas, mesmo de tipo ocasional, etc.), quer da estrutura do inquérito do INE, que poderá ter levado a classificar como activas pessoas que no censo de 1970 apareciam como inactivas.
3 - Outros aspectos a salientar prendem-se com a análise da população activa civil, empregada e desempregada à procura de novo emprego, segundo a situação na profissão (quadro n.º 31). De acordo com os resultados do inquérito permanente ao emprego, existe uma parcela muito importante de familiares e outros não remunerados (cerca de 15%) que até aqui não tinha grande significado (4% segundo elementos do censo de 1970). Esse valor é, ainda, mais importante no sector primário (respectivamente 39,1% no inquérito e 10,8% no censo). A explicação para este grande peso de familiares não remunerados é idêntica à apresentada para o aumento da taxa de actividade feminina. Admite-se que, nas zonas rurais, grande número de mulheres tenham sido consideradas neste grupo, enquanto anteriormente (censo de 1970) estavam excluídas da população activa. Devido ao grande peso de «familiares e outros não remunerados» torna-se comparativamente menos importante a parcela de trabalhadores por conta de outrem: assim, a taxa de assalariamento (percentagem de trabalhadores por conta de outrem na população activa com profissão) representa, segundo os números do inquérito, cerca de 67% (no censo de 1970 era da ordem dos 75%).
4 - A análise da estrutura da população activa civil, empregada e desempregada à procura de novo emprego, por ramos de actividade económica (ver nota 1) (quadro n.º 32), permite concluir que se tem verificado uma tendência, desde 1975, para o aumento do peso do sector terciário no total (principalmente no comércio, restaurantes e hotéis, transportes e serviços), à custa, fundamentalmente, de uma redução do peso do sector primário (principalmente na agricultura, silvicultura e caça), encontrando-se, no 1.º semestre de 1977, um peso relativamente idêntico para os três sectores de actividade. Ao nível do sector secundário nota-se uma ligeira quebra na posição relativa da construção (a partir de 1975) e da indústria transformadora (no 1.º semestre de 1977). Mesmo assim, o peso do sector primário é ainda maior (e comparativamente menor o peso do sector terciário) que os valores que habitualmente se vinham utilizando, de acordo com o censo de 1970.
(nota 1) De acordo com os apuramentos efectuados pelo INE, não é possível efectuar uma análise apenas para o emprego, dado que este se encontra agregado à população desempregada à procura de novo emprego, nos quadros por situação na profissão e por sectores de actividade.
5 - A partir de 1975, o emprego passa a representar um peso decrescente no total da população activa civil em consequência do agravamento do desemprego que, de acordo com os elementos do inquérito, atinge 291000 pessoas, correspondendo uma taxa da ordem dos 7%, no 1.º semestre de 1977 (quadro n.º 30). Estimativas anteriores, elaboradas no DCP (ver nota 1), apontavam para 452000 desempregados no final de 1977, correspondentes a uma taxa de desemprego da ordem de 13%. Tal divergência resulta não só de um número menos elevado de desempregados [os elementos do inquérito não permitem detectar a maior parte do desemprego dos retornados por não terem sido inquiridas as unidades colectivas de alojamento (ver nota 2)], mas principalmente de números mais elevados para a população activa.
(nota 1) Plano 77-80 (Junho de 1977).
(nota 2) A não inclusão das unidades colectivas de alojamento (pessoas vivendo em hotéis, lares, asilos, etc.) é processo muitas vezes seguido na elaboração de inquéritos em muitos outros países (por exemplo, CEE), só que no nosso país, devido a circunstâncias excepcionais, esta inquirição revestia-se, neste momento, de particular interesse para revelar uma parcela do desemprego: o relativo à população retornada. Esta parcela não será, contudo, tão significativa como se admitia, dado que as pessoas nessas condições que se inscreveram na DSE entre Setembro e Dezembro de 1977, em cumprimento do disposto no Decreto n.º 259/77 e Despacho Normativo n.º 152/77, foram cerca de 40000.
A comparação entre os resultados do inquérito do INE, os inscritos na DSE e as estimativas elaboradas para o Plano 77-80 constam do quadro n.º 34. Para além de uma análise global que se poderá revestir de pouco significado interessa desagregar aqueles números entre os desempregados à procura de primeiro e de novo emprego.
Uma análise evolutiva da população activa a exercer uma profissão (emprego), a nível global (quadro n.º 30), mostra um decréscimo em 1975 (-0,9%), uma recuperação em 1976 (+2,3%) e evidencia de novo um decréscimo no 1.º semestre de 1977 (-0,9%).
Uma análise a nível de sectores de actividade mostra que para o decréscimo verificado em 1977 contribuiu a generalidade dos sectores de actividade, à excepção da pesca, indústria extractiva, electricidade e transportes (quadro n.º 33).
Relativamente à procura de primeiro emprego, o número de inscrições na DSE é muito pouco significativo (ver nota 1), pelo que as estimativas se faziam tendo esse aspecto em consideração. Relativamente aos desempregados que procuram novo emprego, já os números de inscrições na DSE se afiguram significativos, devendo abranger a totalidade, ou quase, dos desempregados nestas condições. O inquérito do INE revela, em alguns casos, valores ligeiramente inferiores aos inscritos na DSE (embora entre estes se encontrem alguns retornados, como já se verificara em 1976), pelo que se admite que a cobertura da amostra, em algumas regiões, possa ser deficiente.
(nota 1) Dado que não há atribuição de subsídios de desemprego às pessoas nestas condições, não há qualquer estímulo para a inscrição naquele serviço.
A evolução do desemprego apreciada, de acordo com os elementos do inquérito, é no sentido de um certo crescimento, registando no 1.º semestre de 1977 um agravamento relativamente ao semestre anterior.
A causa desse acréscimo ficou a dever-se ao aumento do número de desempregados à procura de primeiro emprego (os quais aumentaram 13,6%), tendo neste período diminuído de desempregados à procura de novo emprego (-1,3%).
Este maior acréscimo dos desempregados à procura do primeiro emprego faz com que, neste momento, o seu peso (cerca de 49%) seja praticamente idêntico ao dos desempregados à procura de novo emprego (51%) (quadro n.º 35) e superior à média que este valor assume nos países da OCDE, a qual é da ordem dos 45%.
6 - Outros aspectos a assinalar, relativamente à análise do desemprego, dizem respeito ao desemprego feminino e à duração do desemprego.
É cada vez maior o peso que vem assumindo o desemprego feminino, o qual, pela primeira vez no 1.º semestre de 1977, representa um valor superior ao desemprego masculino. Analisando mais desagregadamente, verifica-se que essa predominância é mais saliente entre os desempregados à procura do primeiro emprego (61,3%), já que entre os desempregados à procura de novo emprego a participação feminina (41,6%) é até inferior à registada em 1974 (48,9%).
Tem-se verificado desde 1974 um alongamento da duração média do período de desemprego para os que procuram novo emprego. No 1.º semestre de 1977 (quadro n.º 36) 63% destes desempregados viam já prolongar-se esta situação por mais de um ano, enquanto em 1975 apenas 37,5% se encontravam nesta situação e apenas 20% em 1974.
2.5 - Repartição do rendimento, salários e prestações de segurança social
1 - O acréscimo verificado em 1975 na parte do rendimento nacional atribuído ao factor trabalho tem vindo a diluir-se ao longo de 1976 e 1977 (ver nota 1). As estimativas a que se precedeu para estes dois anos conduzem aos seguintes resultados:
(nota 1) As estimativas relativas a 1977 são provisórias.
A diminuição da parcela de remunerações do trabalho deve-se a um abrandamento do ritmo de crescimento do salário real em 1976, seguido de uma quebra em 1977, acompanhados de acréscimos significativos de produtividade [com efeito, estima-se um crescimento do produto em termos reais de cerca de 5% em 1976 e de 6,9% em 1977 (ver nota 2), com pequenas variações do emprego].
(nota 2) Excluída a Administração Pública e os serviços de saúde e educação (veja quadro n.º 7).
2 - As remunerações médias anuais, cujo crescimento em 1976 já tinha sido relativamente moderado (após os acentuados acréscimos de 1974 e 1975), viram a sua evolução limitada em termos nominais, em 1977, face ao Decreto-Lei n.º 49-A/77, de 12 de Fevereiro (ver nota 1). Como igual limitação não se verificou em relação aos preços, o poder de compra dos trabalhadores decresce acentuadamente no decorrer deste último ano, como se pode verificar no quadro seguinte, em que se apresenta a evolução das remunerações médias anuais do total das actividades (incluindo o sector público não produtivo) comparativamente com a evolução dos preços.
(nota 1) Este decreto-lei não permitia afectar ao aumento de remunerações um montante global superior a 15%, montante esse que apenas se tornou possível exceder após a publicação do Decreto-Lei n.º 288-A/77, de 16 de Julho, na actualização de instrumentos de regulamentação do trabalho até 31 de Dezembro de 1975.
Ao nível dos vários sectores de actividade, a evolução das remunerações anuais, em termos nominais e reais, consta do quadro n.º 39, onde se verifica em 1976 um decréscimo de poder de compra em certas actividades (extractiva, transformadora, construção e serviços) e para o total (excluindo o sector público não produtivo).
Relativamente a 1977, como não se dispunha de elementos suficientes para fazer estimativas ao nível de todos os sectores de actividade, estimou-se um crescimento de cerca de 15,5%, com base nos indicadores disponíveis para salários diários na agricultura e remunerações mensais na indústria transformadora. Desta forma, os salários reais em 1977 terão diminuído cerca de 9%.
Os indicadores salariais relativos a salários constam do quadro n.º 40 e as remunerações mensais da indústria transformadora apresentam-se no quadro n.º 41.
Da observação desses quadros ressalta o decréscimo do poder de compra verificado em todas as actividades (entre 12% e 6% para salários masculinos e femininos na agricultura e cerca de 14%, quer em Lisboa, quer no Porto, no conjunto de indústria, construção e transportes).
Relativamente às remunerações mensais da indústria transformadora, verifica-se em média um decréscimo de salário real (ver nota 1) de cerca de 10%, mas com valores mais intensos em algumas classes dessa indústria.
(nota 1) Valores de Janeiro a Agosto.
3 - A redução de diferenciações salariais entre as várias actividades e qualificações, a que se vem assistindo desde 1974, continua a verificar-se em 1976 (não se dispõe ainda de elementos para apreciar 1977).
O leque salarial (medido pela amplitude entre a remuneração do não qualificado e do pessoal dirigente) continua a ser de 1 para 4, mas a amplitude máxima reduziu-se de 327,8 para 316,5 entre 1975 e 1976. No caso dos salários femininos, a amplitude aumentou ligeiramente no mesmo período (passa de 307,0 para 318,3) (quadro n.º 42).
As diferenciações salariais interactividades mostram também uma certa redução (a amplitude máxima passa de 70,0 para 60,0 entre 1975 e 1976, embora o desvio médio praticamente se mantenha). Os bancos continuam a ser a actividade que paga remunerações mais elevadas, e a construção é, em 1976, a actividade que paga remunerações mais baixas (note-se que o inquérito que se está a apreciar não inclui a agricultura), enquanto em 1975 eram os serviços pessoais (quadro n.º 43).
4 - No início de 1977 foi actualizado para 4500$00 mensais o salário mínimo nacional, que se encontrava sem alteração desde Junho de 1975. No entanto, os últimos dados disponíveis sobre a distribuição dos trabalhadores por classes de remuneração e referentes a Janeiro de 1977 (elementos provisórios dos serviços de estatística do Ministério do Trabalho) mostram a pouca incidência que teve a actualização do salário mínimo para 4500$00, a que se procedeu este ano. Com efeito, abaixo desse montante apenas se encontravam 2,6% dos trabalhadores de 20 e mais anos das actividades não agrícolas, nas empresas de mais de cinco trabalhadores, sendo a maior parte dos quais mulheres (quadro n.º 44). A maior frequência de trabalhadores de 20 e mais anos concentra-se nos escalões de 6000$00 a 10000$00 (61% do total) e no escalão superior a 12000$00 encontram-se 7% dos trabalhadores, enquanto no ano anterior apenas 4,5% caíam nesse escalão. O nível de salários correspondentes à mediana da distribuição dos trabalhadores é de 7265$00.
Também no início do ano foram fixados pela primeira vez salários mínimos para trabalhadores rurais (3500$00 mensais) e para trabalhadores menores de 20 anos (50% do salário mínimo dos adultos).
5 - Através da segurança social procurou-se generalizar a cobertura por esquemas de protecção social a toda a população, especialmente abrangendo as modalidades de pensões e acção médico-social. Assim, pode dizer-se ser neste momento praticamente inexistente ou sem significado a população a descoberto de qualquer protecção.
Neste contexto é de salientar a Portaria n.º 115/77, de 9 de Março, que introduziu o regime de protecção social dos trabalhadores independentes (até aqui não abrangidos) e o Despacho Normativo n.º 59/77, de 14 de Março, que generalizou a atribuição da pensão social a todas as pessoas de idade superior a 65 anos cujos rendimentos não ultrapassem os 1250$00 mensais, ou inválidos de idade superior a 14 anos que não recebam outro subsídio. Em relação à pensão social, até este momento só foi possível atribuí-la a todos os indivíduos com mais de 70 anos, o que, ainda assim, equivale ao pagamento de cerca de 55000 pensões sociais.
Refira-se também que, apesar dos aumentos efectuados em Novembro de 1976 para as pensões dos trabalhadores rurais (Portaria n.º 755/76, de 21 de Dezembro) e da actualização, em Fevereiro de 1977, das pensões do regime geral (Portaria n.º 94/77), tais aumentos foram insuficientes para garantirem aos pensionistas o acompanhamento da subida do custo de vida, acompanhamento que, de resto, nunca existiu. Sendo a pensão mínima do regime geral fixada em 2250$00, ainda se mantêm nalguns casos (7,8% do total de pensionistas) pensões de 2000$00. No entanto, o valor médio de cada pensão é agora de cerca de 2450$00, contra perto de 2150$00 de média antes da actualização, sendo que então a pensão de 2000$00 era atribuída a 61,4% do total de pensionistas.
Relativamente aos desempregados, procurou-se, através do Decreto-Lei n.º 183/77, de 5 de Maio, definir as condições mais favoráveis de protecção e estender o subsídio a novos grupos de trabalhadores até aí não abrangidos, tais como trabalhadores marítimos, ex-estagiários de cursos de formação profissional, ex-militares e ex-reclusos. De entre as melhorias ressalta a elevação do montante do subsídio para 75% e 60% do salário mínimo, consoante se trate de trabalhadores com ou sem familiares a cargo (enquanto anteriormente as percentagens eram de dois terços e metade do salário mínimo).
O subsídio de desemprego aplicava-se a um número reduzido de desempregados, que dava uma taxa de cobertura em relação a desempregados inscritos na DSE pouco significativa. O alargamento aos grupos mencionados e a integração dos desalojados (Decreto-Lei n.º 259/77, de 21 de Junho) no esquema deste subsídio melhoraram sensivelmente a cobertura do desemprego, embora esse efeito só se tenha feito sentir nos dois últimos meses de 1977. (Com efeito, o número de candidatos considerados com direito a subsídio pela DSE era da ordem de 20000 em Junho e passou para cerca de 63000 em Dezembro de 1977.)
2.6 - Situação monetária e financeira
a) Situação monetária
No ano de 1977 a massa monetária (M(índice 2)) cresceu cerca de 23% (quadro n.º 45), ou seja, a um ritmo inferior à evolução dos preços. Este facto, associado a um aumento do PIB de 5,6%, originou uma aceleração da velocidade de circulação em cerca de 8%.
Para a referida diminuição da procura de moeda, que já em 1976 tinha assumido valores da mesma ordem de grandeza, contribuíram a continuação das expectativas inflacionistas e, sobretudo no 1.º trimestre, as acções especulativas à volta da desvalorização de Fevereiro.
A estrutura da massa monetária alterou-se, em parte devido à diminuição do peso da circulação monetária, que desde princípios de 1976 se tem vindo a verificar, denotando uma maior confiança dos agentes económicos no sistema bancário, e em parte, e especialmente no ano de 1977, devido ao efeito desencadeado pela elevação das taxas de juro passivas (quadro n.º 46). Face à substancial elevação destas taxas em Fevereiro e Agosto, e na ausência de alternativas para a aplicação das poupanças financeiras dos particulares, verificou-se um aumento substancial do peso dos depósitos a prazo, que cresceram a uma taxa de 35%, contra 18% para os depósitos à ordem. O ratio entre estas duas categorias de depósitos aumentou de 1,6 para 1,9, respectivamente, de Dezembro de 1976 para Dezembro de 1977, denotando a substancial transformação de depósitos à ordem em depósitos a prazo.
O crédito interno total no ano de 1977 aumentou 148 milhões de contos (30,6%) em relação ao ano anterior.
O crédito a empresas e particulares evoluiu ao longo dos quatro trimestres de 1977 a taxas que, numa base anual e depois de corrigidos os efeitos sazonais, oscilaram entre os 27,2%, 28,2% 29,2% e 14%, respectivamente. O declínio verificado na taxa de crescimento do último trimestre poderá já reflectir uma certa retracção na procura de crédito face a aumentos substanciais ocorridos nas taxas de juro activas (quadro n.º 47) em fins de Agosto, mas poderá dever-se também, em parte, a uma situação mais desafogada nas empresas resultante das políticas de preços e rendimentos adoptadas.
O crédito líquido ao sector público assumiu especial relevo no 1.º trimestre de 1977, devido à necessidade de financiar uma parte considerável do deficit do ano anterior concretizado no «período complementar de 1976», e no último trimestre, especialmente em Dezembro, por razões igualmente ligadas à concentração do processamento das despesas do sector público nos últimos meses do ano.
A evolução das disponibilidades líquidas sobre o exterior ao longo do ano traduziu-se por uma perda de cerca de 56 milhões de contos (1,5 milhares de milhões de dólares). O decréscimo verificado nos três primeiros trimestres foi, em valor absoluto, sensivelmente da mesma ordem de grandeza, tendo o 4.º trimestre registado uma melhoria, embora ligeira.
Considerando o efeito positivo sobre a balança cambial inerente aos meses de Verão (remessas de emigrantes e turismo), o 3.º trimestre deverá ter sido o de maior perda líquida de disponibilidades.
b) Finanças públicas
O deficit corrente do sector público administrativo apresentou no ano de 1977 (quadro n.º 48 - dados da conta geral provisória), em comparação com o ano anterior, uma sensível redução, que se cifrou em -4,5 milhões de contos, resultado da política orçamental seguida, que apontou no sentido da contenção do consumo público e da concessão de subsídios. Tal redução, conjugada com o aumento na tributação, permitiu que as receitas crescessem a um ritmo superior ao das despesas correntes (32,1% e 26,1%, respectivamente), verificando-se uma perda de peso dos gastos públicos na despesa interna de 30,2% para 28,7%.
A formação daquele deficit (-8,5 milhões de contos) foi positivamente influenciada pelas poupanças correntes dos subsectores dos serviços autónomos (+2,6 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 72%) e fundos autónomos (cerca de 1 milhão de contos) e pela redução do deficit da segurança social, que passou de -7,9 para -4,5 milhões de contos (diminuição de 55%), em parte resultante da transferência para o sector da saúde (OGE) dos encargos líquidos com os Serviços Médico-Sociais.
Assim, o saldo do Orçamento Geral do Estado, apesar das restrições postas em execução, continuou a apresentar-se negativo, situando-se a um nível semelhante ao do ano anterior (-17,3 milhões de contos), o que significa 2,7% da despesa interna (em 1976 o deficit situou-se em 3,4%).
O ligeiro agravamento de 0,8 milhões de contos no deficit corrente do OGE, que em termos reais representa uma efectiva recuperação, é explicável pela evolução operada:
Por um lado, nas despesas em bens e serviços, que cresceram 29,2%, para fazerem face a despesas com pessoal, derivadas não só da criação de novos serviços e alargamento de quadros, mas também de melhorias nas remunerações, com a entrada em vigor em Janeiro de 1977 dos novos vencimentos e da concessão dos subsídios de refeição;
E, por outro, nos juros de dívida pública, que sofreram um acréscimo de 100% em consequência do elevado montante dos empréstimos públicos emitidos nos últimos anos para financiamento dos deficits orçamentais, tendo o seu peso na estrutura das despesas correntes evoluído de 3,5% para 6,3%.
Refira-se, a propósito, que para o total do sector público o valor dos juros mais que duplicou (5,1 milhões de contos em 1976 e 11,5 milhões de contos em 1977), sendo o seu valor superior ao do deficit corrente de 1977 em 3 milhões de contos.
Perante esta evolução, o crescimento verificado no total das receitas abrangidas no Orçamento Geral do Estado (35%) mostrou-se insuficiente para a cobertura das despesas correntes (29%).
As receitas fiscais, que no final de 1977 atingiram o montante de 88,6 milhões, e cuja influência no conjunto das receitas correntes continua a ser predominante, pois representam 94% do total, cresceram 36,3% (veja o quadro n.º 49), em consequência do agravamento de taxas introduzido em alguns impostos, além de adiamentos e facilidades concedidas no pagamento de outros.
A cobrança dos impostos directos aumentou no ano em análise cerca de 42%, para o que contribuíram, nomeadamente, o imposto profissional e a contribuição industrial.
Quanto ao imposto profissional, a subida reflecte, paralelamente ao crescimento nominal dos rendimentos do trabalho, a elevação das taxas, a modificação dos escalões nele introduzidos e ainda a criação de um adicional de 10% em Agosto de 1976.
O aumento da contribuição industrial deve-se em grande parte às facilidades concedidas no seu pagamento, e que igualmente explicou o baixo valor apresentado em 1976 (1,9 milhões de contos).
É ainda de salientar a perda de posição que se vem acentuando nas cobranças do imposto de capitais e a evolução negativa do imposto complementar, verificada no ano de 1977, e justificada pelo valor elevado do ano transacto, consequência do deferimento no pagamento de imposto de anos anteriores. Porém, no conjunto do período 1975-1977, as cobranças do imposto complementar, em média, quase que duplicaram de ano para ano, representando cerca de 18% do total da imposição directa.
Por seu turno, os impostos indirectos atingiram valores bastante superiores aos do ano de 1976 (mais 15,7 milhões de contos, ou sejam, 37,5%), mantendo a conhecida supremacia na estrutura das nossas receitas fiscais (cerca de 70%), por via da orientação seguida de agravamento e desincentivação das importações e do consumo de bens não essenciais.
Para esse aumento contribuiu especialmente o imposto de transacções, cujo montante reflecte o crescimento da actividade económica e a inflação, conjugado com a revisão operada nas suas taxas e a criação de um adicional de 20% em Fevereiro de 1977, a sobretaxa de importação (+54%), a cobrança de estampilhas fiscais e do imposto do selo (+52,6%), assim como o imposto sobre a venda de automóveis (+51,3%).
O nível da fiscalidade, também chamado «carga fiscal», considerando apenas os impostos abrangidos no Orçamento Geral do Estado (óptica das contas nacionais), face aos agravamentos anteriormente referidos, situou-se em 13,9% relativamente ao produto interno bruto a preços de mercado, conforme se pode verificar da análise do quadro n.º 50.
Dele igualmente se conclui que o nível de fiscalidade para o total do sector público administrativo, depois do aumento da carga fiscal operada em 1976, se mantém, sem grandes alterações, em 25,6% e 15,3%, consoante se considerem ou não as contribuições para a segurança social.
O saldo negativo das operações de capital (14 milhões de contos) foi devido ao aumento verificado nas despesas de capital, que cresceram cerca de 78,5%, para o que contribuiu o programa de investimentos do Plano (PIAP), que se estima tenha sido executado num montante de cerca de 22 milhões de contos. Além deste valor, são igualmente aqui incluídos os gastos com amortização da dívida pública, bem como outros encargos financeiros resultantes da descolonização.
O resultado conjunto do orçamento corrente e de capital do sector público administrativo traduz-se num saldo financeiro negativo de 43 milhões de contos.
Adicionando a este deficit as dotações para aumentos de capital estatutário das empresas públicas, obtêm-se um saldo global de -47 milhões de contos, o que constitui um aumento de 10 milhões de contos em relação ao ano anterior, com as consequentes implicações nas necessidades líquidas de financiamento do sector público.
A variação verificada no saldo das disponibilidades do Tesouro nos cofres públicos e no Banco de Portugal, de 5 milhões de contos, permitiu, porém, que o deficit a cobrir por recurso ao crédito interno e externo sofresse uma redução, fixando-se em 49,6 milhões de contos, dos quais cerca de 5 milhões resultaram da subscrição de obrigações pelos particulares. Tendo-se previsto no início do ano que seria possível mobilizar 16 milhões de contos por esta via, o desvio verificado é bem demonstrativo da necessidade de incrementar os incentivos a esta forma de poupança.
c) Equilíbrio financeiro da economia
De acordo com a estimativa feita para o deficit da balança de transacções correntes e para a situação das finanças públicas, o equilíbrio financeiro da economia encontra-se expresso no quadro n.º 50.
Convém assinalar em primeiro lugar que a taxa de poupança global, calculada em relação ao produto interno bruto a preços de mercado, terá evoluído favoravelmente em 1977, pois de 24,9%, 16,4% e 20,0%, respectivamente, em 1974, 1975 e 1976, terá atingido no ano passado cerca de 25%. No entanto, será preciso assinalar que, deste valor, cerca de 9% resultam do continuado recurso à poupança externa, ou seja, à manutenção de um elevado deficit na balança de transacções correntes. Significa isto que não se formou internamente a poupança suficiente para cobrir as necessidades de investimento, as quais aliás correspondem a um acréscimo mais significativo de formação de stocks do que de formação de capital fixo, conforme já se referiu.
Analisando mais detidamente a poupança formada internamente, verifica-se que o sector público ainda apresenta um deficit corrente significativo (cerca de 1,3% do PIB), tendo a poupança dos particulares e empresas atingido quase 18% do PIB, taxa relativamente elevada (ver nota 1) e que terá tido origem essencialmente na recomposição da capacidade de autofinanciamento das empresas, resultante das alterações verificadas nas políticas de preços e rendimentos entretanto prosseguida.
(nota 1) Embora inferior à de 1973, que foi de cerca de 26%.
Do investimento realizado, que montará a cerca de 160 milhões de contos, cerca de 14% cabem ao sector público administrativo, representando um aumento de 53% a preços correntes e cerca de 20% a preços constantes em relação a 1976, o que se ficou a dever, entre outras razões, à melhoria verificada na preparação e execução do programa de investimentos da Administração Pública, onde se alcançou um grau de execução de 78%.
Este esforço de investimento obrigou o sector público a mobilizar do restante sistema económico recursos que se traduziram num financiamento volumoso, embora inferior a 1976. Com efeito, as necessidades de financiamento do sector público administrativo montaram a 31 milhões de contos em 1977, contra cerca de 41 milhões em 1976, sendo de salientar, no entanto, a diferente natureza das aplicações, substituindo-se significativamente a cobertura do deficit corrente pelo financiamento de um mais vasto programa de investimentos.
Estes 31 milhões de contos representaram cerca de 55% dos recursos obtidos através de poupança externa, destinando-se os restantes 45% ao sector produtivo, abrangendo empresas privadas e empresas públicas, apesar da relativamente elevada taxa de poupança formada no sector, o que revela que também neste sector se verificou um considerável aumento no investimento, que justificou, pela primeira vez desde 1974, que o sector dos particulares e empresas apresente necessidades de financiamento.
II PARTE
A política económica para 1978
A situação conjuntural da economia portuguesa caracteriza-se muito especialmente por um agravamento da nossa balança de transacções correntes com o exterior e pela consequente necessidade de o reduzir para níveis comportáveis com as possibilidades de financiamento externo de que o País pode dispor.
O programa de estabilização para 1978 deverá ser, contudo, articulado com um plano de desenvolvimento a médio prazo, cujas grandes opções o Governo remeterá à Assembleia da República até 15 de Outubro próximo.
Quer isto, por consequência, significar que as medidas que neste Plano se adoptam são consideradas indispensáveis, dentro dos condicionalismos internos e externos que o País defronta, com vista à criação de condições básicas para a prossecução de uma política caracteristicamente voltada para uma sólida expansão, bem como para as profundas transformações de que carece a economia portuguesa. As correcções das suas deficiências estruturais e assimetrias regionais, a sua modernização indispensável à adesão de Portugal ao Mercado Comum, a melhoria do nível de emprego, assim como da qualidade de vida e da satisfação de necessidades essenciais da população, são objectivos plenamente válidos numa perspectiva de médio prazo.
1 - Objectivos prioritários e estratégia global
1.1 - Condicionantes e objectivos de política económica
1 - A saída da crise passa, pois, pelo reconhecimento das principais condicionantes que hoje são postas à economia portuguesa, nomeadamente:
O clima geral de recessão que vive a economia mundial;
Uma perda de razões de troca com o exterior que se deverá considerar inultrapassável com a actual estrutura da nossa economia;
A necessidade de manter a economia portuguesa aberta aos espaços externos em que naturalmente se integra e de que precisa para obtenção de recursos e para a colocação das exportações;
Os limites da nossa capacidade de endividamento externo que atingiu já níveis inaceitáveis (o deficit de transacções correntes representa cerca de 8% do PIB e pagar-se-ão este ano 13 milhões de contos de rendimentos de capitais ao exterior);
A existência de uma estrutura produtiva interna extremamente rígida e ainda pouco desenvolvida;
Uma estrutura de exportações pouco diversificadas, ainda baseada em produtos tradicionais e dirigida a um número limitado de mercados;
Uma excessiva dependência externa no que respeita a bens alimentares, matérias-primas e bens de equipamento.
2 - O reconhecimento destas condicionantes e do carácter estrutural da crise recomenda que as medidas urgentes de carácter conjuntural sirvam principalmente como proporcionadoras de indispensável transformação estrutural da nossa economia cuja consecução apenas se poderá verificar no médio prazo.
Na realidade, o programa de estabilização só faz sentido desde que perspectivado numa óptica de médio prazo, de acordo com os seguintes grandes objectivos expressos no Programa do Governo:
Restabelecimento dos equilíbrios macroeconómicos fundamentais no contexto de um ritmo elevado de crescimento: redução do equilíbrio externo, contrôle de inflação e melhoria da situação do emprego;
Melhoria da satisfação das necessidades sociais. reduzindo as desigualdades verificadas em relação aos extractos economicamente mais desfavorecidos e corrigindo os fortes desequilíbrios existentes a nível regional;
Preparação da adesão à Comunidade Económica Europeia, tendo em conta as alterações que as estruturas produtivas terão de sofrer e as correspondentes modificações de carácter social que a sociedade portuguesa enfrentará.
Nestes termos, tendo em conta as condicionantes expostas e os objectivos de médio prazo enunciados, o Governo prosseguirá em 1978 um programa de estabilização económica em que será dada prioridade aos seguintes objectivos:
Redução para 45 milhões de contos do deficit da balança de transacções correntes;
Contrôle da inflação em níveis próximos dos 20%;
Criação de emprego por forma a, pelo menos, não permitir o agravamento do actual volume de desemprego.
A necessidade de reduzir significativamente o deficit das nossas transacções com o exterior vai, entretanto, exigir em 1978, como se verá a seguir, um crescimento moderado da produção, não sendo, pois, possível no curto prazo promover transformações suficientes que permitam assegurar um crescimento elevado e simultaneamente a redução da dependência externa.
1.2 - Estratégia global da política económica
1 - A política económica para 1978 estará fundamentalmente condicionada pela necessidade de reduzir drasticamente o deficit da balança de pagamentos correntes. Será pois o objectivo prioritário do Plano anual para 1978 a redução daquele deficit de 57 milhões para cerca de 45 milhões de contos.
Considerando este objectivo prioritário, decorre a necessidade de desacelerar o ritmo de crescimento da produção interna. Com efeito, como se viu atrás, em 1976 e em 1977, o ritmo de crescimento do PIB (mesmo excluindo a Administração Pública) foi superior ao da generalidade dos países europeus, pois alcançou os 5,0% e os 6,9%, respectivamente.
Sem dúvida que apenas o valor da taxa de crescimento do produto não é suficiente para caracterizar a evolução da economia, sendo necessário identificar as componentes da procura que induzem ou arrastam o crescimento do produto e que, desta forma, determinam o padrão de crescimento sectorial deste.
Não é geralmente indiferente que o PIB cresça porque é induzido, por exemplo, pelo investimento ou pelo consumo privado, porque estas componentes de despesa nacional têm conteúdos diferentes de importação e levarão portanto a ritmos diferentes de crescimento das importações.
No entanto, na actual situação do País, e dada a natureza do nosso deficit com o exterior (resultante em grande parte do funcionamento de uma estrutura económica não alterável no curto prazo e que sofreu uma perda importante nas razões de troca e também de cerca de 13 milhões de contos de juros de dívida externa a pagar durante o corrente ano), não é possível reduzir esse mesmo deficit desacelerando as importações através da mera reestruturação de uma procura significativamente crescente orientando-a para as componentes de menor conteúdo de importação. Este tipo de política, a ser adoptado, nunca poderia ser levado a cabo com todas as suas consequências, até porque a componente de maior conteúdo importado é a formação bruta de capital fixo, que nunca poderá ser preterida com risco de se prejudicar o crescimento futuro.
Por outro lado, o estado dos mercados internacionais é ainda precário, continuando a existir em alguns países medidas restritivas para algumas das nossas exportações, sendo, consequentemente, provável que estas não possam evoluir a ritmo desejável em 1978. Será pois necessário conter as importações, o que, pelas razões acima expostas, implica necessariamente um abrandamento da actividade económica.
2 - A estratégia de política económica para 1978 será, pois, baseada numa desaceleração controlada da actividade económica de modo que o necessário decréscimo das importações não comprometa o crescimento futuro - o que aconteceria se se pretendesse uma quebra da formação de capital fixo - nem as condições de vida básicas da população, nomeadamente no que respeita ao emprego, o que sucederia no caso de acentuada redução da actividade económica.
Dentro deste condicionalismo, a evolução desejável encontra-se indicada no quadro n.º 52, onde se considera a composição da despesa interna.
Da análise da evolução das diversas componentes de despesa é visível em primeiro lugar a diminuição do deficit da balança de bens e serviços, que, de 15% da despesa em 1977, deverá passar para 10% em 1978. Esta diminuição é evidentemente necessária para atingir o objectivo de 45 milhões de contos do deficit no total da balança de transacções correntes, dadas as perspectivas das restantes rubricas (transferências externas e rendimentos de capitais). Tal significa uma redução dos recursos líquidos obtidos no estrangeiro e que resulta fundamentalmente da quebra de 5% das importações de mercadorias, juntamente com uma evolução de 6,5% nas exportações, implicando que o crescimento das utilizações internas seja inferior ao crescimento da produção. Assim, se o produto interno bruto crescer a 3%, a procura interna (consumo privado, consumo público e investimento) terá de estagnar em termos reais.
Esta a primeira característica da evolução macroeconómica para 1978 decorrente do objectivo global e prioritário da redução do deficit externo.
3 - Para explicitar as restantes características interessa fundamentalmente analisar a composição da procura interna.
Assim, verifica-se que a formação de capital fixo crescerá a um ritmo superior ao das outras rubricas de modo a não pôr em risco o crescimento futuro da economia. No entanto, este crescimento será ainda relativamente moderado e sem dúvida insatisfatório se fosse prosseguido no médio prazo.
Convém, no entanto, referir que não se prevê uma taxa superior porque, no caso de se pretender manter o deficit externo ao nível dos 45 milhões de contos, e dado o alto conteúdo de importação do investimento, tal teria de ser compensado com uma quebra do consumo.
Os recursos atribuídos à procura interna, que, como vimos, estagnarão em volume, permitirão, no entanto, para além de uma formação de capital fixo crescente, um crescimento do consumo privado, embora a um ritmo muito moderado (0,5%) e muito inferior ao do passado, e um não descrescimento ou pequeno aumento do consumo público. Esta possibilidade resulta de se admitir para 1978 um muito menor acréscimo de existências em relação a 1977, implicando que não se imobilizem recursos para usos especulativos, o que se supõe tenha acontecido em 1977 e que a política de crédito para 1978 procurará desincentivar.
4 - Interessa agora analisar as incidências desta evolução da procura ao nível de produção (quadro n.º 53).
No que respeita ao sector agrícola, cuja evolução se pode considerar exógena, deverá ser possível compensar em parte o decréscimo de produção de 10% verificado em 1977, pelo que se admite um crescimento de 5%, embora seja ainda muito cedo para se poder fazer uma previsão fundamentada da evolução do produto do sector.
No que respeita à indústria e energia, a evolução prevista (3,5%) deverá corresponder aos acréscimos moderados do consumo, das exportações e à parte do investimento em equipamento fabricado internamente. Trata-se, como não podia deixar de ser, de um crescimento muito inferior ao da tendência do passado, mas cuja moderação é necessária para moderar também a utilização, na produção industrial, das matérias-primas e produtos intermédios importados não substituíveis, os quais, com a nossa actual estrutura industrial, constituem a larga maioria das nossas importações.
Para o sector da construção civil admite-se um crescimento da mesma ordem de grandeza da formação do capital fixo, o que se justifica por este sector contribuir em cerca de 60% para o valor da formação de capital fixo.
Finalmente, no que respeita aos serviços, admitiu-se que eles acompanhariam a evolução dos restantes sectores, embora a ritmo mais moderado, já que para duas das suas mais importantes parcelas, o sector público tradicional e o comércio (mais de 50% dos serviços), não se prevêem evoluções positivas significativas.
5 - Com esta evolução do produto e da despesa interna, subordinada, como ficou dito, ao objectivo da redução do deficit da balança de transacções correntes, dever-se-á obter para esta balança uma evolução próxima da expressa no quadro n.º 54.
É de salientar, em primeiro lugar, a diminuição das importações (menos 5% em volume, com crescimento de 21% dos preços em escudos), que deverá ser conseguida fundamentalmente através de uma redução do ritmo do crescimento económico, acompanhada por uma política selectiva de investimentos tendente a protelar aqueles projectos de efeito menos favorável sobre a balança de pagamentos e pela programação cuidadosa do abastecimento de produtos alimentares e de combustíveis; também a política de crédito, como se verá adiante, deverá desincentivar a importação de bens de consumo não alimentar e a formação especulativa de stocks de produtos importados.
No que respeita às exportações, a evolução prevista é ainda insatisfatória, mas considerada possível face aos condicionalismos internacionais existentes. De notar o maior ritmo de crescimento das exportações de serviços, onde o maior peso cabe ao turismo, para o qual se admite um crescimento de 48% em escudos, enquanto as exportações de mercadorias deverão crescer 6,5% em volume.
Em relação a outras rubricas dos invisíveis, prevê-se uma evolução de 27% em escudos para as transferências de emigrantes e um deficit de 13 milhões de contos na rubrica «Rendimentos de capitais», o que corresponde a um considerável agravamento derivado do rápido crescimento do endividamento externo. Este valor só por si levaria à necessidade de reduzir o deficit de transacções correntes. No total prevê-se, tal como já ficou expresso, que a balança de transacções correntes apresente um deficit de cerca de 45 milhões de contos.
6 - A contrapartida da evolução descrita será seguidamente avaliada em termos financeiros. A necessidade de reduzir o deficit externo significa afinal que se tem de formar relativamente mais poupança interna para financiar o investimento (uma vez que, como é sabido, o valor de poupança externa é dado pelo deficit da balança de transacções correntes). Assim, admite-se que em 1978, para financiar os 181 milhões de contos de investimento seja necessário formar internamente 136 milhões de contos de poupança.
Desses 136 milhões de contos admite-se que 141 (ver nota 1) milhões sejam formados pelos particulares e empresas, já que o sector público não produtivo, embora reduzindo o seu deficit corrente, ainda deverá apresentar um deficit de 5 milhões de contos (contra 9 milhões em 1977), o que significa portanto uma poupança negativa do mesmo valor (quadro n.º 55).
(nota 1) Em virtude de aproximação numérica, existe uma diferença de 1 milhão de contos entre este valor e o valor constante do quadro n.º 55.
Esta redução do deficit do sector público poderia ser conseguida à custa de uma redução da poupança dos particulares e empresas e portanto o valor final obtido para a poupança ficar demasiado aquém do valor do investimento, tendo de se obter demasiada poupança externa para conseguir esse financiamento (ver nota 2). É para evitar esse recurso à poupança externa que se aponta como objectivo a manutenção de uma taxa de poupança de cerca de 20% em relação ao rendimento disponível para os particulares e empresas (máximo do valor de 1977), mesmo com a simultânea obtenção de um progresso considerável na redução de poupança negativa do Estado (quadro n.º 56). Este valor de taxa de poupança é essencial para o êxito da política económica do Governo em 1978: a não obtenção desta taxa de poupança significará um maior recurso à poupança externa, ou seja, um maior deficit externo.
(nota 2) Não se deverá confundir poupança externa com a entrada de capitais externos, que tem um significado totalmente diferente.
A política do Governo deverá, pois, tender a conseguir que o sector particular empresarial obtenha um maior nível relativo de recursos próprios, o que deverá ser obtido através de uma restrição relativa ao crédito bancário, de modo a levar aquele sector a uma adaptação da sua actividade à formação de maior massa de recursos.
Atingir esta taxa de poupança no sector dos particulares e empresas significará que os salários reais não deverão crescer, o que a verificar-se poderia pôr em risco a poupança formada nas empresas e nomeadamente nas empresas públicas. A evolução da massa salarial terá pois de ser moderada, sem se considerar possível que a percentagem de poder de compra real perdida nos dois últimos anos possa ser recuperada no curto prazo. Poderá haver mesmo uma redução temporária do poder de compra para alguns estratos da população.
No entanto, os custos sociais de uma recessão generalizada seriam certamente incomportáveis, o que faz considerar indesejável uma quebra acentuada no consumo privado, a qual, dada a nossa estrutura industrial, levaria certamente a um decrescimento da produção industrial. Para se manter o consumo privado em termos reais ou mesmo para se prever um pequeno aumento (0,5%), tal como no presente Plano, não se poderá admitir uma perda de poder de compra da generalidade da população.
No quadro n.º 57 encontra-se uma alternativa das necessidades e potencialidades de financiamento por agentes, considerando um montante de investimento de 34 milhões de contos (19% do investimento total) para o Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública (PIDDAP) e 147 milhões de contos para o investimento dos particulares, empresas privadas e empresas públicas, tomando-se para estas um objectivo de 50 milhões de contos (28% do investimento total) para formação de capital fixo em 1978 no âmbito do Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE).
Caberá pois ao sector privado uma importante parcela da formação de capital fixo (cerca de 50%, atingindo 81 milhões de contos). Assegurar este valor será indispensável, não só pelo que traduz de criação de capacidade produtiva em sectores prioritários, mas também pelo que significa em termos de sustenção de procura interna, tornando impossível a recessão generalizada que o Governo pretende evitar. Neste particular convém não esquecer que se encontra incluída nestes 81 milhões de contos a maior parte dos investimentos em casas de habitação, importantes não só como satisfação de carências básicas, mas também como animadores da actividade económica.
É de constatar da análise do quadro n.º 57 que as possibilidades de financiamento do sector externo (45 milhões de contos) se deverão dirigir fundamentalmente a compensar as necessidades de financiamento do sector público tradicional (39 milhões de contos), já que o sector dos particulares e empresas deverá formar a maior parte da poupança necessária ao seu investimento.
Esta necessidade de financiar os investimentos em sectores sociais em última análise com recursos que provêm do exterior e que a economia não é capaz de gerar internamente é uma situação que a médio prazo não se poderá manter.
Mesmo assim, comparando com os mesmos valores para 1977, deverá aceitar-se que o Plano para 1978 irá representar uma modificação importante no sentido da inversão desta situação, na medida em que já não será necessário que o deficit externo cubra também necessidades de financiamento do sector dos particulares e empresas.
7 - A evolução do ritmo de preços ainda será necessariamente elevada no corrente ano.
A premência de assegurar à partida uma rentabilidade mínima em alguns sectores, nomeadamente certos sectores nacionalizados, e de repor parte do poder de compra perdido em 1976 e 1977 em relação a algumas camadas de trabalhadores levarão inevitavelmente a um ritmo de crescimento de preços ainda elevado, mas que o Governo procurará conter em cerca de 20%, através nomeadamente da política de rendimentos prevista no presente Plano e do contrôle da procura e da liquidez da economia.
2 - Orientações globais da política económica
2.1 - Política de balança de pagamentos
A conciliação do crescimento do produto interno com uma redução significativa do deficit da balança de transacções correntes exige que se prossiga, em 1978, uma política deliberada de promoção de exportações. Às exportações deverá ser conferida uma primordial importância no quadro das políticas a desenvolver, dado o seu relevante papel na diminuição do deficit externo e no crescimento do produto; o aumento daqueles dependerá, sobretudo, do grau de competitividade que a economia portuguesa conseguir atingir face aos seus concorrentes.
Contudo, o aumento das exportações não será, contudo, por si só suficiente para reduzir o deficit externo para 45 milhões de contos, montante considerado objectivo deste Plano. Serão também necessárias reduções substanciais das importações. Para tal se torna imprescindível prosseguir na intensificação da substituição de importações como forma de compatibilizar, tendo em conta a actual estrutura económica portuguesa, um crescimento do produto com uma diminuição das importações.
Dado que os efeitos sensíveis da substituição de importações se revelarão a médio prazo e uma vez que a correcção do desequilíbrio externo terá de ser drasticamente operada em 1978, torna-se indispensável adoptar medidas adicionais de contenção de importações. Assim, as medidas temporárias de restrição directa da importação (sobretaxa e contingentação) só progressivamente serão eliminadas, de acordo com as possibilidades de substituição por medidas internas e desde que dessa eliminação não resulte agravamento da balança de pagamentos.
Nestes termos, a política de balança de pagamentos deverá ser pautada pelas seguintes orientações:
a) Promoção de acções de produção, com vista ao fomento das exportações e da substituição das importações, particularmente em actividades em que a existência de recursos nacionais ou de vantagens comparativas permita intensificar a produção, a curto prazo. Quanto ao fomento das exportações, deverão ser postas em execução acções no sentido de:
Melhorar a formação dos gestores (públicos ou privados) das empresas viradas para a exportação;
Aumentar a eficácia dos incentivos à exportação, o que implica proceder à revisão periódica dos incentivos actualmente existentes;
Dinamização da celebração de contratos de desenvolvimento da exportação;
Alargamento da actuação do Fundo de Fomento de Exportação (ver nota 1);
Concessão de apoio (técnico/creditício) às pequenas e médias empresas exportadoras.
No domínio da substituição das importações deverão criar-se os adequados meios institucionais, que deverão, entre outras, promover as seguintes acções:
Inventariação das oportunidades de substituição de importações em condições de competitividade, a partir de uma utilização mais racional dos recursos e capacidades existentes;
Inventariação de grandes necessidades de abastecimento do sector empresarial do Estado por forma a obter indicações sobre desenvolvimentos desejáveis da produção nacional;
Aumento do recurso a tecnologias nacionais;
(nota 1) Futuro Instituto Português de Fomento de Exportação.
b) Redução do conteúdo de importações na procura global, destacando-se a política selectiva de investimento visando a redução do respectivo conteúdo importado e a redução do programa de importações de bens alimentares para níveis mais compatíveis com o actual endividamento externo;
c) Adopção de uma política cambial de flexibilidade da taxa de câmbio de modo a garantir ou melhorar a competitividade das exportações nacionais e das produções nacionais sujeitas à concorrência das importações e, sobretudo, estimular novos investimentos nos sectores de exportação e de substituição de importações pela criação de condições de indispensável rentabilidade;
d) Actuação sobre os movimentos de capitais e os fluxos de invisíveis correntes no sentido de atrair um maior afluxo, quer pelo estímulo e protecção às poupanças dos emigrantes remetidas para o País, quer pela promoção do investimento estrangeiro que se integre nos objectivos da política nacional e nas normas de autorização consagradas na lei, quer ainda pelo recurso aos financiamentos externos que se mostrem indispensáveis e mais adequados ao desenvolvimento de projectos nacionais de investimentos. Actuar-se-á também no sentido de combater mais eficazmente a fuga de capitais, quer recorrendo a uma melhor articulação da política de taxas de juro com o esquema de depreciação gradual do escudo, por forma que não exista estímulo económico à fuga de capitais, quer pelo combate mais eficaz a outras formas de evasão, no âmbito dos preços das transacções e do mercado paralelo de divisas, quer ainda no contrôle das operações de invisíveis correntes e de capitais.
2.2 - Política monetária e financeira
No contexto de um plano que procura articular objectivos de estabilização e de recuperação económica com uma preocupação essencial de contribuir para o restabelecimento dos equilíbrios macroeconómicos fundamentais, à política monetária e financeira estará necessariamente reservado um papel de extremo relevo, particularmente no quadro dos objectivos conjunturais. Todavia, não se perde de vista a contribuição decisiva que esta política terá de dar ao relançamento económico nacional, particularmente na base de uma política de crédito activa e selectivamente orientada para os sectores e actividades decisivos para o desenvolvimento, pelo que a sua actuação, no domínio monetário e financeiro, basear-se-á nas seguintes orientações:
a) Contenção do crescimento do crédito interno total, a fim de condicionar a liquidez da economia por meio de medidas de enquadramento do crédito a adoptar durante um período transitório, sendo a sua fixação articulada com os objectivos fixados para o deficit de transacções correntes programado e para o nível de inflação admitido;
b) Adopção de critérios de selectividade na concessão do crédito, o que deverá ser reforçado através da política de redesconto, do esquema de bonificação às taxas de juro e também da fixação de normas de gestão e objectivos adequados à afectação de recursos nos sectores e operações prioritários, com destaque para o saneamento financeiro das empresas produtivas, para o apoio aos investimentos devidamente seleccionados, para o estímulo à intensificação da produção em sectores e empresas voltados para a exportação ou mais sensíveis do ponto de vista da manutenção do emprego, adoptando-se, em contrapartida, medidas mais rigorosas de desincentivo à utilização excessiva do recurso ao crédito para a constituição de stocks de produtos importados;
c) Dinamização do mercado financeiro no que se refere ao incentivo à formação de poupança interna indispensável ao reequilíbrio financeiro da economia e à sua utilização e canalização para fins produtivos, nomeadamente no financiamento de investimentos inscritos no Plano, a cargo da Administração Pública ou do sector empresarial do Estado, no encaminhamento dos recursos a afectar à elevação de capitais sociais de empresas privadas empenhadas em processos de viabilização ou expansão e que necessitem reduzir a sua dependência relativamente ao endividamento bancário;
d) Definição de normas e objectivos de crédito das instituições de crédito nacionalizadas consistentes com os objectivos de estabilização e recuperação económica e que permitam avaliar o seu efectivo contributo para a realização das metas da política económica global, assegurando-se que as operações de crédito prioritárias tenham, no contexto próprio da actividade bancária, o tratamento indispensável à importância que se lhes reconhece;
e) Manutenção de uma adequada articulação entre a política de taxas de juro e a política programada de ajustamento gradual da paridade externa do escudo, explicitando-se as necessárias garantias de que as taxas de juro de médio e longo prazos serão revistas para baixo, no decurso do período de vida das operações, logo que da diminuição da taxa de inflação tal possa resultar;
f) Aperfeiçoamento do mercado monetário interbancário e entrada em funcionamento do mercado interbancário de títulos, para que o Banco de Portugal possa regular a liquidez bancária, nomeadamente os excedentes eventualmente constituídos nas demais unidades do sistema bancário.
2.3 - Política orçamental e fiscal
Tendo presentes os objectivos do programa económico de estabilização, a política orçamental e fiscal considerada na Lei do Orçamento para 1978 visa basicamente reduzir o deficit corrente no conjunto do sector público administrativo (Orçamento Geral do Estado, fundos e serviços autónomos, administração local e segurança social) por forma a contribuir para o aumento da taxa de poupança nacional, reduzindo as tensões inflacionistas e a pressão sobre a balança de pagamentos.
Esse objectivo, que se pretende atingir com um aumento relativamente moderado da carga fiscal, impõe uma contenção das despesas públicas, implicando o necessário espírito de austeridade na utilização das dotações orçamentais.
Há igualmente que adequar as necessidades de financiamento totais do sector público administrativo às possibilidades de recurso ao crédito do sistema bancário, tendo em conta o limite admitido para a expansão do crédito interno global e as necessidades do sector produtivo da economia e dado o nível esperado para a mobilização de poupança de particulares e o recurso ao crédito externo.
Nestas condições, o Orçamento para 1978 do sector público administrativo apresenta, em linhas gerais, a seguinte formulação:
a) O deficit do Orçamento corrente é de 4,9 milhões de contos, situando-se assim em valor bastante inferior ao do Orçamento revisto de 1977;
b) O consumo público (despesas correntes em bens e serviços), fixado em 116 milhões de contos, corresponde a um aumento a preços correntes de 22,1% em relação ao ano passado, devendo manter-se quase estável em termos reais;
c) Inscrevem-se no Orçamento subsídios no valor de 29 milhões de contos, que têm essencialmente por finalidade permitir a manutenção de preços sociais relativamente a bens alimentares e aos transportes, além das verbas referentes aos combustíveis e ao apoio às empresas industriais e de outros sectores;
d) As despesas inscritas no Orçamento Geral do Estado para os investimentos do Plano foram fixadas em 38,2 milhões de contos, sendo 34,2 milhões de contos a financiar por receitas gerais do Estado, o que representa um acréscimo considerável em relação ao valor realizado em 1977;
e) Na administração local prevê-se a formação de poupança corrente no valor de 2,1 milhões de contos, que permite, conjuntamente com transferências provenientes do Orçamento Geral do Estado, uma subida dos investimentos quase para o dobro do valor previsto para 1977;
f) O orçamento da segurança social apresenta-se praticamente equilibrado depois da transferência para o Orçamento Geral do Estado dos encargos com os Serviços Médico-Sociais, avaliados em 11 milhões de contos, a cobrir em parte por uma comparticipação da Previdência de 6 milhões de contos.
A política fiscal estabelecida na Lei n.º 20/78, do Orçamento, visa não só a obtenção do indispensável aumento de receitas e a correcção de algumas distorções, mas também a promoção de maior justiça tributária e algum ajustamento aos efeitos da inflação.
O acréscimo das cobranças de receitas fiscais que se torna necessário é obtido, para além do alargamento da matéria colectável e da actualização do seu valor, com um aumento da carga fiscal de 25,6% para 27,1% em relação ao produto interno bruto a preços de mercado. Para isso é adoptado um conjunto de medidas fiscais, abrangendo fundamentalmente:
a) Quanto aos impostos directos, a criação de um adicional de 15% sobre as cobranças das contribuições industrial e predial e dos impostos de capitais (secção A) e complementar (secção A) e, em parte, do imposto de mais-valias respeitantes aos rendimentos do ano de 1977 e ainda as dos impostos de capitais (secção B) e sobre as sucessões e doações e, em parte, do imposto de mais-valias em casos que produzirão apenas receitas a partir da publicação do diploma respectivo, bem como a criação de um adicional de 10% sobre o imposto profissional correspondente aos rendimentos do ano de 1978;
b) Quanto aos impostos indirectos, a revisão de taxas do imposto de transacções e respectivas listas de produtos, bem como a elevação para 30% do adicional sobre as cobranças do mesmo imposto e o alargamento do âmbito de incidência do imposto de transacções, com a taxa de 10%, a determinadas prestações de serviços de carácter não essencial e, com a taxa de 15%, a espectáculos, competições desportivas e divertimentos públicos, bem como o aumento de taxas do imposto do selo e a alteração dos regimes tributários do tabaco e dos fósforos;
c) Conforme se prevê no Programa do Governo, actuar-se-á no sentido de intensificar o combate à evasão e fraude fiscais e a repressão do contrabando, das fugas à tributação indirecta e da política de sub e sobrefacturação, procurando-se também recuperar os atrasos na liquidação de impostos e na cobrança através dos serviços de justiça fiscal;
d) Várias medidas de desagravamento fiscal são propostas, com base em princípios de justiça tributária, destacando-se entre elas a revisão das taxas do imposto profissional com vista a tornar mais uniforme e justa a sua progressividade, nomeadamente ajustando o limite de isenção ao salário mínimo nacional, e a revisão do quantitativo das deduções à matéria colectável do imposto complementar, relativamente ao contribuinte, ao cônjuge e aos filhos, adoptados e enteados.
2.4 - Política de preços e rendimentos
A necessidade de reduzir o nível de inflação e, simultaneamente, aplicar uma política de rendimentos moderadora do crescimento dos salários e das margens de lucro impõe um grande equilíbrio num domínio fundamental que afecta directamente os diferentes grupos sociais nos seus comportamentos e expectativas relativamente aos respectivos quinhões no rendimento nacional.
Sendo uma área decisiva que afecta a composição da despesa interna e, consequentemente, o deficit externo e que influencia a repartição do rendimento nacional e também condiciona os fluxos de financiamento da economia, a actuação neste domínio terá de ser compatível com os objectivos fixados, sendo no entanto indispensável que os parceiros sociais de igual forma contribuam para que, embora com interesses de princípio divergentes, se atinjam soluções de concertação social em torno dos objectivos concretos determinados pelas grandes opções aprovadas pela Assembleia da República.
Em matéria de política de preços e rendimentos, deverá ser reactivado o respectivo Conselho Nacional, estrutura social de consulta e concertação, a fim de se prosseguirem as seguintes orientações:
a) Publicação de um código de preços que defina regras relativas a cálculo de custos e margens de lucro, com vista a tornar mais eficaz o sistema de contrôle a posteriori; para o efeito, determinou a Resolução n.º 39/78, de 23 de Março, do Conselho de Ministros a criação de um grupo de trabalho;
b) Atribuição de subsídios aos preços de alguns bens de consumo e serviços essenciais, por forma a assegurar a sua estabilidade durante o ano, para o que foi publicada a Resolução n.º 48-B/78, de 7 de Abril, do Conselho de Ministros sobre o denominado «cabaz de compras»;
c) Atribuição de preços de sustentação para incentivo e dinamização da produção agrícola considerada essencial;
d) Adopção de uma política salarial moderada, procurando embora a manutenção do poder de compra dos trabalhadores, traduzida na fixação inicial de um limite máximo ao crescimento da massa salarial em níveis próximos de 20% e na possibilidade de as cláusulas económicas dos contratos serem negociadas ao fim de doze meses, garantido a defesa do poder de compra contra alterações significativas no ritmo da subida de preços;
e) Actualização do salário mínimo da indústria e serviços e da agricultura, respectivamente para 5700$00 e 4600$00 (com início de entrada em vigor em 1 de Abril); da pensão mínima de reforma do regime geral da Previdência para 2750$00 (com início de entrada em vigor em 1 de Julho); de pensão mínima de reforma das domésticas para 2250$00; da pensão mínima de reforma do regime especial dos rurais para 1100$00 (acabando-se com a diferenciação actualmente existente entre as pensões dos homens e das mulheres); uniformização do montante da pensão social em 1000$00 (acabando-se com a diferenciação actualmente existente entre meios urbanos e meios rurais);
f) Eliminação das diferenciações salariais resultantes do facto de o trabalhador ser homem ou mulher e progressiva harmonização das diferenciações intersectoriais e interprofissionais;
g) Adopção de esquemas conducentes à moderação da distribuição dos rendimentos não salariais, quer por meio de aperfeiçoamento da tributação, quer do recurso a medidas directas destinadas a aumentar a poupança formada nas empresas.
2.5 - Política de emprego, trabalho e formação profissional
Não obstante as dificuldades resultantes da redução da emigração e do forte aumento populacional verificado a partir de 1975, a política de emprego tem visado reabsorver o excedente da população activa por meio de medidas concretas de integração ou de manutenção de postos de trabalho, mesmo em empresas em situação económica difícil, mas que se consideram susceptíveis de viabilização. Uma maior articulação entre a perspectiva de emprego e a selecção de novos investimentos é no entanto a base indispensável à absorção do desemprego no âmbito da estratégia a prosseguir, pelo que a actuação a desenvolver no âmbito do Plano para 1978 assentará nas seguintes orientações:
a) Apoio às pequenas e médias empresas, cooperativas e outras unidades produtivas, na lógica da sua reestruturação ou reconversão para padrões de produtividade mais conformes com a necessidade de remunerar por forma justa os factores produtivos indispensáveis e assegurar a estabilização do emprego;
b) Apoio a projectos de investimento de iniciativa de desalojados, no âmbito do programa de crédito lançado pelo Comissariado para os Desalojados, e que este ano se conclui;
c) Atribuição de prémios de emprego destinados a apoiar a criação de novos postos de trabalho nas empresas que possam contribuir para o aumento das exportações, para a redução ou substituição das importações, para a melhoria da satisfação das necessidades essenciais da população ou ainda para apoio a empresas que fomentem projectos em áreas regionais desfavorecidas;
d) Racionalização da utilização das verbas do Fundo de Desemprego de acordo com critérios ajustados às orientações da política sócio-económica, nomeadamente no que se refere a apoio às autarquias locais, pequenas e médias empresas e cooperativas;
e) Revisão e adaptação à nova política de emprego dos critérios de atribuição do subsídio de desemprego, em conjugação com outros benefícios sociais.
No que respeita à formação profissional, a política a seguir deverá ter como objectivos a formação profissional dos jovens bem como a adequação da mão-de-obra disponível aos postos de trabalho a criar.
Para este efeito, as medidas e orientações a seguir deverão ser:
a) Estabelecimento do estatuto de aprendizagem, conjugado com a política nacional de educação no domínio da formação profissional elementar;
b) Lançamento, com base naquele estatuto, do esquema de emergência de formação profissional de jovens à procura do primeiro emprego;
c) Criação de estímulos e apoios às empresas que se integrem naqueles esquemas, conjugados com uma adequada atribuição de subsídios através do Fundo de Desemprego e da segurança social;
d) Lançamento de acções de formação, reconversão e reabilitação prioritárias visando a adequação da mão-de-obra disponível aos postos de trabalho a criar a curto prazo;
e) Equacionamento e lançamento de uma política de formação profissional nas suas várias modalidades: aprendizagem, reciclagem, reconversão, reabilitação, qualificação e aperfeiçoamento, com a responsabilização tanto quanto possível institucionalizada dos parceiros sociais, visando o aumento da produtividade, a melhor qualidade global da mão-de-obra e a sua adequação à reestruturação da economia portuguesa e à evolução tecnológica dos equipamentos.
No campo da política de trabalho, tendo em vista a defesa e garantia dos direitos fundamentais dos trabalhadores e para além do que consta do capítulo de política de preços e rendimentos, deverão seguir-se as seguintes orientações:
a) Dinamização da actuação da Inspecção-Geral do Trabalho, nomeadamente da sua actuação dissuasora, mas também, e sempre que necessário, da sua acção coerciva, particularmente no domínio do respeito pelas condições de trabalho em vigor, dos despedimentos sem justa causa e dos demais direitos fundamentais dos trabalhadores;
b) Concretização da transferência dos tribunais de trabalho para o âmbito dos tribunais judiciais, ou seja, para a esfera de acção do Ministério da Justiça, e cooperação na sua reestruturação;
c) Reestruturação das comissões de conciliação e julgamento, de forma a possibilitar o prosseguimento da actividade conciliatória, de acordo com a Constituição e o princípio do tripartidismo preconizado desde sempre pela OIT;
d) Dinamização da política preventiva de segurança e higiene, quer através de aprovação e proposição à Assembleia da República de adequados instrumentos legislativos, quer ainda através de acções informativas e pedagógicas junto dos parceiros sociais.
2.6 - Política de investimento
A política de investimento é um elemento estratégico fundamental na implementação da política económica, pelo que a sua correcta orientação deve ser conseguida desde já com vista a maximizar-se os efeitos económicos e sociais resultantes das decisões de investimento. Estas resultam actualmente dos sectores público e privado em partes iguais, sendo cerca de 20% da Administração Pública e 30% do sector empresarial do Estado. Por isso, não obstante uma parte substancial das decisões de investimento depender de iniciativas privadas, é extremamente importante a influência directa e indirecta das medidas a adoptar neste domínio, as quais se deverão basear nas seguintes orientações:
a) Selecção de investimentos, baseada na avaliação em termos de benefícios económicos e sociais, valorizados a preços que traduzam a verdadeira escassez de recursos, tendo particularmente em atenção o conteúdo importado, o grau de intensidade de trabalho e a poupança de divisas por unidade produzida. Neste sentido foi já criado por despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e do Planeamento de 27 de Fevereiro de 1978 um grupo de trabalho, a quem competirá o estudo da normalização de critérios de avaliação económica e social de projectos de investimento;
b) Promoção de novos projectos de investimento, na perspectiva do fomento das exportações, da substituição de importações, da intensificação das relações interindustriais ou, ainda, da criação de emprego;
c) Incentivo à descentralização regional dos investimentos, no quadro de uma política de ordenamento do território;
d) Reconversão dos sectores em crise, desde que seja viável um processo de recuperação pela via do investimento produtivo;
e) Promoção de investimentos estrangeiros, desde que permitam o acesso a tecnologias e a mercados externos, à luz das disposições da lei em vigor.
No que se refere ao Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública, ir-se-á aplicar a verba global de 59 milhões de contos, dos quais cerca de 38 milhões a financiar pelo Orçamento Geral do Estado. Deste montante (ver nota 1), cerca de 34 milhões correspondem a formação de capital fixo, representando portanto cerca de 20% da formação bruta de capital fixo total.
(nota 1) A diferença refere-se a terrenos e diversas despesas de desenvolvimento, que não podem considerar-se como formação de capital fixo.
Quanto ao investimento directamente produtivo, promover-se-á a realização de um programa selectivo de empreendimentos no sector empresarial do Estado, que implicará uma formação bruta de capital fixo no valor estimado em cerca de 50 milhões de contos.
Dar-se-á prioridade aos projectos menos gravosos na balança de transacções correntes, aos que se destinam a incrementar a capacidade dos sectores exportadores e àqueles que possam criar maior número de empregos e se localizem em áreas menos favorecidas.
Esta selecção, encaminhamento para o sistema bancário e acompanhamento foram cometidos à Comissão Coordenadora do Financiamento das Empresas do Sector Empresarial do Estado, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/78, de 22 de Fevereiro, a qual tem por missão coordenar os grupos de trabalho criados no seu seio, a saber o do financiamento dos investimentos do sector empresarial do Estado e o do saneamento financeiro das empresas do sector empresarial do Estado.
Calcula-se finalmente que a formação de capital a realizar pelo sector privado atinja cerca de 81 milhões de contos, prevendo-se que cerca de 30% se destinem ao sector da habitação. As iniciativas de investimento privado que se enquadrem nas orientações e objectivos deste Plano para 1978 serão apoiadas e encorajadas, essencialmente, pela via dos incentivos de natureza fiscal e financeira, apoio à instalação em parques industriais, dinamização de processos de reconversão e redimensionamento de empresas pela via de fusões e concentrações; para o efeito foi constituído um grupo de trabalho, de cujos trabalhos será de esperar uma revisão e codificação dos incentivos existentes ou a criar.
3 - Orientações de política regional
Os problemas de atenuação dos desequilíbrios regionais são de natureza estrutural e, por consequência, de resolução a longo prazo, tal como se indica no Programa do II Governo Constitucional. Deste modo, as acções a desenvolver no âmbito do Plano para 1978 deverão assentar na identificação de áreas e domínios prioritários de actuação, ainda que no quadro de linhas de estratégia de desenvolvimento regional, que merecerão devido relevo no Plano para 1979-1984.
De acordo com o que se encontra traçado naquele Programa, o Governo promoverá, dentro do condicionalismo das limitações orçamentais para o corrente ano, uma racional distribuição territorial dos equipamentos sociais, em conjugação com o reforço pretendido da rede urbana nacional, tendo em vista a melhoria progressiva das condições de vida e a satisfação de necessidades básicas das populações residentes nas regiões menos favorecidas. Igualmente se tem em conta a melhoria do habitat nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, designadamente disciplinando a expansão urbanística e a implantação das actividades económicas e dos serviços.
No que se refere à melhoria das acessibilidades inter-regionais, a limitação dos recursos disponíveis impõe para 1978 uma política selectiva de investimentos que conjugue a necessidade de ultrapassar estrangulamentos presentes em zonas já desenvolvidas com a rotura do isolamento das regiões do interior. No domínio das acessibilidades intra-regionais, o Governo procederá à redefinição do Plano de Viação Rural, visando a sua racionalização e intensificação, para o que inclusivamente se dispõe de financiamento externo.
A actuação sobre as estruturas produtivas regionais terá necessariamente de ser selectiva, pelo que merecerão especial atenção no decorrer de 1978 os seguintes domínios de acção:
Continuação dos aproveitamentos hidroagrícolas no Nordeste, Cova da Beira e Alentejo e melhoria dos esquemas de produção agro-industrial, nomeadamente a optimização dos investimentos no complexo do Cachão;
Prosseguimento do programa de parques industriais em Braga, Guimarães, Covilhã, Évora, Beja e Algarve e estudo de um programa adicional de novas implantações;
Reestruturação dos sectores têxteis, que, pela sua localização altamente concentrada na bacia do Ave e na zona da Covilhã, se liga à construção dos parques industriais nessas áreas;
Prosseguimento da promoção do esquema de desenvolvimento urbano-industrial em Sines, salvaguardando, contudo, efeitos negativos no interior, nomeadamente pela criação dos parques industriais de Évora e Beja, em conjugação com o reforço do sistema urbano do conjunto da região;
Diversificação do tecido produtivo da região do Algarve, com base no desenvolvimento do seu parque industrial, onde, no entanto, será ainda considerada prioritária a melhoria do processo de transformação dos produtos da agricultura regional e da pesca;
Intensificação dos trabalhos de prospecção mineira e reactivação das indústrias extractivas, com especial relevo para o início da exploração dos jazigos de Moncorvo, em articulação com o Plano Siderúrgico Nacional;
Redefinição dos esquemas de incentivos, designadamente tendo em vista a criação de empregos, e em cujos critérios de concessão deverão ser tomados em conta os aspectos de localização, tendo em vista a descentralização de actividades.
Salienta-se, contudo, que uma programação mais adequada destes investimentos apenas pode ser levada a cabo, no futuro, através da criação de órgãos regionais de planeamento que procedam à identificação das carências mais prementes e estabeleçam prioridades na respectiva satisfação.
Dentro desta orientação, por despacho normativo de 27 de Março de 1978, foi o Departamento Central de Planeamento encarregado de prosseguir os estudos necessários à elaboração de uma proposta relativa às regiões Plano e respectivo esquema de órgãos de planeamento regional.
Essa proposta será oportunamente tornada pública, a fim de proporcionar um debate generalizado sobre o assunto.
Entretanto estão já em curso estudos para se proceder no imediato à reestruturação do Gabinete de Planeamento da Região do Algarve, por forma a torná-lo efectivo instrumento de planeamento, de acordo com as atribuições genericamente definidas naquela lei para os departamentos regionais de planeamento, servindo a sua reestruturação como experiência piloto à implantação daqueles departamentos.
Também no corrente ano será prosseguida uma política de reforço efectivo das instituições do poder local, designadamente pela melhoria do sistema de subsídios e comparticipações, quer através dos Ministérios executores, quer através do MAI - o qual dispõe de uma verba de 2,5 milhões de contos para o efeito -, para além do eventual apoio financeiro que o Fundo de Desemprego possa igualmente vir a conceder, devendo elaborar-se para o efeito um plano de distribuição pelas autarquias locais, a aprovar por decreto-lei, conforme estabelece o artigo 4.º da Lei do Orçamento para 1978.
4 - Orientações de política sectorial
4.1 - Sectores produtivos
a) Agricultura, silvicultura e pecuária
Tendo em conta as opções de desenvolvimento, definem-se para o sector «Agricultura, silvicultura e pecuária» os seguintes objectivos:
Satisfação das necessidades básicas da população portuguesa, muito em especial em bens alimentares;
Redução do deficit externo, designadamente pela substituição da importação de bens alimentares;
Melhoria do nível de vida das populações rurais.
A actuação do Governo em 1978 centrar-se-á nos seguintes domínios:
Aumento da produção;
Correcção do sistema de comercialização;
Aproveitamento e desenvolvimento da capacidade de industrialização.
Para se atingirem os objectivos focados torna-se prioritário proceder à montagem dos organismos e serviços do MAP de acordo com a respectiva Lei Orgânica (Decreto-Lei n.º 221/77). No que respeita aos instrumentos de política agrícola serão tomadas as seguintes medidas:
1 - Medidas no domínio da estruturação agrária:
Regulamentação das bases gerais da Reforma Agrária, com desenvolvimento dos regimes jurídicos e instituições empresariais delas decorrentes, e sua aplicação;
Regulamentação e aplicação da Lei do Arrendamento Rural.
2 - Medidas visando o aumento da produção:
Estabelecimento, a nível regional, de núcleos de produção de sementes base para as principais culturas a fomentar (cereais, forragens, oleaginosas, leguminosas para grão, horto-industriais);
Revisão e actualização da legislação que regula a produção, contrôle e certificação de semente de alta qualidade e correspondente comercialização;
Regulamentação da actividade viveirista;
Regulamentação da actividade de produção de batata de semente;
Regulamentação do regime fitossanitário e de quarentenas para material de propagação vegetativa a introduzir no País;
Estabelecimento de esquemas tipo de tratamentos fitossanitários adequados às diferentes regiões;
Estabelecimento de explorações piloto nas várias regiões e no âmbito da actividade das direcções regionais de agricultura;
Revisão da legislação de protecção aos montados de sobro e azinho;
Definição dos preços de orientação para os principais produtos da agricultura;
Fixação em tempo útil dos preços de intervenção para alguns dos produtos agrícolas;
Contribuição para o estabelecimento de preços adequados para os factores produtivos estratégicos na produção agrícola;
Definição de condições de crédito (taxas, prazos e montantes) compatíveis com o desenvolvimento da agricultura;
Participação com o IFADAP na definição de normas para a concessão de crédito para fomento da produção em empresas agrícolas e agro-industriais com base em projectos de exploração com viabilidade económica e atribuindo prioridade aos que utilizem recursos nacionais;
Entrada em funcionamento do seguro de colheitas e do seguro de crédito.
3 - Medidas visando a correcção do sistema de comercialização:
Reestruturação dos organismos oficiais de intervenção nos mercados de produtos agrícolas;
Criação de empresas e infra-estruturas de comercialização públicas e apoio à criação de empresas e infra-estruturas congéneres no âmbito do sector cooperativo;
Contribuição para a organização do abastecimento dos factores de produção em quantidade e em tempo útil;
Promulgação de medidas legislativas com vista à racionalização dos mercados agrícolas através da intervenção pública.
4 - Medidas visando o aproveitamento e desenvolvimento da capacidade de industrialização:
Apoio, através dos serviços técnicos oficiais, à reorganização das empresas cooperativas nos domínios financeiro, económico e técnico;
Fomento da integração vertical em alguns ramos da agricultura e das indústrias alimentares.
b) Pesca
A contribuição do sector para a satisfação das necessidades básicas da população é bastante significativa, na medida em que mais de 40% da proteína animal consumida provém deste ramo de actividade económica.
Porém, a produção nacional continua a ser insuficiente para se alcançar a cobertura das necessidades em pescado para o consumo público directo, para o abastecimento da indústria de conservas e para o fabrico de farinhas de peixe destinadas a rações.
Impõe-se, assim, como objectivo fundamental a atingir, o aumento das capturas e subsequente diminuição das quantidades importadas, de modo a suprir ocasionais situações de carência de produtos alimentares de outras origens. O aumento das capturas pretendido pressupõe o fomento das exportações dos produtos da pesca, designadamente conservas e óleos de peixe.
A prossecução do que fica mencionado exigirá a reestruturação orgânica da Secretaria de Estado das Pescas e implicará:
1 - Medidas relativas à utilização dos pesqueiros situados nas águas nacionais e estrangeiras:
Estabelecimento de acções visando uma estratégia de utilização dos pesqueiros locais e longínquos, com desenvolvimento progressivo da actividade de pesca na zona económica exclusiva das 200 milhas e com intensificação da fiscalização na referida zona económica;
Desenvolvimento de iniciativas tendentes à manutenção da posição portuguesa nas águas nacionais de outros países onde se tem efectuado o tradicional esforço de pesca e procura de novas áreas, exigindo um alargamento e aprofundamento das relações com outros países, nomeadamente com países de expressão portuguesa.
2 - Medidas relativas à reorganização e modernização da estrutura produtiva do sector:
Reorganização da estrutura empresarial do sector, com especial relevo para a reorganização estrutural, económica e financeira das empresas do sector nacionalizado, dada a importância de que as mesmas se revestem no domínio da pesca longínqua e do alto;
Melhoria da produtividade do trabalho através da formação profissional dos trabalhadores, da utilização de técnicas de gestão de pessoal, como rotação e polivalência, e do estabelecimento (com a mesma finalidade) de novos regulamentos quanto às lotações dos navios; prevê-se ainda para 1978 a institucionalização das carreiras profissionais;
Uniformização de modelos de navios para alguns dos grandes tipos de pesca e concessão de benefícios fiscais para a importação de navios e de equipamentos que sirvam de padrão para a reconversão das frotas e das unidades fabris;
Reestruturação dos instrumentos de financiamento para o sector por forma a garantir, em tempo oportuno, os meios necessários à renovação e reconversão da frota e infra-estruturas de apoio.
3 - Revisão e coordenação da legislação referente ao sector:
Compilação e uniformização de toda a legislação sobre pesca, nomeadamente quanto a meios de captura, artes de pesca, taxa de prestação de serviços e encargos de descarga e vendagem.
Prevê-se ainda o estabelecimento de cooperação com outros países e organismos internacionais no combate à poluição.
c) Indústria e energia
A actuação a desenvolver em 1978 em relação a estes sectores terá em conta:
A necessidade de reduzir o ritmo de crescimento do produto industrial para 3,5%, em conformidade com o disposto nas grandes opções do Plano;
O carácter prioritário a atribuir aos projectos de investimento que se revelem menos gravosos em termos de balança de transacções correntes, aos que se destinem a incrementar a capacidade dos sectores exportadores e àqueles que possam criar maior número de empregos e se localizem em áreas menos favorecidas;
devendo estas preocupações condicionar as medidas que orientarão as acções a empreender relativamente aos sectores público e privado da indústria, sem que contudo se percam de vista os objectivos gerais da política industrial definidos no Programa do Governo em relação ao médio prazo, cuja concretização terá de passar, nomeadamente, por:
Dinamização do sector empresarial do Estado face ao seu carácter básico na estrutura produtiva;
Apoio ao sector privado para que retome uma participação importante na formação bruta de capital fixo;
Reestruturação das PME com vista à sua viabilização económica;
Estabelecimento de uma integração vertical mais completa da indústria;
Promoção da descentralização regional, apontando áreas preferenciais para investimento no quadro de uma política de ordenamento do território e prosseguindo a construção de parques industriais;
Intensificação dos trabalhos de prospecção mineira e reactivação de indústrias extractivas;
Lançamento das bases de um plano energético a longo prazo que garanta o abastecimento e promova os meios para a redução da dependência do petróleo como fonte primária, inclusivamente através do recurso a formas não convencionais de energia.
Assim, e para além do prosseguimento da reestruturação do Ministério da Indústria e Tecnologia, com publicação das leis orgânicas dos respectivos serviços, virão a ser tomadas durante 1978 as seguintes medidas de política:
1 - Medidas relativas ao sector empresarial do Estado:
Estruturação do programa sectorial de investimentos com projectos avaliados segundo critérios que traduzem a política de investimentos anteriormente definida;
Prosseguimento da reorganização do sector empresarial do Estado, integrada numa reestruturação geral dos sectores produtivos, visando racionalizar as vocações das empresas existentes e, no caso da metalomecânica pesada, maximizar a participação nacional no fabrico de equipamentos destinados às grandes unidades industriais;
Estabelecimento de programas para reciclagem de quadros médios e superiores das empresas públicas do sector (a alargar aos quadros das empresas privadas).
2 - Medidas relativas ao sector empresarial privado:
Abertura de concursos e de negociações para o lançamento de várias novas unidades industriais;
Realização de diagnósticos de carências no mercado interno;
Identificação de novas produções a lançar com base nos trabalhos em curso do G. F. S. Importações;
Identificação de sectores que possam ser vocacionados para a exportação;
Apoio a acções de reconversão em sectores em dificuldades, nomeadamente os tradicionais de exportação, encarando-se as modalidades de apoio a iniciativas de concentração empresarial complementadas pela realização de contratos-programa de desenvolvimento e pela concessão de créditos e apoio financeiro com vista à sua modernização.
A concretização de algumas destas medidas passará por um maior recurso ao método contratualista nas relações entre o Estado e as empresas nacionais e estrangeiras.
d) Construção
A política governamental para o sector da construção terá em conta a necessidade de ajustar a capacidade produtiva às necessidades actuais e de se racionalizar o desenvolvimento do sector, para o que importará estabelecer uma metodologia de programação concertada e de médio prazo. Serão assim tomadas em relação à indústria de construção medidas tendentes a possibilitar o planeamento da actividade empresarial e a promover a reorganização e modernização da estrutura produtiva do sector, com melhoria da sua cobertura regional, estando previstas igualmente actuações em áreas directamente relacionadas com a indústria de construção, tais como fabrico e comercialização de materiais de construção e elaboração de projectos.
Prevê-se a reestruturação dos organismos de apoio e enquadramento do sector, nomeadamente do Laboratório Nacional de Engenharia Civil, e a criação do instituto de construção, que dinamizará e coordenará, dentro da perspectiva exposta, as acções de apoio ao desenvolvimento da indústria de construção.
Assim, virão a ser tomadas, durante 1978, as seguintes medidas:
Indústria de construção:
1 - Medidas relativas aos programas de obras do sector público:
Revisão dos actuais critérios de concursos e empreitadas, admitindo o princípio do seu parcelamento, quando tecnicamente viável, e regulamentando a antecipação dos concursos, tendo em vista possibilitar o planeamento da actividade empresarial;
Simplificação dos processos e modalidades de contratação de empreitadas por parte do sector público e do processo de pagamento das obras realizadas e homogeneização dos critérios de fiscalização, adiantamentos, processamentos e liquidação de autos, prazos e penalizações;
Reformulação da actual estrutura de revisão de preços, tendo em consideração os aspectos ligados à construção de índices, sua periodicidade e regionalização, cálculo e liquidação das revisões e actualização e completamento das actuais fórmulas de revisão.
2 - Medidas relativas à reorganização e modernização da estrutura produtiva do sector:
Revisão da actual estrutura de concessão de alvarás e implementação do contrôle da capacidade técnica das empresas com alvará;
Institucionalização de contratos-programa com vista à adopção de novas tecnologias, previamente seleccionadas segundo critérios a definir;
Definição e implementação de métodos de contabilidade normalizada, de acordo com a actual estrutura empresarial;
Ampliação dos actuais cursos de formação profissional e realização de cursos de gestão, em colaboração com organismos sócio-profissionais;
Elaboração de estudos de mercado e de oportunidades de exportação de serviços; criação de apoios de ordem financeira.
3 - Medidas a adoptar no domínio do financiamento das empresas do sector:
Celebração de contratos de viabilização ou recurso a outras formas institucionais que visem a prossecução de idêntica finalidade;
Estabelecimento de adequadas condições de financiamento a novos investimentos por reagrupamento, reorganização ou modernização, através de regimes preferenciais de crédito;
Aceleração e simplificação dos mecanismos e processos de financiamento à produção, bem assim como a desburocratização e aceleração, já referidas, dos processos de pagamento por parte da Administração Pública;
Criação de esquemas de crédito a médio prazo de apoio à promoção de exportações de serviços;
Reforço e melhoria dos esquemas de crédito à promoção.
Áreas conexas:
1 - Medidas relativas à indústria de materiais de construção visando o desbloqueamento da rigidez da oferta nesse domínio e o desenvolvimento das potencialidades nacionais:
Definição das prioridades de ampliação ou criação de indústrias de materiais e componentes fundamentais;
Elaboração e divulgação de catálogos de componentes de produção nacional e de sistemas construtivos de pré-fabricação e normalização de dimensões de componentes;
Contrôle de qualidade de materiais e componentes (contrôle de recepção e de fabrico);
2 - Medidas relativas à elaboração de projectos:
Revisão da legislação que define as competências de elaboração de projecto e simplificação dos actuais critérios da sua apreciação;
Estabelecimento e regulamentação dos critérios ou normas dos programas de concurso de atribuição de projectos e da respectiva contratação;
Regulamentação sobre a utilização em projecto dos elementos nacionais normalizados, com vista à optimização do tempo e custo de execução;
Revisão do RGEU e da generalidade das regulamentações na área dos edifícios, no sentido da sua actualização à concepção actual do projecto, e ensaio de soluções concepção-construção para áreas a definir.
e) Turismo
As orientações definidas no médio prazo para este sector contemplam as seguintes áreas prioritárias:
O fomento do turismo externo;
A promoção do turismo interno;
A viabilização económica das empresas.
No plano de estabilização económica para 1978 o turismo deverá merecer consideração adequada por forma que o sector possa responder ao objectivo de melhoria da nossa balança de transacções correntes.
Assim, prevêem-se as seguintes medidas de política:
1 - No domínio da definição de uma política externa do turismo nacional:
Celebração de acordos de turismo;
Abertura de novos centros de turismo;
Simplificação das exigências no âmbito de documentação de viagem;
Acções de promoção, especialmente nos campos das relações públicas, publicidade e para comercialização;
Institucionalização dos conselhos de coordenação promocional.
2 - No âmbito da definição de uma política de promoção interna do turismo nacional:
Regulamentação dos transportes turísticos internos.
3 - Quanto ao estabelecimento de medidas que permitam organizar a actividade do sector:
Promulgação de legislação sobre agências de viagens, hotelaria e similares, campismo, jogos de fortuna e azar, imposto de turismo, utilidade turística, meios complementares de alojamento, crédito turístico e legislação referente aos profissionais da informação turística;
Criação do seguro turístico;
Criação do conselho nacional de turismo;
Definição e ordenamento das regiões turísticas;
Simplificação nas formalidades de aprovação dos projectos;
Introdução de medidas de contrôle ao nível da qualidade dos serviços prestados pelas unidades do sector;
Promulgação da legislação que reorganiza os serviços de turismo;
Apoio e colaboração na celebração dos contratos de viabilização;
Redefinição, em colaboração com as empresas e sindicatos, dos efectivos de pessoal das unidades turísticas e desenvolvimento das acções de formação, abrangendo o pessoal excedentário, em termos da sua preparação para a satisfação das necessidades dos novos hotéis em conclusão.
4.2 - Sectores sociais
a) Educação e cultura
Iniciado o processo de normalização das escolas; criados estímulos ao desenvolvimento de actividade escolar em condições de dignidade e responsabilidade, quer de docentes, quer de alunos; lançadas as bases de uma gestão responsável da estrutura escolar; iniciada a reforma estrutural do ensino, nomeadamente através da redefinição curricular de todo o ensino secundário e da criação do ensino superior de curta duração, o Governo procederá à apresentação de uma proposta de lei estabelecendo um modelo global de sistema educativo com a finalidade de superar os actuais estrangulamentos institucionais e dotar o sistema da necessária coerência sequencial.
Nestes termos, o Governo empenha os seus esforços na concretização efectiva da escolaridade de nove anos. Para tanto seleccionou um conjunto de medidas programadas que incluem a formação de pessoal docente, o aperfeiçoamento e alargamento da rede escolar, a dotação de material didáctico e o incremento da acção social escolar.
Assim, e no que se refere a medidas de política, foram previstas as seguintes:
1 - Incremento da educação pré-escolar:
1.1 - Definição do estatuto dos jardins-de-infância.
1.2 - Criação de um ano preliminar à 1.ª fase do ensino primário.
1.3 - Criação e lançamento de novos centros de formação de educadores de infância e reconversão de escolas do magistério primário.
1.4 - Criação de jardins-de-infância, quer estatais, quer em regime de colaboração com autarquias e associações locais, devendo, sempre que possível, a sua criação atender à rede de escolas primárias.
2 - Desenvolvimento da educação especial:
2.1 - Estabelecimento de uma política global e coordenada para a educação especial, em articulação com os diversos organismos competentes.
2.2 - Reestruturação das bases gerais da educação especial.
2.3 - Criação e regulamentação de novos esquemas de formação de pessoal docente e técnico especializado, nomeadamente pela reforma dos cursos ministrados no Instituto de Aurélio da Costa Ferreira.
2.4 - Definição de um sistema de observação e orientação de crianças que apresentem insuficiências, inadaptações, deficiências e precocidades.
3 - Formação de pessoal docente e outras actividades pedagógicas:
3.1 - Estabelecimento de formas de intensificação de acções de reciclagem e formação em serviço, visando o aperfeiçoamento contínuo dos professores dos ensinos básico e secundário e dos monitores da Telescola.
3.2 - Concepção e lançamento de acções experimentais, visando a definição de novos processos de formação de professores.
3.3 - Continuação da reforma das escolas do magistério primário.
4 - Instalações dos ensinos preparatório e secundário:
4.1 - Definição de critérios para uma melhor utilização da rede de estabelecimentos existentes, nomeadamente pelo que respeita aos curricula vocacionais.
4.2 - Revisão dos actuais planos de construção, ajustando-os à evolução do sistema escolar.
5 - Equipamento para os ensinos primário, preparatório e secundário:
5.1 - Definição de novas tipologias de equipamento mais funcionais e menos onerosas.
5.2 - Estabelecimento de normas que favoreçam novas aquisições, bem como a expansão e o reaproveitamento dos equipamentos existentes, especialmente pelo que respeita a equipamento oficinal.
6 - Continuação da Telescola.
7 - Acção social:
7.1 - Lançamento de dispositivos que visem incrementar o ritmo de construção ou aquisição de equipamento para acção social escolar.
7.2 - Aperfeiçoamento do sistema de transportes escolares, em coordenação com a política de alojamento e da rede escolar.
7.3 - Ajustamento de critérios de atribuição de subsídios.
7.4 - Incremento do seguro escolar.
8 - Educação de adultos:
8.1 - Elaboração de legislação visando a definição de normas orientadoras da educação de adultos (conteúdos, métodos e sistemas de avaliação).
8.2 - Estabelecimento de mecanismos que favoreçam o lançamento de acções de formação de agentes de alfabetização e de extensão cultural.
8.3 - Estabelecimento de mecanismos que dinamizem acções de alfabetização e formação cultural em populações adultas.
8.4 - Criação de cursos de ensino preparatório, secundário e técnico em estabelecimentos de ensino oficial e em empresas técnicas e industriais para promover a frequência de cursos por adultos que abandonaram prematuramente a escola ou que precisam de aperfeiçoar os seus conhecimentos.
9 - Ensino superior:
9.1 - Publicação do estatuto da carreira docente do ensino superior universitário.
9.2 - Criação e lançamento de novos cursos nos estabelecimentos de ensino superior existentes, de acordo com o plano geral e organização, desenvolvimento e expansão do ensino superior.
9.3 - Redefinição do numerus clausus nos diferentes cursos e escolas de ensino superior, em conformidade com os estudos e planeamento das necessidades do País em diplomados nas diferentes áreas científicas e profissionais.
9.4 - Implantação progressiva de novos estabelecimentos de ensino superior e da reconversão de alguns dos já existentes, visando o lançamento do ensino superior de curta duração.
9.5 - Generalização de cursos de pós-graduação e definição de normas relativas à investigação fundamental e aplicada, como contributo para a melhoria da qualidade do pessoal docente.
10 - Investigação científica:
10.1 - Criação de novos instrumentos de intervenção e dinamização da actividade de investigação fundamental e aplicada, designadamente dos contratos de investigação.
10.2 - Intensificação da comunicação no seio da comunidade científica, através da organização ou apoio a reuniões e às sociedades científicas, incluindo uma reunião para debate da política científica nacional.
10.3 - Implementação de instrumentos de acção destinados a melhorar a articulação da investigação fundamental e aplicada da actividade nas áreas do ensino superior, de outras instituições científicas oficiais e das empresas públicas e privadas e de toda essa actividade com as directivas do desenvolvimento económico e social do País.
10.4 - Definição e utilização de incentivos destinados a promover investigação que tenha em vista a atenuação da importação de know-how.
10.5 - Promoção acelerada da exportação de know-how, com vista a atenuar o desequilíbrio desta balança de pagamentos sectorial; esta promoção pode fazer-se especialmente em direcção às áreas tropicais através da reconversão e reactivação da Junta de Investigações Científicas do Ultramar.
10.6 - Definição de uma carreira de investigação de âmbito nacional devidamente articulada, onde necessário, com o estatuto da carreira docente universitária.
11 - Cultura:
11.1 - Estudo para a instalação do Museu de Literatura.
11.2 - Apoio à edição de reconhecida qualidade literária.
11.3 - Apoio às bandas de música: manutenção e cursos de formação de especialistas de regência de bandas.
11.4 - Apoio aos coros amadores.
11.5 - Apoio ao teatro amador: cursos de aperfeiçoamento técnico e equipamento técnico de grupos amadores.
11.6 - Lançamento da Companhia Nacional de Teatro Popular.
11.7 - Apoio à Companhia Nacional de Bailado.
11.8 - Criação do centro de formação de técnicos de restauro.
11.9 - Inventariação e estudo das potencialidades culturais de bibliotecas, arquivos, centros de documentação e similares.
11.10 - Organização do cadastro central do património cultural.
11.11 - Estudos, projectos e implantação de novos museus.
12 - Desenvolvimento desportivo:
12.1 - Estabelecimento de mecanismos visando a intensificação da prática de actividades gimnodesportivas, nomeadamente no âmbito escolar.
12.2 - Estabelecimento de dispositivos que dinamizem acções de formação de monitores e técnicos desportivos.
12.3 - Execução de uma política de instalações desportivas com prioridade escolar e perspectiva comunitária que progressivamente dê resposta a um quadro desportivo que vai da animação à alta competição.
12.4 - Desenvolvimento de programas de recreação, possibilitando o alargamento da intervenção no domínio da ocupação de tempos livres.
12.5 - Estabelecimento de formas de intensificação de apoio à estrutura do desporto federado.
13 - Associativismo juvenil:
13.1 - Desenvolvimento de actividades culturais, artísticas e de ar livre que visem incentivar o associativismo juvenil e formas de convívio entre jovens, melhorando as possibilidades de ocupação dos tempos livres.
13.2 - Formação de monitores, animadores e outros técnicos na perspectiva de apoio a 13.1.
13.3 - Edição e divulgação de documentação na perspectiva de apoio a 13.1.
14 - Apoio médico:
14.1 - Reconversão, incremento e descentralização dos serviços de saúde escolar e de apoio médico-desportivo.
b) Saúde
Atenta a importância do sector para uma melhoria de qualidade de vida dos cidadãos, o Governo propõe-se promover e implementar uma política nacional de saúde que assegure progressivamente à população, em todas as fases da sua vida, níveis de saúde próprios da época em que vivemos, designadamente através da diminuição dos índices de mortalidade infantil, de doenças infecciosas e parasitárias, de doenças de infância e da idade escolar e das doenças do trabalho.
Esta finalidade geral será prosseguida através da execução de adequados programas de investimentos e da adopção de um conjunto de medidas de política, que a seguir se enumeram, para cada domínio prioritário de actuação:
1 - Política global:
Elaboração e publicação dos diplomas legais contendo as bases gerais do Serviço Nacional de Saúde;
Adopção de providências imediatas que assegurem uma alteração qualitativa substancial na actual situação;
Implementação de medidas de diagnóstico precoce e de vigilância médico-preventiva regular.
2 - Serviços prestadores de cuidados de saúde:
As acções a desenvolver neste domínio desdobrar-se-ão entre a implantação progressiva do Plano Director dos Serviços de Saúde, que contemplará, designadamente, a hierarquização das redes de serviços de unidades primárias e diferenciadas e as suas ligações com os níveis de administração e a definição e implantação de um esquema unificado e universal de protecção à saúde:
Aprovação e desenvolvimento do plano de regionalização dos serviços de saúde;
Definição do âmbito do Serviço Nacional de Saúde;
Revisão da legislação de enquadramento das actividades termais;
Integração no esquema unificado de protecção à saúde da população ainda não abrangida por qualquer esquema de protecção à saúde;
Uniformização dos benefícios prestados pelas diversas modalidades dos Serviços Médico-Sociais e da ADSE no âmbito da Secretaria de Estado da Saúde;
Revisão do actual esquema de aleitação em articulação com a segurança social.
2.1 - Cuidados primários:
Melhorar a cobertura e o funcionamento da rede de serviços ao nível dos cuidados primários é o objectivo a atingir com as medidas que a seguir se indicam:
Adopção de medidas tendentes à aceleração da cobertura de assistência materno-infantil a nível de cuidados primários;
Intensificação do reordenamento da rede de serviços de cuidados primários em articulação com a rede de serviços de cuidados diferenciados, de modo a obter rapidamente uma racionalização das mesmas;
Definição e implantação do esquema de organização e funcionamento dos centros de saúde;
Criação de serviços de permanência nas áreas de grande concentração urbana como medida tendente a reforçar a segurança da população, evitar o acesso indiscriminado à urgência hospitalar e assegurar a visita domiciliária justificada;
Reorganização das actividades do planeamento familiar, integrando-as na valência de saúde materna;
Criação nas zonas piloto de Vila Real, Guarda e Beja - no âmbito dos centros de saúde - de serviço extensivo de medicina no trabalho em articulação com os serviços competentes do Ministério do Trabalho e da Secretaria de Estado da Segurança Social;
Alargamento da valência de saúde escolar no âmbito dos centros de saúde, em cooperação com o MEC;
Introdução progressiva de um formulário nacional para os cuidados primários e adopção imediata de medidas tendentes à diminuição dos desvios verificados na acção medicamentosa.
2.2 - Cuidados diferenciados:
Tendo em vista promover a melhoria dos serviços prestados nos aspectos médico, administrativo e de conforto, aumentando-lhes gradualmente a eficiência, serão adoptadas as seguintes medidas:
Alargamento do horário de funcionamento das consultas externas;
Revisão dos quadros de pessoal médico dos hospitais distritais;
Abertura imediata dos concursos de provimento de vagas;
Criação de actividade específica relacionada com a geriatria;
Criação de centros de perinatologia, cobrindo as necessidades específicas de assistência materno-infantil;
Definição de área de responsabilidade hospitalar e do âmbito de competência de cada hospital, com articulação entre os vários níveis.
3 - Recursos humanos:
Neste domínio, proceder-se-á à reformulação do estatuto e das carreiras de todos os profissionais do sector de acordo com as necessidades e possibilidades reais do País e desenvolver-se-ão as acções de formação de base, pós-graduada e permanente através das seguintes medidas concretas:
Definição das carreiras médicas, de técnicos paramédicos e de administração de saúde e reformulação das carreiras de enfermagem;
Criação progressiva de quadros regionais e de uma gestão regional de pessoal;
Criação de uma comissão nacional de ensino de profissionais de saúde;
Colaboração com o MEC na reestruturação dos cursos de Medicina;
Criação de uma comissão nacional de saúde dentária;
Criação do curso de técnico optometrista;
Criação do curso de auxiliar dentista;
Reordenamento das especialidades médicas, adequando-as a um novo perfil evolutivo da procura de cuidados de saúde e à evolução tecnológica;
Reestruturação dos internatos em articulação com a reestruturação do curso de Medicina e as necessidades reais dos serviços de cuidados primários;
Definição de um sistema de formação permanente, com especial atenção para os profissionais da periferia;
Criação de estruturas de formação permanente a nível das ADS;
Revisão das actuais estruturas de algumas escolas de enfermagem, por forma a poderem dedicar-se à formação de outras categorias de pessoal a nível regional;
Início de um programa de reciclagem dirigido ao pessoal de enfermagem actualmente actuando no âmbito dos Serviços Médico-Sociais.
4 - Organização, gestão administrativa e financeira:
Neste domínio, prevê-se:
Elaborar a lei orgânica da Secretaria de Estado da Saúde, que será informada pelos princípios da descentralização, da desconcentração, da regionalização e da integração nos diversos níveis e da hierarquização destes;
Transferência progressiva para o âmbito da Secretaria de Estado da Saúde dos serviços de saúde actualmente dependentes de outros departamentos;
Institucionalização de um órgão central responsável pela coordenação, orientação e avaliação da gestão financeira do sector;
Criação de uma estrutura central responsável pelas tarefas que constitucionalmente incumbem ao sector no campo farmacêutico;
Revisão da legislação actualmente aplicada à ADS, tendo em vista facultar-lhe os instrumentos indispensáveis à prossecução das suas finalidades;
Definição e progressiva implantação de um sistema de informação para a saúde;
Desencadeamento de acções visando a desburocratização dos serviços;
Alteração do actual sistema de cobrança de comparticipação por parte dos laboratórios e farmácias;
Elaboração de um plano de contas para o sector;
Aperfeiçoamento do orçamento unificado do sector;
Estabelecimento de critérios e circuitos de financiamento dos serviços e estabelecimentos aos diversos níveis;
Definição de indicadores e outros instrumentos de análise para avaliação dos serviços e programas de saúde.
6 - Investigação:
Criação de uma comissão coordenadora de investigação em saúde;
Planeamento da região de saúde de Trás-os-Montes, com o apoio da Organização Mundial de Saúde.
c) Segurança social
A consecução da finalidade última deste sector impõe uma decidida intervenção dos Poderes Públicos com vista à aceleração e eficácia da resposta do sistema de segurança social às solicitações da população.
Esta a ideia base que esteve subjacente à selecção dos domínios em que prioritariamente incidirão as medidas e acções a implementar em 1978. Efectivamente, e em primeiro lugar, entende o Governo ser indispensável prosseguir e consolidar o processo de reestruturação orgânica do sector, por forma que, eliminando as estruturas paralelas ou sobrepostas e racionalizando a organização e o funcionamento dos serviços, seja possível a todos os níveis responder com prontidão e eficiência às solicitações dos beneficiários do sistema.
Em segundo lugar, e atentas as prioridades a conferir aos estratos economicamente mais débeis da população e à progressiva correcção das desigualdades na repartição do rendimento e na cobertura regional dos equipamentos sociais, proceder-se-á à redefinição dos esquemas de prestações de segurança social, sejam as de base pecuniária (subsídios, abonos e pensões), sejam as que se objectivam em serviços e equipamentos sociais, em termos de melhoria da qualidade de vida da população. As modificações a introduzir serão orientadas no sentido da generalização da cobertura dos riscos e carências sociais básicas e da integração, uniformização e melhoria dos regimes dispersos, insuficientes e incompletos ainda existentes.
Por último, atenção especial será igualmente dedicada à unificação e racionalização da gestão financeira do sector e à redefinição dos instrumentos de regulamentação do trabalho do pessoal do sistema unificado de segurança social.
Para cada um dos domínios prioritários apontados foram programadas e serão executadas as seguintes medidas:
1 - Reestruturação orgânica:
Elaboração dos diplomas regulamentares que permitam a implantação e o início de funcionamento dos órgãos e serviços integrados que constituem o novo sistema unificado de segurança social;
Elaboração dos decretos regulamentares referentes à organização, competência e funcionamento dos centros regionais de segurança social;
Elaboração do diploma regulamentar que institucionalizará a participação das diversas entidades e sectores interessados no funcionamento do sistema de segurança social;
Conclusão e publicação do diploma aplicável às instituições privadas de solidariedade social não lucrativas.
2 - Prestações, serviços e equipamentos sociais:
Elaboração do código da segurança social;
Publicação do diploma que marcará o início da vigência do novo regime de protecção social aos trabalhadores rurais;
Definição de um modelo de esquema mínimo de protecção social universalmente garantido;
Articulação das prestações de subsídios destinados à infância e juventude com os decorrentes da acção ligada a equipamentos e serviços igualmente destinados à infância e juventude;
Reconhecimento gradual do direito ao abono de família aos descendentes e equiparados de todos os trabalhadores abrangidos pelos esquemas de segurança social;
Definição de valores máximos e mínimos para subsídios de doença;
Revisão da protecção social nas doenças de longa duração;
Atribuição dos subsídios por doença, tuberculose e maternidade aos trabalhadores rurais;
Atribuição de subsídio, no montante igual ao da maternidade, às mulheres em situação de inactividade por ameaça de aborto clinicamente comprovado;
Revisão dos mecanismos do contrôle de baixas de doença;
Desencadeamento e intensificação do processo de revisão global dos esquemas de modalidades de protecção social dos acidentes de trabalho e doenças profissionais;
Revisão das condições de atribuição das prestações devidas por morte;
Fixação de limites máximos e mínimos entre os quais se terá de situar o montante do subsídio por morte;
Revisão do âmbito de atribuição das pensões de sobrevivência;
Revisão das condições de atribuição do complemento da pensão do cônjuge a cargo e a sua atribuição aos trabalhadores rurais;
Apoio à intensificação de acções de desenvolvimento comunitário e animação sócio-cultural, designadamente através da reestruturação da acção das Casas do Povo;
Estabelecimento de esquemas especiais de segurança social para deficientes em trabalho protegido ou irrecuperáveis para a actividade profissional;
Atribuição de subsídio mensal vitalício aos grandes deficientes, a partir da idade de escolaridade obrigatória, por direito próprio e em acumulação com o abono de família;
Actualização dos montantes das pensões por velhice, invalidez e sobrevivência;
Uniformização e melhoria das pensões dos trabalhadores rurais, acabando-se com a diferenciação entre as pensões para homens e mulheres, e atribuição do complemento a grandes inválidos;
Estabelecimento de um montante uniforme para os titulares de pensão social;
Acompanhamento da execução da nova regulamentação do abono de família para ascendentes e preparação da gradual substituição desta prestação por outras adequadas e eficazes, nomeadamente a pensão social;
Adopção de medidas eficazes para a redução dos tempos de demora na atribuição das pensões e início do seu pagamento e disciplina na sua concessão;
Transferência para o departamento de pensões e para as instituições distritais de segurança social do processamento das pensões dos trabalhadores rurais;
Alargamento da rede de convenções bilaterais de segurança social com países de destino dos trabalhadores migrantes portugueses, designadamente pela celebração de novas convenções com a Suécia e Inglaterra, e início das conversações tendentes à celebração de novas convenções com o Canadá, a Venezuela e a Noruega. Revisão e melhoria de convenções anteriormente celebradas;
Prosseguimento, no âmbito das relações com o Conselho da Europa, dos trabalhos relacionados com a ratificação dos acordos provisórios europeus relativos aos regimes de segurança social, Convenção Europeia sobre a Assistência Social e Médica, bem como com a assinatura da Convenção Europeia de Segurança Social;
Intensificação das acções relativas à protecção social dos trabalhadores portugueses nos países membros da CEE, na decorrência da definição das modalidades de aplicação do Protocolo Adicional de 20 de Setembro de 1976 ao Acordo Comercial de 1972, na parte relativa à cooperação sobre segurança social aos trabalhadores migrantes.
d) Habitação, urbanismo e ambiente
A consecução da finalidade última deste sector - proporcionar habitação condigna a todas as famílias portuguesas - e o ritmo a que se pretende atingi-la impõem actuações decididas e integradoras dos vários factores influentes, quer sejam internos, quer externos ao sector. Entre os primeiros destacam-se as actividades de planeamento e de gestão urbanística, a disponibilidade de terrenos aptos a serem utilizados, a existência de projectos de construção, os meios financeiros afectados ao sector e a maior ou menor eficácia da estrutura orgânica de implementação, tudo enquadrado no âmbito de uma política habitacional coerente e concertada. Relativamente aos segundos, evidenciam-se como mais salientes a possibilidade de poder contar com uma indústria de construção eficiente e bem dimensionada e a oportuna disponibilidade dos materiais de construção necessários.
Nesse entendimento procurou-se que no PIAP/78 cada um daqueles domínios seja objecto de um tratamento em que os projectos, os investimentos correspondentes, as medidas de política e as actividades de estudo e outras se harmonizem e complementem numa integração tão perfeita quanto possível.
É assim que, tendo por base a dimensão dos programas de construção de habitações e de alguns equipamentos complementares, traduzida pelos investimentos que lhes foram afectados, se dimensionaram os programas complementares nos domínios do planeamento e gestão urbanística e da aquisição de terrenos e seu equipamento em infra-estruturas e se definiram para cada uma destas áreas e para aquelas que se referiram como externas ao sector as medidas de política a adoptar e as acções de suporte e dinamização a desenvolver.
Em síntese e para cada um daqueles domínios referem-se a seguir as áreas em que preferencialmente vão incidir as medidas e acções propostas.
1 - No domínio da habitação:
Efectivamente, a resolução do problema habitacional só será possível por uma actuação globalmente concertada que dinamize os sectores público, cooperativo e privado. Por outro lado, a política de habitação deverá ser apoiada num planeamento urbanístico inserido numa estratégia de ordenamento físico do território e de protecção do meio ambiente e pressupondo a efectivação de uma política de solos que permita tornar disponíveis os terrenos necessários aos programas habitacionais e de infra-estruturas e equipamentos sociais.
1.1 - Reforço da iniciativa do sector público:
Implantação e reforço das direcções regionais do Fundo de Fomento da Habitação e reestruturação dos serviços centrais;
Recurso a empréstimos das instituições de crédito para financiamento de programas habitacionais de promoção estatal;
Simplificação do processo e das modalidades de contratação de empreitadas, por parte do sector público.
1.2 - Apoio aos sectores cooperativo e privado social:
Revisão do regime jurídico de cooperação habitacional;
Remoção de estrangulamentos que se têm verificado no sector cooperativo, nomeadamente dinamizando e regulamentando as condições de cedência de terrenos, os esquemas de financiamento e desenvolvendo o apoio técnico e organizativo;
Adequação da figura de «contrato de desenvolvimento», por forma a renovar as potencialidades do programa como instrumento permanente da política habitacional.
1.3 - Estímulo à promoção privada:
Estabelecimento de uma política de incentivos diferenciados nos domínios financeiro, fiscal e de disponibilidade de terrenos;
Aplicação de medidas de enquadramento dos sectores informais da iniciativa privada (construção clandestina), designadamente pela entrega de terrenos urbanizados, projectos tipo e condições específicas de financiamento.
1.4 - Acesso das famílias de menores rendimentos ao mercado da habitação:
Estabelecimento de medidas complementares à legislação sobre rendas, que definam as formas de apoio às famílias de mais baixos rendimentos e moderem a respectiva taxa de esforço de encargos com a habitação;
Adopção de medidas que reduzam o número de fogos devolutos e garantam a sua utilização ao serviço de uma política de habitação;
Manutenção de um regime de bonificações fiscais em transmissões de prédios destinados a habitação própria.
1.5 - Política geral de habitação:
Revisão e adequação da lei de rendas, no sentido de combater as distorções que se verificam no mercado de arrendamento, definindo critérios justos de fixação e actualização de rendas de casa;
Estabelecimento de uma política financeira em que se clarifiquem as condições de financiamento dos diferentes regimes promocionais, definindo com clareza os estratos da procura a que se dirigem e conjugando o esforço promocional e de crédito à procura com novos incentivos à formação de poupança destinada a investimento na habitação.
1.6 - Abaixamento dos custos de construção de habitações:
Estrita ligação do custo de construção à adopção dos incentivos diferenciados nos domínios financeiro, fiscal e de concessão de terrenos;
Publicação do regulamento da categoria única de habitação social;
Revisão e actualização da regulamentação técnica das edificações no sentido de, sem prejuízo da qualidade de vida, não só embaratecer os custos de construção como também integrar as novas técnicas construtivas.
2 - No domínio do saneamento básico e do equipamento rural e urbano:
A qualidade das habitações depende em muito das infra-estruturas que as servem e do equipamento que as rodeia. Daí a adopção de medidas tendo em vista dotar os aglomerados populacionais com as infra-estruturas e os equipamentos mínimos:
Institucionalização de órgãos técnicos a nível regional que coordenem a actuação dos vários serviços neste domínio, incluindo a viação rural, visando uma melhor articulação da administração local e da administração central;
Aperfeiçoamento de normas técnicas orientadoras da elaboração dos projectos e da sua apreciação técnica e económica;
Melhoria dos fluxos financeiros para as câmaras municipais e dos processos de aprovação técnica dos projectos, como fórmula transitória até à entrada em vigor da lei das finanças locais, acompanhada de uma séria desconcentração de competências e decisões.
3 - No domínio do ordenamento físico e ambiente:
Neste domínio visar-se à fundamentalmente criar as condições que possibilitem o exercício do planeamento urbanístico no âmbito de uma política de planeamento global de médio e longo prazos e que permitam o efectivo comando da administração sobre os processos urbanísticos e de defesa e valorização do meio ambiente. A realização de uma política de ordenamento físico do território e de protecção do ambiente terá como instrumento estruturante o planeamento urbanístico. A eficácia deste será procurada através do específico contrôle do solo urbano, da reorganização dos circuitos administrativos e de processos de decisão e da institucionalização da participação democrática das populações nas acções de planeamento urbanístico.
3.1 - Disponibilidade do solo:
A elaboração de um cadastro de terrenos pertencentes ao sector público, tendo em vista a avaliação das condições da sua utilização a curto prazo;
Reformulação da legislação sobre solos, que clarifique e facilite a sua utilização e que dificulte a manutenção de terrenos expectantes, nomeadamente pela regulamentação de aspectos em matéria de direito de superfície, de propriedade plena e revisão do regime de mais-valias fundiárias;
Revisão da legislação de loteamentos por particulares, no sentido de permitir uma maior eficiência no comando dos processos urbanísticos e uma articulação com a política habitacional, em especial nas zonas de grande pressão urbana.
3.2 - Planeamento urbanístico:
Elaboração de uma lei de bases da prática urbanística;
Publicação de diploma legal que defina as formas institucionais de participação democrática das populações e dos órgãos autárquicos nos processos de planeamento urbanístico;
Criação de estruturas desconcentradas de planeamento urbanístico que possibilitem o estudo do ordenamento físico a nível regional e permitam a simplificação dos processos de decisão e aprovação dos planos;
Criação de estruturas especiais de planeamento e contrôle do desenvolvimento urbanístico das áreas interconcelhias de características metropolitanas;
Preparação de instrumentos necessários e suficientes que fundamentem as decisões camarárias de aquisição de solos.
3.3 - Ambiente:
Estudo de um quadro legal adequado que formule os princípios orientadores da execução da política de ambiente, de forma a garantir o uso racional dos recursos naturais e o equilíbrio ecológico;
Adopção de medidas que fixem objectivos para a qualidade do ambiente em bacias hidrográficas, e que permitam intervir na correcção da carga poluente, industrial e urbana dos estuários;
Implantação de uma rede de vigilância da poluição atmosférica a nível nacional;
Regulamentação das actividades industriais em edifícios de utilização múltipla;
Adopção de medidas que visem minimizar os aspectos negativos de alguns empreendimentos energéticos, internos ou externos (centrais nucleares de Saiago e Alqueva);
Elaboração do atlas do ambiente de forma a permitir uma melhor caracterização do território nacional, como contribuição para o estabelecimento de uma carta do ordenamento físico do território;
Estudo de regulamentação visando a redução da poluição sonora decorrente do tráfego aéreo e rodoviário;
Estabelecimento de medidas de protecção e conservação da fauna ornitológica, quer ao nível das espécies em perigo de extinção, quer ao nível de biótipos vulneráveis e ameaçados;
Adopção de medidas de apoio ao aproveitamento de detritos orgânicos para a produção de energia e à investigação e desenvolvimento tecnológico no domínio do ambiente ligados ao aproveitamento de fontes limpas de energia.
4.3 - Sectores de apoio e infra-estruturas
a) Transportes, comunicações e meteorologia
Consciente da importante contribuição dos sistemas de transportes e comunicações à satisfação das necessidades da economia e do desenvolvimento social e tendo em atenção as orientações presentes no programa do Governo, no sentido de incrementar o nível de mobilidade e comunicabilidade a todos os cidadãos portugueses, organizar o sistema de transportes no sentido de limitar o consumo energético, tornar o sector exportador de serviços, assegurar os meios para uma política de independência nacional no domínio dos abastecimentos essenciais e das ligações entre o continente, Açores e Madeira, incentivar a participação dos trabalhadores e utentes, melhorar a produtividade, garantir a defesa do meio ambiente e melhorar a situação económica e financeira das empresas, os diversos órgãos ministeriais responsáveis pela execução das acções a empreender, com vista à consecução dos objectivos apontados, preconizam as seguintes medidas de política:
1 - Medidas globais:
Promover o desenvolvimento de um sistema de planeamento sectorial integrado com os esquemas de planeamento global, regional e urbanístico;
Incentivar o cooperativismo no sector, designadamente nos domínios do transporte público em veículos de passageiros, do ensino de condução e no transporte público de mercadorias;
Desenvolver a cooperação técnica com os novos Estados de expressão portuguesa no domínios do sector;
Concluir a reestruturação dos serviços de administração pública dependentes do Ministério;
Aperfeiçoar o sistema estatístico e informático do sector;
Criar e desenvolver um pool de serviços de informação científica e técnica (ICT), com vista à optimização do sistema de documentação e informação sectoriais;
Concluir a publicação dos estatutos das empresas nacionalizadas, aperfeiçoamento dos estatutos de algumas empresas públicas já existentes e revisão dos estatutos das empresas mistas já existentes;
Estabelecer acordos entre o Estado e as empresas públicas e mistas sob tutela, com vista ao reestabelecimento do seu equilíbrio económico-financeiro;
Estabelecer contratos-programa entre as empresas do sector e as indústrias de material de transporte e de equipamento de telecomunicações;
Estabelecer contratos de transporte entre as empresas do sector e as indústrias e ou serviços públicos grandes geradores de tráfego de mercadorias;
Estabelecer critérios de financiamento para o sector, quer do ponto de vista dos investimentos, quer do ponto de vista da exploração;
Normalizar e aperfeiçoar os elementos a apresentar pelas empresas públicas e mistas sob tutela, com vista a um eficiente acompanhamento dos instrumentos de gestão previsional e dos documentos de prestação de contas.
2 - Transportes interiores:
2.1 - Medidas de carácter geral:
Desenvolver acções tendentes a melhorar a coordenação entre os diversos modos de transporte, visando uma maior operacionalidade e economicidade do sistema;
Rever a legislação em vigor no que respeita ao acesso, funcionamento e regime fiscal do mercado de transportes terrestres de mercadorias e de passageiros, visando a simplificação administrativa e a melhoria da coordenação intermodal;
Redefinir a tipologia de serviços de transporte por áreas geográficas e especialização dos meios, com vista a facilitar a sua coordenação;
Prosseguir a reestruturação dos sistemas tarifários dos transportes colectivos e desenvolvimento do sistema de passes;
Continuar com a implantação da rede de transportes escolares, com prioridade para os concelhos rurais mais desfavorecidos;
Prosseguir com a introdução do agente único nos serviços de transportes colectivos rodoviários urbanos e suburbanos.
2.2 - Medidas específicas dos transportes urbanos e suburbanos:
Institucionalizar as funções de planeamento e coordenação dos transportes públicos e privados nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto;
Reorganizar e modernizar os serviços de transporte ferroviário de acesso às cidades, designadamente Lisboa e Porto;
Reestruturar as redes e ajustar as frequências de circulação nos transportes colectivos de superfície, com vista à melhoria da qualidade de serviço;
Alargar o sistema de passes sociais às áreas do Porto, Setúbal, Braga e Funchal;
Aumentar a capacidade e melhorar a qualidade dos transportes fluviais, mediante a reestruturação do serviço, reestruturação da frota e melhoria das frotas;
Criar esquemas de circulação e estacionamento nos principais centros urbanos, de forma a garantir o bom funcionamento dos transportes públicos de superfície;
Promover acções tendentes ao esbatimento dos períodos de ponta de tráfego, como, por exemplo, diversificação de horários de trabalho e incentivo à utilização dos transportes públicos fora das horas de ponta.
2.3 - Medidas específicas dos transportes interurbanos:
Implantar e desenvolver uma rede nacional de serviços directos;
Promover o estabelecimento de serviços devidamente coordenados entre rodovia e ferrovia;
Regulamentar as condições de transporte de mercadorias perigosas e de produtos perecíveis, em coordenação com a política de distribuição e armazenagem;
Promover as acções necessárias ao desenvolvimento da política comercial do caminho de ferro, quer através da melhoria e/ou implantação de ligações ferroviárias aos principais centros geradores de tráfego, quer pelo incentivo ao estabelecimento de contratos de transporte de mercadorias.
2.4 - Medidas específicas de segurança rodoviária:
Promover a adequação do sistema de registo da propriedade automóvel, no âmbito da automatização dos serviços de registo ligados aos condutores e aos veículos;
Rever o regime de ensino da condução e implantação de centros para exames de condução;
Actualizar o Código da Estrada e preparar a legislação sobre prevenção e fiscalização da condução sob a influência do álcool, bem como o sistema de penalizações por infracções ao Código da Estrada;
Actualizar a regulamentação sobre características técnicas dos veículos, designadamente de transporte público de passageiros e implantação de centros de inspecção periódica;
Prosseguir com a campanha de prevenção e segurança rodoviárias.
3 - Transportes exteriores:
3.1 - Medidas específicas dos transportes marítimos:
Promulgar um novo quadro legal que substitua e condense a legislação existente sobre a actividade do sector;
Promover a reestruturação do sector;
Assegurar ligações eficientes no tráfego entre as ilhas dos arquipélagos dos Açores e da Madeira e entre estes e o continente, além das ligações no próprio continente;
Cooperar na sistematização e planeamento dos abastecimentos do País em termos de transferência para a marinha mercante das acções de aprovisionamento dos carregadores e, para estes, das condições de disponibilidade de equipamento e condições de preço da marinha mercante, de forma a obter-se uma melhor coordenação entre os planos de ambos.
3.2 - Medidas específicas da rede portuária:
Definir a política nacional de desenvolvimento portuário coordenado, ponderando os factores económicos e financeiros influentes;
Rever a política de exploração dos portos, com vista a facilitar e acelerar as operações portuárias;
Analisar a viabilidade da criação de um pool de rebocadores;
Reestruturar o sistema de prestação do trabalho portuário, nomeadamente através da criação do Instituto do Trabalho Portuário e de centros coordenadores de trabalho portuário em Lisboa e Leixões;
Melhorar as condições de exploração dos actuais entrepostos;
Rever o sistema tarifário dos portos no âmbito nacional, tendo em conta os condicionamentos específicos de carácter regional ou local;
Reestruturar os serviços de pilotagem nos portos.
3.3 - Medidas específicas dos transportes aéreos e aeroportos:
Definir a política de transportes aéreos para a Região Autónoma dos Açores;
Promover a maior participação da transportadora aérea nacional na prestação de serviços de sectores de emigração, do turismo e do comércio externo;
Actualizar os acordos bilaterais existentes e estabelecer novos acordos de transporte aéreo internacional;
Transformação da empresa SATA, S. A. R. L., em empresa pública;
Actualizar a legislação aeronáutica;
Decidir sobre o desenvolvimento do Aeroporto da Portela e sobre as alternativas de implantação do novo Aeroporto de Lisboa;
Promover a actualização dos procedimentos de fronteira relativos a passageiros, bagagens e carga nos aeroportos;
Actualizar o sistema de segurança de pessoas, instalações e aeronaves nos aeroportos.
3.4 - Medidas específicas dos transportes terrestres internacionais:
Simplificar a tramitação aduaneira, com vista a melhorar a operacionalidade dos transportes internacionais;
Actualizar os acordos bilaterais existentes e estabelecimento de novos acordos.
4 - Comunicações:
Criar o conselho nacional de telecomunicações, órgão consultivo do Governo;
Promover a implantação de um serviço de cheques por aproveitamento da rede postal existente;
Intensificar os estudos tendentes à utilização da comutação electrónica nas telecomunicações;
Prosseguir com as acções de reestruturação empresarial do sector, visando, nomeadamente, a fusão das empresas, CTT e TLP.
5 - Meteorologia e geofísica:
Promover o estudo das condições do ar limpo para conhecimento do estado da poluição do ar e dos mecanismos da circulação da atmosfera, nomeadamente nas regiões industriais, áreas urbanas e regiões em vias de desenvolvimento;
Incrementar os estudos hidrometeorológicos;
Assegurar a ligação entre o Instituto e o Centro Europeu de Previsão do Tempo a Médio Prazo, no quadro da cooperação no domínio da investigação científica e técnica promovida pelas comunidades europeias;
Intensificar a regionalização dos serviços.
b) Infra-estruturas rodoviárias
No que concerne às infra-estruturas rodoviárias - rede nacional do continente e ilhas e rede de estradas das ilhas adjacentes -, serão tomadas as seguintes medidas:
Colaborar na elaboração de um plano nacional de transportes, definindo os transportes a assegurar por estrada;
Aperfeiçoar a informação estatística nacional no domínio dos transportes e do estabelecimento de indicadores económicos e sociais de base, devidamente desagregados;
Fornecer ou produzir as matérias-primas, os materiais e o equipamento e bens sobresselentes, necessariamente à execução, quer directamente, quer através de empreiteiros da obra rodoviária;
Aperfeiçoar as normas técnicas orientadoras da elaboração dos projectos e da sua avaliação económica nas várias fases e melhorar o contrôle de execução de estudos e obras;
Aperfeiçoar a reestruturação orgânica e funcional da Junta Autónoma de Estradas, em particular na concretização da sua descentralização e na informatização de toda a sua actividade e gestão executiva.
c) Infra-estruturas da Administração Pública
No que respeita à satisfação das necessidades dos serviços da Administração Central em instalações e na defesa e valorização do património arquitectónico representado pelos monumentos nacionais e imóveis de interesse público, prevêem-se as seguintes medidas de política, com vista à melhoria da eficiência na acção do Ministério da Habitação e Obras Públicas:
Estabelecer medidas tendentes a permitir o conhecimento em tempo oportuno dos programas das necessidades de outros Ministérios relativos a empreendimentos em que a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais terá de intervir;
Organizar o cadastro de edifícios públicos em moldes que permitam uma rápida avaliação das situações existentes, quer em termos de qualidade, quer quanto às possibilidades de novas utilizações;
Estabelecer planos de conservação periódica, definidos de forma a evitar a degradação das condições existentes;
Estabelecer medidas visando facilitar a permuta de terrenos do Estado com terrenos municipais, nomeadamente nas cidades de Lisboa e Porto;
Desenvolver a colaboração com o Laboratório Nacional de Engenharia Civil, nomeadamente no que se refere ao estudo e utilização de programas de cálculo automático;
Actualizar as bases do projecto relativo ao Centro Administrativo de Lisboa (Unor 40);
Melhorar a coordenação com entidades utentes, no que respeita às instalações para as forças armadas, militarizadas, serviços prisionais e alfândegas.
d) Circuitos de distribuição
Face à importância de que se reveste o comércio interno, nomeadamente os circuitos de distribuição, não só para o desenvolvimento económico do País, mas também no que respeita ao bem-estar das populações, o Governo, no seu Programa, fixou como essencial para o sector um conjunto de objectivos, com vista a, nomeadamente, garantir o abastecimento dos produtos inerentes ao normal funcionamento das actividades económicas, garantir o regular abastecimento público dos produtos alimentares e outros bens de primeira necessidade, estabelecer uma política e mecanismos de contrôle de preços simplificados, criar sistemas de organização comercial que permitam a transparência dos circuitos de distribuição, por forma a evitar estrangulamentos do abastecimento e o sobredimensionamento dos stocks, fomentar um clima de compreensão e de confiança nos consumidores e nos intermediários que evite o açambarcamento e a especulação e aperfeiçoar as estruturas de comercialização existentes e que venham a gerar-se, por forma a utilizar o comércio como elemento essencial da reconversão e dinamização das actividades produtivas.
Nessa linha, a Secretaria de Estado do Comércio Interno propõe-se empreender o seguinte conjunto de medidas:
1 - Medidas nos domínios do planeamento e do abastecimento:
1.1 - Planeamento de infra-estruturas:
Definir, em função dos níveis de produção das várias regiões do País, sua localização e meios de transporte existentes ou previstos a curto prazo, a rede de recolha, armazenamento, comercialização e transformação para produtos agrícolas e da pesca de que o País necessita;
Efectuar o levantamento da rede actualmente existente e respectiva capacidade máxima de utilização;
Planear a construção de novas infra-estruturas ou ampliação e modernização das existentes, tendo em vista a cobertura dos deficits verificados, e executar as obras programadas, determinando, mediante o respectivo contrôle, as causas dos desvios observados e sugerindo as medidas correctivas necessárias.
1.2 - Planeamento do abastecimento:
Definir a lista dos produtos essenciais inerentes ao normal funcionamento das actividades económicas, nomeadamente alimentares e outros de primeira necessidade;
Definir a ementa tipo para a população portuguesa em função das idades e categorias sócio-profissionais, face às recomendações da alimentação racional internacionalmente aceites;
Determinar as necessidades anuais de consumo interno dos produtos essenciais de acordo com os objectivos definidos em matéria de política alimentar;
Informar regularmente os Ministérios de tutela das fontes produtivas das necessidades reais da população, com vista à adequada planificação dos meios de produção;
Determinar as disponibilidades provenientes da oferta interna e da sua evolução ao longo do ano, por forma a determinar os deficits anuais e mensais a serem satisfeitos pelo recurso à importação;
Acompanhar os movimentos de armazém dos vários OCE, com vista à determinação dos stocks mensais, bem como das taxas de utilização das suas capacidades;
Elaborar o programa de importação, em quantidades e valores, ensaiando várias hipóteses alternativas e compatíveis com os objectivos definidos e avaliando os respectivos custos em divisas, bem como da sua eventual revisão;
Emitir parecer prévio à passagem de licenças de importação para quaisquer produtos alimentares ou outros de primeira necessidade;
Informar os Ministérios tutelares das fontes de produção sobre as importações que forem efectuadas em consequência da falta de produção interna, para que, a tempo, possam tomar as medidas correctivas necessárias;
Reestruturar os OCE, com vista à definição das suas áreas de competência e responsabilidade, tendo em vista o papel que lhes cabe como entidades interventoras e regularizadoras do mercado interno;
Definir para os diferentes produtos stocks mínimos de garantia susceptíveis de fazerem face a dificuldades imprevistas, tanto na importação como no mercado interno.
2 - Medidas nos domínios da orientação de consumos e defesa do consumidor:
2.1 - Orientação de consumos:
Desencadear acções tendentes à correcção de hábitos alimentares inadequados decorrentes da insuficiência de conhecimentos no que respeita aos princípios a que deve obedecer uma alimentação racional e equilibrada, nomeadamente através de campanhas de educação alimentar;
Preparar campanhas específicas tendentes a evitar rupturas indesejáveis ou a regularizar situações críticas no abastecimento interno de produtos essenciais;
Difundir orientações a serem aplicadas pelos consumidores colectivos e pelos agentes fornecedores de refeições;
Dinamizar e colaborar na programação de um inquérito ao consumo alimentar e às despesas familiares.
2.2 - Defesa do consumidor:
Dinamizar o desenvolvimento e criação de associações de consumidores constituídos pelos próprios e para defesa dos seus interesses;
Legalizar os direitos dos consumidores e definir os meios de acção judicial para o seu exercício efectivo;
Dinamizar a participação dos consumidores na elaboração das medidas de política que lhes respeitem;
Estudar e propor normas que visem a protecção dos consumidores contra a publicidade e outras formas agressivas de venda, tendentes à criação de necessidades fictícias ou dando lugar a práticas de comércio desleais;
Desenvolver acções tendentes a uma normalização de produtos e dos métodos de embalagem e rotulagem;
Estudar e propor a adopção de uma marca nacional de «qualidade», a atribuir por entidades especializadas, por forma a assegurar, sempre que possível, a qualidade dos produtos.
3 - Medidas no domínio das estruturas e circuitos de distribuição:
Estudar e propor soluções tendentes a regularizar e encurtar os circuitos de comercialização;
Elaborar, com base no Decreto-Lei n.º 22/78, que define as normas gerais de acesso à actividade comercial, regulamentos sectoriais, nomeadamente os do comércio retalhista dos produtos alimentares e dos supermercados e grandes superfícies;
Estudar e propor medidas que visem a reconversão do comércio nacional e estimulem a associação de pequenos comerciantes;
Promover a criação de condições especiais de acesso às instituições de crédito, com vista a financiamento do capital fixo e circulante e concessão de garantias de exclusivo, por alguns anos, às unidades a instalar, a determinar casuisticamente em conjugação com o desenvolvimento urbanístico da região, por forma a assegurar uma dimensão mínima, possibilitando, no entanto, a instalação, quando necessária, de unidades concorrentes;
Definir, através de diploma regulamentar, os critérios básicos sobre instalação de estabelecimentos comerciais, de acordo com as regras preconizadas pelas modernas técnicas do urbanismo comercial;
Corrigir gradualmente as assimetrias do aparelho de distribuição, por forma a substituir a actual evolução espontânea por um desenvolvimento pré-ordenado da actividade comercial;
Prosseguir o levantamento estatístico de toda a rede comercial do País, distribuindo os vários ramos de actividade por freguesias, concelhos e distritos;
Organizar, em estreita colaboração com os Ministérios da Agricultura e da Indústria, uma rede coerente de infra-estruturas de distribuição, nomeadamente estações fruteiras, centrais de recolha e embalagem, silos, entrepostos, matadouros, rede frigorífica, etc., com vista à constituição dos stocks necessários para atenuar as flutuações sazonais da oferta e da procura e a suprir situações previsíveis de escassez;
Realizar acções de informação e educação do consumidor integrado em cooperativas de consumo, proporcionando a estas todo o apoio técnico de que careçam;
Colaborar com os vários departamentos da Administração Central, autarquias locais, organizações de comerciantes e de consumidores, tendo em vista a resolução conjunta dos problemas comuns.
4 - Medidas no domínio dos preços-rendimento:
Elaborar um código de preços que defina as regras de conduta que permitam determinar os preços e margens máximas de lucro nos vários níveis do circuito económico em termos de valor absoluto, abandonando-se progressivamente o critério da percentagem;
Estudo de formas diferenciadas de preços e margens de acordo com a qualidade dos produtos e ou de acordo com o tipo especializado de comércio;
Estabelecer a prática do preço fixo de acordo com a classe ou qualidade do produto, de forma que os produtos apresentem impresso na embalagem o preço de venda ao público;
Promulgar legislação própria que permita a sistematização de todos os subsídios existentes num único diploma legal, acabando com a dispersão legislativa vigente, e, ao mesmo tempo, instituir um dispositivo que assegure a elaboração de diploma específico para a concessão de qualquer tipo de subsídio;
Definir as responsabilidades dos vários organismos oficiais no que diz respeito ao planeamento e contrôle dos subsídios aos consumos;
Ajustar a política de subsídio às limitações financeiras do País e à necessidade de reformular o «cabaz de compras», quantificando as suas repercussões nas despesas familiares das classes de rendimento com maior peso no conjunto da população;
Determinar a incidência das diversas taxas e impostos indirectos, particularmente o imposto de transacções, nos principais grupos de produtos que integram as despesas familiares, com vista a conjugar estes instrumentos fiscais com os subsídios na prossecução de uma política de preços e rendimentos concertada.
5 - Medidas no domínio da fiscalização:
Reestruturar os serviços de fiscalização, de forma a dotá-los com os meios necessários ao cabal desempenho das suas funções e intensificando a sua actuação directa ao longo de todo o circuito de distribuição;
Dinamizar os trabalhos de revisão da legislação existentes em ordem à simplificação do acto processual e agravamento das sanções, nomeadamente através da multa e da suspensão temporária da actividade com o encerramento do estabelecimento.
6 - Medidas no domínio do apoio à indústria:
Promover a revisão do Decreto n.º 22037, de 27 de Dezembro de 1932, e o Decreto n.º 38504, de 12 de Novembro de 1951, tendo em vista uma adequada estruturação dos mecanismos de apoio à indústria nacional.
e) Comércio externo
De acordo com as orientações globais da política da balança de pagamentos deverão ser executadas as seguintes medidas e acções no domínio do comércio externo:
1 - Relações comerciais com diversos países e regiões
1.1 - Comunidades europeias:
1.1.1 - Retirar o máximo de vantagens das potencialidades oferecidas pelos acordos em vigor, tendo em consideração que a grande maioria das nossas exportações industriais já beneficia na Comunidade de isenção total de direitos aduaneiros e que as acções a desenvolver se deverão dirigir prioritariamente para os mercados com maior capacidade de resposta.
1.1.2 - Diligenciar no sentido da atenuação dos efeitos negativos resultantes da aplicação pela Comunidade de regimes especiais à importação de certos artigos dos sectores têxtil e do vestuário.
1.1.3 - Actuações com vista a preparar a gradual adaptação da nossa economia às estruturas comunitárias, decorrentes da abertura de negociações para a adesão às comunidades, que se prevê para o final do ano em curso. As providências concretas a tomar no domínio do comércio externo serão decididas à medida que se vão desenrolando as negociações, dependendo a sua definição dos objectivos e das prioridades que venham a ser considerados.
1.2 - EFTA:
1.2.1 - Medidas tendentes à obtenção do máximo aproveitamento das concessões em vigor, tanto na perspectiva do desenvolvimento das explorações, como da manutenção temporária dos esquemas proteccionistas permitidos pela Convenção da EFTA.
1.2.2 - Intensificar os esforços no sentido de acautelar os nossos interesses da exportação para os países da EFTA com os quais foram negociados arranjos limitativos nos sectores dos têxteis e do vestuário, de molde a garantir que a participação portuguesa nesses mercados não venha a ser significativamente afectada.
1.3 - Outros países industrializados:
1.3.1 - No quadro do acordo de comércio livre, que se prevê venha a ser celebrado entre os países da EFTA e a Espanha, desenvolver-se-ão esforços visando simultaneamente defender as nossas estruturas produtivas da concorrência daquele país, que necessariamente resultará daquele acordo, e retirar sensíveis benefícios do mercado espanhol.
1.3.2 - Fomento das exportações portuguesas para estes países, com particular atenção a mercados onde a posição portuguesa sofreu perdas significativas em período recente (Estados Unidos, Espanha e Japão).
1.3.3 - Melhorar as preferências de que os nossos produtos já gozam e ou obter novas vantagens, nomeadamente pelo alargamento dos SPG (sistemas de preferências generalizadas) a outros produtos de interesse para a nossa exportação.
1.3.4 - Continua a dar-se a maior divulgação possível do conteúdo dos SPG, de que Portugal é beneficiário.
1.4 - Países de economia planificada:
1.4.1 - Enquadramento dos objectivos de comércio definidos anualmente em perspectivas de evolução das trocas comerciais a médio e longo prazo e de cooperação em geral.
1.4.2 - Adopção de modalidades de fomento de exportação mais adequadas àqueles mercados, de forma a obter um melhor aproveitamento das vantagens oferecidas pelos acordos já firmados.
1.5 - Novos países de língua portuguesa:
1.5.1 - Abertura ou intensificação das negociações, com vista à celebração de acordos comerciais ou outras modalidades de aproximação no campo comercial e da cooperação em geral.
1.5.2 - Activação dos incentivos e apoios à exportação já instituídos e implementação de novas iniciativas, com vista a uma recuperação sensível da nossa posição naqueles mercados.
1.6 - Outros países em vias de desenvolvimento da África, da Ásia e da América Latina:
Consolidação e desenvolvimento das relações comerciais com estes países, com prioridade para os fornecedores de petróleo, produtos alimentares e matérias-primas de base, visando o acesso a esquemas comerciais particularmente favoráveis que garantam, nomeadamente, a colocação naqueles mercados de níveis significativamente acrescidos de exportações portuguesas.
2 - Política de exportação
2.1 - Lançamento de um programa de actividades de formação em comércio externo (cursos, estágios, seminários, etc. ...), com vista à formação e reciclagem em larga escala de técnicos do sector público e do sector empresarial. Em particular, a formação de gestores de exportação importará uma especialização sectorial-regional e por tipos de mercados de destino.
2.2 - Assegurar a melhoria das informações estatísticas básicas, nomeadamente através de:
2.2.1 - Aproveitamento dos recursos materiais e humanos existentes em departamentos especializados de outros Ministérios, de forma a garantir a obtenção e tratamento adequado das séries estatísticas necessárias à melhoria da análise e previsão a curto prazo da evolução das exportações.
2.2.2 - Realização de inquéritos periódicos aos principais sectores de exportação, de preferência no âmbito dos inquéritos de conjuntura à indústria já existentes, com vista à obtenção de elementos actualizados sobre a respectiva situação conjuntural, por forma a obviar aos eventuais estrangulamentos que venham a ser detectados.
2.3 - Proceder à avaliação periódica dos diversos incentivos à exportação actualmente existentes, com vista a aumentar a sua eficácia global e sectorial. No imediato, proceder-se-á, designadamente, à apreciação dos projectos de revisão dos esquemas de financiamento à exportação e do sistema de draubaque, do projecto de criação e regulamentação dos prémios aos exportadores, além dos ajustamentos ao diploma que regula os contratos de desenvolvimento da exportação que resultem do ponto 4.
2.4 - Dinamização da celebração de contratos de desenvolvimento da exportação, o que pressupõe, designadamente:
Conferir-lhe maior operacionalidade e rapidez na respectiva tramitação burocrática; e
Activar a actuação do sector público, em particular pela tomada da iniciativa de convites às empresas.
2.5 - Actuação alargada e crescente do Fundo de Fomento de Exportação (ver nota 1) no interior do País, que incluirá, nomeadamente:
2.5.1 - Com vista à melhoria e intensificação dos contactos directos com os exportadores, bem como das informações a colocar à sua disposição:
A divulgação sistemática e actualizada das condições de acesso e oportunidades de colocação das exportações portuguesas nos mercados externos, bem como do enquadramento económico-jurídico das actividades de exportação no plano interno;
O fornecimento de informações actualizadas aos clientes estrangeiros relativas a empresas, capacidade produtiva, características dos produtos exportáveis, etc.
(nota 1) Futuro Instituto Português de Fomento de Exportação.
2.5.2 - Orientação das actividades promocionais no sentido de uma economia de divisas, em particular pela organização preferencial de visitas de missões comerciais estrangeiras e feiras de renome internacional no País.
2.5.3 - Promover a redefinição e efectividade de uma política de qualidade, bem como das funções cometidas às entidades responsáveis por essa política.
2.5.4 - Apoio directo à criação de um centro de design e à formação de especialistas e exportadores neste domínio.
2.6 - Fomento das exportações dos principais sectores já fornecedores dos mercados externos e de sectores produtivos novos ou não tradicionalmente voltados para a exportação.
2.6.1 - Realização de estudos sistemáticos sobre a evolução da posição concorrencial dos principais sectores de exportação nos seus diversos mercados, com prioridade para os que já evidenciem uma situação particularmente crítica. Paralelamente, promover a realização de estudos desta natureza em estreita colaboração com as entidades privadas.
2.6.2 - Assegurar que as empresas do sector empresarial do Estado elaborem perspectivas de evolução dos seus mercados externos e apresentem planos de exportação anuais e plurianuais que incluam, nomeadamente, uma inventariação das actuações estatais desejáveis, com vista à sua consecução.
2.6.3 - Realização sistemática de contactos com entidades empresariais privadas, dotadas de boas ligações internacionais e apreciável capacidade de penetração nos mercados externos, com vista ao seu interessamento no desenvolvimento dos sectores de exportação nacional.
2.6.4 - Realização ou comparticipação em estudos de mercado a curto e médio prazo, com vista à inclusão da perspectiva da procura externa nos planos de reconversão sectorial a elaborar conjuntamente com os departamentos responsáveis pela política sectorial.
2.6.5 - Colaboração na preparação de esquemas de apoio técnico e ou creditício aos agrupamentos de pequenas e médias empresas predominantemente viradas para a exportação.
2.6.6 - Concessão de prioridade às pequenas e médias empresas na utilização dos serviços dos organismos e empresas públicas de comércio externo, com vista à colocação dos seus produtos no exterior.
3 - Política de importação
3.1 - Contribuir para o processo de substituição de importações por produção nacional, estimulando a criação de empresas competitivas, numa perspectiva de integração europeia. Com vista à obtenção de efeitos a curto prazo, destacam-se as seguintes medidas:
3.1.1 - Estudo sistemático de incentivos directamente relacionados com o aumento de incorporação de valor acrescentado nacional nos sectores onde tal se revele vantajoso.
3.1.2 - Activação e participação directa nos trabalhos preparatórios de conversão dos direitos específicos da pauta aduaneira em direitos ad valorem.
3.1.3 - Participação em acções para detecção dos produtos actualmente importados cujo fabrico se prevê facilmente realizável em Portugal e em relação aos quais se possa garantir protecção adequada face à concorrência externa.
3.1.4 - Divulgação junto de entidades públicas e privadas das perspectivas de substituição de importações detectadas, de forma que a respectiva procura se oriente no sentido do aproveitamento das mesmas.
5 - Programa de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública (PIDDAP/78)
O Programa de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública (PIDDAP/78) atinge o montante de 58952547 contos, dos quais cerca de 12134835 contos dizem respeito a meras acções do sector público, no sentido de facilitar a obtenção de financiamentos necessários aos sectores privados e cooperativo, por intermédio do Fundo de Fomento da Habitação (7065000 contos), dos Fundos de Melhoramentos Agrícolas, de Fomento da Cooperação e Especial de Reestruturação Fundiária (1897200 contos), do Fundo de Fomento Florestal (50000 contos) e do Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca (3140635 contos).
O Fundo de Melhoramentos Agrícolas (737167 contos), o Fundo de Fomento da Cooperação (180500 contos), o Fundo Especial de Reestruturação Fundiária (19400 contos) e o Fundo de Fomento da Habitação (1936547 contos) mobilizam 2873614 contos, provenientes de saldos de anos anteriores, em consequência de se virem a efectuar apenas em 1978 acções de financiamento cuja realização já fora prevista em anos anteriores, mas que de facto não se concretizaram.
O Gabinete da Área de Sines deverá recorrer a financiamentos de instituições de crédito nacionais ou estrangeiras no montante de 3748000 contos, a fim de fazer face a investimentos nos sectores da habitação e infra-estruturas económicas.
Cerca de 1975088 contos correspondem não só à utilização de receitas próprias do Fundo de Melhoramentos Agrícolas (150000 contos), do Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-Obra (417250 contos) e do próprio Gabinete da Área de Sines (132000 contos), mas também a recursos próprios ou créditos internos e externos mobilizados por outros serviços autónomos - como, por exemplo, a AGPL e a APDL -, e incluem uma comparticipação de 218000 contos de duas empresas no financiamento do programa de infra-estruturas rodoviárias, a cargo da Junta Autónoma de Estradas.
Dos 53279362 contos de despesas de capital do total das despesas de investimento e de desenvolvimento do PIDDAP/78 identificam-se 15323536 contos como correspondendo a acções do sector público, no sentido de facilitar a obtenção de financiamentos necessários ao sector privado e cooperativo ou a acções que se traduzem em meras transferências (exemplo: aquisição de terrenos), pelo que somente 37959126 contos poderão vir a corresponder a formação bruta de capital fixo.
Os investimentos e as despesas de desenvolvimento a executar directamente pela Administração Pública atingem o montante de 38221010 contos, para cujo financiamento foram atribuídos 34175716 contos de receitas gerais do Orçamento Geral do Estado, que representam cerca de 89,4% das receitas consideradas no OGE para aplicação no PIDDAP/78.
Do total das despesas de investimento e de desenvolvimento da Administração Pública para 1978 cerca de 55,27% referem-se aos sectores sociais, com especial incidência no sector da habitação e urbanismo, com 40%, e da educação, com 7,7%, 23,28% destinam-se aos sectores produtivos, onde o sector da agricultura, pecuária e silvicultura representa 15,31%, 19,01% para os sectores de infra-estruturas económicas, onde o sector dos transportes, comunicações e meteorologia representa 17,24%.
A estrutura das despesas de investimento e desenvolvimento com expressão no OGE é sensivelmente idêntica à indicada para a totalidade das despesas, ainda que se registem ligeiras alterações nos valores relativos.
Assim, aos sectores sociais foram consignados 56,7% das dotações do OGE para investimentos do Plano, com 34,7% para o sector da habitação e urbanismo, 11,6% para o da educação, 7,25% para o da saúde e 2,8% para o da segurança social; aos sectores produtivos, 19,6%, com 15,5% para o sector da agricultura; às infra-estruturas económicas, 20,3%, com 17,6% para o sector dos transportes, comunicações e meteorologia e com 2,7% para os circuitos de distribuição.
Ao Ministério da Habitação e Obras Públicas, com responsabilidades de execução em praticamente todos os sectores, cabe a parcela mais importante, quer das despexas totais, quer das com dotação no OGE, respectivamente 49,6% e 52,6%. Dos 20121780 contos inscritos no OGE como dotação de investimentos do Plano a cargo do Ministério da Habitação e Obras Públicas destinam-se a construções escolares 2017000 contos, a construções hospitalares 1841000 contos, a obras de saneamento básico 2280000 contos, à construção de estradas 3050000 contos, a diverso equipamento rural e urbano 2300000 contos e à promoção da construção de habitações 4850000 contos.
O Ministério da Agricultura e Pescas é responsável por 18,7% das despesas totais e 12,5% das com dotação no OGE. Igualmente importantes, mas substancialmente inferiores às do MAP, são as proporções atribuídas aos Ministérios das Finanças e do Plano, da Educação e Cultura, dos Assuntos Sociais, dos Transportes e Comunicações e da Administração Interna.
Notas explicativas relativas ao quadro PIDDAP/78, por sectores
1 - Financiamento a conceder pelo Governo do Reino da Holanda (72000 contos) e pela Agência para o Desenvolvimento Internacional (AID) (815180 contos).
2 - Saldos de anos anteriores.
3 - Financiamento com receitas próprias do Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-Obra.
4 - Financiamento a conceder pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PND) (2840 contos) e pela Agência para o Desenvolvimento Internacional (AID) (284000 contos).
5 - Financiamento a conceder pela Agência para o Desenvolvimento Internacional (AID) (1138000 contos).
6 - Saldos de anos anteriores do Fundo de Fomento da Habitação.
7 - Financiamentos a contratar junto de instituições de crédito nacionais pelo Gabinete da Arca de Sines (1337000 contos) e pelo Fundo de Fomento da Habitação (7065000 contos).
8 - Donativos dos Governos do Reino da Holanda (6125 contos) e da República Federal da Alemanha (14488 contos).
9 - Financiamentos a conceder pelo Banco Europeu de Investimentos (114670 contos) e ao abrigo da Public-Law 480 (142106 contos).
10 - Receitas próprias do Fundo de Melhoramentos Agrícolas (150000 contos), da Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola (12000 contos) e do Fundo Especial da Caça (9239 contos). Saldos de anos anteriores do Fundo de Melhoramentos Agrícolas (737167 contos), do Fundo de Fomento da Cooperação (180500 contos) e do Fundo Especial de Reestruturação Fundiária (19400 contos).
11 - Subsídios a conceder pelo Fundo de Abastecimento ao fomento da produção de bovinos.
12 - Financiamentos a contratar pelo Fundo de Melhoramentos Agrícolas (1600000 contos), pelo Fundo de Fomento da Cooperação (179200 contos) e pelo Fundo Especial de Reestruturação Fundiária (100000 contos) junto de instituições de crédito nacionais para a concessão de crédito com taxas bonificadas.
13 - Financiamento a conceder ao abrigo da Public-Law 480 (50000 contos) à Direcção-Geral do Fomento das Florestas.
14 - Financiamento a conceder ao abrigo da Public-Law 480.
15 - Financiamento a contratar pelo Fundo de Renovção e de Apetrechamento da Indústria da Pesca (1540035 contos) junto de instituições de crédito nacionais para a concessão de crédito com juros bonificados.
16 - Financiamentos a conceder ao Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca pelo Banco Mundial (131250 contos), pelo Governo da República Federal da Alemanha (1483250 contos) e pelo Governo do Reino da Noruega (10600 contos).
17 - Financiamento a conceder pelo Fundo EFTA (11000 contos), pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (5000 contos), pelo Governo do Reino da Suécia (8300 contos) e pelo Governo da República Federal da Alemanha (4700 contos).
18 - Comparticipação do Fundo Especial de Transportes Terrestres.
19 - Financiamentos a conceder pelo Banco Europeu de Investimentos (10980 contos) e pelo Banco Mundial (202775 contos).
20 - Receitas próprias da Direcção-Geral da Aeronáutica Civil (83989 contos), da Administração-Geral do Porto de Lisboa (209500 contos) e da Administração dos Portos do Douro e Leixões (72400 contos).
21 - Comparticipações das empresas Solverde (42000 contos) e Electricidade de Portugal, E. P. (239000 contos).
22 - Financiamentos a contratar pelo Gabinete da Área de Sines junto de instituições de crédito nacionais.
23 - Financiamentos a contratar pelo Gabinete da Área de Sines junto de instituições de crédito ou fornecedores estrangeiros (2100000 contos) e a conceder pelo Banco Europeu de Investimentos (451470 contos).
24 - Financiamentos ao abrigo da Public-Law 480 contratados em 1977.
25 - Financiamentos a conceder ao abrigo da Public-Law 480.
26 - Financiamento com receitas próprias da Comissão de Viticultura da Região dos Vinhos Verdes.
27 - Financiamento a conceder ao abrigo da Public-Law 480.
28 - Saldos dos anos anteriores.
29 - Financiamento a contratar pelo Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca junto de instituições de crédito nacionais.
Notas explicativas relativas ao quadro PIDDAP/78, por Ministérios
1 - Receitas próprias do Gabinete da Área de Sines.
2 - Financiamentos a contratar pelo Gabinete da Área de Sines junto de instituições de crédito nacionais.
3 - Financiamentos a contratar pelo Gabinete da Área de Sines junto de instituições de crédito ou de fornecedores estrangeiros.
4 - Donativos dos Governos do Reino da Holanda (6125 contos), da República Federal da Alemanha (14488 contos) e do Reino da Noruega (60000).
5 - Financiamentos ao abrigo da Public-Law 480 contratados em 1977.
6 - Financiamentos a conceder pelo Banco Europeu de Investimentos (114670 contos) e ao abrigo da Public-Law 480 (478842 contos).
7 - Receitas próprias do Fundo de Melhoramentos Agrícolas (150000 contos), da Direcção-Geral da Hidráulica e Engenharia Agrícola (12000 contos) e do Fundo Especial da Caça (9239 contos). Saldos de anos anteriores do Fundo de Melhoramentos Agrícolas (737167 contos), do Fundo de Fomento da Cooperação (180500 contos) e do Fundo Especial de Reestruturação Fundiária (19400 contos).
8 - Subsídios a conceder pelo Fundo de Abastecimento ao fomento da produção de bovinos.
9 - Financiamentos a contratar pelo Fundo de Melhoramentos Agrícolas (1600000 contos), pelo Fundo de Fomento da Cooperação (179200 contos), pelo Fundo Especial de Reestruturação Fundiária (100000 contos) e pelo Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca (1540035 contos) junto de instituições de crédito nacionais para a concessão de créditos com taxas de juro bonificadas.
10 - Financiamentos a conceder ao Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca pelo Banco Mundial (131250 contos), pelo Governo da República Federal da Alemanha (1483250 contos) e pelo Governo do Reino da Noruega (10600 contos). Financiamentos ao abrigo da Public-Law 480 (50000 contos) a conceder à Direcção-Geral do Fomento das Florestas.
11 - Financiamentos a conceder pelo Fundo EFTA (11000 contos), pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (5000 contos), pelo Governo do Reino da Suécia (8300 contos) e pelo Governo da República Federal da Alemanha (4700 contos).
12 - Financiamentos ao abrigo da Public-Law 480 contratados em 1977.
13 - Financiamentos a conceder ao abrigo da Public-Law 480.
14 - Financiamentos com receitas próprias da Comissão de Viticultura da Região dos Vinhos Verdes.
15 - Financiamento com receitas próprias do Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-Obra.
16 - Financiamentos a conceder pelo Governo do Reino da Holanda (72000 contos) e pela Agência para o Desenvolvimento Internacional (AID) (815180 contos).
17 - Saldos de anos anteriores.
18 - Financiamento a conceder pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
19 - Comparticipação do Fundo Especial de Transportes Terrestres.
20 - Financiamentos a conceder pelo Banco Europeu de Investimentos (10980 contos) e pelo Banco Mundial (14275 contos).
21 - Receitas próprias da Direcção-Geral da Aeronáutica Civil (83989 contos), da Administração-Geral do Porto de Lisboa (209500 contos) e da Administração dos Portos do Douro e Leixões (72400 contos).
22 - Financiamentos a conceder pelo Banco Europeu de Investimentos.
23 - Financiamentos a conceder pela Agência para o Desenvolvimento Internacional (AID) (1422000 contos), pelo Kreditanstalt für Wiederaufbau (138500 contos), pelo Banco Europeu de Investimentos (122500 contos) e pelo Banco Mundial (188500 contos).
24 - Saldos de anos anteriores do Fundo de Fomento da Habitação.
25 - Comparticipações das empresas Solverde (42000 contos) e da Electricidade de Portugal, E. P. (239000 contos).
26 - Financiamento a contratar pelo Fundo de Fomento da Habitação junto de instituições de crédito nacionais para a concessão de crédito com taxas de juro bonificadas.
6 - Propostas de investimento do sector empresarial do Estado
1 - Deve o Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE) passar a ser encarado como um quadro de compatibilização, coordenação e racionalização das decisões de investimento a tomar ao nível das administrações, traduzindo-se assim com clareza a estratégica de condução do sector nacionalizado da economia portuguesa.
2 - Já o Programa do II Governo Constitucional, aprovado pela Assembleia da República, considera a «dinamização do sector empresarial do Estado» como um imperativo, quer pela posição importante que ocupa na economia, quer pela sua influência na recuperação económica que é necessário intensificar.
Têm no entanto existido estrangulamentos diversos que têm impedido a criação de condições para aquela dinamização, estrangulamentos a que não são estranhos factores institucionais que se espera vir a ultrapassar definitivamente, com a já anunciada criação do fundo nacional de desenvolvimento económico. No entanto, a urgência, que se reconhece, em que se desbloqueiem aquelas situações levou já a que através da Resolução n.º 28/78 o Conselho de Ministros criasse a Comissão Coordenadora do Financiamento das Empresas do Sector Empresarial do Estado para que, como se impõe, «a problemática económica e financeira das empresas integradas no sector empresarial do Estado seja encarada de forma global e coordenada, que o Ministério das Finanças e do Plano deverá promover e concretizar, articulando os órgãos e mecanismos de tutela, o contributo do sistema bancário e a política financeira do Estado».
3 - O próprio facto de só muito recentemente ter sido criada a Comissão antes referida, pese embora existir importante massa de trabalho de avaliação já realizado, leva a que não seja possível apresentar de imediato a composição definitiva do PISEE no sentido da listagem completa dos projectos a prosseguir e lançar em 1978 e dos efeitos deles esperados sobre a economia portuguesa.
Apresenta-se no entanto, por um lado, o conjunto de propostas que as empresas apresentaram e, por outro lado, as orientações fundamentais que irão presidir à apreciação dessas mesmas propostas, bem assim como as principais limitações de natureza global que terão de ser respeitadas para que se não rompam os equilíbrios macroeconómicos indispensáveis.
4 - As propostas apresentadas pelas empresas são sintetizadas nos quadros anexos e a sua distribuição traduz, evidentemente, a própria estrutura do sector nacionalizado com forte predomínio dos sectores «Indústrias transformadoras», «Electricidade» e «Transportes e comunicações», cujas propostas no conjunto representam 95,4% do total dos investimentos propostos, cabendo a cada um dos sectores referidos 32,5%; 29,7% e 33,2%, respectivamente.
Relativamente às propostas entradas aquando da preparação do PISEE/77, verifica-se que para 1978 o volume total de investimentos propostos mais que duplica, facto que traduz sobretudo as deficiências de informação com que se lutou aquando da preparação do PISEE/77.
As alterações mais significativas registam-se, evidentemente, nos três sectores já assinalados; no sector das indústrias os montantes dos investimentos propostos que, aquando da preparação do PISEE/77, não ultrapassavam os 91 milhões de contos, agora situam-se acima dos 122 milhões de contos; no sector da electricidade a diferença é ainda maior, com cerca de 35 milhões de contos no PISEE/77 e mais de 112 milhões de contos este ano; finalmente, no sector dos transportes e comunicações, de cerca de 58 milhões de contos no PISEE/77 passou-se para mais de 125 milhões de contos no PISEE/78.
5 - As orientações fundamentais que irão presidir à apreciação das propostas das empresas estão consubstanciadas no que se afirma sob o título «Política de investimento» das Grandes Opções do Plano para 1978 e no correspondente capítulo do Plano para 1978.
Da aplicação dessas orientações encarregou-se o Grupo de Trabalho de Financiamento dos Investimentos do Sector Empresarial do Estado que, baseado no trabalho de avaliação entretanto elaborado no DCP, apresentou já uma listagem preliminar dos projectos agrupados em:
a) Projectos avaliados;
b) Projectos em avaliação ou reavaliação;
c) Projectos propostos para rejeição.
O grupo dos projectos designados como «avaliados» inclui aqueles que se propõe incluir no PISEE/78, mesmo que essa inclusão deva ser condicionada a prévia resolução de quaisquer problemas; assim, a recomendação de inclusão é feita para aqueles projectos em relação aos quais a informação dos indicadores económicos e financeiros é satisfatória e as questões de mercado e tecnologia estão asseguradas, sendo aquela recomendação «condicionada», entre outros, nos casos de projectos de maior vulto apresentados por empresas cujo planeamento económico e financeiro foi considerado prioritário, ou projectos de algumas empresas que apresentam aspectos que se considera necessário esclarecer previamente sem, no entanto, atingir projecção justificando a recomendação do seu afastamento.
O grupo dos projectos «em avaliação ou reavaliação» abrange aqueles que ou ainda não puderam ser avaliados ou que, apresentando embora indicadores de natureza económica e financeira recomendando os seus méritos, têm ainda indeterminações de vulto em aspectos importantes da sua concepção ou concretização que recomendam um estudo mais detido da sua preparação ou, eventualmente, a suspensão ou atraso da sua execução.
O grupo dos projectos propostos para rejeição inclui aqueles em relação aos quais há informação desfavorável sobre aspectos essenciais dada ou pelos indicadores económico-financeiros calculados no processo de avaliação ou por outro tipo de indicadores.
Os indicadores que foram calculados, tanto quanto possível dados os elementos de informação tornados disponíveis pelas empresas, foram:
Taxa interna de rentabilidade, período de recuperação do investimento, valor líquido actualizado à taxa de juro corrente no mercado e à taxa de redesconto do Banco de Portugal; indicadores todos calculados a preços de mercado de 1977 tomados como constantes;
Valor acrescentado bruto (VAB) em ano normal de funcionamento;
Valor acrescentado líquido (VAL) em ano normal de funcionamento;
Valor líquido actualizado dos saldos dos efeitos do projecto sobre a balança de pagamentos;
Relações investimento/emprego, investimento/VAB, VAB/emprego e remunerações de trabalho/VAL;
Estrutura do VAL em termos de repartição funcional dos rendimentos.
Sempre que se tratava de projectos já desencadeados, determinou-se o nível de execução alcançado como estimados do grau de irreversibilidade.
Os valores calculados para estes indicadores foram sistematicamente ponderados face às orientações de política de investimentos já referidas e assim, quanto possível, privilegiaram-se os projectos que contribuíam mais fortemente para o equilíbrio económico e financeiro das empresas, que forneciam efeitos favoráveis sobre a balança de pagamentos e finalmente os que apresentavam valores mais favoráveis das relações investimento/emprego e VAB/emprego; procurou-se ainda atender à busca de um melhor equilíbrio da distribuição regional dos investimentos e à satisfação das necessidades colectivas privilegiando os investimentos situados fora das regiões tradicionalmente mais desenvolvidas e os que visam a satisfação de consumos colectivos.
6 - Trabalhando, agora com base nas listagens já referidas e nos subsequentes trabalhos de avaliação, o Grupo de Trabalho de Financiamento do Investimento do Sector Empresarial do Estado encaminhará os projectos para financiamento das instituições de crédito, tendo em atenção as disponibilidades do Orçamento Geral do Estado para dotação das empresas com níveis de capital próprio compatíveis com um regular funcionamento dos próprios empreendimentos.