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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Decreto-Lei n.º 334-A/77, de 12 de agosto
Revogado
Emitente:
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SUMÁRIO
Põe em execução a revisão do Orçamento Geral do Estado para 1977
TEXTO
Decreto-Lei n.º 334-A/77
de 12 de Agosto
1. A revisão do Orçamento Geral do Estado para 1977, a que se procede neste diploma, de harmonia com o disposto no artigo 2.º da Lei n.º 60/77, de 12 de Agosto, constitui uma oportunidade para, decorrida a primeira metade do ano, ajustar as verbas às reais necessidades e às efectivas capacidades de realização dos vários serviços do Estado, dotando-os da capacidade financeira permitida pelo acréscimo das receitas, de modo a melhor poderem atingir os objectivos que se propuseram e nos quais se inclui a atenuação das dificuldades que a economia portuguesa defronta.
2. Os indicadores económicos mostram que a situação conjuntural na parte inicial do ano denota claros indícios de recuperação da actividade produtiva nos sectores secundário e terciário, com persistência de alto nível de desemprego e de acentuado deficit na balança de pagamentos externos, em simultâneo com uma elevada taxa de inflação.
Assim, apesar dos fracos resultados que se registam na produção agrícola e na pesca, a actividade produtiva, no seu conjunto, parece estar a processar-se a ritmo semelhante ao do ano transacto, mercê do relançamento da produção nas indústrias transformadoras e do maior dinamismo observado no sector da construção.
Entretanto, acentuou-se o ritmo de aumento dos preços, revelando o índice de preços no consumidor em Lisboa (excluindo a habitação) um aumento médio de 26,4% nos primeiros quatro meses do ano.
Como o valor das importações registou expansão mais rápida do que o das exportações, o deficit da balança comercial sofreu sensível agravamento no mesmo período, atingindo 26,8 milhões de contos, contra 16,9 milhões de contos em período homólogo do ano anterior.
Deste modo, e apesar do apreciável desenvolvimento da actividade turística e do acréscimo das remessas de emigrantes, continuou a diminuir o valor das disponibilidades líquidas em ouro e divisas. Todavia, os meios de pagamento totais cresceram ainda a um ritmo elevado, reflectindo os efeitos da expansão do crédito interno.
3. Em face da situação económica assim configurada, o Governo adoptou desde o início do ano um conjunto de medidas, nomeadamente no âmbito do Plano, que importa ter em atenção ao analisar a revisão orçamental.
Entre essas medidas, destacam-se as que, simultaneamente com a desvalorização oficial do escudo, foram tomadas em 28 de Fevereiro último, com vista, fundamentalmente, a atenuar o desequilíbrio da balança de pagamentos, através quer do desenvolvimento das exportações e do turismo, quer da contenção de importações.
Não sendo possível nas actuais circunstâncias promover uma rápida estabilização do nível dos preços, tem havido a preocupação de assegurar a manutenção do poder de compra das classes de menores rendimentos, instituindo-se, em particular, um cabaz de compras de bens essenciais, cujos preços permanecerão congelados durante doze meses.
Conforme prevê o Plano, adoptaram-se algumas medidas, e outras encontram-se em preparação, para restabelecer o equilíbrio económico e financeiro das empresas, como meio de promover uma recuperação mais rápida da actividade económica.
Por sua vez, no domínio da política fiscal, as alterações introduzidas no regime do imposto de transacções em Fevereiro último, nos termos estabelecidos na Lei do Orçamento, deverão exercer efeitos restritivos sobre as importações e o consumo, ao mesmo tempo que permitirão elevar as receitas correntes do Estado.
4. Após a revisão dos valores orçamentados para 1977 e tendo em conta os orçamentos entretanto coligidos dos serviços e fundos autónomos, estima-se que o deficit corrente do sector público administrativo (abrangendo o Orçamento Geral do Estado, os serviços e fundos autónomos, a administração local e a segurança social) atinja 14,8 milhões de contos, revelando assim uma diminuição muito sensível em relação ao valor observado no ano anterior (26,2 milhões de contos), o que o aproxima bastante do objectivo definido pelo Governo.
QUADRO I
Situação financeira do sector público administrativo
Para esta evolução contribui principalmente o equilíbrio entre as receitas e as despesas da segurança social, que se espera conseguir este ano mediante a recuperação das contribuições em dívida. Além disso, prevê-se a formação de poupança corrente em montante significativo por parte dos serviços e fundos autónomos da Administração Central, o que permitirá compensar a elevação do deficit corrente do Orçamento Geral do Estado de 19,5 para 25,2 milhões de contos.
Por sua vez, para a administração local, tal como no ano anterior, deverá registar-se uma poupança corrente positiva, embora de pequeno montante, formada à custa de transferências do Orçamento Geral do Estado.
Globalmente, o quadro consolidado para o conjunto do sector público administrativo evidencia o acentuado crescimento previsto para as receitas, com particular realce para os impostos indirectos e as contribuições para a Previdência, enquanto nas despesas, em termos relativos, se verifica um aumento sensível dos juros, dos subsídios e das transferências correntes.
Em face do acréscimo particularmente elevado que se prevê nas despesas de capital, nomeadamente nas do Orçamento Geral do Estado, espera-se que a poupança financeira do sector público apresente este ano um valor negativo superior ao observado em 1976 (52,4 contra 45,5 milhões de contos).
As necessidades de financiamento de todo o sector público administrativo totalizam 61,9 milhões de contos (55,3 evidenciados pelo quadro I, 3,5 destinados à amortização da dívida pública e 3,1 respeitantes a passivos financeiros resultante da descolonização), sendo financiadas pelo recurso ao crédito no montante de 60,8 milhões de contos e por utilização de saldos em 1,1 milhões de contos. Por sua vez, o recurso ao crédito distribui-se entre o Orçamento Geral do Estado (59,9 milhões de contos) e a administração local (0,9 milhões de contos).
No que se refere aos Orçamentos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, importa referir que os seus deficits globais, a financiar pelo Orçamento Geral do Estado, não sofrem alteração em relação aos valores inicialmente previstos.
5. Transpondo a análise anterior para o âmbito do Orçamento Geral do Estado, mostra-nos o quadro II que o valor do recurso total à dívida pública mantém-se ao nível dos 59,9 milhões de contos, o que significa um aumento de 12,6 milhões de contos em relação ao valor verificado na execução orçamental de 1976.
QUADRO II
Orçamento Geral do Estado
Seguindo a orientação estabelecida de não agravamento do deficit orçamental, a fim de evitar que por esta via se possam gerar novos focos inflacionistas e novas pressões sobre a balança comercial, procedeu o Governo à revisão do Orçamento por forma a integrar apenas os reforços de verbas orçamentais permitidos pelo acréscimo de receitas correntes e considerados estritamente indispensáveis, com rigorosa contenção das despesas correntes, mas sem se reduzir o nível das despesas de capital, incluindo as abrangidas pelo Plano.
Não se introduziu, todavia, qualquer nova alteração das taxas dos impostos, resultando o referido acréscimo de receitas correntes, para além do natural aumento da matéria colectável, de uma intensificação da recuperação dos atrasos verificados na liquidação e cobrança dos vários impostos, bem como da sua fiscalização, e também da aceleração a imprimir ao andamento dos processos em curso nos tribunais das execuções fiscais.
Execução orçamental no período de Janeiro a Junho
6. A análise da evolução das receitas e das despesas orçamentais entre Janeiro e Junho proporciona uma visão da forma como tem decorrido a execução do Orçamento em 1977, ainda que as despesas a efectuar na parte final da gerência representem, habitualmente, uma proporção mais elevada das despesas totais.
Os resultados da execução orçamental no 1.º semestre do ano em curso revelam um excedente das despesas autorizadas sobre as receitas cobradas, de 9155000 contos, enquanto em 1976 se registava, para período idêntico, um valor de cobranças superior ao das autorizações de pagamento.
Aquele resultado traduz o elevado nível atingido pelas despesas autorizadas, que conheceram, até ao final de Junho, um aumento de 59% em relação a igual período de 1976. Por sua vez, as receitas cobradas aumentaram também de modo bastante acentuado devido especialmente ao crescimento das receitas fiscais (+38,2%).
Conforme é habitual, o valor das autorizações emitidas e ainda não pagas até ao fim de Junho situou-se num nível elevado, que corresponde a uma percentagem ligeiramente maior do total das despesas autorizadas do que a verificada no período homólogo de 1976.
QUADRO III
Execução orçamental e situação de tesouraria
Os resultados da execução orçamental acima descrita, conjugados com as operações de tesouraria no seu conjunto, determinaram sensível diminuição das disponibilidades do Tesouro, cujo valor se fixou em 862000 contos no final de Junho.
7. O comportamento dias receitas cobradas nos primeiros seis meses do ano em curso explica-se, nomeadamente, pelo aumento das receitas fiscais (+11419000 contos), como reflexo das medidas anteriormente tomadas quanto à revisão das taxas de vários impostos e à concessão de facilidades de pagamento ou adiamento de cobranças.
As cobranças de impostos directos registaram naquele período um acréscimo de 40%, para o que contribuiu, principalmente, a evolução verificada na contribuição industrial e no imposto profissional.
Quanto à contribuição industrial, o sensível aumento observado explica-se em grande parte pelas facilidades anteriormente concedidas, em face das dificuldades de tesouraria sentidas em geral pelas empresas, de que resultou ter-se protelado a cobrança de prestações do imposto relativo à matéria colectável de 1975 para os primeiros meses deste ano.
Por sua vez, a elevação das receitas do imposto profissional reflecte, para além do crescimento da matéria colectável, a incidência das medidas adoptadas em Agosto de 1976, que fixaram taxas mais altas e introduziram um adicional de 10% sobre as cobranças. As mesmas razões explicam o acréscimo registado na arrecadação do imposto de capitais.
No imposto complementar, as receitas cobradas até ao final de Junho, de montante inferior às registadas em igual período de 1976, correspondem a rendimento do ano de 1975 e, em parte também, de anos anteriores, pelo que não proporcionam indicações seguras acerca do comportamento das cobranças no resto do ano em curso.
QUADRO IV
Receitas cobradas
Assinale-se ainda o crescimento observado nas receitas provenientes da sisa, revelador de uma recuperação nas transacções de propriedades imobiliárias.
Em contrapartida, o produto da contribuição predial situou-se num valor exíguo durante o período em referência, o que se explica por as cobranças terem passado a efectuar-se nos meses de Julho e Outubro, quando anteriormente tinham lugar em Janeiro, Abril, Julho e Outubro.
As receitas de impostos indirectos experimentaram no período em análise um acréscimo de 37,5%, devido principalmente ao comportamento observado nas cobranças do imposto de transacções e da sobretaxa de importação.
Foi particularmente sensível a elevação registada no imposto de transacções, a qual, para além da incidência do crescimento da actividade económica e da inflação, reflecte o facto de, após o aumento das taxas do imposto em fins de Janeiro de 1976, ter sido permitido o seu pagamento em duas prestações, a partir do início desse ano, o que reduziu as cobranças nos primeiros quatro meses de 1976.
No que se refere à sobretaxa de importação, o forte acréscimo registado no período em apreço deve-se em grande parte à elevação dos valores da sobretaxa, determinada em Outubro de 1976. De igual modo, para o aumento das cobranças dos direitos de importação contribuiu a duplicação das taxas específicas de vários capítulos da Pauta Aduaneira, decretado naquele mesmo mês de Outubro.
Também no produto do imposto do selo houve um aumento apreciável, em consequência das actualizações introduzidas em Agosto de 1976 na respectiva tabela geral.
Ao invés, as receitas provenientes do imposto sobre o fabrico de tabacos foram inferiores às dos primeiros seis meses do ano transacto, dado que a cobrança do imposto liquidado em Dezembro de 1976 se efectuou nesse mesmo mês, quando em anos anteriores se registava em Janeiro seguinte.
Importa ainda referir o aumento que se observou no conjunto das cobranças do capítulo «Taxas, multas e outras penalidades», por virtude da actualização dos seus valores ordenada em Agosto de 1976. Por sua vez, no capítulo «Rendimentos da propriedade» a elevação verificada resulta de a participação do Estado nos lucros do Banco de Portugal (3500000 contos) ter sido de valor superior à efectuada no ano anterior.
8. No que respeita às despesas orçamentais, as autorizações processadas de Janeiro a Junho deste ano atingiram 59421000 contos, revelando, como se referiu, um incremento da ordem de 59% em relação ao período homólogo de 1976.
Este comportamento foi particularmente influenciado pela subida das despesas de pessoal, resultante quer da criação de novos serviços e alargamento de quadros, quer das melhorias de remunerações atribuídas, abrangendo em especial as diuturnidades concedidas a partir de Junho de 1976 e os novos vencimentos pagos aos funcionários desde Janeiro último.
Assim se justificam os sensíveis acréscimos registados nas despesas de Ministérios onde os encargos com pessoal têm um peso relativamente elevado.
QUADRO V
Despesas autorizadas por Ministérios
A maior variação correspondeu, no entanto, às despesas incluídas no Ministério das Finanças (+6,5 milhões de contos), devido, em grande parte, ao acréscimo observado nos juros da dívida pública e ao pagamento de encargos financeiros resultantes da descolonização, bem como à realização de aumentos de capital de empresas públicas.
De facto, como consequência do elevado montante atingido pelos empréstimos públicos emitidos para o financiamento dos deficits orçamentais, os encargos da dívida pública aumentaram largamente de Janeiro a Junho, sendo de cerca de 2,8 milhões de contos o acréscimo observado no pagamento de juros.
No mesmo período registou-se uma utilização considerável das dotações inscritas no Orçamento para a realização de operações financeiras, nomeadamente das correspondentes a aumentos do capital estatutário de empresas públicas. Foram ainda autorizadas despesas no valor de 1,4 milhões de contos respeitantes a compromissos financeiros assumidos no âmbito do processo de descolonização. Ao mesmo tempo, os restantes encargos relacionados com a descolonização tiveram um acréscimo de 1 milhão de contos.
Relativamente aos subsídios a empresas públicas concedidos através do Orçamento, ocorreu no mesmo período um acréscimo de 2355000 contos, que se explica em parte pelo facto de terem passado a beneficiar outras empresas do sector dos transportes, além da CP. Esta também a razão principal do aumento das despesas autorizadas no âmbito do Ministério dos Transportes e Comunicações.
QUADRO VI
Despesas autorizadas
À semelhança de anos anteriores, as despesas autorizadas para investimentos do Plano no decurso do 1.º semestre do ano em curso representavam ainda uma parcela relativamente pouco elevada (19,2%) do valor total inscrito no Orçamento para 1977. Todavia, e como este valor corresponde a uma elevação particularmente sensível dos investimentos em relação ao ano findo, as despesas autorizadas no período considerado atingiram 6,7 milhões de contos, o que corresponde a um aumento de 3,1 milhões de contos. Esta evolução foi particularmente influenciada pela execução dos empreendimentos relativos aos Ministérios do Plano e Coordenação Económica, da Administração Interna, dos Assuntos Sociais e da Agricultura e Pescas.
Revisão orçamental
1 - Revisão das receitas
9. No momento actual, a previsão revista das receitas orçamentais, excluindo o recurso à dívida pública, atinge cerca de 112 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 12,7 milhões de contos em relação à estimativa inicial constante do Orçamento.
A revisão efectuada baseia-se no valor que se veio a registar nas cobranças efectivas da gerência de 1976 (na ocasião em que o Orçamento para 1977 foi preparado dispunha-se apenas de uma estimativa elaborada a partir de elementos relativos aos dez primeiros meses de 1976) e, ainda, na evolução das receitas arrecadadas nos primeiros meses deste ano. Por outro lado, as novas estimativas de alguns dos principais impostos pressupõem a intensificação dos esforços que têm vindo a ser feitos pela administração fiscal no sentido de tornar mais rápidos os processos de liquidação e cobrança e contrariar a evasão fiscal, através de uma mais aturada fiscalização. Também em relação aos processos em fase de execução fiscal se irá produzir um esforço para aumentar a eficácia dos tribunais.
De acordo com a previsão revista, estima-se que as receitas correntes registem um acréscimo de 39,3% relativamente às cobranças realizadas em 1976, como consequência não só da evolução económica, mas também dos efeitos das medidas de política fiscal que têm sido tomadas.
10. No conjunto das receitas fiscais o confronto entre as receitas agora previstas para 1977 e as cobranças do ano anterior reflecte uma elevação de 38,1% que resulta em maior proporção do aumento estimado nos impostos indirectos (+17400000 contos) do que nos impostos directos (+7700000 contos).
QUADRO VII
Receitas orçamentais
Atendendo à recuperação de cobranças atrás referida, torna-se difícil avaliar a alteração efectivamente verificada na pressão fiscal.
A fim de esclarecer as razões que justificam os valores a que agora se foi conduzido, sintetizam-se no quadro seguinte as diferenças entre a previsão inicial das receitas e as novas estimativas:
QUADRO VIII
Receitas orçamentais
Na contribuição industrial prevê-se uma cobrança total superior em 300000 contos à inicialmente estimada, tendo em conta o comportamento das receitas cobradas no corrente ano, as quais correspondem ainda a prestações respeitantes a lucros de 1975 e, em menor escala, de anos anteriores. Além disso, admite-se que, mercê de um aperfeiçoamento da acção dos serviços, seja possível obter maior eficiência na arrecadação desta receita.
Relativamente ao imposto profissional, a nova estimativa, que excede em 1,3 milhões de contos a do Orçamento inicial, baseia-se especialmente na revisão feita quanto à incidência das alterações de taxas introduzidas em Agosto de 1976, bem como no crescimento da matéria colectável evidenciado pela evolução das cobranças na parte inicial deste ano e, ainda, na possibilidade de promover uma recuperação de cobranças em atraso e uma redução da evasão fiscal.
Também para o imposto de capitais se ajustou melhor a previsão aos efeitos esperados das alterações de taxas introduzidas em Agosto último, considerando-se ainda o maior crescimento da matéria colectável resultante da subida das taxas de juro dos depósitos, determinada em 28 de Fevereiro passado, e a recuperação de cobranças que se tem observado, especialmente nos rendimentos abrangidos na secção A.
A elevação operada na estimativa do imposto complementar (+800000 contos) justifica-se fundamentalmente pelo ajustamento do valor da matéria colectável relativa aos rendimentos de 1976, pela consideração da distribuição efectiva da cobrança do imposto relativo aos rendimentos de 1975 pelo final do ano de 1976 e princípio do ano em curso e, ainda, pelas previstas acções tendentes a reduzir a evasão fiscal, através de uma fiscalização mais eficiente.
No que se refere à sisa, considera-se uma previsão superior à inicial em 800000 contos, dada a inversão da tendência das cobranças verificada nos primeiros meses de 1977, como resultado do aumento das transacções de imóveis.
Elevaram-se também as estimativas relativas aos direitos aduaneiros (+500000 contos) e à sobretaxa de importação (+2000000 contos), atendendo ao comportamento das cobranças nos primeiros meses deste ano, que reflectem o agravamento dos direitos específicos da pauta de importação e das taxas da sobretaxa, bem como os efeitos da desvalorização oficial do escudo.
Por sua vez, o aumento na estimativa do imposto do selo reflecte essencialmente o melhor conhecimento dos efeitos das alterações introduzidas na tabela geral em Agosto passado, revelados pelos valores das cobranças realizadas ultimamente.
A maior alteração nas estimativas constantes desta revisão localiza-se no imposto de transacções (+5 milhões de contos), o que se explica em grande parte pelo facto de não ter sido incluído na previsão inicial o acréscimo de receita resultante da entrada em execução das medidas constantes dos n.os 3 e 4 do artigo 10.º da Lei do Orçamento, ou seja, em Janeiro, a subida para 50% da taxa do imposto referente à lista IV da tabela anexa ao Código, e, em Março, a introdução do adicional de 20% e a revisão da composição das listas anexas ao respectivo Código. Além disso, consideraram-se na previsão revista os efeitos do ritmo de inflação esperado em face dos indicadores mais recentes, tendo ainda em conta as acções a promover no sentido de uma fiscalização mais eficiente das cobranças.
Por sua vez, a estimativa do imposto do fabrico de tabacos foi aumentada em 500000 contos, com base na evolução das cobranças, e por se ter decidido rever o critério de contabilização do imposto no mês de Dezembro, cuja cobrança, como habitualmente, tinha sido considerada na previsão inicial das receitas para 1977.
11. No capítulo «Taxas, multas e outras penalidades» a nova previsão excede a apresentada no Orçamento em 400000 contos, devido ao comportamento observado nas cobranças realizadas nos primeiros meses do ano, o qual foi influenciado, como já se referiu, pela actualização, em Agosto último, dos respectivos quantitativos.
Deve ainda notar-se que se efectuaram revisões de estimativas em diversas espécies de receitas, particularmente nas de serviços abrangidos no capítulo «Contas de ordem», a partir dos aumentos de receita apresentados como contrapartida para reforços de dotações de despesa.
Ajustou-se, igualmente, a previsão das reposições não abatidas nos pagamentos à realidade evidenciada pelo valor das reposições já efectuadas, verba que poderá ainda aumentar ligeiramente.
A única diferença negativa apresentada nesta revisão refere-se ao capítulo «Transferências de capital», resultando do facto de ter deixado de contar-se com a prevista transferência do Fundo de Abastecimento (3814000 contos).
Esta alteração justifica-se pela redução das receitas daquele Fundo provocada pela desvalorização do escudo, cujos efeitos não foram repercutidos nos preços, e pelo acréscimo do montante de subsídios concedidos aos produtos que constituem o cabaz de compras. Aquela anulação é, no entanto, parcialmente compensada pelo aumento de 530000 contos previsto para as transferências do Fundo de Desemprego, a utilizar no financiamento do programa de investimentos do Plano.
2 - Revisão das despesas
12. O valor das despesas fixadas na revisão do Orçamento eleva-se a cerca de 171,9 milhões de contos. Em relação à previsão inicial, este valor representa um acréscimo de 12,7 milhões de contos, que é igual ao registado para as receitas, de harmonia com a orientação estabelecida no sentido de não se elevar o deficit orçamental.
Por outro lado, as despesas totais agora inscritas revelam um crescimento de 37,5% sobre o valor das despesas efectuadas em 1976.
Paralelamente aos reforços e novas inscrições, que se reconheceu necessário efectuar, a presente revisão dos encargos orçamentais envolveu também a distribuição por várias categorias de despesa da provisão de 7,5 milhões de contos, inscrita inicialmente para servir de contrapartida de novos gastos, nomeadamente os respeitantes ao aumento dos vencimentos atribuído a partir de Janeiro deste ano.
13. Considerando a classificação orgânica, as diferenças entre o valor inicial e a revisão, observadas nas despesas respeitantes aos vários Ministérios e departamentos do Estado, justificam-se, em certa medida, pela inclusão das dotações relativas ao aumento dos vencimentos.
Em contrapartida, no Ministério das Finanças verifica-se uma diminuição no valor das despesas respectivas, em virtude da anulação da provisão acima referida, nele inicialmente inscrita. Apesar disso, o valor das despesas fixadas para este Ministério, após a revisão, é ainda o mais elevado de todos (30,7 milhões de contos), uma vez que nele se incluem determinados encargos gerais, em particular juros e amortizações da dívida pública, pensões e reformas, operações financeiras e, ainda, uma dotação a utilizar na aquisição de edifícios para a instalação de serviços públicos, no montante de 0,8 milhões de contos. Com esta política de aquisição de edifícios visa-se obter um efeito dinamizador no sector da construção, o qual se encontra afectado pela retracção da actividade privada.
Em comparação com o Orçamento inicial, a maior subida localiza-se no Ministério da Educação e Investigação Científica (+4,6 milhões de contos), reflectindo especialmente o incremento das despesas de pessoal e das transferências para organismos públicos com autonomia. Entre estes, importa referir o Instituto de Acção Social Escolar, cujas dotações para bolsas e subsídios a estudantes foram substancialmente aumentadas.
QUADRO IX
Despesas orçamentais
(Classificação orgânica)
Para os departamentos militares, no seu conjunto, o valor orçamentado experimenta um acréscimo de 1,9 milhões de contos, devido na sua maior parte à melhoria das remunerações.
Por sua vez, o elevado aumento que se nota nas despesas do Ministério dos Transportes e Comunicações (+2,3 milhões de contos), resulta em larga medida dos novos subsídios extraordinários atribuídos a empresas públicas e nacionalizadas do sector dos transportes, no montante de 1,3 milhões de contos, e ainda do incremento dos gastos de organismos públicos incluídos no capítulo «Contas de ordem», o qual é acompanhado de idêntico movimento nas receitas.
As despesas do Ministério da Administração Interna sofrem também considerável elevação (+2,5 milhões de contos), o que se explica, fundamentalmente, pela inscrição das verbas relativas ao aumento dos vencimentos para os serviços de segurança e para o pessoal da administração local e, ainda, pelo reforço das dotações excepcionais para pensões e passagens de funcionários oriundos das antigas colónias.
De igual modo, nas despesas de Encargos Gerais da Nação foram sensivelmente reforçadas as verbas afectas ao Comissariado para os Desalojados, a fim de ocorrer aos encargos com a instalação de retornados.
Relativamente ao Ministério dos Assuntos Sociais, para a subida observada (+1,1 milhões de contos) contribuiu largamente a inscrição das dotações necessárias para fazer face aos aumentos de vencimentos do pessoal dos estabelecimentos hospitalares e de saúde e assistência.
O acréscimo que se regista nas despesas do Ministério da Indústria e Tecnologia (+1,3 milhões de contos) deve-se essencialmente à concessão de subsídios extraordinários a diversas empresas do sector industrial. Também para o Ministério da Agricultura e Pescas o aumento das despesas, que totaliza 1,2 milhões de contos, resulta em parte de subsídios atribuídos a empresas, especialmente do sector da pesca, e ainda de outras despesas de carácter excepcional.
No Ministério das Obras Públicas o aumento total das despesas é de 1,9 milhões de contos, devido especialmente ao acréscimo de dotações para investimentos do Plano, nos sectores dos transportes e comunicações, da saúde e da energia, e a um reforço especial de 500000 contos destinado à reparação de estradas.
Outras variações de elevado montante são as registadas nas despesas do Ministério do Plano e Coordenação Económica (+0,6 milhões de contos), em que se destaca a inscrição de uma dotação para pagamento de juros devidos pelo Gabinete da Área de Sines, e do Ministério do Comércio e Turismo (+0,5 milhões de contos), explicado, em grande parte, por um reforço de verbas do Fundo de Fomento de Exportação destinadas a cobrir encargos assumidos em benefício da actividade exportadora.
14. O agrupamento das despesas de acordo com a classificação económica revela que a elevação das despesas orçamentais entre a inscrição inicial e a presente revisão incide fundamentalmente sobre as despesas correntes, que têm um acréscimo de 10,5 milhões de contos.
Deve notar-se ainda que o aumento das despesas inscritas em «Contas de ordem» (+1 milhão de contos) não se reveste de significado especial, já que lhe corresponde em contrapartida idêntico movimento nas receitas.
No que se refere às despesas correntes, regista-se uma elevação sensível dos encargos com pessoal (+8,3 milhões de contos), principalmente nas remunerações certas e permanentes, o que se explica em grande parte pela referida afectação a esses gastos da verba inicialmente inscrita em «Outras despesas correntes» como provisão para fazer face à revisão dos vencimentos e outras remunerações dos funcionários públicos.
O aumento que se observa em transferências correntes para outros organismos públicos (+3,8 milhões de contos) distribui-se fundamentalmente pelas dotações destinadas aos encargos com o apoio aos desalojados e pelas verbas inscritas para autarquias locais e estabelecimentos hospitalares e de saúde e assistência e, ainda, para os organismos públicos atrás citados (Gabinete da Área de Sines, Fundo de Fomento de Exportação e Instituto de Acção Social Escolar).
QUADRO X
Despesas orçamentais
(Classificação económica)
Inscrevem-se também no Orçamento revisto, a acrescer ao montante inicialmente fixado, novas transferências para o sector empresarial, no total de 3 milhões de contos, que constituem subsídios extraordinários a empresas dos sectores da agricultura e pescas, das indústrias transformadoras, da electricidade e dos transportes, bem como da comunicação social.
No seu conjunto, atingem ainda valor elevado os aumentos das transferências para particulares, instituições particulares e exterior (+0,7 milhões de contos), bem como o ocorrido nas aquisições de serviços (+0,8 milhões de contos), em que influi especialmente, como já se referiu, a dotação para reparações de estradas.
Por outro lado, as despesas com bens duradouros e com bens não duradouros experimentam acréscimos pouco significativos, enquanto o valor orçamentado para juros se apresenta inferior ao inicialmente previsto, ajustadas que foram as estimativas iniciais às reais necessidades.
As despesas de capital, no Orçamento revisto, apresentam um aumento de 1,2 milhões de contos, devido, em grande parte, à elevação das verbas para investimentos, em que influiu principalmente a já referida dotação destinada à aquisição de edifícios para a instalação de serviços públicos, reforçada em 0,5 milhões de contos.
Depois da revisão, o valor dos investimentos do Plano, a financiar através do Orçamento, manteve-se no nível que fora inicialmente fixado, tendo-se procedido a reajustamentos de dotações nalguns sectores com contrapartida em disponibilidades de verbas do próprio ou de outros departamentos.
15. Considerando a classificação funcional, as variações mais acentuadas entre o Orçamento inicial e a presente revisão situam-se nas despesas relativas aos serviços económicos e à educação.
No que se refere aos serviços económicos, o reforço efectuado atinge 7,7 milhões de contos, devido principalmente às maiores verbas atribuídas aos sectores dos transportes e comunicações (+3,5 milhões de contos), da agricultura, silvicultura e pesca (+1 milhão de contos) e das indústrias e construção (+0,9 milhões de contos). Estas variações são especialmente influenciadas pelas dotações inscritas para subsídios a empresas dos mesmos sectores.
QUADRO XI
Despesas orçamentais
(Classificação funcional)
Por sua vez, a elevação das despesas com a educação situa-se em 4,3 milhões de contos, enquanto na saúde atinge 1,2 milhões de contos e na segurança e assistência sociais 0,6 milhões de contos.
Por outro lado, a distribuição pelas correspondentes funções da provisão inicialmente constituída para contrapartida de reforços e inscrições determinou uma redução de 2,6 milhões de contos nas despesas classificadas em «Serviços gerais da administração pública».
Comparando a estrutura das despesas segundo os objectivos finais do Orçamento revisto de 1977 com o do ano passado, ressalta claramente um mais acentuado peso dos encargos com a dívida pública, sendo ainda de salientar a apreciável subida da posição das despesas com a saúde e das relativas à agricultura, silvicultura e pesca.
Financiamento do «deficit»
16. De acordo com a orientação que norteou a revisão do Orçamento, o deficit total a cobrir por recurso à dívida pública durante a gerência mantém-se em 59,9 milhões de contos. Deduzindo as amortizações da dívida, não sofre também praticamente alteração o valor previsto nesta revisão para o deficit correspondente às necessidades líquidas de financiamento (56,7 milhões de contos), o qual excede em 11,6 milhões de contos o resultado verificado na gerência de 1976.
A forma de financiamento do deficit orçamental não difere sensivelmente da que foi descrita ao apresentar-se o Orçamento para 1977. De facto, continua a prever-se a utilização de recursos provenientes de crédito externo no montante de 3 milhões de contos, com vista ao financiamento de despesas de desenvolvimento económico abrangidas no Orçamento, nomeadamente investimentos do Plano.
Nestas condições, o recurso a empréstimos internos, a tomar pelo público e investidores institucionais e pelo sistema bancário, é estimado em 56,9 milhões de contos, como anteriormente.
Com base nos valores definitivos dos agregados monetários relativos ao final de 1976, apresenta-se uma revisão da programação monetária efectuada na ocasião em que o Orçamento foi elaborado.
Embora a variação admitida para os meios de pagamento no decurso de 1977 se mantenha quase idêntica, correspondendo à taxa de acréscimo de 22,6% (igual à prevista no Plano para o produto interno bruto, a preços correntes), o aumento programado para o crédito ao sector público, deduzido dos respectivos depósitos no sistema monetário, situa-se em 40 milhões de contos, diminuindo, por conseguinte, de 4 milhões de contos em relação ao que se previra.
QUADRO XII
Meios de pagamento e factores monetários
QUADRO XIII
Dívida pública e serviço da dívida
Justifica-se esta diferença pelo facto de o valor dos pagamentos efectivos de despesas da gerência de 1976 realizados no período complementar (até 14 de Fevereiro de 1977) ter sido inferior ao anteriormente estimado (19 milhões, contra 24 milhões de contos).
Deste modo, o valor do crédito ao sector público constante da programação monetária, a utilizar na cobertura do deficit orçamental até ao final do ano de 1977, não poderá exceder 21 milhões de contos, tendo em atenção que o montante das promissórias do Tesouro a colocar no sistema bancário para regularizar situações resultantes da descolonização, nos termos da autorização dada pela Lei n.º 26/77, de 7 de Maio, coincide praticamente com o valor das amortizações de títulos públicos detidos pelas instituições monetárias (3 milhões de contos).
Admitindo, como anteriormente, que a parte das despesas da gerência de 1977, no valor de 21 milhões de contos, a liquidar no período complementar, será também coberta pela colocação de títulos no sistema bancário, verifica-se a necessidade de mobilizar poupanças privadas no montante de 15 milhões de contos, em conformidade com o disposto na Lei n.º 30/77, de 18 de Maio, que autoriza o Governo a realizar uma operação de crédito naquele valor, destinada ao financiamento de investimentos previstos no Plano.
A emissão de empréstimos públicos que assim se prevê efectuar durante a gerência de 1977 implicará um crescimento sensível do valor da dívida pública directa, o qual, conforme evidencia o quadro anterior, atinge actualmente 154,8 milhões de contos, a que acrescem responsabilidades por garantias prestadas pelo Estado, no montante de 62,8 milhões de contos.
Por sua vez, o serviço da dívida pública previsto para 1977 ascende a 14,8 milhões de contos (ou seja 14,8% das receitas correntes), quase duplicando em relação ao ano anterior.
Orçamentos dos serviços e fundos autónomos para 1977
17. Os organismos públicos com autonomia financeira apresentam previsões de despesas totais em 1977 de 83,2 milhões de contos. As suas receitas correntes totalizam 68 milhões de contos, senda a diferença coberta, essencialmente, por recurso a utilização de saldos de anos anteriores, transferências do Orçamento Geral do Estado e ainda por receitas de activos financeiros.
18. Dos serviços autónomos, em número superior a centena e meia, e cuja despesa total em 1977 ascende a 44 milhões de contos, destacam-se o Comissariado para os Desalojados e o Instituto de Apoio ao Retorno de Nacionais, os estabelecimentos fabris militares, o Gabinete da Área de Sines, a Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado, o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça, os estabelecimentos hospitalares, o Instituto de Acção Social Escolar, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, as administrações dos portos e os aeroportos. Uma parte apreciável destes organismos é considerada, em termos de contabilidade nacional, como empresas públicas, razão da divergência que se regista em relação aos números do quadro I. Os serviços autónomos aparecem concentrados em Encargos Gerais da Nação, no Departamento do Exército, nos Ministérios do Plano e Coordenação Económica, dos Assuntos Sociais e dos Transportes e Comunicações.
As receitas dos serviços autónomos são constituídas, em grande parte, por transferências que provêm do Orçamento Geral do Estado e dos fundos autónomos (47%) e pelo produto da venda de bens e serviços (38%), nos casos de serviços com natureza empresarial. No que se refere às despesas correntes, avultam as despesas em bens e serviços (55%) e as transferências, sobretudo para particulares (21%).
QUADRO XIV
Orçamentos dos serviços autónomos
A poupança corrente dos serviços autónomos apresenta elevado valor positivo, devendo-se, no entanto, este resultado fundamentalmente aos serviços de natureza não empresarial, considerados no quadro geral da Administração Pública.
No que se refere às despesas de capital, a variável mais importante é o investimento (57%), com realce para o realizado através do Gabinete da Área de Sines. As restantes despesas de capital são constituídas, em grande parte, por transferências de capital e activos financeiros, ou seja empréstimos a outras entidades.
19. Dos principais fundos autónomos, em número de quarenta, destacam-se o Fundo de Desenvolvimento da Mão-de-Obra e o Fundo de Desemprego, dependentes do Primeiro-Ministro, o Fundo de Abastecimento, do Ministério das Finanças, o Fundo de Renovação e Apetrechamento da Indústria de Pesca, do Ministério da Agricultura e Pescas, o Fundo de Fomento de Exportação e o Fundo de Turismo, do Ministério do Comércio e Turismo, o Fundo Especial de Transportes Terrestres e o Fundo de Renovação da Marinha Mercante, do Ministério dos Transportes e Comunicações, e ainda o Fundo de Fomento da Habitação, do Ministério da Habitação, Urbanismo e Construção.
Os fundos autónomos estimam para 1977 um total de despesas de cerca de 39 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 17,5% em relação ao ano anterior.
As suas receitas correntes elevam-se a 32 milhões de contos, mais 33% do que a receita arrecadada em 1976. A diferença é preenchida com saldos das gerências anteriores e com receitas de capital provenientes de activos financeiros.
As receitas correntes provêm principalmente (cerca de 75%) dos impostos indirectos (como os diferenciais da gasolina, contribuições para o Fundo de Desemprego, impostos rodoviários e de turismo), sendo a componente mais importante das despesas correntes representada por subsídios aos preços dos bens alimentares e às tarifas de transportes.
QUADRO XV
Orçamentos dos fundos autónomos
Assume ainda peso apreciável no conjunto das despesas o subsídio de desemprego, englobado nas transferências correntes para particulares.
O conjunto dos fundos autónomos é normalmente gerador de uma poupança corrente considerável, que é aplicada em transferências dentro do sector público. Destas aplicações salientam-se as comparticipações em obras públicas, consideradas nas transferências de capital para fomento do emprego, e certas operações financeiras com o sector público produtivo.
20. Nos termos do artigo 3.º da Lei n.º 60/77, incluem-se, em anexo à presente revisão do Orçamento Geral do Estado, os orçamentos individualizados, segundo a classificação económica, dos diversos serviços e fundos autónomos de que já foi possível obter elementos, distribuídos pelos Ministérios em que se encontram integrados.
Em execução da Lei n.º 60/77, de 12 de Agosto:
O Governo decreta, nos termos da alínea c) do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º
(Execução da revisão do Orçamento Geral do Estado)
1. Pelo presente diploma é posta em execução a revisão do Orçamento Geral do Estado para 1977, incluída nos mapas anexos n.os 1 a 3.
2. Os mapas referidos no número anterior fazem parte integrante deste decreto-lei.
Artigo 2.º
(Publicação das alterações orçamentais)
As alterações orçamentais resultantes da revisão referida no artigo anterior serão publicadas no Diário da República, por simples declaração da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Artigo 3.º
(Utilização das verbas revistas)
É autorizada a utilização das verbas resultantes da revisão referida no artigo 1.º antes da publicação das alterações orçamentais, nos termos do artigo anterior.
Artigo 4.º
(Subsídios a empresas)
1. Ficam autorizados os subsídios já concedidos ou a conceder no decurso do ano corrente às empresas consideradas em situação económica difícil e individualizadas como entidades recebedoras no Orçamento Geral do Estado, até ao limite máximo dos montantes inscritos, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 5.º deste diploma.
2. Quando as empresas a que se destinem os subsídios referidos no número anterior não estiverem individualizadas no Orçamento, a concessão dos respectivos subsídios fica dependente de autorização do Conselho de Ministros, sob proposta conjunta dos Ministros da Tutela e das Finanças.
Artigo 5.º
(Condições de utilização dos subsídios)
1. A disponibilidade da última quarta parte do subsídio atribuído a cada empresa depende da prévia aprovação pelo Ministro das Finanças do esquema de saneamento financeiro apresentado pela empresa através do Ministério da Tutela, bem como, se tal for considerado indispensável pelo Ministério das Finanças, da prévia celebração de um acordo em que se fixem as metas de produção, rentabilidade e objectivos económico-financeiros sancionado pelos Ministros das Finanças, do Plano e Coordenação Económica e da Tutela.
Enquanto não for publicada legislação regulamentadora dos acordos acima referidos, estes poderão ser substituídos por objectivos económico-financeiros sancionados pelos Ministros das Finanças, do Plano e Coordenação Económica e da Tutela.
2. As alterações correspondentes a transferência de subsídios de empresa para empresa dependem do acordo prévio dos Ministros das Finanças e da Tutela, sem prejuízo da legislação aplicável às alterações orçamentais.
Artigo 6.º
(Vigência do Decreto-Lei n.º 952/76)
Mantêm-se em vigor as disposições do Decreto-Lei n.º 952/76, de 31 de Dezembro, que não forem contrariadas pelo presente diploma.
Artigo 7.º
(Reestruturação de serviços)
1. Durante o ano de 1977, nos orçamentos dos Ministérios onde exista dotação destinada à cobertura de encargos com reestruturações em curso poderão, de sua conta, ser satisfeitas directamente despesas dessa finalidade não contempladas noutras rubricas dos orçamentos desses Ministérios.
2. Todas as despesas com o funcionamento da Comissão para a Integração Europeia serão satisfeitas, durante o ano de 1977, de conta da verba do capítulo 01 «Gabinete do Ministro», divisão 01 «Gabinete», classificação económica 44.09 «Outras despesas correntes - Diversas», do orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Artigo 8.º
(Resolução de dúvidas)
As dúvidas que ocorrerem na aplicação deste diploma serão resolvidas pelo Ministro das Finanças.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros. - Mário Soares - Henrique Medina Carreira.
Promulgado em 9 de Agosto de 1977.
Publique-se.
O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.
ANEXO 1
Mapa das receitas revistas para 1977
ANEXO 2
Mapa das despesas revistas fixadas para 1977
ANEXO 3
Resumo, por objectivos finais, das despesas revistas do ano de 1977
O Ministro das Finanças, Henrique Medina Carreira.