Despacho n.º 4262/2002 (2.ª série), de 27 de fevereiro

Despacho n.º 4262/2002 (2.ª série). - 1 - A consolidação das finanças públicas é um objectivo de médio prazo que obriga a agir sobre as despesas e as receitas, exigindo, no caso das receitas trbutárias, um especial esforço de simplificação, estabilidade e clareza que facilite e promova a eficiência e o combate activo contra a fraude e a evasão fiscais. A existência de regimes fiscais complexos servidos por procedimentos incómodos para os contribuintes constitui um factor de injustiça social, que potencia o incumprimento das obrigações fiscais e gera inconvenientes desperdícios de recursos, tanto para os cidadãos como para o Estado.

A simplificação legislativa revela-se, por isso, indispensável, pois deve contribuir para a existência de normas fiscais mais claras e perceptíveis, reforçando a certeza e a segurança jurídicas e, consequentemente, contribuindo para o cumprimento voluntário das obrigações fiscais, assegurando, para além do mais, maior comodidade para os cidadãos. A crescente tecnicidade e complexidade dos regimes fiscais, aliada a frequentes alterações legislativas, tornam, porém, cada vez mais difícil assegurar esse necessário objectivo de simplificação.

Estes factores obrigam a uma reflexão mais profunda e à definição, desde já, de algumas orientações que devem ser transmitidas aos serviços no sentido de promover a simplificação legislativa na área tributária.

2 - Considerando que um dos objectivos consensualmente aceites no âmbito da política fiscal é o de assegurar uma maior certeza, segurança e comodidade para os contribuintes, impõe-se estabelecer um conjunto de orientações e princípios basilares de simplificação legislativa aplicável à administração tributária relativamente às seguintes matérias:

a) Regras de simplificação na elaboração das normas tributárias;

b) Fundamentação detalhada das propostas legislativas;

c) Elementos auxiliares que esclareçam e interpretem as normas tributárias inseridas na Lei do Orçamento do Estado;

d) Compilação actualizada dos códigos tributários;

e) Orientações genéricas sobre a interpretação das normas tributárias.

3 - Quanto às regras de simplificação na elaboração de normas tributárias, importa recordar que a Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro, bem como o Regimento do Conselho de Ministros, contém um conjunto de regras fundamentais que devem ser observadas na actividade legislativa. Tendo em atenção este enquadramento normativo, a produção legislativa em matéria tributária deverá obedecer a preocupações de estabilidade, evitando-se a proliferação de alterações, e subordinar-se a regras claras que tenham em consideração a certeza jurídica e a clareza relativamente aos destinatários dos instrumentos jurídicos, a saber:

a) O preâmbulo do decreto-lei e a exposição de motivos da proposta de lei devem conter uma descrição sumária dos aspectos principais constantes do articulado e a sua motivação, tendo em consideração o respeito dos direitos dos contribuintes e dos princípios da eficiência e da equidade;

b) A utilização de conceitos de carácter técnico que sejam passíveis de suscitar dúvidas de interpretação deve ser precedida das definições dos mesmos;

c) A utilização de expressões em língua estrangeira circunscrever-se-á aos casos em que, manifestamente, não exista tradução satisfatória;

d) As tabelas e quadros devem constar de anexos numerados e referenciados no articulado;

e) A remissão para normas do mesmo ou de outros diplomas deve ser clara e completa; quando são mencionados outros diplomas, deve referir-se a sua identificação completa, incluindo a data da publicação e a última alteração sofrida ou, tendo ocorrido a sua republicação integral, apenas a data desta;

f) As normas que revoguem ou modifiquem preceitos de outros diplomas devem identificar, expressamente, os artigos revogados ou alterados;

g) As revogações e a produção de efeitos devem constar de normas autónomas;

h) As rectificações destinam-se apenas à correcção de erros materiais provenientes de divergências entre o texto original e o texto impresso.

4 - Relativamente à fundamentação detalhada das propostas legislativas, a lei de enquadramento orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto) impõe a existência de um mapa orçamental de onde conste a inscrição das receitas tributárias cessantes dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e da segurança social (mapa XXI) (artigo 29.º) e que os benefícios tributários, as estimativas das receitas cessantes e a sua justificação económica e social constituam elementos informativos que acompanham a proposta de lei do Orçamento do Estado [artigo 34.º, n.º 1, alínea r)]. Esta exigência de fundamentação, associada à preocupação com a estimativa das receitas cessantes, decorrente da lei de enquadramento orçamental, implica a realização, antes de iniciado o processo legislativo, de um estudo aprofundado e cauteloso do impacto legislativo das normas tributárias. Os serviços da administração tributária quando, por determinação superior, apresentarem propostas legislativas devem elaborar uma justificação que, de modo claro e fundamentado, contemple os seguintes aspectos:

a) Justificação da proposta apresentada, nomeadamente demonstrando que os objectivos prosseguidos só podem ser alcançados por diploma legal e não através de outros instrumentos ao dispor da Administração;

b) Compatibilização da proposta com o Programa de Governo e com os compromissos assumidos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, da União Europeia;

c) Análise do impacto legislativo da proposta, nomeadamente quanto à sua compatibilidade com a Constituição da República, conformidade com o direito comunitário e observância dos limites impostos pelas leis de autorização legislativa;

d) Quantificação do impacto orçamental da proposta, em especial quando estiver em causa diminuição ou aumento de receitas.

5 - No tocante aos elementos auxiliares que esclareçam e interpretem as normas tributárias inseridas no Orçamento do Estado, deverá, após a publicação da Lei do Orçamento do Estado, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais aprovar documento que, de forma sistematizada, contenha os elementos que esclareçam os objectivos, o sentido e o alcance das normas fiscais constantes da Lei do Orçamento por forma a facilitar a sua aplicação pelos serviços da administração tributária.

6 - Constituindo a compilação actualizada dos códigos tributários uma obrigação da administração tributária, em obediência aos princípios da certeza e da segurança jurídicas, com vista a assegurar a publicidade das alterações fiscais, deverá proceder-se procurando garantir a clareza e a simplificação, do modo seguinte:

a) Preferencialmente durante o mês de Janeiro, deverá realizar-se a actualização dos códigos tributários que forem objecto de alteração por forma a proceder-se à respectiva divulgação através da Internet, devendo a administração tributária publicar as actualizações dos códigos tributários até ao dia 31 de Março de cada ano;

b) Caso se verifique que um determinado diploma foi objecto de alterações que implicaram modificação de mais de metade do seu articulado, a administração tributária deve iniciar os trabalhos tendentes a assegurar a republicação urgente e de forma consolidada desse diploma, devidamente renumerado.

7 - Quanto às orientações genéricas sobre a interpretação das normas tributárias, a que se refere o n.º 5, dando cumprimento ao princípio da colaboração que deve presidir às relações com os contribuintes, a administração tributária:

a) Deverá, no prazo de 60 dias a contar do conhecimento das orientações gerais, assegurar a publicação das orientações genéricas relevantes sobre a interpretação das normas tributárias incluídas na Lei do Orçamento do Estado;

b) Quando tenha sido prestada informação vinculativa sobre uma situação que tenha suscitado reiteradas dúvidas de interpretação, deverá convertê-la, expurgada de todos elementos pessoais, em orientação genérica e promover a sua publicação no prazo máximo de 60 dias a contar da prestação da referida informação.

21 de Janeiro de 2002. - O Ministro das Finanças, Guilherme d'Oliveira Martins.