Relacionados
Ato Original
Jornal Oficial da República Portuguesa
Lei n.º 115/88, de 30 de dezembro
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Grandes Opções do Plano para 1989-1992 e Grandes Opções do Plano para 1989
TEXTO
Lei n.º 115/88
de 30 de Dezembro
Grandes Opções do Plano para 1989-1992 e Grandes Opções do Plano para 1989
A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 94.º, n.º 1, 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º
Objecto
1 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano para o período de 1989-1992.
2 - São aprovadas as Grandes Opções do Plano para 1989.
Artigo 2.º
Definição
As Grandes Opções do Plano para o período de 1989-1992 e as Grandes Opções do Plano para 1989, articulando-se entre si e concebendo-se de acordo com as exigências dos períodos temporais diferenciados que abrangem, são as seguintes:
a) Informar e mobilizar a sociedade;
b) Valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social;
c) Reconverter e modernizar a economia.
Artigo 3.º
Relatório
O relatório sobre as Grandes Opções do Plano para 1989-1992 e as Grandes Opções do Plano para 1989, publicado em anexo, faz parte integrante desta lei.
Artigo 4.º
Elaboração dos planos
O Governo promoverá a elaboração dos planos a médio prazo, para o período de 1989-1992, e anual, para 1989, de harmonia com a presente lei e demais legislação aplicável.
Artigo 5.º
Execução dos planos e relatórios
O Governo promoverá a execução de cada um dos planos e elaborará os respectivos relatórios de execução.
Aprovada em 15 de Dezembro de 1988.
O Presidente da Assembleia da República, Vítor Pereira Crespo.
Promulgada em 30 de Dezembro de 1988.
Publique-se.
O Presidente da República, MÁRIO SOARES.
Referendada em 30 de Dezembro de 1988.
O Primeiro-Ministro, Aníbal António Cavaco Silva.
ANEXO
I - INTRODUÇÃO
- Enquadramento político-económico
- Apresentação das GOPs
- Grandes desafios para 1989-1992
- Ao nível internacional
- Ao nível comunitário
- Ao nível nacional
II - ENQUADRAMENTO COMUNITÁRIO
- Portugal no contexto dos Doze
- Os primeiros anos de integração
- O Mercado Interno
- Objectivos
- Dinâmica comunitária até 1992
- Consequências para a economia portuguesa
III - ENQUADRAMENTO MACRO-ECONÓMICO
- Economia internacional
- Evolução recente
- Perspectivas
- Economia nacional
- Evolução recente
- Perspectivas
IV - ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO
- Pressupostos
- Grandes Opções do Plano para 1989-92
- Informar e mobilizar a sociedade
- Valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social
- Reconverter e modernizar a economia
- Políticas de organização do Estado
V - PROGRAMA DE INVESTIMENTO 1989-92
- Programa de Investimento
- Política de Investimentos
- Evolução por grandes sectores
- Financiamento
VI - PRINCIPAIS ORIENTAÇÕES DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL 1989-92
- Fundos estruturais comunitários.
- Estratégia de utilização dos fundos estruturais em Portugal
- O Plano de Desenvolvimento Regional
- Intervenções do Plano de Desenvolvimento Regional
VII - ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
- Introdução
- Sistema Nacional de Acompanhamento
- Programas Operacionais e PDR
VIII - O ANO DE 1989
- Grandes Opções do Plano
- Evolução económica
- PIDDAC-89
- Síntese
- PIDDAC Tradicional Sectorial
- PIDDAC Tradicional-Intervenções Regionais
- PIDDAC Apoios
- Financiamento
CAPÍTULO I
INTRODUÇÃO
Enquadramento Político-Económico
1. Portugal 1992 - mais que uma simples proposta, está subjacente a esta meta um autêntico projecto nacional.
Trata-se de, assumindo e projectando no futuro o nosso passado histórico, modernizarmos o País de modo a participarmos plenamente na construção do destino comum da Europa de que fazemos parte - por razão geográfica e opção de política, cultura e espírito.
E isto numa altura em que, conscientes de que a sua sobrevivência económica e capacidade de expressão e acção estavam em jogo, os países que integram as Comunidades Europeias se dispõem, de forma decidida, a iniciar um processo histórico de afirmação do seu posicionamento no contexto político, social e económico mundial e, em particular, no seu relacionamento com as duas outras grandes áreas industrializadas, os Estados Unidos e o Japão.
Portugal é chamado a responder a este desafio. Deste modo, a capacidade de resposta dos portugueses e os nossos méritos e qualidades vão ser postos à prova. Temos, por isso, de acreditar em nós próprios, sabendo exactamente o que queremos, as metas a atingir e o sentido a trilhar. Temos, deste modo, que aproveitar as condições de estabilidade política e social que foi possível garantir, bem como o clima de confiança que se vive entre nós e de que é expressão a vitalidade inovadora e criativa da nossa economia e da nossa sociedade. Cabe-nos, individual e colectivamente, a responsabilidade de transformar em desenvolvimento, em progresso e em modernização as condições de que dispomos.
À estabilidade e à confiança, à determinação e à criatividade dos portugueses - factor decisivo nos êxitos passados e futuros - há a acrescentar a importância que o Governo tem atribuído à coerência das escolhas políticas e económicas. Trata-se de articular permanentemente as diversas metas e instrumentos de modo a garantir não só as transformações qualitativas do desenvolvimento económico e social, mas também a condução da conjuntura. É, evidentemente, um equilíbrio difícil de alcançar.
As reformas estruturais em curso, que permitirão à economia portuguesa responder com eficiência e em paridade de circunstâncias relativamente aos nossos parceiros internacionais, designadamente europeus, constituem ainda um pano de fundo a ter em conta quando olhamos o horizonte de 1992. O desenvolvimento exige coragem, determinação e sentido de futuro nas transformações estruturais e institucionais. Daí a necessidade de uma mobilização voluntária e empenhada dos cidadãos e dos agentes económicos e sociais, empresários e trabalhadores, em torno dos objectivos de mudança.
É neste contexto que teremos de enfrentar o exigente estímulo que nos é dado a nível europeu.
2. A construção do Mercado Interno até 1992 será, sem margem para dúvidas, a mais importante vitória política da Europa nas últimas décadas deste século. O desafio da criação do grande mercado europeu está lançado - a realização de um espaço económico comum, com 320 milhões de pessoas promovendo a livre circulação de pessoas, serviços, capitais e bens, terá efeitos de aceleração do crescimento, criação de novos empregos, economias de escala, ganhos de produtividade e rentabilidade, concorrência acrescida, maior estabilidade dos preços e maior possibilidade de escolha para os consumidores. Em definitivo trata-se de melhorar as condições de vida de todos os Europeus.
Nenhum Estado membro poderia, sózinho, transformar tão profundamente as suas realizações e perspectivas económicas.
Mas, pretendendo-se responder de um modo mais adequado aos estímulos da economia internacional - a que isoladamente não seria possível replicar - impõe-se também assegurar maior igualdade de oportunidades e uma melhor repartição de recursos no seio da macroregião comunitária.
Nessa medida, se o Mercado Interno é o grande objectivo a atingir e a oportunidade a aproveitar, a outra vertente do Acto Único, a Coesão Económica e Social, é condição indispensável para o crescimento económico mais estável, equilibrado e criador de maior número de postos de trabalho.
Na sua essência, o princípio da Coesão significa a promoção do desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, procurando reduzir a diferença de níveis de vida entre Estados-membros e entre regiões comunitárias.
O reforço e concentração muito significativos dos meios financeiros dos fundos estruturais até 1992 é sinal evidente da importância que se atribui a esta questão e constitui um instrumento privilegiado de apoio ao ajustamento estrutural das regiões mais atrasadas, que haverá que saber utilizar de forma mais eficiente.
3. Por outro lado, a dimensão social do Mercado Interno é uma componente fundamental em todo o projecto. O grande Mercado Interno não teria sentido se os níveis de vida e de protecção social dos cidadãos fossem postos em causa.
Pelo contrário, a justificação política e económica do Mercado Interno radica no progresso social acrescido e nas vantagens que oferecerá a todos os cidadãos europeus.
A tarefa do desenvolvimento numa Europa sem fronteiras e num mundo em mudança acelerada tem assim de nos mobilizar. É chegado o momento de conseguirmos a um tempo dois desígnios fundamentais: por um lado, responder aos estímulos que estão lançados e que nos poderão permitir abandonar a tradicional posição de atraso na Europa ocidental e, por outro, criar condições concretas para um melhor aproveitamento das vantagens comparativas, potenciais e efectivas, que estão ao nosso alcance.
4. A ideia da Europa comunitária não pode ser confundida com uma miragem ou com um sucedâneo frágil para uma história rica, em fase de esgotamento e de cansaço. Pelo contrário, trata-se para Portugal de uma opção natural, imbuída de querer e de criatividade,inserida numa vocação aberta ao mundo e envolvendo a renovação de um projecto nacional pleno de sentido e adaptado a um tempo em que as distâncias se reduziram e os espaços de trocas, intercâmbio e diálogo se alargaram.
O nosso universalismo, manifestado em locais distantes e num tempo em que português e europeu se confundiam com naturalidade, outras raízes não teve que não fosse essa generosa capacidade de entrega e de ir mais além em conhecimentos e relações com base no saber de experiência feito.
Entre a Europa e o Atlântico continuamos a ter um destino intimamente ligado aos dois.
Com a crescente internacionalização da vida económica, num tempo de mudanças profundas e irreversíveis, de inter-influências entre sistemas e modos de produzir, as possibilidades do espaço europeu alargam-se. Paralelamente, um país como Portugal irá tender para constituir cada vez menos uma periferia. Temos de aproveitar as encruzilhadas que nos irão considerar como ponto de referência. O policentrismo que já se afirma obrigar-nos-á, por isso, a contrariar com determinação o que não deve ser visto como uma fatalidade inelutável - a nossa situação geográfica, distante dos pólos tradicionalmente significativos.
5. Porta da Europa, encruzilhada do Atlântico, ponto privilegiado pela localização e pelo clima, zona de acolhimento turístico, científico ou comercial, espaço de paz e de estabilidade, de convivência e de diálogo - são múltiplos os aspectos que poderão favorecer decisivamente, num sentido positivo, a evolução de Portugal.
Importa, porém, que todos se empenhem - poderes públicos e iniciativas individuais, Estado e sociedade - na criação de condições de promoção do desenvolvimento e do ajustamento estrutural da nossa economia, propiciando uma crescente difusão do progresso.
A um tempo, os bloqueamentos à eficiência, as periferias internas e o atraso têm de ser contrariados, o que passa por um conceito de desenvolvimento no qual se compreendam as diferenças internas das regiões nas suas idiossincrasias e peculiaridades. Só assim será possível harmonizar a modernização das estruturas com a criatividade da descentralização - que o poder local democrático tem tornado realidade - através de um esforço comum e coerente de solidariedade e de realização da igualdade de oportunidades.
6. Todo este esforço implica a criação de estímulos, que passam pela transformação de mentalidades, por uma melhor organização das pessoas, dos espaços e das coisas, por um melhor e mais correcto aproveitamento e salvaguarda dos recursos naturais, por uma melhor e mais rápida comunicação entre mercados e agentes económicos e, ainda, por uma aposta decisiva na investigação científica e técnica e na sua ligação ao desenvolvimento.
A imprescindível alteração de mentalidades, levando à crescente adopção de comportamentos de modernidade, envolve um definitivo corte com o paternalismo de Estado e com a tendência - que a estatização de 1975 acentuou - da sociedade portuguesa para depender excessivamente da actuação e da iniciativa dos poderes públicos. Assim, a redução do peso do Estado na economia e na sociedade visa, antes de mais, criar condições propícias à plena manifestação da capacidade criativa e inovadora dos portugueses, das empresas, das organizações da sociedade civil.
Dando preferência à qualidade, ao realismo e à organização racional das entidades e agentes aptos a assumirem o movimento e a modernização, há que concentrar especiais esforços na componente educativa. O capital humano é o único realmente insubstituível e é aquele que poderá permitir alcançar mais elevados índices de aproveitamento e de reprodutividade dos investimentos. Qualquer projecto ou qualquer empresa, para que obtenha sucesso, envolve a aventura da inovação e o rigor do planeamento. Daí que apenas pela aposta forte na educação e na formação seja possível tornar o desenvolvimento português em tarefa de todos e numa consequência de um novo espírito de eficácia e de justiça.
Temos de acreditar nas nossas possibilidades. Importa salientar as qualidades dos portugueses e a sua capacidade de resposta, posta à prova em séculos de história. O pragmatismo tem de se aliar ao rigor, a sensibilidade à técnica, o saber de experiência feito à organização, a generosidade ao método. Tudo isto são méritos que não podem deixar de ser incentivados e aprofundados, designadamente numa transformação de mentalidades que tem de estar presente quando privilegiamos a prioridade educativa e de formação.
7. Na Europa dos povos e dos cidadãos, as políticas de desenvolvimento constituirão a melhor garantia para o reconhecimento, na prática, do direito à diferença e da rica complementaridade entre as diversas expressões das identidades nacionais e as salutares manifestações de universalismo e de abertura ao diálogo. Não se trata, pois, de construir uma Europa sem alma e sem nervo e de encararmos a integração de um modo conformista e burocrático.
A nossa personalidade, as nossas peculiaridades, os nossos contributos específicos - tudo isso temos de afirmar com determinação. O nosso futuro depende do que formos capazes de criar, de construir, de transformar. Daí que a modernização exija que nos apercebamos do que está a mudar e do que temos de mudar, uma vez que vai haver actividades produtivas nas quais iremos ser confrontados com o dinamismo de outras economias com mão-de-obra barata e de fácil acesso a matérias primas, sendo exemplar a situação dos novos países industrializados. Há que prever essa evolução e lançar as bases de uma resposta rigorosa e eficiente.
Portugal, numa Europa que se prepara para ser mais solidária, tem uma palavra a dizer. Na negociação permanente que constitui a presença na Comunidade, trata-se de promover a satisfação das necessidades humanas fundamentais dos portugueses sem prejudicar, antes favorecendo, o melhor aproveitamento das condições de troca nos mercados internacionais numa perspectiva dinâmica e de futuro. O atraso combate-se com criatividade e inovação. A justiça social e o desenvolvimento constroem-se com obras concretas e com permanente atenção à realidade que muda.
8. Em 1992, data fronteira para o instrumento que agora se apresenta, Portugal será chamado a presidir aos destinos do Conselho das Comunidades Europeias.
Iremos, assim, ter especiais responsabilidades no ultimar dos preparativos gerais para atingir essa meta decisiva. Importa, porém, delinear, com rigor, e desde já, as tarefas a pôr em prática na economia portuguesa.
Esse é um dos objectivos centrais das Grandes Opções do Plano de Médio Prazo, que deverão constituir um ponto de referência a ter presente na caminhada de modernização e desenvolvimento em que o País está empenhado.
Depois de 1992, outros desafios, igualmente exigentes, se colocarão - mas é tempo de compreender que as realizações humanas, para serem fecundas, exigem a gradual e metódica consideração de metas, pelo atingir das quais o progresso e o aperfeiçoamento das sociedades vão sendo alcançados.
Apresentação das GOPs
9. Ao apresentar à Assembleia da República as Grandes Opções do Plano de Médio Prazo 1989-1992 (GOPs 89-92) e, enquadradas por estas, as Grandes Opções do Plano para 1989 (GOPs 89) o Governo cumpre a determinação constitucional constante dos artigos 91º e seguintes da Lei Fundamental, e em especial das alíneas b) e c) do artigo 93º.
Considerando tais dispositivos à luz de uma concepção livre e aberta da economia e da sociedade, parte-se do entendimento de que uma política de modernização e de desenvolvimento aconselha a existência de um planeamento estratégico, essencialmente orientador, visando um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis, uma coordenação efectiva de esforços e um conhecimento claro dos objectivos gerais da governação no domínio económico.
10. As transformações que se anunciam na ordem comunitária abrem novas perspectivas para a definição da estratégia de desenvolvimento a médio prazo para o nosso país. Componente importante, embora não única, tem a ver com a aplicação dos avultados recursos financeiros agora postos à nossa disposição, a qual deverá ser realizada de uma forma integrada, estabelecendo os equilíbrios necessários entre crescimento económico global e desenvolvimento harmonioso dos vários sectores e regiões.
Essas novas condições carecem de novos métodos e instrumentos de trabalho no domínio do planeamento, designadamente para dar resposta pronta aos requisitos comunitários recentemente aprovados, no âmbito dos quais passa a ser necessário apresentar à Comissão das Comunidades Europeias um novo Plano de Desenvolvimento Regional - PDR, que constituirá o documento fundamental da negociação sobre as intervenções estruturais comunitárias no médio prazo, com base no qual será definido o Quadro Comunitário de Apoio a cada Estado Membro.
O PDR constitui assim elemento indispensável para uma aplicação correcta dos recursos colocados à disposição dos Estados-Membros, tendo em vista a realização da Coesão Económica e Social, objectivo crucial da política europeia. Tal objectivo, terá de ter uma tradução em cada Estado-Membro pelo que, a nível nacional, também se impõe uma diferenciação regional.
11. A fim de evitar a proliferação de documentos e a multiplicação de esforços, ganhando-se em operacionalidade e eficácia, entendeu-se que a solução mais correcta para responder ao conjunto de solicitações referidas passa pela elaboração de um único instrumento de planeamento - o Programa de Desenvolvimento Económico e Social Regionalmente Diferenciado - garantindo assim uma abordagem global e integrada das grandes questões nacionais sobre o desenvolvimento, tendo em vista as novas condições emergentes da integração de Portugal nas Comunidades Europeias, e, em particular, da adopção do Acto Único Europeu.
Assim, a preparação daquele Programa permitirá:
- Equacionar respostas necessárias aos desafios associados à realização do Mercado Interno;
- Preparar intervenções estruturais que poderão optimizar as vantagens decorrentes do princípio da Coesão Económica e Social e, em particular, do reforço dos Fundos Estruturais;
- Orientar actuações a cargo do sector público e informar e apoiar o sector privado de acordo com uma estratégia global de desenvolvimento e modernização.
Desse trabalho resultarão três peças fundamentais:
- Grandes Opções do Plano (GOPs) - de médio-prazo e anuais, consubstanciando as primeiras a estratégia global que orientará o PDR;
- Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) - que constituirá o documento fundamental de negociação com a Comissão Europeia sobre as intervenções estruturais comunitárias no médio prazo, com base no qual será definido o Quadro Comunitário de Apoio;
- Programas Operacionais de Âmbito Sectorial e Regional - que corporizarão o PDR.
Embora se trate, obviamente, de resultados cujo conteúdo, sistematização e finalidade são diferentes, a coordenação da sua preparação no âmbito do mesmo programa global e a articulação permanente da respectiva elaboração constituem condição necessária para atingir graus de coerência mais elevados e para propiciar as sinergias entre abordagens que são tradicionalmente parceladas.
Desta forma, cumprindo-se o primeiro passo dos dispositivos dos regulamentos sobre os Fundos, dá-se também um contributo significativo para a articulação entre os diferentes instrumentos das políticas de desenvolvimento. Em particular, a inserção desde o início de uma estratégia de desenvolvimento regional na matriz do processo de planeamento é uma inovação que há muito se justificava e que hoje se impõe à luz das novas orientações comunitárias.
...
12. Com a aprovação das GOPs passa-se a dispor de um documento orientador dos eixos principais da estratégia de desenvolvimento para o médio prazo. Este documento não inclui, contudo, as linhas específicas de orientação e intervenção para as Regiões Autónomas (por razões que se prendem com os calendários eleitorais para os Parlamentos Regionais, os quais deverão proceder à aprovação dos respectivos Planos), pelo que esta articulação deverá ser feita em fase posterior quando da ultimação do PDR.
Grandes desafios para 1989-1992
13. É hoje consensualmente aceite que a história do século XX, já tão marcada por uma série de acontecimentos que sucessivamente foram mudando a face do mundo, não se completará sem assistirmos ainda ao aparecimento de mais uma vaga de transformações profundas nas formas de organização política, social e económica que nos são familiares, a qual se deverá estender em plenitude pelos primeiros anos do segundo milénio.
Algumas dessas "correntes" de transformação são, aliás, bem fortes e actuantes já no presente, enquanto que no caso de outras, com contornos mais ou menos nítidos, o seu gérmen apenas começa a ser visível. A última década do século será o seu período de crescimento natural.
Evidentemente, a importância final e os impactes reais que virão a ter não são ainda antecipáveis, tornando-se importante, talvez mais que em épocas anteriores, intensificar os esforços de análise prospectiva com vista a aprofundar gradualmente os cenários alternativos de evolução possível, alimentando assim uma actividade de "acompanhamento" periódico do trabalho de planeamento, que permita fundamentar as correcções que necessariamente haverá que ir fazendo, dada a instabilidade e o ritmo acelerado das mudanças que se espera venham a caracterizar o período que se vai seguir.
Esse vector de análise e interpretação, em conjugação com uma actividade permanente de informação, orientação e regulação das actuações dos diversos agentes económicos e sociais com vista à sua adaptação e mobilização para a mudança, constituirá mesmo uma componente fundamental da estratégia a implementar para a modernização da sociedade e da economia.
Importa, por isso, que as Grandes Opções do Plano para o período 1989-92 comecem por identificar os principais elementos desses novos grandes desafios.
Ao nível internacional
14. Inserida num contexto de afirmação lenta mas segura da importância político-económica de uma parte do continente asiático e favorecida pela fase de desanuviamento militar entre as duas grandes potências, que não deixará de ter repercussões na recomposição geoestratégica dos blocos em que a Europa pretende reassumir papel de relevo, a economia mundial deverá acelerar o seu actual movimento de interdependência dos principais mercados regionais com a afirmação crescente de estratégias empresariais à escala internacional.
Elemento determinante da evolução dessa tendência é o sistema financeiro internacional, na sua dupla vertente da integração financeira e integração monetária.
Através dele se estabelecerão gradualmente novos e complexos esquemas orientadores da criação, acumulação e afectação produtiva dos capitais, segundo mecanismos de transmissão que tenderão cada vez mais a autonomizar-se em relação ao valor do conjunto dos fluxos económicos reais (como já hoje começa a suceder) e, sobretudo, a investir os instrumentos monetário-financeiros no papel de elementos determinantes da regulação de toda a actividade produtiva.
Em paralelo a este movimento, o desenvolvimento tecnológico recente e, sobretudo, a sua previsível intensificação, com influência em todos os domínios da actividade humana, do económico ao cultural, passando pela própria estandardização dos comportamentos quotidianos, contribui igualmente de modo muito acentuado para o aumento da interpenetração de mercados e de culturas a uma escala que facilmente ultrapassa os obstáculos nacionais.
A outro nível, mas com significado que inevitavelmente se reforçará no tempo, a problemática de conservação e protecção do ambiente, saltando fronteiras (as alterações climáticas que podem derivar da poluição atmosférica e da degradação dos recursos dos solos agrícolas ou das orlas marítimas ou dos rios e a questão dos lixos radioactivos) é outra área em que desponta uma tendência clara de mundialização.
Ao nível comunitário
15. O "programa" de resposta da Comunidade Económica Europeia a estas novas condições envolventes - "o desafio global" - está consubstanciado no Acto Único Europeu, o qual, alterando significativamente o sistema institucional e decisório vigente, aponta para os seguintes grandes objectivos:
- realização do Mercado Interno até aos finais de 1992;
- reforço da Coesão Económica e Social;
- lançamento de uma política comum de desenvolvimento científico e tecnológico;
- reforço do Sistema Monetário Europeu;
- consolidação da dimensão social europeia;
- coordenação das acções em matéria de ambiente.
16. Entre estes objectivos avulta, pela sua dimensão e implicações diversas, o primeiro.
Orientado para a criação de um espaço económico único, através da eliminação de barreiras técnicas, administrativas, fiscais e aduaneiras, quer dizer, um espaço sem fronteiras, com livre circulação de pessoas, mercadorias, capitais e serviços (incluindo os financeiros), constituirá, sem dúvida, uma verdadeira "revolução tranquila", na expressão de Jacques Delors.
Naturalmente, a liberalização da circulação de mercadorias, e muito especialmente de capitais e serviços, será um móbil fortíssimo para a promoção de novas e acrescidas condições de concorrência no interior da Comunidade, para as quais os vários agentes económicos terão de se preparar, nomeadamente os que actuam em países com estrutura económica mais débil, como é o nosso caso.
A liberalização da prestação de serviços financeiros, em especial - e apesar das tensões iniciais que provocará - poderá transformar-se num dos pilares de sustentação do grande mercado, dado que favorecerá uma afectação mais eficaz dos recursos e contribuirá decisivamente para o reforço do Sistema Monetário Europeu, pela via da cooperação monetária.
17. A par destes desafios, outro há cujos efeitos não podem ser menorizados: a abertura gradual a terceiros países, decorrente das negociações no quadro do "Uruguay Round" do GATT, com a revisão dos obstáculos não pautais que são hoje aplicados a favor de certos produtos comunitários, alguns deles produzidos por uma larga percentagem de pequenas e médias empresas portuguesas com problemas de redimensionamento, e envolvendo pela primeira vez alguns ramos dos sectores primário e terciário.
A revisão da Política Agrícola Comum, considerada como uma das reformas mais prementes no quadro do Acto Único, que acentua a aproximação dos nossos preços internos aos preços de garantia comunitários (que são inferiores e terão tendência a baixar), será outra dificuldade que se fará sentir em grande parte do território nacional.
Finalmente, a adopção de uma política comum de desenvolvimento científico e tecnológico , destinada a elevar o potencial tecnológico da Europa ao nível de outras regiões desenvolvidas do mundo, possibilitará o surgimento de estruturas económicas mais sólidas, constítuidas por empresas - onde se deve destacar o papel das PMEs, cujo papel económico activo deve ser ainda mais encorajado - dotadas de uma acrescida capacidade tecnológica e de mão-de-obra muito mais qualificada.
Mas todo este processo obrigará a que nos preparemos para a construção de um grande mercado de trabalho, dado que serão progressivamente eliminadas as barreiras que ainda limitam o exercício efectivo da livre circulação de pessoas e a liberdade de estabelecimento.
Toda esta evolução ter-se-á de traduzir em formas de mobilidade profissional que possam ajudar a desenvolver empresas mais eficientes e mais competitivas e obrigará à definição de outro tipo de instrumentos que, no seu conjunto, configurem progressivamente uma política social activa a nível comunitário.
18. Bem entendido, todos estes factores contribuirão conjuntamente para o aprofundamento das relações de competitividade, internas e externas à Comunidade. Mas, muito particularmente, imporão o emergir de uma nova condição necessária de sobrevivência económica: o efeito da dimensão.
Para o atingir é de esperar que os grandes grupos empresariais de cada Estado-membro (e mesmo os multinacionais) venham a alterar profundamente as suas estratégias, com vista a um reforço progressivo de posições, em termos comunitários e internacionais, podendo "as regras de jogo" actuais vir a ser objecto de alterações qualitativas cujo alcance é ainda dificil de prevêr.
19. Evidentemente, toda essa transformação será acompanhada de medidas destinadas a promover um desenvolvimento mais harmonioso, procurando reduzir a diferença de níveis de vida entre as diversas regiões da Comunidade e o atraso das mais desfavorecidas - é o princípio da Coesão Económica e Social.
A Comunidade apoiará em orientação através da acção dos seus instrumentos financeiros e, em particular, dos fundos estruturais.
Estes últimos, a par da reforma dos seus princípios e modalidades de intervenção (que é outras das vertentes decorrentes do Acto Único), com vista a reforçar a sua eficácia, verão os seus recursos aumentados e concentrados de modo significativo, devendo atingir a duplicação, em termos reais, até 1993, e para as regiões mais desfavorecidas (caso de Portugal), até 1992.
O nosso país, cujo território será contemplado na totalidade, deverá beneficiar nesse período de uma ajuda na ordem dos 1100 milhões de contos.
A absorção eficaz desses fundos com vista a promover o ajustamento estrutural da nossa economia será uma componente essencial da estratégia global de desenvolvimento.
Ao nível nacional
20. Em termos sintéticos pode dizer-se que a aposta maior que se põe a Portugal neste virar de década é a passagem de uma sociedade que ainda se rege em muitos domínios - mental, social, económico - por um "modelo fechado" para outra de tipo aberto, à semelhança dos nossos parceiros comunitários.
Os impulsos determinantes desse movimento - cujo ritmo pode vir a ser surpreendente para muitos - terão origem no exterior do país. A transformação para ser ajustada às nossas características tem de ser gerida pelos portugueses.
A capacidade que demonstramos para compreender este pressuposto, adaptando as formas de actuação dos protagonistas (Estado, parceiros sociais e cidadãos) de modo a estabelecer equilíbrios dinâmicos entre reestruturação e modernização, será o elemento-chave do nosso processo de desenvolvimento.
21. O Estado, tanto na esfera política como na administrativa, terá que substituir gradualmente as actividades tradicionais de controle por outras dirigidas essencialmente para a promoção das potencialidades, naturais ou adquiridas, que permitam enquadrarmo-nos no contexto amplo da transformação da Europa, procurando desde já ocupar as posições mais favoráveis nessa ordem económica futura.
Deverá fazê-lo através do aperfeiçoamento dos mecanismos de interpretação das linhas de necessidade e oportunidade que se vão colocando à Europa e a Portugal, e pelo reforço sistemático das funções de informação e promoção de capacidade empresarial - o apoio dos fundos estruturais para a implementação de infraestruturas produtivas ou o fomento da valorização do potencial endógeno, por exemplo, entroncam aqui.
Simultaneamente, haverá que aperfeiçoar as funções de compensação e regulação das tensões sociais resultantes das acções mais intensas de reestruturação e redimensionamento.
Harmonização das estratégias dos vários agentes e exploração dos sistemas de complementaridades contribuirão assim, em paralelo, para a potenciação dos efeitos de dimensão, organização e racionalização das organizações empresariais e para o preenchimento das lacunas que, sobretudo em termos sociais, se vierem a revelar.
22. Aos agentes económicos - e especialmente ao sistema financeiro português - importa assegurar condições de maturação e cooperação crescentes com vista a promover a sua capacidade competitiva e de internacionalização.
A sua inserção progressiva no sistema económico comunitário far-se-á tendo como critério essencial de orientação a viabilidade económica. Este pressuposto só será concretizável através duma estratégia que coloque de forma inequívoca a iniciativa privada no papel de principal agente do desenvolvimento.
No aparelho produtivo impõe-se assim uma reconsideração profunda do modelo de especialização actual de modo a colocar a economia portuguesa em condições de aspirar a produções de gama média, com segmentos de excelência susceptíveis de diferenciação em relação ao que pode ser oferecido por economias extra-europeias em vias de industrialização rápida e dispondo de abundantes recursos humanos com níveis crescentes de formação profissional.
23. No mundo que as novas gerações irão conhecer, a interpenetração plena entre a capacidade de compreender os sinais de mudança e agir com flexibilidade será condição básica de sucesso.
Nenhuma estratégia de desenvolvimento social e económico poderá atingir efeitos duradouros no nosso país se isto não for entendido. E a ser assim, há que reconhecer que se impõe uma alteração radical no sistema de educação e formação que vimos praticando desde há longos anos. Nele se encontra a explicação para uma parte substancial das nossas dificuldades de adaptação às novas realidades, que nos vêm chegando do exterior, problema que abrange - é preciso dizê-lo - todas as camadas sociais e estratos profissionais sem diferenças sensíveis.
É uma das áreas em que o empenho para a mudança terá de ser maior com vista a colocar o sistema ao serviço do processo de modernização da sociedade portuguesa. Encarado na globalidade, todas as suas virtualidades deverão ser exploradas:
- a nossa cultura universalista e a importância estratégica da língua portuguesa representam especificidades que nos abrem horizontes de actuação apreciáveis no contexto da Europa e do mundo;
- a melhoria dos métodos de educação/formação e das actividades de investigação e pesquisa tecnológica, com o reforço do relacionamento entre universidade e empresas, representa instrumento indispensável para a obtenção dos níveis de produtividade sem os quais a estratégia de especialização não será sustentável.
24. Em último lugar, mas não menos importante, há o agravamento contínuo dos desequilíbrios de desenvolvimento regional, com o desaproveitamento dos recursos naturais de várias zonas do interior e a sua crescente desertificação e envelhecimento populacional, a par das deseconomias provocadas pelo congestionamento da faixa litoral.
É um desafio para que importa encontrar uma resposta estratégica que garanta o equilíbrio necessário entre rentabilidade económica global e justiça social à escala espacial, tendo em vista que a existência de um sistema produtivo inter-regional coerente é peça fundamental para o arranque e manutenção do processo de desenvolvimento global do país.
CAPÍTULO II
ENQUADRAMENTO COMUNITÁRIO
Portugal no contexto dos Doze
25. A análise comparada entre Portugal e o conjunto dos países que constituem a CEE, feita com base nos indicadores sociais e económicos convencionais, revela grandes disparidades, traduzindo estruturas económicas e sociais em diferentes estádios de desenvolvimento.Num momento em que se intensifica o esforço de aproximação dos níveis de desenvolvimento, importa desenhar um quadro sintético, ilustrativo da nossa situação sócio-económica no contexto da CEE
26. Na área da demografia, e focando em particular as respectivas incidências na área da economia, há dois aspectos que nos distinguem fundamentalmente da Comunidade, nomeadamente dos países do Norte e do Centro: a taxa de crescimento e a estrutura etária da população.
O crescimento populacional em Portugal (taxa anual de 0,5% previstos para o período 1985-2005) está acima do crescimento populacional na CEE (0,16%), diferença que é todavia insuficiente para alterar de modo significativo o peso actual da população portuguesa na população total da Comunidade (3,1% em 1985 e 3,4% em 2005).
A partir de 2005, as curvas de crescimento populacional da CEE e de Portugal tomam-se negativas, reflectindo um decréscimo médio anual de 0,25% e 0,1% respectivamente. O diferencial de variação tornar-se-á, pois, também menor.
A estrutura etária da população portuguesa, conforme se pode ver no quadro seguinte, é mais jovem que a população total da CEE, apresentando, por outro lado, uma situação semelhante à verificada nos restantes países periféricos da Comunidade Europeia.
POPULAÇÃO TOTAL POR GRUPOS ETÁRIOS (1981)
Como consequência daquelas estruturas etárias, a taxa de dependência dos jovens em Portugal (37%) é superior à média comunitária (29,6%), enquanto que a taxa de dependência dos idosos (18,4%) é inferior à média (20,1%).
Esta situação demográfica tem naturais incidências sociais e económicas, nomeadamente sobre o mercado de trabalho e sobre o sistema de segurança social, incidências que serão provavelmente diferentes em Portugal e no conjunto da CEE.
27. Acresce que o baixo nível de intensidade capitalística deixa antever uma maior margem para a substituição do factor trabalho pelo factor capital, situação de elevada probabilidade num contexto em que as condições de competitividade (intra CEE e extra CEE) não deixarão de pressionar no sentido da aproximação das taxas de produtividade, as quais em 1986 se encontravam numa relação de 2 para 1 (PIB avaliado segundo a paridade do poder de compra).
TAXAS DE ESCOLARIZAÇÃO
O aumento da produtividade depende, além da natureza do "stock" de capital fixo, da qualificação da força de trabalho, e esta por sua vez, do sistema de ensino e de formação profissional. A análise comparativa dos indicadores do sistema de ensino entre Portugal e a CEE revela um atraso, comprometedor da qualidade futura da nossa força de trabalho. Tomando um indicador meramente quantitativo, a taxa de escolarização, verifica-se que Portugal só se aproxima dos valores médios da Comunidade no caso da escolaridade básica.
28. Outros indicadores permitem completar este quadro: a taxa de analfabetismo da população com mais de 15 anos em Portugal passou de 20,6% em 1981 (na CEE era de 3,6%) para 15% em 1988; a duração média dos estudos da população activa é de 4,5 anos em Portugal em comparação com 7,6 para a média comunitária.
O aumento dos encargos orçamentais com a educação em relação ao PIB (4,2% em 1984 e 4,4% em 1987) permitiu uma ligeira aproximação à média da CEE (situada na vizinhança de 6%).
A plena ocupação dos recursos existentes, particularmente dos recursos humanos, relaciona-se com o tipo e a distribuição das actividades produtivas.
REPARTIÇÃO DA POPULAÇÃO EMPREGADA POR SECTORES
29. A pressão da procura de emprego é, presentemente, maior na generalidade dos países da CEE, quando comparada com a situação em Portugal - a taxa média de desemprego é actualmente de 11,3% na CEE enquanto que em Portugal é de 6%.
A conjugação do factor económico e do factor demográfico tenderá, a médio prazo, a inverter aquela posição. De facto, a evolução da pirâmide etária na CEE tende para um maior estreitamento da faixa etária relativa à população em idade activa, reduzindo-se por essa razão a pressão sobre o mercado de trabalho, ao mesmo tempo que se acelera o envelhecimento da população e aumenta a taxa de dependência da população idosa.
Considerando o factor económico, as condições prevalecentes actualmente em Portugal diferem também substancialmente das observadas na Comunidade. A reestruturação do aparelho produtivo português é susceptível de libertar um importante volume de mão-de-obra, principalmente na agricultura, sector que ocupa ainda 25,4% do total em comparação com a média de 6,3% dos países mais desenvolvidos da CEE.
30. Comparando a distribuição do Valor Acrescentado Bruto (VAB) por sectores, em Portugal e na CEE, se quisermos utilizar este indicador como primeira aproximação à análise da estrutura produtiva, verificamos que o padrão de progressão do VAB no sentido agricultura - indústria - serviços se caracteriza na CEE por um nítido ganho de posição por parte dos serviços, em contraposição com o decréscimo de peso da indústria e a par da estabilização da quota-parte do sector primário.
REPARTIÇÃO DO VALOR ACRESCENTADO POR SECTORES
Em Portugal, embora se observe uma tendência geral semelhante, há diferenças qualitativas que importa sublinhar. Em primeiro lugar, o peso ainda excessivo da agricultura (resultado não de uma deliberada especialização produtiva, mas devido à sobrevivência de explorações em condições marginais de produção e à debilidade relativa dos restantes sectores) tenderá inevitavelmente a reduzir-se a médio/longo prazo.
A predominância de mão-de-obra relativamente envelhecida e um baixo nível de formação, a predominância de actividade a tempo parcial, o predomínio de pequenas explorações, os desajustamentos entre muitas culturas e as condições edafo-climáticas e de solos conduziram a um alto grau de ineficiência e falta de competitividade, reflectido no acentuado contributo do sector para o défice comercial (dependência agro-alimentar que tem variado entre 14 e 17%) e nos baixos rendimentos médios da população.
O actual padrão de produção e a relação oferta interna/procura são insustentáveis no contexto do mercado comunitário, pelo que são inevitáveis um recuo e/ou a exclusão de algumas culturas, se se mantiverem as actuais condições de produção e de comercialização. O previsível reforço da silvicultura e de alguns segmentos da agricultura não parece suficiente para contrariar a perda de peso do conjunto do sector primário. Os diferenciais de preços observados no gráfico testemunham bem aquela afirmação.
AGRICULTURA
Preços (87/88)
Ecus
31. Em segundo lugar, o aumento do peso dos serviços, embora acompanhando o movimento observado da média da Comunidade, não traduz uma composição interna comparável com a observada nos países mais desenvolvidos., na medida em que em Portugal se trata de uma evolução referida a uma base tecnológica incipiente.
32. Em termos energéticos, a situação portuguesa caracteriza-se por uma elevada dependência externa (90% contra 43% da média dos países da CEE), concentrada no petróleo (79% contra 32% da CEE).
O sector tem, na estrutura do VAB, um peso inferior ao observado na CEE, em parte devido às diferentes estruturas produtivas e, em parte, ao desnível observado na capitação do consumo energético.
CONSUMO DE ENERGIA PER CAPITA EM RELAÇÃO À CEE
33. A economia portuguesa apresenta um elevado grau de integração com a economia comunitária, como mostram a percentagem das nossas exportações absorvida por este mercado (71%) e a das nossas importações com origem na CEE (63%), situação que se tem intensificado nos últimos anos. Porém, mais relevante que o grau de integração é o tipo de integração que se estruturou nas últimas décadas e que, por inércia, se tende a consolidar e intensificar no futuro.
A análise dos fluxos de comércio entre Portugal e a Comunidade Europeia, reflectindo naturalmente as diferenças entre as respectivas estruturas produtivas, revela que o nosso padrão de exportações é essencialmente constituído por produtos de consumo final, com uma baixa dinâmica de procura no mercado europeu (os têxteis , vestuário e calçado representam só por si mais de 1/3 das nossas exportações para a CEE) e sujeitos a forte concorrência de países terceiros.
PRINCIPAIS EXPORTAÇÕES PORTUGUESAS PARA A CEE
34. Assegurando uma quota de 0,7% no mercado da CEE, a nossa penetração no mercado europeu só é verdadeiramente significativa no caso dos produtos da cortiça (que asseguram uma quota de mercado de 70%) e, embora com menos importância, no caso da pasta de papel e de alguns produtos têxteis.
Assim, a nossa posição no mercado de têxteis - lar (14% do mercado comunitário) revela algumas potencialidades neste segmento da indústria têxtil, particularmente significativa no caso do Reino Unido, onde preenchemos 42,4% do respectivo mercado de importações.
Também no caso da pasta de papel, Portugal destaca-se do conjunto dos países comunitários como o que tem maior quota no mercado daquele produto na CEE, denotando aliás um segmento importante da nossa especialização produtiva.
QUOTAS DE MERCADO DE PORTUGAL NA CEE - 1986
Portugal encontra-se perante o problema da alteração do perfil de exportação como forma de alcançar uma integração económica mais favorável que a actual. Com efeito, as linhas de força que se desenham no mercado mundial colocam Portugal entre a concorrência de países terceiros, cuja vantagem principal é o baixo custo da força de trabalho, e a concorrência da própria CEE, que tende a reagir com a automatização e a especialização em produtos de maior qualidade. O peso da Itália na produção e exportação de produtos das indústrias de vestuário e calçado ilustra bem aquele problema, precisamente em relação aos produtos mais importantes da nossa estrutura de exportações.
35. As nossas importações da CEE são fundamentalmente constituídas por produtos de consumo final de elevado valor unitário e por factores de produção industriais essenciais ao funcionamento do nosso aparelho produtivo.
PRINCIPAIS IMPORTAÇÕES PORTUGUESAS DA CEE-1986
O perfil do comércio externo entre Portugal e a CEE reflecte, em suma, uma dada articulação das respectivas estruturas produtivas, de tal modo que a nossa se situa nos segmentos mais a jusante da produção de bens de consumo final, com base em tecnologias de produção relativamente banalizadas.
36. O desenvolvimento do aparelho produtivo requer uma rede ordenada de infraestruturas de transportes e comunicações que em Portugal está ainda longe dos valores de referência europeu. O quadro seguinte traduz essa realidade no que refere à densidade das redes rodoviária e ferroviária.
DENSIDADE DAS REDES DE TRANSPORTE
As diferenças são particularmente acentuadas na rede rodoviária normal e nas auto-estradas, embora a pequena diferença observada na rede ferroviária deva ser ponderada com a reduzida rentabilidade e, nalguns casos, a deficiente qualidade de algumas vias.
No capítulo das telecomunicações, o crescimento que se tem verificado nos últimos anos ainda não foi suficiente para atingirmos os valores médios da CEE. Se se tomar como indicador da densidade da rede de telecomunicações a capitação em postos telefónicos e de telexes fica-se com uma ideia mais clara daquela diferença.
TELECOMUNICAÇÕES
37. A análise das condições de saúde da população portuguesa comparativamente com a CEE só pode ser feita rigorosamente a partir de um quadro amplo de indicadores com distribuição regional, na base dos quais se proceda à determinação dos factores patológicos. Para uma abordagem muito sintética como aquela a que aqui se procede, tomam-se apenas dois indicadores habitualmente considerados neste tipo de análise: a esperança de vida à nascença e a mortalidade infantil. Em relação ao primeiro indicador Portugal aproxima-se dos valores comunitários; em relação à mortalidade infantil os desníveis observados, sendo significativos têm vindo a evoluir de modo muito favorável - no início da década de 70 aproximaram-se dos 40%, tendo atingido em 1987 os 14,2%.
INDICADORES DE NÍVEL SANITÁRIO (ver nota *)
(nota *) Valores referentes aos primeiros anos da década de 80, com pequenas variações de país para país.
Se se considerarem três doenças cuja incidência está correlacionada com o nível de desenvolvimento (cardio-vasculares, neoplasias malignas e tuberculose), conclui-se que a situação da saúde da população portuguesa é caracterizada por uma incidência mista de doença típicas de países desenvolvidos e de doenças características de países em desenvolvimento. De facto, e como revelam os valores do quadro acima representado, a taxa de mortalidade em Portugal provocada pelas doenças cardio-vasculares mais do que duplica a mediana observada na CEE. Já no que se refere às neoplasias malignas, cuja incidência tem também uma correlação positiva com o nível de desenvolvimento, Portugal tem um valor francamente abaixo da mediana comunitária.
38. O défice das contas do sector público constitui um indicador importante para aferir das diferenças entre as economias, nomeadamente porque permite avaliar o peso do Estado na vida económica.
CONTAS DO SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO - 1987
Como se pode constatar, o peso do défice global do SPA no PIB é, em Portugal, dos mais elevados das Comunidades (cerca de quatro pontos percentuais acima da média comunitária), só ultrapassado nos casos da Grécia e da Itália e semelhante ao da Irlanda.
Contudo, enquanto que em termos das contas correntes ocorrem diversas situações de excedente, nas conta de capital verifica-se uma situação generalizada de défice, com uma amplitude de variação entre os valores assumidos para os vários países comunitários muito mais reduzida: +11,5/-5,8% no caso das contas correntes e -1,7/-5,3% nas contas de capital.
Pode portanto dizer-se que a maior discrepância nos resultados das contas públicas entre Portugal e a Comunidade ocorre nas contas correntes, em que o peso das outras despesas assume valores muito elevados, com particular relevo para os juros da dívida pública que representaram em 1987 cerca de 25% das receitas correntes.
39. A comparação de Portugal com os restantes países comunitários revela claramente as necessidades prementes de modernização da estrutura produtiva e de valorização do capital humano - o produto per capita médio na CEE é actualmente da ordem dos 14.000 ECU enquanto que em Portugal é de 7.000 ECU. O actual desfasamento não poderá manter-se, sendo por isso fundamental criar as condições necessárias para competir com êxito no grande Mercado Interno Comunitário, ultrapassando decididamente a situação de atraso relativo em relação aos países mais prósperos da Comunidade.
Os primeiros anos de integração
40. Avaliar os primeiros anos de integração de Portugal na Comunidade Europeia é, antes de mais, realçar a participação portuguesa na multifacetada vida comunitária, de uma forma coerente e constante, do ponto de vista quantitativo e qualitativo.
A nossa presença na Comunidade, neste período, tem-se pautado pelas seguintes balizas orientadoras:
- gerir de forma rigorosa a transição, quer negociando complementos ao Tratado, quer maximizando os efeitos das medidas transitórias das derrogações temporárias no Acto de Adesão;
- promover as adaptações técnicas e legislativas, de forma progressiva e segura, assimilando a ordem jurídica comunitária, sem rupturas gravosas no plano interno;
- assegurar resultados benéficos, em termos políticos, económicos e financeiros, com vista a potenciar o esforço de desenvolvimento sócio-económico do País;
- assumir participação interveniente e construtiva nas grandes questões europeias, partilhando o projecto de união europeia e valorizando o contributo de Portugal para a Europa Comunitária.
41. Foi neste quadro de referência que participámos na negociação do Acto Único Europeu, concluída em 1986, o qual não só constituiu um passo positivo para a união europeia, como também estabeleceu objectivos e prioridades que favorecem claramente Portugal, como é exemplo o princípio da Coesão Económica e Social e as condições da realização do Mercado Interno. No mesmo contexto devem relevar-se as negociações das reformas comunitárias, na sequência do Acto Único Europeu, nas quais Portugal assumiu participação activa desde a sua génese até ao compromisso final, pugnando pelo aumento substancial dos Fundos Estruturais como uma das vias primaciais para realizar o reforço da Coesão Económica e Social, a defesa de uma solução específica para a nossa agricultura no quadro da reforma da Política Agrícola Comum, o aumento dos recursos próprios compatível com os objectivos do Acto Único e o novo sistema de financiamento mais ajustado à prosperidade relativa dos Estados membros.
Neste período pode afirmar-se com segurança que, do ponto de vista económico, os resultados estiveram acima das expectativas: os fundos estruturais foram aproveitados de forma racional, com elevada expressão quantitativa e também índices qualitativos muito altos e com taxas de utilização próximas do máximo possível; o saldo dos fluxos financeiros é significativo e exibe uma tendência para crescer; o investimento multiplicou-se; a actividade ciêntifica e técnica colheu em incentivos e apoios.
No domínio das trocas comerciais prosseguiu-se no sentido de conseguir alargar as nossas oportunidades nos mercados externos, seja pela conquista de novas vantagens no acesso aos mercados, com realce para o extraordinário incremento das trocas entre Portugal e Espanha, seja pela defesa da preferência, comunitária em domínios sensíveis como o sector têxtil.
42. As relações externas da Comunidade mereceram particular atenção, não só por constituírmos uma economia aberta de grande tradição no comércio externo, mas também pelas ligações preferenciais que nos unem a muitas zonas do mundo.
Temos assumido, neste plano, uma atitude de abertura, na consciência de que a Comunidade não deve fechar-se sobre o seu próprio projecto e deve encontrar, à escala mundial, o seu espaço de afirmação e sucesso. Os acordos preferenciais com a Convenção de Lomé (de que são parte os países africanos de expressão portuguesa) e a América Latina, e o diálogo e cooperação com Estados da EFTA, o contencioso comercial com os EUA e o Japão, as negociações com os Países Mediterrânicos e do Golfo concitaram as nossas atenções e, em todos esses domínios, demos contributo activo e construtivo.
Deve ser feita referência especial às negociações do "Uruguay Round" no âmbito do GATT, nas quais como parceiro comunitário temos assumido posição favorável à criação de condições que alarguem as oportunidades do comércio internacional, na convicção de que isso contribuirá para a expansão da actividade económica em geral. Mas não deixámos de nos guiar pela defesa intransigente dos pontos que apresentam para nós vulnerabilidades específicas, como é o caso dos têxteis e dos serviços.
43. Com a aprovação das Reformas Comunitárias, na sequência do Acto Único Europeu, depois de ano e meio de negociações, para o que foi indispensável o compromisso alcançado na Cimeira de Bruxelas de Fevereiro de 1988, deram-se passos fundamentais no sentido da viabilização do reforço da Coesão Económica e Social. A Comunidade criou condições para, num horizonte de médio prazo, reforçar a coesão interna, num contexto financeiro comunitário seguro e estável que lhe possibilita responder às exigências dos objectivos do Acto Único Europeu e assim readquirir o seu papel insubstituível no contexto mundial. Com efeito, consagrou-se um sistema de financiamento que proporcionará recursos estáveis e suficientes para o saneamento das finanças comunitárias, para o desenvolvimento de novas políticas e para o reforço da acção dos fundos estruturais e, ao mesmo tempo, corrige-se quase totalmente a inequidade do sistema de financiamento; foi concretizada a reforma dos fundos estruturais, duplicando até 1993 (para Portugal 1992) as verbas a eles consignadas, concentrando (geográfica e financeiramente) a sua actuação nas zonas mais desfavorecidas e consagrando toda uma nova metodologia para a sua actuação; procedeu-se à reforma da PAC, nomeadamente, no sentido de controlar o crescimento da produção agrícola comunitária e estruturalmente excedentária e ao mesmo tempo controlar o crescimento acelerado e incontrolado das despesas agrícolas; reforçou-se a disciplina orçamental estendendo-a a todas as categorias de despesas (obrigatórias e não obrigatórias).
Com estas reformas Portugal obteve a redução da sua participação no financiamento comunitário (redução que atingirá entre 120 a 125 MECU em 1992), a duplicação até 1992 dos fundos estruturais, assim como uma flexibilização dos tipos de actuação possíveis, de acordo com as nossas necessidades, e um aumento das taxas de comparticipação comunitária, possibilitando a absorção dos cerca de 1100 milhões de contos de que se disporá até 1992. Conseguiu-se também a atribuição de uma linha específica para o PEDIP no valor de 100 MECU/ano a adicionar como financiamento a mais 300 MECU/ano provenientes dos fundos estruturais, do BEI e do NIC, a redução a 30% da participação de Portugal no escoamento dos stocks agrícolas acumulados no ano passado, a limitação da participação portuguesa no Reembolso ao Reino Unido. O reconhecimento da especificidade da agricultura portuguesa (alargando os prazos de transição, reforçando os apoios à modernização, ajustando a aplicação das disciplinas comunitárias de produção no decurso da segunda etapa à referida especificidade e possibilitando o recurso ao mecanismo do "set-aside" numa base voluntária até 1996) foi também consagrado na Cimeira.
O Mercado Interno
Objectivos
44 As alterações do contexto interno e externo da economia europeia, ocorridas nos últimos anos, especialmente devido às mutações tecnológicas, à emergência da concorrência dos novos países industrializados e ao declíneo relativo da Europa em função de outras grandes potências, fizeram renascer a ideia das virtualidades do grande Mercado Interno.
Reunido um novo empenhamento político em torno do aprofundamento do fenómeno de integração, o Mercado Interno surge como uma das peças fundamentais do Acto Único Europeu, não tanto porque introduza alguma inovação conceptual significativa mas porque define um horizonte temporal bem determinado para a sua realização, consagra os instrumentos necessários a esse fim e, sobretudo, constitui um objectivo mobilizador - a realização de um espaço sem fronteiras até 1992.
Os objectivos da realização do Mercado Interno são essencialmente os seguintes:
- unificar os doze mercados nacionais para os transformar num mercado único sem fronteiras;
- transformar esse grande espaço num mercado em expansão, dinâmico e flexível, que permita a utilização optimizada de todos os recursos;
- aproveitar as virtualidades de um grande mercado como factor de desenvolvimento, relançando a economia europeia e criando novas oportunidades de emprego.
45. A realização do Mercado Interno não é, pois, um conceito meramente abstracto mas um processo de desenvolvimento que terá consequências tangíveis para o quotidiano do cidadão comunitário e a eliminação das barreiras técnicas, físicas e fiscais, será um instrumento, um meio de criar um clima mais favorável para o relançamento económico e para a afectação eficiente dos recursos colectivos. Mas, para que o mercado único constitua um autêntico espaço sem fronteiras há que empreender um vasto conjunto de acções positivas, em domínios tão diversos como a Europa dos Cidadãos, o reforço das bases científicas e tecnológicas da Comunidade, a criação de um espaço social europeu, o ambiente, o Sistema Monetário Europeu, a Coesão Económica e Social.
O Mercado Interno apresenta evidentes virtualidades, quer do ponto de vista do interesse comunitário, quer do ponto de vista nacional, mas não é isento de riscos, particularmente para os sectores que revelam maior vulnerabilidade.
Não se ilude, de facto, que a realização do Mercado Interno - sendo objectivo inquestionável na caminhada para a união europeia - vai envolver um considerável esforço de adaptação às estruturas administrativas e às economias de todos os Estados membros, mas com especial impacte nos Estados de estruturas e economias mais débeis. Por isso, o artigo 8º C do Acto Único, tomando em devida consideração estas preocupações, permite a aplicação de medidas transitórias ou derrogatórias especialmente definidas para os Estado membros que enfrentem particulares dificuldades. Portugal não deve ter neste domínio uma estratégia meramente defensiva. Dotado de um reduzido mercado nacional, medianamente industrializado, tendo fronteira com um único Estado membro, tem todo o interesse e vantagem em ganhar acesso a um amplo mercado unificado.
E tendo em conta as nossas características, Portugal defende uma evolução harmónica e progressiva do Mercado Interno, evitando descontinuidades e assimetrias de tratamento entre os diversos domínios em questão. O Mercado Interno deverá assim resultar num compromisso final equilibrado que traduza os objectivos consagrados no Acto Único Europeu, e não apenas parcialmente os interesses pontuais de alguns Estados membros.
Dinâmica comunitária até 1992
46. A realização do Mercado Interno Comunitário representa tanto um estímulo como um desafio à capacidade de ajustamento das estruturas produtivas comunitárias.
Por um lado, a unificação de doze mercados que se encontravam fragmentados tende a alterar a percepção do espaço comunitário por parte dos diferentes actores económicos e, por consequência, a alterar a sua atitude perante as trocas com os restantes Estados membros.
Como consequência tende a produzir-se uma crescente globalização das respectivas estratégias concorrenciais.
Por outro lado, o abater das barreiras não aduaneiras vai permitir não só uma redução imediata de custos como também vai potenciar economias de escala e efeitos de aprendizagem através do reforço das trocas intracomunitárias em mercados antes protegidos.
Isto é, as estruturas produtivas serão chamadas a antecipar ou a responder, por um lado, à intensificação da concorrência resultante quer da abertura em cada um de mercados nacionais, até agora parcialmente isolados, quer da alteração dos quadros mentais e, por consequência, das estratégias concorrenciais dos diferentes actores; e por outro, a posicionarem-se face aos efeitos de concentração e de reordenamento sectorial decorrentes das economias de escala potenciais.
A economia comunitária, encarada no seu todo, tornar-se-á mais eficaz, libertando recursos, que na presença de adequadas políticas macroeconómicas, permitirão relançar um processo de expansão sustentada. Todavia, o impacte sectorial e espacial tende a ser diferenciado.
47. O impacte sectorial tende a variar em função, por um lado, das economias de escala e dos efeitos de aprendizagem induzidos pela eliminação das barreiras não aduaneiras e, por outro, pela maior ou menor possibilidade de diferenciação do produto:
- nos sectores em que as possibilidades de diferenciação do produto são reduzidas, e em que os limiares críticos das despesas de investigação e desenvolvimento são elevados e a dimensão da quota de mercado determina a dimensão das economias de escala e do efeito de aprendizagem, a realização do Mercado Interno tenderá a determinar uma maior concentração da produção e, por consequência, grandes dificuldades de ajustamento das empresas que têm sobrevivido a coberto das barreiras não aduaneiras que ainda subsistem;
- nos sectores em que há uma grande procura de diferenciação da produção, fornecendo um grande número de nichos, e em que coexistem diferentes tecnologias e predominam as pequenas e médias empresas, a realização do Mercado Interno não se fará sentir tanto pela via dos custos (isto é, economias de escala) mas mais, e sobretudo, pelo alargamento dos nichos de mercado subsequente a uma maior cobertura espacial;
- nos sectores em que a tecnologia e o produto são uniformes e acessíveis aos concorrentes de países terceiros, nomeadamente aos novos países industrializados, e que já se debatem com reduzidas margens de exploração e subutilização da capacidade produtiva instalada (casos das indústrias siderúrgica e naval), a realização do Mercado Interno tenderá a acentuar os problemas das empresas que têm sobrevivido protegidas da concorrência intracomunitária ou de países terceiros através de barreiras não aduaneiras (por exemplo, através do condicionamento da concorrência intracomunitária, no caso dos mercados públicos, ou de obstáculos técnicos à abordagem integrada do mercado comunitário por parte de concorrentes oriundos de países terceiros);
- por último, nos sectores em que ponderam factores locais ou regionais na determinação do padrão da procura e em que são múltiplas as diferenciações de produto e as economias de escala e os custos de entrada e saída são baixos, tenderá a ser reduzido o impacto do Mercado Interno sobre o respectivo tecido empresarial, constituido sobretudo por pequenas empresas.
48. O impacte da realização do Mercado Interno sobre um dado espaço vai depender da estrutura sectorial aí implantada e das estratégias prosseguidas pelos respectivos actores, empresariais e públicos, da evolução dos preços relativos dos factores de produção e das estratégias de deslocalização dos actores situados noutros espaços ou em países terceiros.
A importância da estrutura sectorial é compreensível se se tiver em conta que nem todos os sectores revelam a mesma sensibilidade à globalização da concorrência e às economias de escala que resultam da realização do mercado único.
Tendencialmente, poderemos dizer que é possível distinguir entre os espaços onde predominam sectores sensíveis às economias de escala e aos efeitos de aprendizagem e espaços onde predominam sectores pouco sensíveis à escala de produção e ao efeito de aprendizagem:
- no primeiro tipo de espaços, a realização do Mercado Interno representará uma grande oportunidade para as respectivas empresas aumentaram de dimensão, controlando o mercado comunitário e a partir daí atacarem o mercado dos países terceiros - risco na medida em que a posição competitiva ou a estratégia das empresas não permitam compensar as perdas resultantes do agravamento da concorrência nos sectores tradicionais ou fazer face ao próprio processo de concentração no interior do respectivo sector;
- no segundo tipo de espaços, a realização do Mercado Interno permitirá sobretudo às empresas uma melhor exploração de nichos de mercado numa abordagem mais vasta - envolverá todavia o risco, eventualmente não compensado, do desaparecimento das empresas menos eficientes situadas em sectores sensíveis às economias de escala libertas pelo aumento da dimensão do mercado, e em particular, aquelas que viveram a coberto da preferência nacional dos compradores públicos.
49. No entanto, a sensibilidade da estrutura sectorial à realização do mercado único não esgota a questão do impacte espacial do Mercado Interno. Há que entrar em conta com as estratégias das empresas e da administração pública face aos desafios do Mercado Interno. Trata-se, em primeiro lugar, de saber que uso farão as empresas das vantagens sectoriais e empresariais de que dispõem à partida.
A perspectiva da realização do Mercado Interno desencadeou já, em determinados Estados membros e em determinados sectores, reposicionamentos estratégicos, quer pela via do recentrar e racionalizar da actividade prosseguida, quer pela via da potenciação da escala de produção (incorporação de outras empresas ou alargamento da cobertura geográfica).
Para fazerem face à alteração da envolvente induzida pela realização do Mercado Interno, as empresas precisam de flexibilidade estratégica, capacidade operacional e uma e outra requerem competência profissional. Isto é, o ajustamento será tanto mais vantajoso quanto, por um lado, mais rápidas se revelarem, ao nível dos quadros dirigentes, as alterações das estruturas mentais, nomeadamente quanto à definição do espaço de inserção das respectivas empresas, as exigências de profissionalização e aumento de competência no domínio da gestão; e, por outro lado, quanto maior for a identidade dos objectivos, a eficácia, a inovação e a capacidade de reacção das equipas operacionais de cada empresa.
Trata-se, em segundo lugar, de saber qual a atitude das autoridades públicas de cada Estado membro face às implicações da realização do Mercado Interno.
A formulação de estratégias empresariais depende, de forma crítica, da capacidade dos actores para se aperceberem da alteração da sua envolvente, da disponibilidade de recursos humanos para as levar à prática e da existência de um quadro material e regulamentar coerente em essas mesmas estratégias. No caso da realização do mercado único, a adaptação estratégica vai depender essencialmente das medidas adoptadas durante o período que decorre até 1992 no que respeita à difusão da informação, à preparação de quadros empresariais e administrativos, à formação de mão-de-obra qualificada e à aproximação física e mental que, entretanto, se opere entre a população portuguesa e o núcleo central do grande mercado único. O que significa que vai depender também do ajustamento da oferta de serviços públicos aos desafios que se colocam à estrutura produtiva.
Consequências para a economia portuguesa
50. No que respeita à economia portuguesa, a realização do Mercado Interno representa um grande desafio que se cruza com dois outros: a necessidade de ajustar a agricultura portuguesa aos condicionalismos que resultem da reforma da PAC e de ajustar o sector transformador e de serviços a um maior desarmamento perante países terceiros, em consequência das negociações do Uruguay Round.
A reforma da Política Agrícola Comum vem aumentar a pressão sobre as condições de produção do sector agrícola, tornando urgente o aumento da produtividade e, portanto, a deslocação de parte da respectiva população activa para outros sectores.
Por seu lado, a tendência que se regista no quadro das negociações comerciais multilaterais aponta para um maior desarmamento tarifário e para a eliminação das restrições quantitativas às importações dos países menos desenvolvidos, com o consequente aumento da tensão concorrencial no mercado comunitário de produtos tradicionais.
51. No que toca à indústria transformadora, a realização do Mercado Interno tenderá, por um lado, a reduzir os custos decorrentes da distância relativamente aos principais mercados consumidores e a abater as barreiras não aduaneiras que afectam os principais sectores exportadores; e, por outro, a aumentar a concorrência no Mercado Interno.
As empresas instaladas em território português aumentarão a sua competitividade externa em função da redução da perificidade do território português e do desaparecimento de limitações quantitativas, ou outras, ao aumento da taxa de penetração dos produtos portugueses no mercado comunitário.
Para o sector exportador, a realização do Mercado Interno representa um desafio e uma oportunidade de elevação de qualidade, quer através da deslocação para segmentos de mercados mais vantajosos em termos de valor acrescentado por activo, quer através da plena exploração de alguns nichos de mercado onde já opera.
Trata-se de um resultado que vai depender de duas ordens de circunstâncias:
- por um lado, dependerá da interacção que se estabeleça no quadro do mercado único entre os produtores e as redes de distribuição;
- por outro, da flexibilidade de estratégia das empresas e da disponibilidade de recursos humanos para as pôr em prática.
Nos sectores onde os circuitos de distribuição comandam o mercado e, por essa via, a produção, uma resultante favorável deste jogo de forças supõe que os produtores se equipem humana e tecnológicamente de forma a lançar mão da valorização do produto pela via da diferenciação dos produtos.
52. O mercado português passará a fazer parte integrante do grande mercado comunitário e, portanto, passa a estar sujeito a uma pressão acrescida das empresas instaladas nos restantes Estados membros ou em países terceiros, o que representará uma ameaça para as empresas nacionais cuja sobrevivência assentou na fragmentação dos mercados. Assim, estão particularmente em causa:
- por um lado, as empresas dependentes dos mercados públicos, produtoras de bens que não têm de ser fornecidos no local e instaladas em sectores em que é baixa a taxa média de utilização da capacidade produtiva;
- e, por outro, as empresas produtoras de bens de consumo menos eficientes e voltadas para o Mercado Interno, e dependentes de um circuito de distribuição que privilegiava os pequenos volumes e as particularidades na especificação do produto.
Neste último caso, poder-se-á assistir à crescente integração do mercado nacional na estratégia empresarial das empresas, até agora, predominantemente exportadoras.
Paralelamente aos efeitos directos do Mercado Interno sobre a estrutura produtiva instalada, é de admitir que a referida mutação dos circuitos de distribuição no sentido de uma maior concentração favoreça os produtores e, portanto, a instalação de novas unidades produtivas nos espaços mais competitivos em termos de custos, e que uma parte dessa relocalização se faça no interior da Comunidade a favor das regiões menos desenvolvidas, entre as quais Portugal se inclui.
CAPÍTULO III
ENQUADRAMENTO MACRO-ECONÓMICO
Economia Internacional
Evolução Recente
53. O espaço económico internacional em que a economia portuguesa se insere vem revelando taxas de crescimento estáveis e moderadas, sendo a situação actual melhor do que aquela que se esperava após a crise bolsista de Outubro de 1987. De facto, a fim de controlar efeitos potenciais de recessão da crise, as autoridades económicas das principais economias afrouxaram as suas políticas monetárias, o que contribuiu para uma evolução económica mais rápida do que a esperada ao mesmo tempo que tornaria principal preocupação do momento alguns indícios de tensões inflaccionistas.
54. Os desequilíbrios estruturais que, por vezes, foram apontados como alguns dos factores da crise bolsista - défices corrente e orçamental norte-americano e excedentes correntes japonês e alemão - denotam alguma atenuação.
No entanto, a correcção mais rápida do que se contava do défice comercial norte-americano, veio conduzir a uma inversão da tendência descendente da divisa norte-americana. Depois de o dólar ter atingido valores abaixo dos 1.60 DM no início do corrente ano, as estatísticas do comércio externo americano ao apontarem para uma recuperação mais rápida favoreceram a apreciação do dólar, o qual chegou a ultrapassar os 1.90 DM em Agosto último. A apreciação do dólar não é alheia a um relativo aperto na política monetária americana, destinado a tentar controlar indícios de tensões inflaccionistas na respectiva economia, e que vem conduzindo a um aumento nas taxas de juro. Esses indícios resultam quer do próprio ritmo de actividade económica (associado a elevados ritmos de crescimento da procura interna e a níveis de utilização da capacidade produtiva e de taxa de desemprego considerados baixos), quer de aumentos de preços agrícolas provocados por más colheitas derivadas de condições climatéricas adversas.
Estas evoluções vêm propiciando uma forte volatilidade cambial a nível do sistema bancário internacional, e que também se traduzem em tensões no Sistema Monetário Europeu.
55. O serviço da dívida externa dos países em vias de desenvolvimento altamente endividados continua a constituir uma preocupação para o sistema financeiro internacional, embora em proporções mais controláveis.
De facto, a banca internacional tem vindo a constituir reservas para fazer face a eventuais situações de insolvência, bem como levar a perdas, em termos contabilísticos, parte da dívida. Estas vias associadas a operações de reescalonamento têm contribuído para minorar potenciais situações delicadas para o sistema financeiro internacional derivadas de eventuais situações de insolvência formal que porventura viessem a ser declaradas.
No entanto, embora na perspectiva da banca internacional a situação possa estar controlada, na perspectiva do sistema económico internacional, designadamente em termos de desenvolvimento dos países devedores e de assegurar fluxos de comércio a situação permanece delicada. De facto, se não se criam condições de financiamento (nomeadamente fluxos líquidos adicionais de capital) às economias em causa, viabilizando o respectivo crescimento, não é de afastar a hipótese de potenciais situações regionais graves de ruptura social e de reforço das pressões proteccionistas, as quais interferirão com o comércio mundial e conjugar-se-ão com as demais tensões.
56. A CEE, os Estados Unidos e o Japão vêm revelando ritmos de crescimento económico diferenciados, sendo a economia comunitária a que vem apresentando taxas de crescimento mais baixas.
O aumento das taxas de juro na economia americana, contribuindo para a apreciação do dólar, levantou preocupações de inflação (importada) na economia alemã, o que conduziu também a uma reacção de aumento das taxas de juro nas principais economias comunitárias. No entanto, a Comunidade vem vivendo com um valor médio de inflação historicamente baixo, ligeiramente acima dos 3%, enquanto que na economia norte-americana o nível se situa nos 4% (com tendência para um ligeiro aumento).
Em termos de desemprego, a situação comparada entre a Comunidade e os Estados Unidos é bastante diferente: na CEE a taxa de desemprego deverá rondar o nível médio anual, em 1988, de 11% enquanto que nos Estados Unidos se situará nos 5,5%.
ESTIMATIVAS E PREVISÕES MACROECONÓMICAS
Perspectivas
57. As perspectivas de evolução da economia internacional apontam para uma ligeira desaceleração do ritmo de crescimento no curto prazo.
O recente aperto relativo nas políticas monetárias, destinado a contrariar os indícios de pressões inflaccionistas, mais confirma as perspectivas de ligeiro abrandamento que já eram esperados.
58. Uma das principais incertezas em termos de perspectivas, quer no curto quer no médio prazo, prende-se com o ritmo de correcção dos desequílibrios estruturais existentes entre as grandes economias, em particular no que respeita à economia norte-americana.
A recente inflexão do declínio do dólar vem contrariar a correcção do défice comercial norte-americano. Dado que, adicionalmente, a economia americana passou duma posição credora para uma posição devedora, o serviço da dívida começará a pesar nas suas contas externas. A prevalecerem os factores de correcção dos desequilíbrios estruturais, o dólar deverá depreciar-se no médio prazo face às restantes principais moedas do sistema financeiro internacional.
Contudo, não é de afastar a hipótese de surgirem períodos de recuperação da divisa norte-americana suscitados pelo seu papel de principal moeda de comércio internacional, motivados quer por diferenciais de taxa de juro compensadores, quer por ritmos de correcção do desequilíbrio corrente mais rápidos do que o previsto, quer ainda por a economia norte americana revelar ritmos de crescimento superiores às outras zonas comerciais. A próxima administração americana, caso prossiga um programa de correcção do défice orçamental, poderá suster uma eventual tendência de declínio da divisa americana.
Todo este conjunto de incertezas contribuirá provavelmente para uma volatilidade cambial porventura superior àquela em que temos vivido.
59. A tentativa de minorar a volatilidade cambial irá compelindo a tentativas de acção concertada nos mercados monetário-cambiais por parte das autoridades monetárias das principais economias. A Comunidade corre, no entanto, o risco de, para defesa da cotação das suas moedas - em particular a do marco alemão - vir a prosseguir políticas monetárias relativamente prudentes que, combinadas com políticas fiscais de idêntica índole, venham a implicar ritmos de crescimento económico mais lentos do que os de outras zonas económicas e que, portanto, não contribuirão para enfrentar o problema do alto nível de desemprego.
60. As condições dos mercados petrolíferos e em particular os potenciais desenvolvimentos do conflito Irão-Iraque e seus reflexos no cartel OPEP não perspectivam contextos de crescimentos sustentados do preço de energia. Tal constitui um potencial elemento positivo em termos de inflação e de crescimento a nível internacional.
61. As recentes condições climatéricas adversas que afectaram as produções agrícolas, em particular na economia norte-americana, poderão ter um efeito de paragem no desmantelamento de subsídios e outras medidas proteccionistas ao sector, as quais têm vindo a originar excedentes de produção - com níveis significativos de stocks nos Estados Unidos e na Comunidade - e interferências nas potencialidades de produção de países menos desenvolvidos. Caso se verifique esse efeito de paragem e não se repitam as condições climatéricas adversas, corre-se o risco de se agravarem no curto e médio prazo as condições de sobreprodução agrícola nalgumas economias.
62. Um aspecto relevante nas perspectivas a médio prazo são os riscos de aumento das tensões nas trocas comerciais, propiciando um aumento do proteccionismo e afectando negativamente o comércio mundial e o próprio ritmo de crescimento económico.
A recente "trade bill" norte-americana é um dos elementos potenciais desse aumento de tensões; a gradual realização das condições do Mercado Interno Comunitário poderá, também, conduzir a reacções de protecção por parte de outras zonas económicas, caso os eventuais conflitos não sejam resolvidos ao nível politico-diplomático; os problemas de financiamento dos países altamente endividados constituem também factores de reforço do proteccionismo.
63. Estas perspectivas reflectir-se-ão necessariamente na evolução da economia portuguesa.
De facto, o seu crescimento será condicionado pelo dinamismo das economias internacional e comunitária, que interferem directamente no ritmo de expansão dos seus mercados de exportação. Por outro lado, a volatilidade cambial e em particular, os surtos de apreciação do dólar, afectarão negativamente as aquisições de energia e de bens alimentares, podendo, inclusivé, conduzir a situações de perda de termos de troca. Um outro aspecto é o da manipulação das taxas de juro como um dos instrumentos principais para assegurar estabilidade cambial por parte das grandes economias, que interferirá naturalmente na eficácia da política monetária e se reflectirá nos custos do serviço da dívida externa. Finalmente, o reforço das pressões proteccionistas e das correspondentes tensões comerciais entre grandes zonas de comércio, prejudicando a diversificação do nosso relacionamento com países terceiros, mais reforçará o aprofundamento da integração portuguesa no contexto comunitário.
Em suma, as perspectivas a médio prazo do quadro envolvente da economia portuguesa correspondem a um acréscimo dos factores de incerteza e do ritmo a que se processa a respectiva interacção. No entanto, quer no curto, quer no médio prazo estes factores de incerteza não afectarão a elevada probabilidade de condições favoráveis de crescimento da economia portuguesa atendendo ao aprofundamento da sua inserção na economia comunitária.
Economia Nacional
Evolução Recente
64. A economia portuguesa revelou, nos últimos três anos, resultados muito positivos ao nível das principais variáveis macroeconómicas. O clima de estabilidade política potenciou uma nova atitude de optimismo e confiança por parte dos diferentes agentes económicos. Por outro lado, um padrão de política coerente e adequado, permitiu a concretização de objectivos ambiciosos e indispensáveis ao crescimento sustentado da economia portuguesa e à sua modernização. A dinâmica imprimida pela adesão às Comunidades, conjugada com uma envolvente externa favorável influenciou adicionalmente a evolução da situação económica.
Foi possível, assim, conseguir, em simultâneo, um crescimento sensível e constante do produto, do investimento, dos salários reais, da produtividade, da capacidade de auto-financiamento das empresas e das reservas cambiais e, ao mesmo tempo, reduzir significativamente a inflação, o desemprego, o ritmo de desvalorização do escudo e, o peso (no PIB) da dívida externa, e do défice orçamental, mantendo uma situação controlada e favorável ao nível da balança de pagamentos.
65. A persistência do desajustamento entre a produção interna e a procura, associada à subida das taxas de juro nos mercados financeiros internacionais, à subida dos preços de algumas matérias primas, à recente apreciação do dólar e à ocorrência de um mau ano agrícola em 1988, poderão todavia repercutir-se negativamente sobre a evolução de algumas variáveis macroeconómicas, nomeadamente na inflação cuja desaceleração se vem processando de forma mais lenta e nas contas externas, que, no entanto, não se afastarão significativamente duma situação de equilíbrio em finais de 1988.
66. Depois de atingidos os objectivos do acordo de estabilização com o Fundo Monetário Internacional em 1983/84, a economia portuguesa encetou um processo de recuperação que lhe permitiu um crescimento económico superior a 4% ao ano desde 1986.
Inflectindo a situação verificada anteriormente, a partir de 1986 a procura interna apresentou um acentuado crescimento médio da ordem dos 8,5%/ano, constituindo, pelo seu peso relativo, o principal factor de crescimento da economia. A procura externa continuou a evoluir favoravelmente, no período de 1986/88, reflectindo ganhos de quotas de mercado, dado que as exportações, ao registarem acréscimos médios de 8%/ano superaram a procura potencial dos principais mercados.
O acentuado ritmo de crescimento da procura interna, especialmente notável no caso do investimento (cerca de 14% em termos médios desde 1986, mais do que recuperando da acentuada queda registada entre 1983 e 1985), associado à integração nas Comunidades Europeias, implicou um significativo aumento do grau de abertura da economia e um maior conteúdo importado da procura, que se traduziu na aceleração do crescimento das importações de bens e serviços (de cerca de 4% em 1985, terá atingido cerca de 25% em 1987). A esperada redução do conteúdo importado da procura indiciam agora uma menor taxa de crescimento das importações. Este comportamento poderá reflectir-se, já em 1988, numa evolução do saldo da balança comercial, menos desfavorável, dado que, cumulativamente, as exportações continuam a apresentar um comportamento bastante positivo.
Os ganhos de termos de troca, especialmente acentuados em 1986, a ocorrência de bons resultados no sector do turismo, o bom nível atingido pelas remessas de emigrantes e as entradas de fundos provenientes das Comunidades Europeias possibilitaram que as contas externas se tenham apresentado excedentárias. A eventualidade de manutenção da apreciação do dólar, ocorrida em meados de 1988, poderá implicar uma deterioração dos termos de troca, embora a balança de transações correntes se deva situar próximo do equilíbrio com um ligeiro superavit.
Foi possível compatibilizar um processo de crescimento rápido com uma redução da inflação de cerca de 20 pontos percentuais entre 1984 e 1988 e da taxa de desemprego (em sentido restrito) de 8,6% para 6,1% no mesmo período. Contudo, alterações ocorridas nalguns factores externos estão a contribuir actualmente para uma maior dificuldade na redução rápida da inflação.
A evolução favorável da actividade económica, permitiu o acréscimo médio anual do rendimento real dos particulares e dos salários reais, da ordem dos 4% e 3,3%, respectivamente, os quais vieram repercutir-se num acréscimo elevado do consumo privado da ordem dos 6% ao ano no período de 1985/88; contudo, este crescimento do consumo privado foi acompanhado pela redução da taxa de poupança dos particulares de cerca de 4,5 pontos percentuais entre 1985 e 1988.
No que se refere às contas do Sector Público Administrativo (SPA), o objectivo de reduzir o peso do seu défice no PIB tem-se mostrado de concretização lenta devido, por um lado, à rigidez da maior parte das despesas, nomeadamente dos juros da dívida pública e a alguma insuficiência das receitas face à base tributária e, por outro, à reestruturação do SPA e à reafectação da dívida das várias instituições. Assim, embora se tenha registado uma ligeira melhoria, o défice do SPA representou ainda em 1987, cerca de 8,5% do PIB.
Ao nível da dívida externa (medida em dólares) e, não obstante o efeito perverso das flutuações cambiais, o seu peso em relação ao PIB baixou de cerca de 90% em 1984 para cerca de metade em 1987, ao mesmo tempo que me conseguiu uma melhoria significativa do seu perfil temporal (no mesmo período o peso da dívida de curto prazo na dívida total passou de 20% para 11%).
DESPESA INTERNA
BALANÇA DE TRANSACÇÕES CORRENTES
PRINCIPAIS INDICADORES MACROECONÓMICOS
Perspectivas
67. O cenário macro-económico para 1992 toma em consideração, por um lado, a vulnerabilidade da nossa economia face à envolvente externa e as principais deficiências estruturais e, por outro, os objectivos de crescimento e de absorção dos meios financeiros postos à disposição do País pelas Comunidades Europeias.
A política macroeconómica para 1989-92 será assim determinada fundamentalmente pelas duas seguintes finalidades:
- Acelerar o ritmo de modernização da economia e sociedade portuguesas, o que exigirá um esforço adicional de investimento em capital físico (produtivo e infraestruturas) e em capital humano e concretizará progressivamente o processo de convergência real com os restantes países da CEE.
- Preservar os equilíbrios macroeconómios, de modo a prosseguir o processo de convergência nominal reduzindo progressivamente a taxa de inflação e o peso do défice do sector público, mantendo as contas externas próximas do equilíbrio.
68. Para conseguir esta dupla finalidade, o Governo usará os fundos comunitários postos ao nosso dispôr e irá utilizar os instrumentos próprios das políticas monetária, orçamental e de rendimentos.
A utilização daqueles recursos financeiros permitirá superar os aspectos contraditórios da modernização/convergência nominal, já que evitará que o crescimento do investimento e o consequente aumento da despesa interna se repercutam de forma demasiado negativa na balança de pagamentos, uma vez que o maior défice da balança de bens e serviços será em parte compensado pelas transferências comunitárias. Desta forma, as políticas estruturais ligadas à utilização eficiente dos fundos comunitários não terão apenas uma componente micro-económica ligada às melhorias da produtividade que originarão. Assumirão também, pela sua dimensão (os compromissos relativos a fundos estruturais poderão representar cerca de 4% do PIB em 1992) um impacte macroeconómico que permitirá conciliar as duas finalidades acima referidas.
69. A conjugação das políticas objecto específico do presente Programa, com as políticas monetária, orçamental e de rendimentos, cujas orientações constam do PCEDED, permitirá obter um crescimento do PIB mais rápido de que o da média comunitária da ordem de 4% em média anual.
Considera-se que este crescimento do PIB é o mais elevado que será possível obter sem causar desequilíbrios graves na balança de pagamentos nem impossibilitar uma nova desaceleração no ritmo da inflação, que se situará a níveis inferiores a 5% em 1992. Por outro lado, será suficientemente rápido para permitir ganhos de produtividade - indispensáveis perante a realização do Mercado Interno Comunitário em 1992 - sem afectar a evolução favorável do emprego.
70. Pesem embora as transferências comunitárias, a restrição externa continuará certamente actuante. Com efeito, a economia portuguesa é uma economia aberta integrada num mercado mais vasto, com livre circulação de mercadorias, a caminho de uma integração plena de circulação de serviços e factores produtivos. Assim, não faria qualquer sentido admitir que Portugal possa produzir todos os bens de forma mais eficiente e, por consequência, a menor custo do que o mercado internacional. Por isso, aumentos de procura interna levarão certamente a aumentos das importações no que respeita aos bens e serviços transaccionáveis; por outro lado, caso essa evolução da procura seja demasiado rápida, ela levará ao surgimento de tensões inflaccionistas se não existir capacidade de resposta por parte da estrutura produtiva nacional no que se refere aos bens não transaccionáveis com o exterior, assumindo particular relevo o sector da construção civil.
71. Para conseguir este crescimento, equilibrado do ponto de vista externo e não inflaccionista, a política económica terá de actuar decisivamente do lado da procura, mantendo uma orientação fundamental de actuação sobre a oferta e sobre os custos de produção. Dados os objectivos das políticas estruturais de modernização, será necessário aumentar a participação da formação bruta de capital fixo no PIB (a qual passará de 26,6% em 1988 para 30,6% em 1992). Este aumento será compensado parcialmente por um maior défice de bens e serviços (tornado possível dadas as transferências comunitárias) mas será sempre necessário obter uma moderação na evolução do consumo (privado e público) de modo a que perca peso no total do PIB. Isto significa que o crescimento do consumo terá de ser inferior ao PIB ou, por outras palavras, que interessa manter altos níveis de poupança interna. Será a conjugação das políticas orçamental, monetária e de rendimentos que permitirá garantir as condições internas de financiamento não inflacionista do acréscimo de investimento.
EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA 1989-92 (ver nota 1)
Taxa de variação em volume
(nota 1) Em consonância com o PCEDED
72. Desta forma, o crescimento do PIB será induzido fundamentalmente pelo crescimento do investimento (7 3/4% ao ano) e das exportações (6 1/4% ao ano), conduzindo, como se disse, as políticas monetária, orçamental e de rendimentos a uma moderação da evolução dos consumos privado e público de forma a evitar-se um avolumar das tensões inflaccionistas ou uma pressão excessiva na balança de pagamentos. Mesmo assim, dado o facto de a procura interna crescer a 4 1/4% ao ano será necessário prever um crescimento relativamente elevado das importações, que se poderá avaliar em cerca de 6 1/4% ao ano, o que conduzirá a um défice externo moderado em 1992 (cerca de 1,8% do PIB já considerando as entradas relativas a transferências comunitárias). Para se prever as importações admitiu-se uma elasticidade média em relação à procura global compatível, por um lado com a progressiva redução do seu conteúdo importado e, por outro com a integração no mercado comunitário. Ter-se-á assim, com este cenário um progresso na convergência real com os restantes países comunitários embora sem pôr em causa os objectivos da convergência nominal.
73. Dentro da evolução do PIB serão de esperar evoluções favoráveis nos sectores industriais mais ligados às exportações de produtos não tradicionais tais como as máquinas e material eléctrico e o material de transporte, bem como no sector da construção civil e nos sectores industriais com ele relacionados. No entanto a moderação do consumo levará a um crescimento relativamente menor de produção dos bens destinados ao mercado interno português. Admite-se uma evolução relativamente rápida do produto da agricultura, consequência do investimento já realizado.
74. A adaptação à realização do mercado interno exigirá um processo contínuo de aumento de produtividade do trabalho.
Para isso conta-se com importantes recursos financeiros destinados à formação profissional e com uma expansão acelerada do sector de educação, embora neste caso os efeitos se tornem visíveis fundamentalmente no longo prazo.
No médio prazo, contudo, serão as melhorias de organização empresarial, a flexibilização do mercado de trabalho e a formação profissional que poderão ter impacte no crescimento da produtividade do trabalho. Considera-se, assim, ser possível um crescimento de 3% ao ano na produtividade global do trabalho, o que representa uma melhoria significativa relativamente à tendência dos últimos 10 anos.
75. A evolução da produtividade global permitirá que o emprego cresça a cerca de 1% ao ano, o que implicará que a taxa de desemprego em Portugal, em 1992 se situe perto dos 6%, continuando a ser uma das mais baixas da Europa. No entanto, existirão certamente importantes transferências intersectoriais de emprego, resultantes naturalmente do processo de modernização. Prevê-se, assim, uma perda de emprego no sector agrícola por transferência para os sectores da construção civil e dos serviços, sendo também de admitir no sector industrial uma perda em relação aos sectores mais tradicionais, bem como um aumento do emprego relacionado com a tercearização dos sectores agrícola e industrial. A política de emprego incentivará esta mobilidade de forma a serem atingidos níveis mais elevados de produtividade, reduzindo o subemprego nos sectores onde ainda existe em proporção significativa do emprego. A política agrícola, por outro lado, não incentivará a fixação artificial de emprego no sector à custa de baixos níveis de produtividade.
76. No que respeita às exportações que se admitiu poderem crescer a cerca de 6 1/4% ao ano continuam a existir boas perspectivas para os sectores da produção florestal embora condicionadas pela oferta de matérias primas, bem como para os sectores das máquinas e material eléctrico, do material de transporte e do turismo. Alguns subsectores da química ligeira e das máquinas não eléctricas poderão ganhar peso nas nossas exportações e contribuir a prazo para a sua diversificação. No entanto, grande parte das exportações será ainda determinada pelo que suceder a sectores mais tradicionais como os têxteis, vestuário e calçado. A provável concorrência acrescida de países terceiros no mercado comunitário poderá tornar mais difícil, no futuro, a obtenção de crescimentos rápidos para as exportações destes sectores que, aliás, tenderão a perder peso à medida que o processo de modernização se desenvolver. Contudo, é provável que nos próximos anos estes sectores ainda apresentem taxas de crescimento significativas, embora inferiores à média das exportações no que respeita aos têxteis e vestuário.
BALANÇA DE TRANSACÇÕES CORRENTES (ver nota 1)
(nota 1) Em consonância com o PCEDED
77. Este ritmo de crescimento de exportações não será, contudo, suficiente para compensar a evolução das importações, em grande parte consequência do esforço de investimento programado. Desta forma, apesar das transferências comunitárias, o défice da balança de transacções correntes (Quadro - Balança de Transacções Correntes) aumentará para cerca de 920 milhões de dólares em 1992, ou seja, cerca de -1,8% do PIB. Este valor é perfeitamente financiável e é consequência do esforço adicional de investimento, pelo que se encontra plenamente justificado dentro das regras de boa gestão macroeconómica.
A manutenção de bom ritmo de crescimento das exportações é essencial ao desenvolvimento equilibrado da economia portuguesa; só assim será possível compensar algumas das suas vulnerabilidades estruturais, nomeadamente ao nível da dependência energética, alimentar (cereais, oleaginosas e produtos tropicais) e de bens de equipamento sofisticados.
Cumulativamente, o dinamismo das exportações permitirá superar alguns aspectos negativos decorrentes do elevado grau de abertura da economia ao aproximar as contribuições das exportações e das importações, como é característico de economias desenvolvidas significativamente abertas ao exterior.
CAPITULO IV
ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO
Pressupostos
78. A estratégia de desenvolvimento a implementar até 1992 parte dos seguintes pressupostos básicos:
- o arranque do processo de modernização acelerada que se impõe à sociedade portuguesa só poderá ser conseguido através do lançamento de um projecto mobilizador que permita tirar pleno partido, no longo prazo, das capacidades latentes no conjunto da comunidade nacional, articulando de forma criativa as actuações nos domínios sócio-cultural e económico;
- a inserção no espaço e na economia comunitários fornece os grandes enquadramentos para as várias políticas de desenvolvimento, destacando-se, especificamente nos próximos quatro anos, a criação de um grande mercado sem fronteiras e a disponibilização de importantes recursos financeiros para recuperar o atraso do desenvolvimento;
- as políticas de desenvolvimento utilizarão as potencialidades oferecidas por esses enquadramentos, nomeadamente aproveitando os mercados que se abrem e respondendo ao esforço acrescido de investimento, no respeito pela salvaguarda dos equilíbrios macroeconómicos;
- o processo de desenvolvimento económico é complexo e multifacetado, envolvendo uma grande diversidade de actores e agentes, públicos e privados, pelo que as actuações que o Governo se propõe desenvolver nos próximos quatro anos, privilegiarão a actuação sobre os factores produtivos de modo a aumentar a sua produtividade global e permitir, consequentemente, um acréscimo de eficiência para o conjunto da economia.
79. Poder-se-ia considerar que, colocados perante o reforço da Coesão Económica e Social e a criação do Mercado Interno, a concentração de esforços na maximização dos fluxos financeiros oriundos dos fundos estruturais comunitários deveria ser exclusivamente orientada para atenuar e compensar o declínio das actividades com futuro mais incerto e para melhorar, no plano imediato, as condições de vida da população.
Esta possível atitude corresponderia no entanto a privilegiar sucessos de curto prazo e a comprometer - numa escala temporal mais alargada - a possibilidade quer de influenciar o futuro colectivo quer de criar condições estáveis de progresso e bem-estar.
Ela é por isso recusada, preferindo-se-lhe um caminho mais complexo e difícil, mas colectivamente mais compensador a médio e longo prazos: o de utilizar plena e adequadamente os recursos disponibilizados pelos fundos estruturais para beneficiar das potencialidades oferecidas pelo grande mercado sem fronteiras, no que ele significa de aumento das escalas de referência e de actuação para agentes económicos e de criação de oportunidades derivadas do comércio internacional e dos fluxos de investimento que lhe estão associados.
Apenas por esta via se criarão condições duradouras de distribuição da capacidade de criar riqueza e de melhoria dos níveis de bem-estar, e assim, se recuperará o atraso de desenvolvimento relativamente à economia e à sociedade europeia, assegurando uma participação mais eficaz no processo de evolução da economia comunitária.
Grandes Opções do Plano para 1989/1992
80. Portugal 1992 tem que ser assumido como um projecto nacional de horizonte temporal amplo, orientado para a aproximação da economia e sociedade portuguesas aos níveis europeus, o que, muito em especial nos próximos quatro anos, implica a criação de condições para que os agentes económicos possam responder com sucesso aos novos desafios e potencialidades do Mercado Interno Europeu.
Nesta perspectiva, as três Grandes Opções que regerão a política de desenvolvimento no período de 1989/1992 são as seguintes:
- Informar e mobilizar a sociedade;
- Valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social;
- Reconverter e modernizar a economia.
81. A primeira - informar e mobilizar a sociedade - não significando que a actuação do Estado seja dirigista, no sentido de impôr aos agentes económicos decisões que lhes pertencem, implica que o Estado também não se deverá demitir da sua tarefa de impulsionador do processo de modernização, nomeadamente garantindo a utilização criteriosa dos novos e avultados meios que serão postos ao nosso dispôr.
As suas principais linhas de força são:
- valorizar os simbolos reais da identidade nacional (língua, cultura, património);
- aumentar a eficácia de actuação da comunidade nacional, reformando a Administração Pública e tornando mais transparentes os processos de tomada de decisões (desburocratização, atendimento ao público, divulgação de procedimentos, informação sobre decisões), apoiando o associativismo dos parceiros sociais e incentivando a respectiva participação nas decisões colectivas e ainda aperfeiçoando os processos de recolha, tratamento e divulgação da informação, em particular junto dos agentes económicos (mercados, tecnologias, oportunidades, empregos).
82. A segunda - valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social - pressupõe a atribuição de primeira prioridade ao potencial humano (educação/formação) e à investigação e desenvolvimento tecnológico.
Em relação ao capital humano haverá dois sectores de actuação com impacte directo na sua eficiência, embora com efeitos diferidos no tempo: por um lado, o grande esforço que se irá realizar no sector educativo, aproximando-nos decisivamente das taxas de escolaridade europeias e criando condições para um acréscimo de eficiência no longo prazo; por outro, o incremento da formação profissional que permitirá, se decididamente aproveitada, melhorar a produtividade do trabalho com resultados mais próximos no tempo.
Em simultâneo, é vital para o êxito, em termos de concorrência no Mercado Interno comunitário, que a nossa estrutura produtiva se adapte a uma gama de produção com maior conteúdo de inovação. Este constituirá um esforço de grande dimensão, de que uma componente vital será a investigação científica, para a qual se procurará conseguir novos aumentos de recursos na sequência lógica do que tem sido realizado nos últimos anos.
As vertentes económicas e financeiras da construção do Mercado Interno, bem como as respectivas repercussões em Portugal, não são, no entanto, exclusivas nem tendencialmente predominantes.
A valorização da dimensão social desta dinâmica é essencial, designadamente no sentido de assegurar uma utilização mais eficaz e exaustiva de todos os recursos disponíveis e uma repartição socialmente equilibrada dos benefícios decorrentes.
A própria justificação do crescimento económico se insere na concepção globalizante do desenvolvimento, no duplo sentido de não reduzir os níveis de vida e de protecção social dos cidadãos mas, tambem, de garantir o progresso social acrescido da população.
83. A terceira opção - reconverter e modernizar a economia - representa o culminar de todos os esforços intermédios e é a grande meta a atingir, de modo a iniciar um processo sustentado de aproximação às médias comunitárias, nos seus principais indicadores económicos e sociais, durante a década de noventa, valorizando as nossas potencialidades específicas no contexto comunitário e internacional.
No que respeita ao factor capital a estratégia passa por um forte aumento do investimento em infraestruturas que, nomeadamente em matéria de acessibilidades, terá um impacte determinante na eficiência de outros sectores produtivos, e também por um apoio acrescido ao investimento de modernização nos sectores de agricultura, pescas, indústria, energia, turismo e serviços.
Mas, se é importante o papel a desempenhar pelas acções a efectivar sobre cada um dos factores produtivos, não menos importante será garantir que a sua combinação seja obtida com maiores níveis de eficiência. Assim, a organização e a melhoria da formação e da gestão a nível empresarial serão domínios a merecer maior atenção, em particular, no sentido da inserção das empresas na moderna economia aberta, assegurando condições de maturação e cooperação internacional crescentes, com vista a promover a sua capacidade concorrencial.
Finalmente, a estratégia será prosseguida tendo em atenção um cruzamento sistemático entre as diferentes ópticas sectoriais e a óptica regional com vista a garantir a propagação dos efeitos de progresso e bem-estar social no maior número possível de zonas do território nacional.
Informar e mobilizar a sociedade
84. Portugal apresenta-se perante os desafios que se colocam nos próximos quatro anos numa situação em que é contraditória a tranquilidade duma sociedade marcada por uma história longa, rica e enriquecedora como Nação autónoma e independente, que soube afirmar o seu posicionamento no mundo e influenciar o próprio sentido da evolução mundial, com a inquietação colectiva que decorre de mudanças recentes e profundas que, desproporcionadamente valorizadas pela proximidade temporal entre o ponto de observação e a realidade observada, aparecem marcadas pelo termo do ciclo do Império e pela recriação do sistema político, económico e social.
Mesmo sem recorrermos a optimismos exagerados e, por natureza, mal fundamentados, importa que acreditemos na capacidade colectiva de superação destes desafios para que, sem hesitações, possamos mobilizar a sociedade por forma a que ela conheça e se reconheça no Portugal de ontem, de hoje e de amanhã.
85. O primeiro dos símbolos reais da identidade nacional é a cultura - e, portanto, a multiplicidade de actuações e de intervenções que integra, com importância acentuada para a Língua Portuguesa. Sem prejuízo das acções e iniciativas dirigidas à informação e conhecimento do papel histórico da cultura portuguesa - ou seja, ao reforço e revitalização da memória colectiva - privilegiar-se-ão as actuações visando:
- a profissionalização, desestatização e descentralização da actividade cultural;
- a utilização e integração harmónica das novas tecnologias no domínio cultural (no que respeita à produção, circulação, promoção e difusão);
- a participação nos circuitos de produção e circulação internacionais (de modo a afirmar-se cada vez mais uma atitude de modernidade cultural).
As principais linhas de acção a adoptar neste período são as seguintes:
- atribuição de prioridade ao ensino - na renovação das atitudes face à cultura, na formação cultural e na superação do divórcio entre formação científica e formação humanística - e à formação profissional;
- integração da dimensão cultural na vertente externa da actuação do Estado, de modo autónomo ou em articulação com outras dimensões, propiciando a afirmação da produção cultural nacional no exterior, assegurando o acesso aos principais circuitos culturais internacionais, intensificando o relacionamento com as grandes correntes da criação cultural estrangeira contemporânea e criando Institutos de Língua e Cultura Portuguesas no estrangeiro (em particular nos PALOP) e assegurando a participação portuguesa na política audovisual europeia;
- valorização da utilização correcta da Lingua Portuguesa e adopção de uma estratégia para a lusofonia no mundo;
- valorização e revitalização da herança cultural - recuperação e reconversão funcional de monumentos e zonas históricas, identificação e restauro dos patrimónios museológicos, informatização de bibliografias e acervos iconográficos, arquivos de inventários de formas de expressão oral e estabelecimento de atlas linguísticos, valorização da paisagem, etc;
- lançamento de incentivos à criação e fruição artísticas, tanto no que respeita à prossecução das políticas que têm vindo a ser adoptadas - nos domínios do livro (bibliotecas públicas, apoio à edição e comercialização), da música, do bailado, das artes plásticas, do teatro e do cinema - como a outras formas de expressão artística com relações mais estreitas com a actividade produtiva - fotografia, moda, "design", artesanato;
- apoio às indústrias e serviços culturais, designadamente no espaço europeu, com relevo para o audiovisual e turismo;
- aperfeiçoamento dos mecanismos fiscais de estímulo à acção mecenática actualmente existentes;
- apoio a programas integrados de acção cultural descentralizada, com intervenção das autarquias, associações locais, fundações, outras entidades privadas, etc.;
- preparação cuidada e atempada da participação portuguesa em grandes manifestações culturais internacionais, como é a Europália (Bélgica), dedicada a Portugal em 1991, a Expo 92 (Sevilha) e ainda nas que tenham lugar em Portugal: Presidência das Comunidades em 1992, inauguração do complexo de Belém no mesmo ano e Lisboa - Capital Europeia da Cultura, em 1994.
86. A comemoração dos Descobrimentos Portugueses deverá, nos próximos quatro anos, constituir um factor da afirmação da identidade nacional portuguesa e da demonstração da sua capacidade para enfrentar os desafios da história. Essas comemorações devem contribuir também para consagrar o papel das navegações quinhentistas no encontro de culturas, na afirmação de Portugal como eixo de um diálogo entre os continentes que a sua vocação marítima decididamente potencia.
Deste modo, fixam-se os seguintes objectivos gerais para essas comemorações:
- assinalar o decisivo contributo das navegações portuguesas para o processo de abertura e interpenetração cultural a nível planetário, com efeitos da maior importância no progresso científico e técnico, no diálogo entre os povos e as culturas;
- mobilizar a comunidade portuguesa, dentro e fora das fronteiras, para a valorização da obra dos Descobrimentos, pelo efeito de progresso que induziu no conhecimento e no património universais;
- estreitar o diálogo com países e povos com os quais o Portugal de quinhentos entrou em contacto e que, ao longo das gerações e para além das vicissitudes históricas, mantiveram com os Portugueses laços humanos e de cultura que constituem hoje uma das riqueza do nosso património como comunidade aberta e voltada para uma afirmação internacional centrada numa perspectiva de relações equitativas e de respeito mútuo pelas soberanias e identidades nacionais;
- trabalhar para potenciar a aproximação e o diálogo no espaço da Língua Portuguesa, hoje falada por cerca de 170 milhões de pessoas, de quem é património comum, como factor de enriquecimento e prestígio dos sete países onde é língua oficial
Nos próximos cinco anos importará nomeadamente desenvolver convenientemente as acções respeitantes à participação na Exposição Universal de Sevilha de 1992 e à comemoração, em 1993, dos 450 anos sobre a chegada dos Portugueses ao Japão.
No que respeita aos domínios fundamentais de actuação consideram-se os seguintes: investigação e edição; educação; exposições, colóquios, conferências e outras iniciativas afins; música e bailado; teatro; artes plásticas, arquitectura e urbanismo; património; produção de cinema e televisão; comunicação social nacional e estrangeira.
Por último, deverá promover-se um vasto programa de Comemorações das Descobertas na própria escola, envolvendo alunos, pais e professores, com vista a dinamizar e reforçar o ensino da História de Portugal e a reavivar os valores históricos e culturais portugueses.
87. Uma política para as Comunidades Portuguesas terá de ser, necessariamente, uma política nacional, devendo concitar um especial esforço e empenho no quadro da acção governativa.
Deste modo, fixam-se como principais objectivos de política em matéria de Comunidades Portuguesas para 1989/92: preservar e difundir a Língua e Cultura Portuguesas; a defesa dos direitos e interesses dos portugueses residentes no estrangeiro; a promoção do exercício de direitos políticos, quer em Portugal, quer nos países de acolhimento; a ligação dos lusodescendentes a Portugal, cativando-os através dos nossos valores, da nossa cultura e das nossas potencialidades económicas; o aumento da influência social e política dos portugueses nas sociedades de acolhimento; e a criação de condições favoráveis de reinserção aos portugueses que decidam regressar definitivamente a Portugal.
As principais medidas a adoptar neste período são as seguintes: criação de institutos e centros de cultura portuguesa; reestruturação da rede consular; projecto de informação triangular, isto é, aumento e melhoria dos fluxos noticiosos de Portugal para as Comunidades, das Comunidades para Portugal e das Comunidades entre si; realização de actividades de carácter educativo, cultural e social junto das Comunidades Portuguesas; fomento do associativismo no seio das Comunidades e constituição de "lobbies" junto das sociedades de acolhimento.
88. Também o património construído e natural constitui um símbolo da identidade nacional que importa preservar, manter e valorizar. Procurar-se-á portanto, quer autonomamente, quer em estreita articulação com outras políticas, recuperar o património histórico e cultural, reconverter a respectiva utilização e articular a sua fruição com a relativa ao património ambiental.
A política de protecção do ambiente e conservação da natureza, como componente essencial das políticas económica, industrial, agrícola e social, assentará na melhoria da qualidade de vida e na defesa do meio ambiente.
As intervenções no domínio do ambiente serão de dominância preventiva, estimulando-se a sua componente antecipativa através da sensibilização, informação e educação da população e pela promoção da investigação aplicada à resolução de problemas de carácter preventivo, e centrar-se-ão na:
- elaboração da legislação que dê exequibilidade à Lei de Bases do Ambiente;
- celebração de contratos-programa entre a Administração Central e Local;
- celebração de protocolos com associações empresariais representativas de sectores poluidores visando a sua participação plena e responsável, e com outras entidades, para realização de trabalhos de investigação no domínio do ambiente;
- protecção e valorização do litoral, visando a preservação das áreas frágeis e do património natural;
- melhoria das condições de funcionamento nas áreas protegidas, dotando-as de infraestruturas e equipamento de apoio;
- identificação dos riscos reais e definição de posições nacionais relativamente a riscos potenciais e a políticas internacionais no domínio da segurança nuclear;
- promoção de acções de divulgação e sensibilização da população para os problemas do ambiente.
89. A melhoria e a modernização das estruturas que servem de base à informação, bem como a total cobertura do País em termos de rádio e televisão, ao lado da promoção da indústria audiovisual, constituem, a par da política de liberalização do sector, os grandes objectivos a prosseguir até 1992 no domínio da Comunicação Social.
Em termos de comunicação social escrita, prosseguirá o processo já iniciado de alienação dos títulos, quotas, partes, acções e conjunto de bens que o Estado detém em empresas jornalísticas.
Em termos de radiodifusão a prossecução daqueles objectivos exige, em primeiro lugar, a realização de todo um conjunto de acções que se situarão primordialmente nas seguintes áreas: consolidação e ampliação da cobertura do serviço público nacional; acompanhamento da evolução tecnológica; melhoria do serviço internacional de ondas curtas e concentração das instalações da RDP.
Exige, por outro lado, a regularização do estado caótico em que se encontra o espectro radioeléctrico português, bem como a tomada das medidas necessárias a que o Estado não seja detentor de mais do que um serviço público mínimo no campo de rádio.
Relativamente à televisão, as acções a promover serão, por um lado: a ultimação da rede primária de grandes centros emissores; expansão da rede secundária de grandes retransmissores; instalação de pequenos retransmissores destinados a colmatar actuais zonas de sombra; melhoria do centro de produção de Lisboa da RTP e desinvestimento nas instalações actualmente dispersas; melhoria dos centros de produção da Madeira, do Porto e dos Açores.
Por outro lado, serão tomadas as medidas necessárias a que os operadores privados possam actuar no campo da televisão.
Ao nível da produção de audiovisuais, e para além das acções acima referidas, os esforços devem incidir essencialmente no fomento da formação profissional em funções específicas da indústria audiovisual.
90. A promoção deliberada do desenvolvimento económico e social, exige uma disponibilidade e um empenhamento colectivos elevados, para os quais existem - como a história demonstra - capacidades suficientes, que importa todavia mobilizar.
Para que esta mobilização seja real importará assegurar, por um lado, o eficiente e eficaz desempenho das tarefas que ao Estado incumbem; e, por outro, a participação activa dos cidadãos e dos agentes económicos no processo de desenvolvimento.
Assim, no âmbito da Administração Pública, dois grandes desafios se colocam:
- propiciar condições de competividade ao sector empresarial, através da diminuição e supressão dos constrangimentos burocráticos, especialmente em domínios como o início da actividade empresarial, obrigações de informação estatística e fiscal e o acesso a benefícios fiscais e financeiros;
- desenvolver os recursos humanos ao serviço da Administração como factor decisivo para a melhoria da qualidade dos serviços prestados, tendo em vista a necessidade de criar condições que permitam à Administração Pública recrutar, manter e desenvolver os recursos humanos necessários ao prosseguimento das suas missões.
Neste contexto, os desafios atrás mencionados apontam para a construção tendencial e gradativa de um modelo de Administração Pública que:
- privilegie o serviço público, a atenção ao serviço prestado, ao resultado final da organização;
- crie, progressivamente, uma rede interministerial de informação administrativa ao público em geral e condições para que a administração passe oficiosamente a promover diligências que hoje incumbem aos cidadãos, reforçando as suas garantias;
- dê abrigo a um corpo muito qualificado de funcionários, remunerados de forma justa e equitativa;
- adopte formas de organização descentralizada e flexíveis e processos de decisão desconcentrados;
- dê prioridade às formas de organização e circulação célere da informação, com amplo recurso às tecnologias de informação;
- limite os procedimentos administrativos aos casos em que da actividade de regulação da Administração se retirem contrapartidas de eficácia e eficiência.
Prosseguirá assim, no próximo período de quatro anos, o esforço já iniciado de, utilizando da melhor maneira recursos escassos, aumentar a eficácia dos agentes públicos do desenvolvimento económico e social, em especial através da maior transparência no processo de tomada de decisões públicas, da valorização da participação dos parceiros sociais, do reforço do processo de descentralização de competências e da consolidação do nível regional, de acordo e na sequência das normas constitucionais e legais que forem aprovadas pela Assembleia da República.
91. A informação estatística constitui, cada vez mais, um elemento de base indispensável para a tomada de decisões dos agentes económicos e a definição de políticas globais. Existe indiscutivelmente uma elevada correlação entre o desenvolvimento de uma sociedade e o desenvolvimento do seu aparelho estatístico.
O Sistema Estatístico Nacional encontra-se num processo de grande mudança, pretendendo-se prepará-lo para que, num prazo de quatro a cinco anos, esteja em condições de responder eficazmente às solicitações crescentes dos utilizadores da informação estatística, as quais sofrerão, certamente, alterações com o advento do mercado único.
Neste sentido, vai:
- promover-se a aprovação de uma lei de bases, que redefine claramente as linhas orientadoras de aplicação dos princípios do Sistema Estatístico Nacional e reorganiza a sua estrutura institucional;
- alterar-se o estatuto do Instituto Nacional de Estatística (INE), de modo a torná-lo num organismo vivo, dinâmico e moderno, virado para a produção e difusão da informação estatística na perspectiva dos utilizadores;
- proceder-se à remodelação e ampliação das actuais instalações do INE, necessidade reconhecida desde há mais de vinte anos;
- criar-se, no seio da Universidade, mas em intíma ligação com o INE, uma estrutura de formação de quadros superiores do Sistema Estatístico Nacional. Esta estrutura deverá complementar a formação universitária numa perspectiva eminentemente profissional. A criação desta estrutura vai ainda permitir responder às necessidades de reforçar a base institucional para a cooperação com os PALOP no domínio da estatística.
O processo de reestruturação do Sistema Estatístico Nacional é apoiado pela Comissão das Comunidades Europeias, prevendo-se, neste domínio e a breve prazo, a aprovação de uma política comunitária no domínio da informação estatística.
92. A Constituição prevê a existência de três categorias de Autarquias: as Regiões Administrativas, os Municípios e as Freguesias.
Só as duas últimas existiam aquando da entrada em vigor da Constituição.
Mas a instituição das Regiões Administrativas revela-se de grande complexidade e não pode deixar de ser vista numa perspectiva de longo prazo. Trata-se de instituir algo de novo, de conduzir um processo onde esteja em causa mais do que o mero cumprimento de uma directiva constitucional, ou seja, fazer algo que melhore o funcionamento das instituições e que tenha um efeito positivo no bem-estar das populações. Há, em primeiro lugar, que definir as competências e atribuições das Regiões Administrativas, de forma a que não conflituem com as dos municípios. Definidas as competências configurar-se-ão os limites e desencadear-se-ão os processos de transferência de competências.
Mas o facto de este processo ainda estar a decorrer não justifica, antes exige, o fortalecimento do Poder Local existente. Esse fortalecimento passa pela dinamização do seu enorme potencial de iniciativa para as tarefas do desenvolvimento. A este respeito, os ganhos de escala e a integração de objectivos têm de merecer prioridade. Há que fomentar o associativismo municipal a fim de conseguir que os projectos de investimento possam dar uma contribuição mais decisiva em termos de desenvolvimento regional. O recurso aos fundos comunitários e à relação contratual entre Estado e as Autarquias serão os incentivos disponíveis e determinantes para a concretização de tal política.
Valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social
93. A superação dos desafios que se apresentam ao processo de desenvolvimento económico e social implica, necessariamente, a plena, eficiente e eficaz utilização dos numerosos e valiosos recursos e potencialidades que se verificam na sociedade e no território nacionais.
Embora se não desconheçam uns e outras, verifica-se com frequência quer a sua desvalorização relativamente a ocorrências e manifestações identicas de origem externa, quer uma desproporção entre as prioridades atribuídas a determinadas categorias e a sua importância estratégica para o desenvolvimento nacional.
Haverá, portanto, que atribuir prioridade à valorização das capacidades e realizações nacionais - cabendo não só às instituições públicas o desempenho das actividades adequadas mas, principalmente, a toda a Nação a mudança de comportamento e de atitudes que essa valorização implica.
Essencial é tambem concentrar capacidades nas potencialidades e nos recursos que nos são específicos no contexto internacional - e, em particular, no âmbito comunitário - para aí basearmos a afirmação dos nossos traços característicos e a fundamentação das vantagens comparativas que nos são (ou se podem tornar) particularmente favoráveis.
É decisivo, ainda, criar condições em termos de eficácia de organização e de gestão que maximizem o respectivo aproveitamento e preservem a sua qualidade e disponibilidade.
O mais essencial e insubstituível destes recursos é, obviamente, o potencial humano. Para ele será, portanto, nos próximos anos, atribuída prioridade e concentrada a capacidade, quer no que respeita à respectiva preparação para superar os desafios e para mobilizar as potencialidades que se apresentam - designadamente através de acções no âmbito da educação, da formação e da ciência e tecnologia - quer no que se refere à criação das condições indispensáveis ao fortalecimento do tecido social - o que envolve, em especial, actuações relativas à saúde, ao emprego, à segurança social e à habitação.
A política de juventude, com características horizontais e estruturantes, propicia e potencia finalmente a sustentação do modelo de desenvolvimento económico e social.
94. Uma prioridade é, nestas circunstâncias, atribuída à educação - essencialmente no que ela representa de capacidade para apoiar empenhadamente o processo de desenvolvimento económico e social.
Verifica-se, no entanto, que, à existência deste enorme e significativo recurso e potencialidade, não tem correspondido um esforço equivalente de formação e educação, cuja gravidade se acentua ao compararmos as exigências e solicitações da Europa de 92 com a existência de graves desequilíbrios educativos intra-comunitários. Este facto é especialmente penalizador para o nosso país, que funciona, na sua globalidade, ao nível da instrução primária (cerca de 9/10 da população tem a 6ª classe ou menos e a taxa de analfabetismo ainda representa 15% da população) e que observa profundas desigualdades - entre o ensino técnico e o geral, entre o politécnico e o universitário, entre a escolarização no litoral e no interior, entre o desenvolvimento universitário em Lisboa e a explosão demográfica no Norte, entre um parque escolar em expansão e maioria das escolas com graves problemas de manutenção e conservação, entre o ensino oficial e o ensino particular.
Para enfrentar frontalmente esta situação e criar condições adequadas à respectiva superação - o que significa assegurar a continuidade do desenvolvimento económico e social e poder beneficiar das consequências da construção do Mercado Interno comunitário - promoverá o Governo até 1992 a concentração acentuada de recursos financeiros na educação, por forma a prosseguir os seguintes objectivos, metas e acções:
- generalização do acesso à educação, que envolve:
- a educação pré-escolar por forma a elevar a taxa de escolarização do grupo etário correspondente, com ênfase nas crianças de cinco anos. As acções aqui integradas consistem em projectos de estímulo às autarquias e instituições particulares para a criação de pólos de itinerância, centros de animação infantil e jardins de infância;
- a construção das infraestruturas necessárias para assegurar o cumprimento da escolaridade obrigatória de nove anos em 1992, disponibilizando instalações para alojar as turmas necessárias para a expansão do ensino secundário e a ampliação da rede de residências que alberguem os alunos que vivem mais afastados dos centros de ensino;
- a elevação da taxa de cobertura do ensino especial, privilegiando o ensino integrado e igualizando as oportunidades de acesso entre regiões;
- a expansão do ensino profissional por forma a integrar no mínimo 1/4 dos alunos do ensino secundário em 1992, o que obriga ao apetrechamento de novas salas de aula;
- o alargamento da educação de adultos por forma a reduzir a taxa de analfabetismo para 10% em 1992, acompanhado pelo propiciar da escolarização do segundo ciclo a 50% dos adultos nascidos após Janeiro de 1967 e que abandonaram a escola antes de a terminar e pelo reforço da capacidade de resposta a uma procura acrescida deste ciclo de ensino por adultos de outras faixas etárias;
- a elevação da escolarização no ensino superior para 18 a 20% em 1992, criando condições para fazer face ao maior número de alunos no ensino politécnico, no ensino universitário e na Universidade Aberta e construindo ou adaptando residências universitárias para assegurar o acesso de alunos oriundos das zonas mais periféricas do país.
- modernização das infraestruturas educativas, que implica:
- a concentração das escolas do 1º ciclo, prevendo-se a gradual eliminação das com menos de 10 alunos e a criação de centros escolares;
- a conservação do parque escolar;
- o reapetrechamento das escolas com espaços desportivos, com núcleos de informática e com bibliotecas adaptadas ao ciclo correspondente e ao número de alunos.
- melhoria da qualidade da educação, envolvendo:
- o programa de promoção do sucesso escolar, visando a tendencial eliminação deste fenómeno (38% das crianças repetem o 1º ciclo de ensino);
- a formação e orientação profissional dirigida aos alunos de anos de transição para a vida activa;
- a formação contínua de professores, que se devem submeter a acções periódicas de formação presencial e de formação à distância.
A implementação destas orientações será feita em estreita articulação com as autarquias locais e conhecerá modulações adequadas às especificidades e características regionais e locais.
95. A política de formação profissional, como componente da política de emprego, apresenta como finalidade última a valorização dos recursos humanos, a qual é fundamental para o processo de desenvolvimento do País, sabendo-se que, por um lado, cerca dos 64% dos trabalhadores por conta de outrém em empresas tinham, quanto muito, o ensino básico primário em 1986 e, por outro, os níveis de qualificação registavam um grau elevado das profissões semi-qualificadas e não qualificadas (mais de 30%) e uma reduzida preparação de quadros médios e superiores (cerca de 3%).
Deste modo, uma política de formação profissional adequada possibilitará às empresas a existência de uma mão-de-obra qualificada, com reflexos importantes nos domínios da produtividade e competitividade.
Os objectivos a prosseguir no domínio da formação profissional deverão visar:
- aquisição de qualificação por parte dos jovens que possibilitem a sua inserção na vida profissional, tendo em vista a frequência de, pelo menos, um ano de formação profissional, antes da entrada na vida activa;
- melhoria da qualificação dos activos existentes quer intensificando as acções ao nível dos activos já empregados, quer atendendo à necessidade de fornecer formação aos estratos populacionais actualmente desempregados;
- possibilidade de reconversão de activos, nos casos tornados indispensáveis pelas reestruturações sectoriais e uma política de modernização;
A fim de se conseguir atingir os objectivos apontados é indispensável a existência de uma estratégia global relativamente à formação profissional a qual assente nos seguintes eixos de desenvolvimento:
- a empresa como sustentáculo fundamental de formação, contemplando-se a globalidade dos seus recursos humanos, com especial incidência na optimização da capacidade empresarial e na valorização dos estratos médios ou intermédios;
- o reforço da formação profissional junto das pequenas e médias empresas, atendendo à estrutura empresarial portuguesa;
- o papel supletivo do Estado, sem prejuízo de exercer uma acção directa através de estruturas estatais ou protocolares, em relação a determinadas franjas de população mais carenciadas (desempregados, deficientes, trabalhadores dos sectores em reconversão), e a determinadas regiões com tecido empresarial mais fraco;
- maior envolvimento dos parceiros sociais na definição das linhas de orientação relativas à formação profissional;
- maior sensibilização dos empresários relativamente ao papel que a formação pode ter nos respectivos processos de modernização e de desenvolvimento.
Com vista à prossecução dos objectivos fixados para a política da formação profissional, e tendo em conta as linhas de estratégia traçadas, impõe-se a execução de medidas de política de vária natureza, nomeadamente:
- melhoria do enquadramento institucional através da elaboração de um quadro normativo que permita o reforço da ligação entre entidades envolvidas na formação profissional;
- a formação e orientação profissional, através da preparação de orientadores profissionais e da criação de infraestruturas de informação sobre o mercado de trabalho e oferta de formação profissional;
- alargamento da capacidade formativa traduzida na expansão da formação em aprendizagem, diversificação das áreas de formação, criação de cursos especializados após o 12º ano;
- desenvolvimento de acções de formação profissional nos sectores considerados prioritários de acordo com as necessidades regionais;
- formação de agentes de desenvolvimento de acordo com o perfil adequado ao aparecimento de verdadeiros motores de aproveitamento dos recursos endógenos;
- desenvolvimento de acções de formação profissional para as seguintes populações-alvo - empresários e dirigentes, quadros superiores, quadros médios e pessoal de enquadramento, quadros intermédios/trabalhadores altamente qualificados e trabalhadores qualificados;
- desenvolvimento de acções de formação para estratos específicos da população, nomeadamente mulheres, jovens, desempregados de longa duração, trabalhadores de sectores em reconversão;
- optimização das infraestruras de formação existentes e criação de outras em sectores com carência manifesta de satisfação de necessidades;
- melhoria dos aspectos qualitativos do sistema de formação profissional traduzida no aumento do número de formadores, actualização dos conteúdos programáticos, recurso a organismos de investigação e universitários, avaliação das acções e certificação das mesmas, estabelecimento de correspondência de qualificações com cursos ministrados por diferentes entidades, regras de funcionamento relativas a formandos e formadores;
- desenvolvimento de um sistema de informação e orientação profissionais alargado ao maior número possível da população, mas centrando-se prioritariamente nos jovens e nos adultos, e em relação a estes, especialmente os que se encontram em sectores sujeitos a processos de reconversão, os desempregados de longa duração, as mulheres e os trabalhadores de fraca formação de base e de baixa qualificação.
96 A valorização do potencial humano e a aproximação a uma Europa que identifica como objectivo prioritário a inovação e o desenvolvimento científico e tecnológico implicam a implementação de um processo de desenvolvimento do sistema científico e tecnológico nacional baseado no equilíbrio entre a concentração de esforços num número restrito de grandes projectos e a manutenção do maior número possível de áreas apoiadas na intensificação do apoio à actividade produtiva e na internacionalização do sistema de Ciência e Tecnologia, em articulação com os objectivos nacionais de desenvolvimento.
Neste contexto, os principais objectivos da Ciência e Tecnologia são os seguintes:
- apoiar o processo de modernização e diversificação do aparelho produtivo, no sentido de endogeneizar tecnologias modernas nos sectores tradicionais e alargar o campo das actividades internacionalmente competitivas e com mais forte intensidade tecnológica;
- manter o ensino superior português em permanente actualização e inserir mais profundamente o sistema universitário nas redes mundiais do conhecimento científico;
- permitir a definição de áreas científicas e tecnológicas em que Portugal possa ser reconhecido como pólo de excelência na Europa;
- contribuir para a transformação da Ciência e Tecnologia num instrumento de acção externa do país, designadamente no que respeita à cooperação com o mundo de língua portuguesa;
- contribuir para a redução das disparidades entre regiões no domínio da criação intelectual e das actividades de investigação científica e desenvolvimento tecnológico.
Tendo em conta que a disponibilidade e a qualidade de recursos humanos para Investigação e Desenvolvimento constituem os principais bloqueamentos ao desenvolvimento do sistema científico e técnico nacional, atribuir-se-á prioridade no horizonte de 1992 à respectiva formação, de acordo com as seguintes orientações:
- disponibilização de condições de formação do mais alto nível de qualidade, associada à mais adequada orientação científica, em articulação com programas de investigação científica ou tecnológica e recorrendo largamente à formação no estrangeiro;
- criação de condições para elevar a percentagem dos investigadores em exclusividade de funções;
- promoção da mobilidade profissional dos investigadores;
- valorização curricular do trabalho de Investigação e Desenvolvimento realizado em contacto directo com a actividade económica;
- aumento das oportunidades de realização de estágios em empresas e instituições de investigação estrangeiras por jovens licenciados;
- fomento das actividades de Investigação e Desenvolvimento experimental dentro das empresas.
O desenvolvimento da Ciência e Tecnologia em Portugal implica a afirmação do país no seio da comunidade internacional, pelo que se torna necessário:
- reforçar a participação portuguesa nos programas de Investigação e Desenvolvimento Experimental europeus;
- desenvolver um quadro de relações bilaterais no contexto comunitário;
- ampliar a participação portuguesa em organizações científicas internacionais;
- desenvolver todos os esforços para atenuar o carácter periférico do país, atraindo para Portugal o centro ou nós de redes de cooperação científica internacional;
- prosseguir acções junto de organizações internacionais, com o objectivo de garantir a participação portuguesa na criação de plataformas científicas e técnicas de âmbito internacional.
As orientações fundamentais da evolução estratégica do sistema científico e tecnológico - que irão moldar os respectivos instrumentos, onde relevam a prossecução do Programa Mobilizador de Ciência e Tecnologia e a implementação de um Programa Estrutural de Desenvolvimento da Investigação Científica e Tecnológica - são, finalmente, as seguintes:
- os principais investimentos públicos, de natureza financeira e em recursos humanos, dirigir-se-ão às empresas e ao ensino superior, bem como ao apoio e desenvolvimento de instituições privadas sem fins lucrativos;
- as instituições científicas e tecnológicas estatais serão objecto de uma contenção relativa nos fundos públicos disponibilizados, promovendo-se a prestação de serviços e de investigação sob contrato;
- a instalação em Portugal de centros de investigação internacionais, articulados com instituições nacionais, será estimulada;
- o desenvolvimento do sistema financeiro deverá integrar instrumentos de estímulo à inovação no aparelho produtivo nacional.
97. A política de emprego, tendo em conta a mão-de-obra disponível no período em referência, deverá nortear-se pelos seguintes objectivos:
- crescimento do emprego necessário para impedir o agravamento de situações de desequilíbrio do mercado de trabalho, que estão ligadas à falta de emprego e às suas diversas formas de precarização;
- redução das disparidades existentes no mercado de trabalho, a nível regional, procurando-se a atenuação das taxas de desemprego nas regiões do Alentejo e de Lisboa e Vale do Tejo;
- redução das desigualdades perante o mercado de trabalho de grupos específicos em situação de maior vulnerabilidade.
Se há que basear o aumento de emprego fundamentalmente no crescimento da economia, também é necessário adoptar uma estratégia em que os objectivos de emprego referidos também sejam prioritários.
Defende-se, assim, a adopção de uma estratégia selectiva e multiforme em que, a par dos esforços de investimento de capital intensivo e das tecnologias avançadas, concentrados nas actividades com maiores ganhos de produtividade, se procurará a utilização mais racional dos recursos disponíveis ou subaproveitados de modo a produzir-se um máximo de bens e serviços de que o País precisa internamente, a qual se poderá conseguir com combinações produtivas e tecnologias menos intensivas em capital, com menos ganhos de produtividade, mas melhores hipóteses de progressão do emprego e com vantagem para as contas externas.
Entre estas actividades poderão contar-se os serviços, a construção e obras públicas, algumas das actividades industriais que produzem sobretudo para o mercado interno e certos sectores da agricultura. No sector terciário há que referir as potencialidades de emprego na área da cultura na ocupação dos tempos livres.
Esta selectividade sectorial implica uma coordenação intersectorial e uma compatibilização e integração dos objectivos do desenvolvimento regional.
Na prossecução dos objectivos e estratégia de emprego referidos importa distinguir os principais tipos de medidas:
- melhoria da administração do trabalho com especial incidência na renovação da rede de centros de emprego;
- apoios à criação de empregos a nível local e auto-emprego;
- enquadramento institucional dos agentes de desenvolvimento na perspectiva do aproveitamento dos recursos endógenos de cada região;
- programas sectoriais de modernização e desenvolvimento (sectores produtivos e sectores sociais);
- intervenções integradas de desenvolvimento regional;
- programas de inserção e ocupação de desempregados de longa duração
- programas temporários para desempregados sazonais;
- inserção dos processos de reestruturação sectorial em programas e operações integradas de desenvolvimento;
- conjugação desses processos com o fomento de projectos de criação de novos empregos e novas actividades.
98. Considerando-se o objectivo final de melhoria do nível de Saúde da população e de garantia do efectivo exercício do direito à saúde, não só tratar e prevenir a doença mas, sobretudo, melhorar o nível de vida e aumentar o bem-estar dos cidadãos, definem-se como objectivos operacionais para este sector os seguintes:
- a aproximação dos nossos índices de mortalidade e morbilidade aos valores médios europeus;
- a eliminação progressiva das assimetrias regionais, no que respeita à quantidade e qualidade da oferta dos serviços de prestação de cuidados de saúde;
- a reorganização dos serviços para melhorar a sua produtividade.
Encontram-se em implementação três vectores principais de actuação que, visando prosseguir os objectivos enunciados, continuarão a ser desenvolvidos nos próximos anos:
- Programas específicos de cuidados de saúde, onde se destaca quer o reforço da protecção a alguns grupos vulneráveis, com relevo para os programas de saúde materno-infantil, de saúde mental e de recuperação e prevenção da tóxico-dependência, alcoolismo e tabagismo, quer os programas específicos nos domínios da cirurgia cardio-torácica, do transplante e hemodiálise, da luta contra o cancro e da humanização dos serviços de saúde;
- Reorganização dos serviços de saúde, onde merece particular destaque a alteração do sistema de gestão hospitalar, a implementação de um novo sistema de funcionamento dos serviços de saúde, a promoção de uma política de racionalização de meios e controlo informático do receituário de medicamentos e da prescrição de meios auxiliares de diagnóstico, bem como o desenvolvimento de recursos humanos, especialmente com formação de quadros em gestão;
- Investimentos em instalações e equipamentos, com relevo para a renovação das instituições nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, para a recuperação de hospitais distritais com as valências básicas mais adequadas, para a construção de centros de saúde e extensões de saúde e para a edificação de instalações para formação de pessoal técnico do sector (no âmbito do ensino e formação profissional, do aperfeiçoamento profissional e, ainda, visando a melhoria da respectiva distribuição espacial).
99. A Segurança Social constitui-se nas sociedades modernas como um meio insubstituível de promoção de uma sociedade mais justa, mais humana e mais solidária.
Contudo, em sociedades democráticas, a actuação do Estado não pode esgotar a intervenção na realidade social pois que outras formas de intervenção são possíveis e desejáveis.
Considera-se, assim, fundamental que a conceptualização do sistema de Segurança Social português defina e integre o papel do Estado e da sociedade civil e que promova a actuação concertada de diversas entidades na esfera social.
O sistema de Segurança Social deverá incluir, deste modo, diversos vectores de intervenção que contribuirão conjugadamente para a protecção social da população e designadamente o Estado, as Instituições Particulares de Solidariedade Social, as Mutualidades, os Esquemas Complementares Privados de Segurança Social e os Fundos de Pensões.
É da combinação articulada de todos estes vectores, naturalmente de diferente peso e proporção, que se poderá esperar uma actuação mais equilibrada e uma maior interligação entre o Estado e a sociedade civil.
Ao Governo caberá estimular e criar condições para o desenvolvimento das outras formas de intervenção e de solidariedade social, competindo-lhe, para além da sua própria actuação, definir fundamentalmente o grande enquadramento e os objectivos essenciais a prosseguir pelo sistema de Segurança Social.
A grande linha de orientação a prosseguir pela Segurança Social consistirá na procura constante da melhoria efectiva das condições de vida e das prestações sociais atribuídas à população beneficiária e prioritariamente às camadas de população mais desfavorecidas e carenciadas.
Esta grande linha de rumo concretiza-se, designadamente, pela actualização das prestações pecuniárias da Segurança Social, pelo incremento da cobertura do País em termos de instalação de equipamentos sociais e pelo desenvolvimento de projectos e de medidas específicas de combate à pobreza.
A linha de estratégia adoptada, que traça o percurso do País em direcção a uma mais alargada e melhor protecção social, leva, assim, a combinar com equilíbrio os fins de solidariedade social próprios do sistema de Segurança Social com a diversidade e o potencial de recursos existentes e a mobilizar na sociedade portuguesa, nomeadamente os que resultem da vontade e iniciativa das comunidades de cidadãos organizadas em torno das suas instituições.
100. O desporto conhecerá concretizações importantes no plano das infraestruturas não só pela cobertura total do parque escolar com instalações desportivas adequadas - o que constitui a prioridade absoluta definida no âmbito da Rede Integrada de Infraestruturas Desportivas, - mas também tendo em vista o horizonte de 1992, a duplo título: isto é, quer porque se trata do termo do ciclo olímpico ora iniciado (1989-1992), quer porque a realização dos próximos Jogos Olímpicos de Verão em Barcelona pode permitir ao nosso país a obtenção de vantagens importantes a nível internacional, desde que disponha de infraestruturas desportivas de qualidade no quadro da alta competição, em diversas modalidades.
Assim, o esforço de pleno aproveitamento das potencialidades oferecidas pelas instalações do Jamor, da Lapa, e de Lamego, pelos Estádios Universitários de Lisboa, Porto e Coimbra, e por outros complexos e centros desportivos regionais e locais, bem como de planos de água ou na construção de piscinas - será desenvolvido e intensificado em obediência a esta perspectiva: 1992 como horizonte desportivo ele próprio.
Este quadriénio será, em simultâneo, marcado pela implementação e desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Desportivo, de que se espera o reordenamento profundo da situação do desporto nacional, em moldes adequados quer à promoção efectiva do desporto para todos quer ao seu progresso técnico e à melhoria da qualidade competitiva portuguesa em diversas modalidades, segundo padrões internacionais e designadamente europeus.
101. A juventude, não só pela influência que tem no desenho da sociedade, mas também pelas especificidades com que caracteriza Portugal - um dos países "mais jovens" da Europa das Comunidades exige o fortalecimento de uma política integrada, cujos elementos essenciais, a prosseguir descentralizadamente, são os seguintes:
- participar no aperfeiçoamento do sistema de ensino, na dupla vertente da recuperação do atraso relativamente aos padrões europeus e da rápida e eficaz transição da escola para a vida activa;
- contribuir para a coerência e eficácia da formação profissional por forma a responder às exigências crescentes do mercado de trabalho e a melhorar o acesso ao primeiro emprego;
- garantir o acesso à cultura, apoiando jovens criadores e autores;
- incentivar a mobilidade e o intercâmbio internacionais;
- apostar na capacidade de iniciativa e empreendedora dos jovens;
- reforçar o apoio ao movimento associativo juvenil com vista a gerar pólos de solidariedade e coesão capazes de potenciar a participação portuguesa no espaço europeu.
Actuar-se-á, neste período, através das linhas seguintes:
- criar e desenvolver sistemas de informação para a juventude, com vista a garantir uma base de igualdade de oportunidades e a difundir o ideal europeu;
- abrir a maior número de candidatos o ingresso no ensino superior, no sentido de preparar quadros suficientes para o desafio do Mercado Interno comunitário;
- criar um sistema eficaz de coordenação da formação profissional, estabelecendo um quadro de referência em termos de oferta/procura e dos segmentos de especialização da economia portuguesa;
- incrementar e melhorar o sistema de aprendizagem em alternância;
- aproveitar as potencialidades do programa "Juventude para a Europa" para dinamizar o intercâmbio juvenil em Portugal e desenvolver programas de cooperação juvenil com os PALOP;
- criar programas de bolsas e mecanismos de apoio a jovens criadores e autores, visando estimular o aparecimento de revelações na área da cultura;
- desenvolver e diversificar o apoio técnico, material e financeiro às associações juvenis;
- criar uma rede de Centros de Juventude, articulada com a de Casas de Juventude, com vista a disponibilizar infraestruturas que respondam às aspirações dos jovens a nível regional e local;
- desenvolver uma rede de turismo juvenil como forma de apoio ao intercâmbio e à valorização dos tempos livres e mobilidade dos jovens;
- reforçar o apoio aos jovens empresários, jovens agricultores e inventores.
102. A política de habitação concretizar-se-á pela iniciativa e capacidade de todos nós na resolução dos nossos próprios problemas, contando com todas as componentes do mercado, ou seja, com a revitalização do mercado do arrendamento, adaptando-se à especificidade e características dos diversos promotores envolvidos bem como das populações a que se destina, numa perspectiva solidária, na medida em que será, como até aqui, sobretudo orientada para os agregados familiares de menores recursos, insolventes e classes sociais mais carenciadas.
A política de habitação será cada vez mais descentralizada, pois só dessa forma pode ser aberta, livre e participada por todos os agentes económicos e pelas populações, orientada para a aplicação racional dos recursos públicos envolvidos e realista no enquadramento de soluções que permitam ultrapassar as consequências do passado, nomeadamente no que respeita a bairros clandestinos, barracas e reconstrução do tecido urbano.
A política de crédito à aquisição de casa própria manter-se-á no essencial dentro da estrutura e modelo definido, reforçar-se-á o crédito à construção e os instrumentos de poupança, tendo em vista a recomposição qualitativa da oferta, ou seja, o reequilíbrio do mercado com a consequente estabilização de preços através do reforço da promoção da habitação a custos controlados.
O crédito global ao sector evoluirá de acordo com os limites do crescimento controlado e com o aumento significativo do peso relativo da habitação a custos controlados, ao qual se deverá associar os efeitos da revitalização objectiva do mercado do arrendamento.
A promoção da habitação a custos controlados na medida em que se trata de uma alternativa com qualidade, a preços compatíveis à estrutura de rendimentos de grande parte das famílias e constitue a melhor forma de maximizar os benefícios da estratégia de progresso controlado a favor da população.
Para além disso, assume um papel fundamental de regulador do mercado, sobretudo em períodos de desequilíbrio como o actual, revestindo-se, ainda, de importância significativa no combate aos clandestinos e contribuindo, simultaneamente, para o tão necessário ordenamento do território.
Embora os resultados já atingidos tenham ultrapassado as melhores expectativas, as necessidades do País determinam uma participação ainda mais ambiciosa pelo que se elaborará, para o período em causa, um programa de desenvolvimento da habitação a custos controlados que se orientará para as necessidades da população de rendimentos mais reduzidos ou que vivam em situação precária.
A capacidade de iniciativa e solidariedade da sociedade civil, o associativismo e a acção supletiva por parte do Estado constituirão a base daquele programa de desenvolvimento.
Às autarquias locais caberá uma participação muito activa, quer no domínio da caracterização das carências habitacionais e respectivo enquadramento ao nível político-operacional, quer na articulação, conjugação e coordenação da intervenção dos diversos promotores.
Às cooperativas de habitação atribuir-se-á um papel muito mais activo, mais responsável, sobretudo, muito mais profissionalizado no encontro das soluções, na condução, desenvolvimento e fiscalização dos empreendimentos.
Das empresas privadas espera-se um envolvimento mais decidido em todo o processo, assumindo a função social que também lhes compete.
Ao Governo, para além de um enquadramento normativo adequado e bem definido, concretizado por organismos públicos eficazes e flexíveis, competirá:
- a articulação, conjugação e coordenação da intervenção dos diversos promotores numa perspectiva nacional, descentralizada e não intervencionista;
- a garantia da disponibilidade dos meios financeiros e dos apoios necessários;
- a garantia de um apoio técnico e administrativo decidido aos diversos promotores, sobre às autarquias locais pelas suas responsabilidades acrescidas.
A evolução e o controlo dos custos de construção, em particular o binómio qualidade/custo, revestir-se-á de importância fundamental para a concretização da política de habitação pelo que, quer a legislação relativa a política de solos, a Planos Directores Municipais, loteamentos, licenciamento de obras particulares, quer as medidas relativas à normalização dos materiais e componentes de construção serão revistos tendo em vista a sua maior eficácia e simplificação.
A recomposição do tecido urbano, nomeadamente, no que respeita à recuperação e conservação do parque habitacional degradado continuará a merecer por parte do Governo o maior estímulo, procurando-se sensibilizar as populações envolvidas para este imperativo Nacional.
Reconverter e Modernizar a Economia
103. Embora a economia portuguesa conheça diversidades significativas, que se manifestam tanto em termos sectoriais como regionais, poder-se-á considerar de forma razoavelmente segura - embora extremamente simplificada - que a organização económica actual, onde predominam as unidades produtivas de reduzida dimensão, se concentra numa parcela restrita do território e num número limitado de sectores de actividade, entre si desarticulados e que frequentemente correspondem àqueles onde se verifica (no contexto europeu) um excesso de oferta e uma concorrência acentuada por parte de países terceiros; o processo produtivo apresenta uma grande dependência do exterior, especialmente evidenciada nas matérias primas, equipamentos e tecnologias; o controlo do mercado interno nacional quase se limita aos bens de consumo vulgarizados e os segmentos económicos externamente agressivos baseiam com frequência a sua competitividade nas vantagens comparativas decorrentes do custo da mão-de-obra.
104. A reconversão da economia nacional e a respectiva modernização constituem portanto prioridades essenciais, das quais dependem em boa medida os graus e as características da nossa efectiva inserção no tecido económico europeu.
Não se ignora no entanto que, mesmo que fosse esse o modelo adoptado, a capacidade efectiva de orientação da especialização produtiva por parte do Estado é reduzida e que a progressiva integração nas Comunidades Europeias tende, ainda, a atenuá-la. Por isso, tambem se torna imprescindível utilizar judiciosamente e com a maior eficácia os instrumentos disponíveis, onde avultam a concertação com os parceiros sociais, o apoio ao associativismo empresarial e à racionalização dos segmentos produtivos estratégicos, e a correspondência estreita entre a concessão de incentivos fiscais e financeiros - na agricultura, indústria e serviços - e os objectivos da política económica.
Não se desconhece também que a estruturação do aparelho produtivo decorre de tendências com dimensão temporal longa, dotadas de uma inércia própria cuja reorientação apenas se pode perspectivar no médio e longos prazos. Sobretudo nestas circunstâncias importa assegurar a eficácia dos instrumentos utilizados, o rigor da respectiva gestão e a selecção criteriosa de objectivos a atingir - salientando-se a necessidade de diversificar a actividade produtiva, de atenuar as dependências externas e de propiciar condições para as produções de gama média, com segmentos de excelência.
E, neste âmbito, importa reforçar a perspectiva de uma actuação essencialmente orientada para a competitividade empresarial no horizonte 1992.
105. A ocupação do território pela actividade produtiva conhece um padrão característico, verificando-se que a agricultura - ocupando embora todo o território - apresenta maior competitividade na estreita faixa do litoral onde, sem prejuizo de infiltrações mais ou menos profundas no interior (ou mesmo, esporadicamente, algumas ocupações territorialmente limitadas) se concentram as actividades de transformação e os serviços.
Este padrão espacial, que dificulta a exploração dos recursos naturais portugueses (responsável por dependências externas desnecessárias e potencialmente gerador de desvantagens comparativas acrescidas) e condiciona a racionalidade dos fluxos comerciais com os mercados europeus (9/10 do tráfego de mercadorias é transportado por via marítima), tem uma correspondência estreita na distribuição territorial da população (2/3 na faixa litoral), prejudica decisivamente o equilíbrio da rede urbana e produz ineficiências na dotação de infraestruturas e no equilíbrio das condições de vida.
106. A consideração da diversidade regional não visa preocupações de equilibrios espaciais plenos que, procurando a equiparação total de condições de vida ou a distribuição artificialmente equilibrada da actividade produtiva no território, poderiam corresponder a uma concentração maciça dos recursos disponíveis nas áreas mais periféricas e menos desenvolvidas do território nacional.
Importa ter em conta, aliás, que a consideração da dimensão espacial na formulação de estratégias de desenvolvimento de médio prazo constitui a forma mais eficaz de superar, por antecipação, a eclosão de fenómenos colectivamente negativos de evidente dimensão política, cujas manifestações mais evidentes corresponderiam ao acentuar dos desequilíbrios sociais de rendimento e de condições de vida e ao recuo deliberado das nossas fronteiras económicas continentais.
A consideração de diferenciações regionais traduzir-se-á em termos operacionais, nestas circunstâncias, quer na modulação espacial das intervenções sectoriais, quer na preparação de programas de âmbito regionalmente limitado (integrando abordagens pluri-sectoriais ou circunscritas a um único sector), quer ainda no tratamento da problemática fronteiriça.
107. O confronto entre as situações da agricultura portuguesa e comunitária é fundamentalmente marcado pelo significativo desnivelamento de preços, pela baixa produtividade física e pela reduzida eficiência do sector em Portugal.
A integração nas Comunidades Europeias, que representa a adopção gradual do correspondente modelo agrícola, determina os objectivos fundamentais de desenvolvimento do sector: modernização rápida da agricultura portuguesa de forma a, utilizando eficientemente os factores de produção, garantir a competitividade dos produtos no mercado internacional, possibilitar rendimentos aceitáveis aos agricultores e obter níveis satisfatórios de auto-abastecimento.
A prossecução destes objectivos será resultado de um conjunto de intervenções dirigidas:
- à modernização tecnológica, através da introdução de novas tecnologias nas explorações e nas actividades de transformação, da melhoria na organização de mercados, da definição de alternativas culturais e introdução de novas culturas e do incremento da investigação, experimentação e vulgarização;
- à melhoria da organização institucional, prosseguida pelo apoio às organizações de produtores, pelo reforço da respectiva capacidade organizativa, técnica e de gestão e pela transferência de funções actualmente desempenhadas pela administração pública;
- ao aperfeiçoamento da formação dos agricultores, em especial dos que entram no sector, complementada pela formação de técnicos e de vulgarizadores;
- à promoção de ajustamentos estruturais da agricultura, especialmente dirigidos à estrutura fundiária e ao ordenamento cultural das explorações, bem como ao rejuvenescimento da população activa agrícola (através de acções visando a cessação de actividade) e ao apoio aos sistemas de produção que se baseiam na pluriactividade;
- ao incentivo ao rejuvenescimento do tecido empresarial agrícola, designadamente através da criação de uma nova dinâmica empresarial e do apoio à instalação de jovens na agricultura.
Estas intervenções, que serão adaptadas e moduladas de acordo com as especificidades agrícolas regionais, encontram-se articuladas com as medidas e instrumentos de política prosseguidos pelas Comunidades Europeias e serão fundamentalmente concretizadas com o apoio dos fundos estruturais comunitários - onde, relevando embora o FEOGA-Orientação e, como é óbvio, o Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa (PEDAP), é de assinalar a importância crescente das acções co-financiadas pelo FEDER e FSE.
A prioridade atribuída ao aumento da competitividade e à modernização do tecido económico agrícola conduz a que as intervenções realizadas até 1992 - no âmbito do incentivo ao investimento agrícola, do apoio aos rendimentos dos agricultores e da política de preços e cambial - privilegiem as que incidem directamente sobre as explorações agrícolas e, bem assim, as que se dirigem à transformação e comercialização dos produtos da agricultura.
Integram-se no âmbito da primeira dessas categorias:
- o reforço da capacidade das empresas viáveis e a valorização das potencialidades das que apresentam condições de viabilização;
- o apoio à produção de produtos diferenciados e alternativos com vantagens comparativas externas, visando alargar o peso de actividades como a horticultura, fruticultura, floricultura, vitivinicultura, ovinicultura e caprinicultura e silvicultura;
- o alargamento da formação técnica e de gestão, em estreita articulação com a investigação, a divulgação e a adaptação das estruturas das explorações.
A segunda categoria, relativa à transformação e comercialização de produtos agrícolas, incidirá especialmente:
- no desenvolvimento das condições necessárias à defesa de um nível elevado de auto-abastecimento e à penetração progressiva nos mercados externos;
- na modernização e racionalidade das unidades existentes, apoiando a vulgarização de novas tecnologias e o aperfeiçoamento e transparência dos circuitos de distribuição.
As diferenciações regionais da estratégia de desenvolvimento do sector agrícola não incidirão sobre as políticas de preços e cambial (que, sendo uniformes em todo o território nacional, visarão o ajustamento dos preços garantidos aos preços de equilíbrio do mercado, segundo uma trajectória controlada que tenha em conta, essencialmente, os ganhos de produtividade).
As orientações regionais das políticas de incentivo ao investimento e de apoio ao rendimento são as seguintes:
- a concentração dos apoios ao investimento produtivo nas zonas que, em cada região, apresentam maior aptidão agrícola;
- a modulação regional dos modelos de exploração e dos sistemas de produção cujos investimentos serão preferencialmente apoiados;
- a especificação das orientações para o reordenamento cultural das explorações agrícolas;
- a identificação das zonas de incidência prioritária das políticas dirigidas ao apoio aos rendimentos dos agricultores;
- e, finalmente, tanto a programação sectorialmente integrada de intervenções (através da preparação de Programas de Desenvolvimento Agrário Regionais - PDAR), como a inserção das acções de reestruturação e modernização agrícolas em intervenções específicas de desenvolvimento regional (onde relevam as Operações Integradas de Desenvolvimento Regional - OID). Enquanto que, no primeiro caso, se visa predominantemente aumentar a eficácia das actuações dirigidas à modernização do tecido agrícola através da respectiva adequação minuciosa às especificidades sub-regionais, procurar-se-á, no segundo, articular as intervenções agrícolas com as que se dirigem ao conjunto das estruturas produtivas regionais.
108. Os oceanos, e a sua adequada exploração, constituem uma prioridade estratégica do desenvolvimento nacional, uma vez que corresponde à utilização de um recurso e de uma potencialidade importante, que contribuirão para acentuar as nossas especificidades no contexto europeu.
Envolvendo embora um conjunto diversificado de actuações, em vários sectores e com perspectivas complementares, da utilização desse recurso depende o desenvolvimento do sector pescas, cujo objectivo final corresponde à redução dos níveis de dependência, através da diversificação, da prossecução articulada de acções e da consideração dos potenciais e capacidades específicos de cada região, nos três sub-sectores básicos: pescas, aquacultura e indústria transformadora dos produtos aquáticos.
Para a concretização deste objectivo final concorrerão de forma coerente os seguintes objectivos intermédios:
- pleno aproveitamento dos recursos disponíveis, que pressupõe um melhor conhecimento dos recursos, a racionalização do seu uso e o consequente ordenamento das actividades de exploração;
- incentivos à investigação aplicada no quadro regional, tendo em vista colmatar parte das lacunas existentes, especialmente a nível regional, bem como estimular um melhor conhecimento e uso dos recursos locais, o que passará por uma maior aproximação entre a investigação e a indústria da pesca;
- sistema de informação como suporte para o desenvolvimento do sector, que decorre da expansão do Banco Nacional de Dados para as Pescas e do Sistema de Informação para as Pescas, em estreita associação com o Sistema de Vigilância e Controlo das Actividades de Pesca em águas sob soberania ou jurisdição portuguesa;
- correcção das assimetrias regionais, através da criação de nódulos de desenvolvimento regional assentes no estímulo ao aproveitamento dos recursos naturais locais, bem como de um conceito de produção integrada e que passará por:
- reestruturação e modernização das empresas;
- estímulo às organizações de produtores, bem como às formas de organização da actividade dos diferentes segmentos que constituem o sector;
- criação de condições para o bom funcionamento dos mercados abastecedores e difusão dos produtos - assegurando um equilíbrio ajustado entre a produção de origem nacional e as necessidades de importação;
- melhoria das comunicações e da informação;
- emprego e formação profissional, onde assume especial importância o rejuvenescimento e aperfeiçoamento profissional da comunidade piscatória, bem como as acções que visem alternativas de reconversão dessas mesmas comunidades afectadas pela aplicação da política comunitária para as pescas.
No contexto destes objectivos, serão prosseguidas no horizonte de 1992 as seguintes medidas:
- desenvolvimento equilibrado das infraestruturas portuárias, adequando-as às potencialidades da frota, como forma de atingir a qualidade do produto e a regulação do mercado;
- relativamente à frota:
- estabilização a médio prazo da capacidade global da frota, renovando-a e modernizando aqueles segmentos em que se verificam deficiências;
- reorientação do esforço de pesca para águas mais profundas e afastadas da orla costeira;
- melhoria das condições de trabalho e segurança dos tripulantes, a bordo;
- melhoria da conservação e tratamento a bordo das capturas, com vista ao acréscimo da sua qualidade e, portanto, a um melhor rendimento económico da exploração da unidade;
- realização de campanhas de pesca experimental e exploratória, prioritariamente em águas da CEE nacional, fora do mar territorial, com vista à prospecção de novos pesqueiros e espécies;
- imobilizações temporárias das embarcações, sempre que o estado dos recursos e o equilíbrio da frota em actividade assim o exija;
- redução definitiva da actividade nos casos em que haja necessidade de diminuir o esforço de pesca com vista à recuperação das existências;
- no que respeita à aquacultura:
- melhoria dos níveis de produção e de qualidade dos estabelecimentos de cultura existentes (construção de infraestruturas, instalação de equipamentos e divulgação de técnicas de maneio apropriadas);
- incentivo à investigação aplicada;
- desenvolvimento ponderado de unidades laboratoriais piloto;
- instalação de unidades de produção de juvenis;
- apoio directo aos aquacultores actuais no domínio da extensão através de acções no campo e com recurso a audio-visuais e incentivos à especialização e formação de técnicos e a aquacultores;
- quanto à indústria transformadora:
- racionalização e modernização das instalações e equipamentos de transformação e de comercialização;
- melhoria da qualidade e apresentação dos produtos, diversificação da produção e promoção de novos produtos;
- limitação do défice comercial dos produtos da pesca;
- relativamente ao consumo:
- reorientação dos consumos para espécies pouco divulgadas e de qualidade, visando uma menor dependência da frota de factores sazonais e uma diversificação da oferta, com a consequente estabilização de preços.
109. A indústria portuguesa encontra-se perante um sério desafio resultante do processo da sua internacionalização com a consequente abertura aos mercados externos, desafio esse que será particularmente acentuado com o duplo choque decorrente do fim do período transitório de entrada na CEE e da realização do grande Mercado Interno Europeu.
A nossa estratégia de desenvolvimento industrial na CEE terá de ser liderada pelo sector exportador. As perspectivas desse desenvolvimento dependerão pois da capacidade dos nossos empresários em explorarem e desenvolverem os benefícios potenciais da abertura de uma pequena economia como a portuguesa sobre um grande mercado.
O objectivo principal de curto prazo da política industrial será assim o de preparar a indústria portuguesa para a concorrência nesse grande Mercado Interno que se perspectiva para 1992, aproximando os seus níveis de produtividade e de eficiência dos padrões médios da indústria europeia. Neste contexto, é vital o aperfeiçoamento tecnológico, de "marketing" e dos recursos humanos da base industrial existente, pois não se pode construir uma indústria nova esquecendo a existente, e será fundamentalmente com essa base industrial, que urge modernizar, que iremos competir nesse grande mercado.
Como o médio-longo prazo se constrói a partir dessa sucessão de trajectórias de curto prazo, as acções a empreender desde já devem inserir-se numa perspectiva mais dilatada no tempo, que vá para além de 1992, a qual consiste em tornar Portugal no horizonte 2000 um País industrial, moderno, produtor de bens e serviços de qualidade, adequados aos padrões de consumo nessa época.
É neste contexto que uma perspectiva de política industrial a médio-longo prazo deve ter preocupações de diversificação industrial - por forma a gerar uma estrutura industrial menos especializada em produtos já banalizados e mais compatível com os padrões do futuro - e preocupações ambientais, pois o grande desafio das sociedades industriais evoluídas será o de perspectivarem um desenvolvimento industrial que não agrida o ambiente como aconteceu no passado recente.
Por isso, o PEDIP instrumento fundamental da política industrial, mas transitório - porque tem a duração de cinco anos -, visará a implementação duma estratégia industrial que, procurando a muito curto prazo defender e modernizar o que temos, permita ao mesmo tempo o avanço para novos produtos, novos processos de fabrico enquadrados na perspectiva de médio-longo prazo. Uma especialização dinâmica da indústria portuguesa pressupõe o reforço dos níveis de competitividade interna e externa e exige que, a par de uma reestruturação e modernização das indústrias tradicionais, se desenvolvam novos sectores com elevado potencial de crescimento, em particular novas produções com maior conteúdo tecnológico, e a produção de bens de equipamento, por forma a que a indústria portuguesa adquira algumas vantagens estratégicas e concorrenciais perante os competidores externos. Em suma, o PEDIP visará, de acordo com a política industrial, modernizar/diversificar a estrutura industrial portuguesa.
A política industrial para os próximos anos é claramente a de um Estado-regulador em detrimento da de um Estado-empresário, não pretendendo o Governo substituir-se aos empresários na formulação das suas estratégias e nas decisões que, autónoma e responsavelmente, eles devem tomar face ao mercado existente ou potencial que enfrentam. Ela aparecerá então como um complemento e não um substituto dos mecanismos do mercado.
No passado e em economia fechada, a política industrial podia ser mais voluntarista e intervencionista. Hoje em dia, em economia aberta e no quadro de crescente internacionalização das nossas empresas, a política industrial tem de se afastar desse tipo de actuação, devendo ajustar-se não só às regras do jogo da Comunidade mas também ao contexto internacional, em que os comportamentos empresariais estratégicos assumem primordial importância. Trata-se pois de conceber uma estratégia de desenvolvimento industrial em que as empresas são o destinatário principal, ao contrário de propostas e visões de décadas passadas que, numa visão voluntarista e de economia fechada privilegiavam a abordagem pelos sectores industriais. Cada vez mais na Europa Comunitária a especialização é ao nível dos produtos e não dos sectores industriais, o que é bem reflectido pela importância crescente das trocas comerciais intra-industriais em detrimento das inter-industriais.
A política industrial terá pois um carácter mais horizontal e menos sectorial, preocupando-se com a criação de infraestruturas e serviços de apoio à indústria e de estímulo à actividade industrial, através de esquemas de apoio à inovação, à qualidade, ao "design", ao "marketing", à comercialização e à formação de recursos humanos e de sistemas de incentivos selectivos ao investimento industrial. A estratégia visará, em suma, proporcionar às empresas os meios necessários para que o sector privado venha a apresentar suficiente flexibilidade quer de adaptação às novas formas de concorrência quer de antecipação aos mercados do futuro e ao emergir de novas oportunidades de investimento.
Teremos então em Portugal uma política industrial não intervencionista, destinada a apoiar as empresas, com as seguintes linhas de base:
- o melhorar o funcionamento dos mercados (por ex: mercado de capitais, mercados de trabalho) por forma a libertar as empresas portuguesas da rigidez e das burocracias que têm dificultado o seu ajustamento estrutural, diminuindo-lhe as desvantagens comparativas que nessas matérias têm sentido em relação aos seus competidores estrangeiros;
- estimular os factores dinâmicos de competitividade na estrutura industrial, designadamente a qualidade e a inovação;
- reduzir o conteúdo energético do produto industrial, estimulando os esforços de conservação e utilização racional de energia e de diversificação energética em relação ao petróleo, através do aproveitamento dos resíduos e do vapor gerado nos processos industriais com vista à satisfação dos consumos industriais através da auto-produção;
- o adaptar todo o sector industrial às alterações que, com cada vez maior rapidez, se têm vindo a verificar na procura, prevendo apoios quer à produção quer aos factores de produção.
Nesta quarta linha de base impõem-se as seguintes seis prioridades:
- optimização de aproveitamento industrial dos recursos naturais, maximizando o valor acrescentado nacional;
- modernização das nossas indústrias tradicionais através da introdução das novas tecnologias e do esforço intenso nas áreas da qualidade, "design", comercialização, "marketing", melhoria e reforço da capacidade de gestão e organização. (o caso da indústria textil mostra de forma saliente que não há sectores industriais obsoletos mas sim empresas que se modernizam e outras que não o fazem);
- melhoria da qualidade e expansão nas indústrias em que já temos tecnologia própria e arranque de novas indústrias em que é possível obter essa tecnologia, quer através de importação de tecnologia - investimento estrangeiro ou inovação acrescentada - quer através do desenvolvimento em Portugal de novas tecnologias.
Nesta prioridade é crucial o desenvolvimento da produção em Portugal de bens de equipamento, numa óptica de mercado aberto e concorrencial, atendendo à nossa fragilidade estrutural nessas produções;
- produção de tecnologias avançadas adaptadas às necessidades quer de modernização e reconversão tecnológica da nossa base industrial, quer de avanço para novas áreas através dum processo de investigação industrialmente orientado em Portugal;
- desenvolvimento da indústria de serviços, designadamente de "software", em ligação quer com os processos de automação industrial quer com o processamento de informações através das tecnologias de informação implementadas nos sectores de serviços;
- desenvolvimento do sector de serviços internacionais - intermediação comercial e financeira, telecomunicações e transportes marítimos - aproveitando a nossa base industrial exportadora.
Como já referido, o PEDIP será o principal instrumento (mas não o único) de suporte desta política, e de acordo com as prioridades aqui referidas fornecerá à indústria portuguesa as seguintes possibilidades:
- apoios de enquadramento através das infraestruturas de base e tecnológicas (eixo 1) e de formação profissional (eixo 2);
- apoios financeiros através dos sistemas de incentivos financeiros e dos mecanismos de engenharia financeira (eixo 3);
- apoios aos factores dinâmicos de competitividade através das missões de produtividade e de qualidade e "design" industrial (eixo 4).
No quadro do sistema de incentivos ao PEDIP (SINPEDIP) assume grande importância o sub-sistema "Aquisição e Desenvolvimento de Tecnologias" com vista a estimular a investigação industrialmente orientada nas nossas empresas. Nos países da CEE constatou-se empiricamente existir uma forte relação positiva entre Investigação e Desenvolvimento e a diversificação. O padrão da nossa diversificação interindustrial não será indiferente ao facto de ser gerado por trabalhos de Investigação e Desenvolvimento em Portugal ou de assentar na transferência de tecnologia. Este instrumento será pois muito importante para fazer disparar o processo de investigação aplicada na indústria portuguesa, assim contribuindo para a desejável diversificação da nossa estrutura no quadro aberto e concorrencial do grande Mercado Interno e para a diminuição da nossa dependência em relação a produtos sensíveis na Comunidade.
Importa ainda fazer uma referência às empresas públicas do sector industrial e energético. Também o sector público não pode ficar isolado ou imune à crescente internacionalização da nossa economia e aos comportamentos estratégicos das empresas estrangeiras que operam nos sectores onde existem EPs, comportamentos estratégicos esses, feitos numa perspectiva de mundialização das actividades e produções.
Impõe-se pois, para além dos processos de privatização já em curso, a reestruturação e racionalização das EPs em situação económico-financeira difícil, reequilibrando-as e fomentando as associações com o sector privado e explorando as sinergias e complementaridades entre empresas públicas e sector privado.
Tal foi aliás um dos objectivos da alteração da Lei de Delimitação dos Sectores, pois a manutenção da situação anterior iria condenar a expansão de muitas actividades que estavam no sector público por impossibilidade de abertura ao sector privado, levando à inviabilidade económica a prazo dessas actividades e ao seu desaparecimento no âmbito do Mercado Interno Europeu.
110. A diversidade da actividade económica, e as consequências sociais da dinâmica que essa diversidade imprime, repercutem-se frequentemente na concepção e montagem de instrumentos de actuação baseados na concepção de que a agricultura e a indústria são os únicos sectores a ter verdadeiramente em conta.
No entanto, os serviços não só têm, desempenhado um papel fundamental na evolução da actividade económica, como têm tambem contribuído de forma muito significativa para a definição dos seus contornos e para a perspectivação das respectivas tendências prospectivas de desenvolvimento.
Constituindo, quando confrontado com a agricultura e a indústria, o único sector em que se verificou um crescimento relativo mais acentuado, o terciário desempenha também um papel relevante na formação dos padrões espaciais sociais e económicos, tanto nos sistemas urbanos com nas zonas rurais - substituindo nas cidades a indústria na ocupação de mão-de-obra e apoiando o movimento de reforço de centros urbanos de média dimensão (cujo crescimento decorre tambem dos novos padrões da actividade agrícola e das tendências - claras nas sociedades europeias e que se desenham já em Portugal - de transferência de localização das unidades produtivas industriais).
Esta evolução do sector terciário resulta da combinação de múltiplos factores; assinalam-se, no entanto, como essenciais os seguintes:
- a eficácia e a racionalização do crescimento das interdependências entre os segmentos das actividades produtivas, a todas as escalas em que nos coloquemos - mundial, europeia, nacional ou regional - assenta na disponibilidade de serviços que, correspondendo numa primeira acepção aos relativos às comunicações (físicas e imateriais), rapidamente exigem a possibilidade de estabelecimento de relações mais sofisticadas respeitantes, designadamente, às financeiras;
- a organização e a gestão das actividades económicas agrícolas e industriais encontram num processo contínuo de transformação e modernização, salientando-se neste contexto que os serviços que são habitualmente executados dentro das próprias unidades produtivas revelam uma tendência de autonomização e de especialização, correspondendo assim à externalização dessas actividades;
- os padrões de vida e os valores sociais alteram-se tambem, no sentido quer do acentuar da procura de produtos e serviços mais personalizados e individualizados, quer da valorização progressiva dos tempos livres e do lazer, em contraponto às actividades de produção, quer ainda pelas consequências desta última tendência na aceitação crescente da dimensão ambiental e ecológica das sociedades modernas;
- a evolução do sector público dinamiza finalmente o sector terciário, tanto pelo que representa de geração da procura de serviços, quer pela prestação acrescida de serviços aos cidadãos e aos agentes económicos.
As tendências gerais referidas terão, quando combinadas com as especificidades nacionais e regionais e com as consequências, neste âmbito, da construção do Mercado Interno, tradução diferenciada:
- considera-se como provável, por um lado, que a dinâmica económica decorrente do Mercado Interno contribua para a uniformização tendencial da natureza e qualidade dos serviços prestados à actividade económica e aos cidadãos das Comunidades Europeias; esta evolução, não tendo embora efeitos imediatos, tenderá a privilegiar o desenvolvimento do terciário nos Estados membros e nas regiões onde actualmente apresenta maiores insuficiências;
- essa tendência deverá, por outro lado, ser acompanhada e temperada pela evolução da especialização terciária que corresponderá à concentração dos serviços avançados de alta tecnologia nas regiões centrais e à irradiação dos que absorvem mais mão-de-obra para a periferia; tal evolução não deverá, no entanto, desenvolver-se apenas à escala internacional mas, tambem, produzir efeitos no plano intranacional;
- o desenvolvimento da exportação de serviços será também um factor a ter em conta, designadamente no contexto da política comercial comunitária, e com consequências potencialmente significativas nos Estados membros que, como Portugal, apresentam vantagens comparativas regionais;
- as diferenciações na evolução demográfica condicionarão ainda o crescimento diversificado dos segmentos da actividade terciária com mercados etários pré-determinados, influenciando as perspectivas de crescimento em situações como a portuguesa no que respeita aos serviços de educação, formação profissional e saúde;
- os recursos e as potencialidades que marcam as especificidades portuguesas no âmbito comunitário deverão, finalmente, constituir suporte estratégico ao desenvolvimento estimulado de alguns segmentos da actividade terciária, onde se deve assinalar a importância crucial do turismo.
As prioridades relativas ao desenvolvimento do sector terciário nos próximos anos deverão enquadrar-se nas perspectivas apresentadas e na articulação estreita que se torna necessário estabelecer entre a construção de infraestruturas e a dinamização dos serviços que as vão utilizar. Definem-se, nestas circunstâncias, os seguintes eixos fundamentais:
- domínios em que deverá ser concentrado um esforço de modernização e desenvolvimento: educação, saúde, terceira idade, desporto e transportes;
- domínios em que Portugal detem vantagens comparativas que devem ser potenciadas: turismo e ambiente, em estreita ligação com a cultura;
- domínios em que se apresentam potencialidades nacionais que devem basear polos de especialização e de excelência no plano comunitário: serviços de apoio ao desporto, saúde para a terceira idade, desenvolvimento de aplicações informáticas e a criação artística e formação técnica no uso de meios electrónicos ligados à discografia, video e publicidade.
Assinala-se, finalmente, a atribuição de prioridade à modernização da nossa estrutura empresarial no sector dos serviços e, em particular do comércio, onde avulta a formação específica, o estímulo à constituição de centrais de compras e agrupamentos complementares de empresas, a criação de mercados abastecedores e a especialização do pequeno comércio a par da modernização e investimento na qualidade dos produtos.
111. Os objectivos gerais da política de Turismo decorrem, naturalmente, dos objectivos globais fixados para a política de desenvolvimento económico e social. Assim, o turismo dever-se-à enquadrar nas seguintes finalidades fundamentais:
- melhoria da qualidade de vida das populações;
- contribuição para a resolução de problemas económicos e dinamização da actividade produtiva;
- atenuação dos desequilibrios regionais;
- protecção do ambiente e valorização do património cultural.
Tendo em conta estas finalidades, os objectivos prosseguidos pela política de turismo são:
- aumentar o peso do sector nas contas nacionais, contribuindo para o equilíbrio da balança de pagamentos;
- dinamizar a actividade económica nacional e atenuar os desequilibrios e as assimetrias regionais;
- contribuir para a melhoria da qualidade de vida da população;
- aumentar os níveis de emprego;
- contribuir para a protecção do meio ambiente e para a valorização do património cultural.
O primeiro objectivo será prosseguido através do aumento e diversificação da procura turística global, visando o aumento das receitas externas, a atenuação da sazonalidade e a diversificação de mercados emissores. Assim, prevê-se aumentar em 7% as receitas diárias "per capita" (variação média anual 89/92), aumentar em 10% as receitas aposento médio por dormida na hotelaria, aumentar em 50% as dormidas de estrangeiros em todos os meios de alojamento no período Jun./Set. em relação às dormidas anuais e, ainda, limitar a participação individual de cada mercado estrangeiro ao máximo de 25% em 1992.
O objectivo de atenuação dos desequilibrios regionais será prosseguido através da diversificação da procura a nível regional quer através da promoção do turismo interno quer da reorientação da procura externa a favor das regiões com potencialidades turísticas mas não tradicionais. Neste âmbito foram definidos como prioritários da política de Turismo os Eixos de Desenvolvimento Turístico e as Regiões Específicas de Aproveitamento Turístico e os Polos de Desenvolvimento Turístico.
Por outro lado, aquele objectivo será sobretudo prosseguido através de actuações que visem melhorar e diversificar a oferta turística das regiões prioritárias, quer através de incentivos directos às actividades produtivas, quer através da realização das necessárias infraestruturas públicas de interesse turístico.
A contribuição para a melhoria da qualidade de vida da população portuguesa far-se-à através da promoção de formas de exploração turísticas complementares das economias familiares - turismo no espaço rural e ainda pela promoção do turismo social e desportivo.
A protecção do meio ambiente e a valorização do património cultural envolverão acções com vista a privilegiar zonas e regiões que disponham de planos de ordenamento territorial, à recuperação de monumentos e património urbano e à defesa das várias formas de cultura popular.
Por último, todas estas linhas de actuação contribuem para o objectivo de aumentar os níveis de emprego e de qualificação profissional, que será especificamente prosseguido através de acções de formação profissional.
112. A política de transportes, entendida como uma componente determinante da articulação do sistema urbano e interurbano nacional e internacional, assegurará não apenas o prosseguimento dos esforços de investimento nas infraestruturas de transportes (estradas, caminhos de ferro, aeroportos o portos), mas também a flexibilização e dinamização da oferta doa serviços de transporte de pessoas e mercadorias.
Assim, salienta-se que no horizonte de 1992:
- prosseguirão as acções com vista à desregulamentação e liberalização graduais do mercado;
- com a aprovação da Lei de Bases dos Transportes Terrestres serão revistos e simplificados regulamentos dos transportes rodoviários;
- a reconversão da exploração ferroviária e o redimensionamento da rede encontrarão na referida lei o suporte jurídico para garantia do serviço público e da melhor forma de ser prestado;
- continuarão a ser adoptadas medidas tendentes a garantir a igualdade do tratamento entre as empresas públicas e privadas que concorrem no mercado;
- o quadro institucional do planeamento dos transportes nas regiões urbanas será ajustado por forma a consagrar uma maior intervenção dos poderes locais, incluindo o respectivo financiamento;
- relativamente ao transporte aéreo será aberto o serviço regular no interior do continente a novos operadores sob o regime de licenciamento ou concessão, de forma a melhorar a qualidade e a diversificar os serviços oferecidos;
- na Marinha do Comércio continuará a ser dado apoio à renovação da frota nacional, através de comparticipação financeira nos respectivos investimentos;
- prosseguirão as alterações do quadro legal regulador dos transportes marítimos tendo em vista a desregulamentação e a criação de condições idênticas às que vigoram para as frotas comunitárias.
Para tanto importa, não apenas, assegurar o prosseguimento dos esforços de investimento nas infraestruturas de transportes rodo-fluvioferroviárias, cuja ampliação, reforço e modernização condicionam o desenvolvimento regional integrado preconizado, mas, também, um esforço redobrado no domínio da modernização e racionalização da função de transportes, pela acção de um programa de incentivos a uma oferta diversificada e de qualidade tecnológica dos próprios veículos e dos serviços prestados, a par de uma indispensável modernização e eficácia da gestão empresarial, numa óptica concorrencial em que o cliente seja o principal beneficiário, a segurança o escopo visado, e a livre escolha o objectivo a atingir.
As infraestruturas de suporte dos meios de transporte e a renovação da frota continuarão a ser planeadas e executadas numa perspectiva integrada, de forma a conduzir, para certos custos equivalentes, ao maior benefício social para a comunidade.
O resultado desse planeamento cuidado e da sua execução em ritmo satisfatório, conduzirá ao estabelecimento de um sistema coordenado que não só reduza as assimetrias regionais e as penalizações da interioridade e da periferia, como garanta transportes eficientes, cómodos e económicos, permita reduzir os custos em equipamentos e em consumo de energia, e diminua o tempo dispendido em deslocações de pessoas e bens.
A realização plena do Mercado Interno impõe, por outro lado, uma alteração qualitativa, no sentido de se garantir, com a eficácia desejada, a acessibilidade e a mobilidade de viaturas, pessoas e bens, não só na rede urbana e interurbana nacional, mas fundamentalmente, no que concerne à ligação de Portugal aos restantes países comunitários.
Para este desiderato concorrerá um Programa de Desenvolvimento das Empresas de Transportes, integrado e sustentado a montante e a juzante, que assegure um adequado desenvolvimento e modernização do sistema e organização do transporte na vertente de maleabilidade, equipamento e organização
No âmbito do sistema rodoviário, a modernização da rede nacional de estradas, incluindo os itinerários de ligação ao resto da Europa, será alcançada através da concretização dos seguintes objectivos:
- acelerar o esforço de construção da Rede Fundamental (IPs) - de forma a atingir perto de 80% da rede - e da Rede Complementar (ICs) - cerca de 70% -, bem como variantes a aglomerados urbanos;
- continuar o esforço de construção da Rede de autoestradas, (200 km) mormente na ligação Braga-Setúbal;
- prosseguir a reabilitação e conservação periódica da rede nacional;
- melhorar a segurança rodoviária;
- definir a nova rede rodoviária municipal.
Para concretização destes objectivos prosseguir-se-à a implementação do Plano Rodoviário Nacional, actuando prioritariamente nos Itinerários Principais que melhorem as ligações à Europa, particularmente o IP5 (Aveiro-Vilar Formoso), IP4 (Porto-Bragança), IP1 (Valença-Vila Real de Santo António) e nas principais vias longitudinais do país, o IP2 (Bragança-Ourique) e IP3 (Chaves-Figueira da Foz).
Em paralelo, proceder-se-à prioritariamente à construção dos Itinerários Complementares transversais como o IC5 (Póvoa do Varzim-Murça), IC8 (Figueira da Foz-Segura), IC4 (Sines-Faro) e ainda no IC1 longitudinal (Lisboa-Porto).
Para reabilitação e conservação periódica da rede nacional e a melhoria da segurança rodoviária continuarão em execução as intervenções previstas no Programa de Conservação Periódica.
Quanto à definição da nova rede rodoviária municipal, será implementada a regulamentação do processo de transferência para as autarquias da gestão das estradas nacionais a desclassificar.
Tendo em conta os estrangulamentos que afectam o sistema de transportes e respectivas infraestruturas nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, e no intuito de garantir a fluidez de tráfego, melhorar substancialmente o nível de serviço prestado e contribuir para a poupança de energia, enumeram-se os seguintes objectivos:
- coordenar e articular os meios de transporte urbano e suburbano, numa perspectiva multimodal, nomeadamente no que se prende com a estruturação e localização de interfaces;
- acelerar a construção das infraestruturas rodo e ferroviárias de acesso às cidades de Lisboa e Porto;
- desenvolver a capacidade de oferta das diferentes redes urbanas de transporte.
Estes objectivos, na Área Metropolitana de Lisboa, serão desenvolvidos através da ampliação da rede de metropolitano, da implementação do Plano do Nó Ferroviário de Lisboa, da construção das Circulares Regionais e respectivas Radiais, e do estudo e lançamento do projecto de renovação da rede de eléctricos. Na Área Metropolitana do Porto, prosseguirão as intervenções no Nó Ferroviário do Porto e a construção das Circulares Regionais. Em ambas as Áreas Metropolitanas os programas referidos serão convenientemente coordenados, estabelecendo-se as necessárias ligações intermodais intrefaces), que garantam um eficiente funcionamento do sistema.
No âmbito da Rede Ferroviária, e de acordo com o Plano de Modernização e Reconversão dos Caminhos de Ferro, os objectivos a alcançar são:
- melhorar as condições de segurança, circulação e velocidade, nomeadamente no eixo Norte-Sul e nos eixos de ligação à Europa, por Vilar Formoso-Irun (Linha da Beira Alta) e por Elvas-Madrid-Barcelona, através:
- da baixa dos tempos de percurso;
- do aumento da segurança com a introdução do controlo automático de velocidade;
- do aumento da qualidade do serviço de reserva electrónica;
- do aumento da fiabilidade e regularidade;
- do aumento do escoamento do tráfego internacional.
- racionalizar a exploração da rede:
- privilegiando os itinerários das circulações que permitam níveis de tráfego (real e potencial) justificativos do transporte ferroviário;
- mantendo em funcionamento, mediante retribuição do Estado, as linhas consideradas de utilidade pública e não financeiramente viáveis;
- concedendo exploração às Autarquias, ou outras entidades locais, das linhas sem interesse nacional, mas de eventual interesse regional ou local, substituindo nas restantes linhas o transporte ferroviário por transportes alternativos.
Reconverter as actuais actividades do caminho de ferro, concentrando-as nomeadamente:
- no transporte de passageiros suburbanos e de longo curso entre aglomerados urbanos principais, nacionais e internacionais;
- no transporte de mercadorias em vagãos completos, grupos de vagãos completos e combóios completos, incidindo sobre certos tráfegos.
Apesar de algumas insuficiências nas infraestruturas e nos equipamentos, os problemas que afectam os portos de comércio prendem-se, sobretudo, com a organização do trabalho portuário e com a sua gestão.
Assim, surgem como principais objectivos:
- promover a competitividade internacional dos portos, aumentando a sua produtividade, através da:
- flexibilização da gestão portuária;
- alteração da legislação do trabalho portuário;
- redução de custos operacionais;
- aquisição e modernização de equipamento
- estimular a vocação de cada porto, intensificando a utilização das infraestruturas existentes e nalguns casos a sua própria expansão.
No âmbito dos aeroportos a garantia, a médio prazo, da satisfação da procura de tráfego aéreo e a melhoria da acessibilidade aérea das zonas interiores mais carenciadas será alcançada através dos seguintes objectivos:
- ampliar, modernizar e aproveitar ao máximo as infraestruturas aeroportuárias principais e de navegação aérea;
- concluir os estudos referentes à concepção geral, localização e data de entrada em serviço do novo aeroporto de Lisboa;
- desenvolver uma rede de aeródromos secundários.
Estes objectivos serão alcançados através das seguintes linhas de actuação:
- prosseguimento da modernização do Aeroporto de Lisboa (Portela);
- desenvolvimento do Sistema do Controlo Oceânico;
- recuperação da infraestrutura e aumento da capacidade operacional do sistema no aeródromo de Cascais;
- beneficiação dos aeródromos de Braga, Bragança, Coimbra, Covilhã, Portimão, Vila Real, Viseu e Évora.
113. O desenvolvimento das telecomunicações, por forma a permitir uma aproximação aos padrões europeus e a beneficiar as regiões mais desfavorecidas e mais isoladas, será atingido através da concretização dos objectivos que se seguem:
- alteração do enquadramento legislativo do sector com vista à sua dinamização pela introdução de concorrência nos serviços complementares e de valor acrescentado;
- reestruturação do sector empresarial com destaque para a separação da actividade de correios e atribuição ao Estado das funções regulamentadoras e fiscalizadoras;
- normalização da utilização do espectro radioeléctrico;
- Renovação, expansão e modernização dos serviços tradicionais através de:
- modernização dos sistemas de comutação;
- acompanhamento da elevada procura telefónica e de telex previstas;
- implementação de um Programa de Telefonia Rural;
- Lançamento e desenvolvimento de serviços avançados de telecomunicações, através da implementação do Programa Comunitário STAR.
114. Em matéria de ordenamento do território, a realidade diferenciada das várias regiões do País aconselha a que a definição das grandes linhas de orientação a prazo seja precedida do estabelecimento de esquemas de coordenação entre as diversas políticas sectoriais, adaptando-as às necessidades regionais. É o caso da política de transportes e comunicações, em primeiro lugar, mas também das restantes políticas com componentes importantes de implantação de infraestruturas básicas e de apoio à actividade económica, e designadamente, das políticas urbanistica e de aproveitamento de recursos naturais.
Esta constatação impõe a articulação do ordenamento do território com a política de desenvolvimento regional como factor essencial para a introdução de parâmetros de racionalidade na gestão do "recurso espaço".
Importando garantir a cada região o necessário suporte ao seu desenvolvimento definir para os centros urbanos os seus eixos de ligação e hierarquia de funções, quer de apoio à actividade económica quer de concentração de equipamentos colectivos, a política de ordenamento do território para os próximos anos enquadrar-se-à numa concepção ampla de desenvolvimento económico e social de modo a que, obedecendo à necessidade de respeitar o padrão de urbanização do País, aponte também para a introdução de elementos correctores de base voluntarista nas tendências de evolução na ocupação do espaço.
Neste sentido, identificam-se os seguintes grandes objectivos:
- reestruturação do sistema urbano;
- melhoria da qualidade do espaço urbano;
- aproveitamento dos recursos naturais;
- melhoria dos processos administrativos de planeamento territorial e de gestão do espaço.
Em relação ao primeiro objectivo as principais linhas de actuação são o apoio à instalação de equipamentos sociais e de equipamentos dinamizadores da actividade económica nos centros de média dimensão, a melhoria das condições de acessibilidade, a melhoria da funcionalidade das áreas portuárias e fronteiriças e o desenvolvimento das telecomunicações, promovendo a sua penetração no interior.
Para o segundo objectivo importa promover a melhoria dos níveis de atendimento e de qualidade de prestação de serviços de saneamento básico, a melhoria da circulação urbana, o reordenamento das áreas urbanas degradadas, a criação e conservação de espaços verdes, a integração harmónica das novas construções no tecido urbano existente, o controle e prevenção de acções de agressão e intrusão visual e a redução dos níveis de poluição sonora e atmosférica.
Quanto ao terceiro objectivo há que implementar e gerir a Reserva Ecológica Nacional, reformular o processo de gestão dos solos de alta qualidade (Reserva Agrícola Nacional), valorizar as Áreas Protegidas, melhorar o aproveitamento dos recursos hídricos de superfície para abastecimento urbano e agrícola, despoluir as linhas de água e zonas húmidas em situação crítica e garantir a gestão integrada das principais bacias hidrográficas.
Relativamente ao quarto objectivo as principais medidas respeitam à elaboração de Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), à cobertura dos municípios com Planos Directores Municipais (PDM), divulgando a legislação, procedimentos e regras de planeamento e simplificando o seu processo de elaboração, à formação autárquica no domínio do ordenamento, à melhoria dos sistemas de informação estatística e cartográfica, à melhoria dos circuitos de informação entre os diferentes níveis administrativos, à articulação das políticas e planos sectoriais através da institucionalização de um orgão coordenador para o ordenamento do território e à promoção de acções intermunicipais nos domínios do planeamento das infraestruturas e equipamento.
115. Uma outra área de actuação no domínio da promoção e valorização dos recursos naturais é a dos recursos hídricos, tendo em vista um aproveitamento eficiente das disponibilidades hídricas, tomando em consideração que a água é um recurso natural renovável indispensável à manutenção das actividades humanas, constituindo factor de desenvolvimento quando está disponível em quantidade e qualidade.
Assim, desenvolver-se-ão acções nas seguintes áreas:
- satisfação das necessidades de água dos sectores utilizadores;
- drenagem e tratamento de águas residuais;
- protecção e conservação do domínio hídrico;
- combate aos inconvenientes de cheias e secas.
No âmbito destes objectivos definem-se as seguintes linhas de actuação:
- consolidação do novo sistema institucional de gestão de recursos hídricos;
- realização de estudos de planeamento integrado dos recursos hídricos;
- realização e reabilitação de infraestruturas hidráulicas e de saneamento básico;
- controle das descargas de poluentes químicos tóxicos e de metais pesados, pelas indústrias;
- implementação de esquemas de controlo do uso de liocidas e fertilizantes químicos pela agricultura, métodos de drenagem e destino final das escorrências e detecção das respectivas zonas atingidas ou em risco de degradação da qualidade das águas superficiais e subterrâneas;
- desenvolvimento de novas fontes de abastecimento de água doce, a par de uma gestão mais equilibrada das já existentes e redução da poluição dos recursos hídricos disponíveis;
- gestão estratégica da procura de água, incentivos económicos e campanhas educativas, visando a racionalização dos cursos de água;
- controle da expansão de áreas impermeabilizadas e dos sistemas de drenagem forçada, em zonas urbanas e ao longo dos grandes eixos de comunicação;
- inclusão de normas e medidas de protecção e conservação dos recursos hídricos nos planos de urbanização.
116. A dependência energética do nosso país face ao exterior constitui uma limitação significativa ao lançamento de um processo sustentado de desenvolvimento quer pela sua influência nos equilíbrios macro-económicos, quer porque o crescimento da economia aumentará as pressões sobre a oferta de energia, em quantidade e qualidade.
Considera-se, no entanto, que será possível no horizonte de 1992 atingir resultados significativos na alteração desta situação, tomando por consideração básica que a política energética envolve e interliga todos os sectores e áreas de actividade - tendo assim um carácter transversal na actividade económica -, característica que exige a respectiva abordagem de modo completo e integrado, envolvendo actuações na oferta e na procura e, portanto, passando da tradicional intervenção junto de um número reduzido de interlocutores para o tratamento de necessidades comuns a milhões de consumidores.
Por outro lado, as estreitas inter-relações entre o sector energético e toda a actividade produtiva tornam particularmente significativo o respectivo impacte regional - entendendo-se que a disponibilização quantitativa e qualitativa de energia deve, em lugar de assumir uma estratégia própria de ocupação do território, acompanhar as tendências de evolução espacial da actividade económica.
Neste contexto, os objectivos gerais e específicos da política energética são os seguintes:
- melhorar a eficiência energética em geral, assim como os consumos específicos de produção e de funcionamento, através de:
- melhoria das técnicas dos meios e da conjugação das três componentes da utilização racional de energia - gestão, conservação e diversificação das fontes a utilizar;
- melhoria da qualidade dos equipamentos energéticos, dos materiais e das características dos combustíveis;
- conhecimento mais completo das potencialidades da utilização racional de energia em todos os sectores de consumo;
- introdução da utilização racional de energia nas novas unidades consumidoras, desde as fases de concepção e projecto até à aquisição dos sistemas, equipamentos e materiais;
- explorar todos os recursos naturais próprios, nomeadamente as energias renováveis, o que envolve:
- o incremento prioritário da exploração local dos recursos hídricos e da biomassa sólida para produção de energia eléctrica;
- o incentivo à instalação de unidades de co-geração e de aproveitamento de efluentes térmicos para produção de energia eléctrica;
- a manutenção da política de apoio técnico e financeiro à utilização das restantes energias renováveis - designadamente solar, térmica, fotovoltaica, eólica e geotérmica;
- o aperfeiçoamento do conhecimento e gestão das potencialidades nacionais em energias novas e renováveis e das tecnologias associadas.
- diminuir a dependência energética do petróleo e do exterior, através da:
- continuação da prospecção em território nacional de combustíveis não renováveis;
- continuação da exploração e da concentração do minério de urânio das minas em funcionamento;
- promoção da diversificação das fontes e das origens das energias convencionais, designadamente gás natural e carvão;
- assegurar o aprovisionamento de energia e a sua qualidade, assim como disponibilizá-la a custos mínimos.
A prossecução destes objectivos implica:
- a alteração do sistema de preços da energia, implementando, no que respeita à electricidade, um novo tarifário mais flexível e ajustável progressivamente à oferta e à procura e, no que se refere aos produtos petrolíferos, à adopção de uma nova fórmula em que o preço de venda ao público traduza as variações dos preços de custo dos produtos;
- a racionalização ao nível dos agentes da oferta, tendo em conta a necessária abertura interna dos sectores a outros operadores, a integração num mercado alargado (em termos de origem dos fornecimentos e da diversificação das formas de energia) e a alteração de atitudes que conduza a privilegiar a racionalização dos consumos em detrimento do seu aumento inconsequente;
- o desenvolvimento de processos, tecnologias, equipamentos e produtos energéticos, em especial os mais adaptados aos recursos e potencialidades nacionais.
117. Considerando o novo quadro de referência em que progressivamente se vem inserindo a economia e a sociedade portuguesas, a modernização do sistema financeiro português tem que ser equacionada no contexto da progressiva liberalização e desregulamentação do espaço financeiro europeu, tendo em linha de conta três princípios fundamentais: livre prestação de serviços, reconhecimento mútuo das regulamentações nacionais e liberalização completa dos movimentos de capitais.
Numa situação em que a esfera real da economia surge cada vez mais interligada e dependente da esfera monetária, o sistema financeiro assume um importante papel ao nível das estratégias de desenvolvimento e modernização. Com efeito, ocupa um lugar central no processo de criação, acumulação e aplicação de excedentes e, a este nível, deve ter-se em consideração que num futuro próximo será possível aos agentes económicos nacionais canalizar recursos gerados internamente para aplicação no exterior, passando as expectactivas de rentabilidade a ser feitas com base nos critérios supranacionais.
Deste modo, o nosso sistema financeiro vai enfrentar alterações qualitativas e quantitativas significativamente importantes, passando a inserir-se num espaço alargado, onde será visível um maior grau de concorrência e uma rápida mutação tecnológica, pelo que a sua modernização se torna um imperativo, por forma a promover uma afectação mais eficiente dos recursos financeiros gerados internamente.
Por outro lado, a progressiva aproximação ao Sistema Monetário Europeu e o processo de liberalização dos movimentos de capitais exigem também uma reorganização e redimensionamento do sistema financeiro português, por forma a que se consigam assegurar condições para suportar e fazer face a variações ao nível dos fluxos de pagamentos correntes e de capitais, em resposta a modificações de expectativas de variação das taxas de câmbio e de diferenciais de taxas de juro.
Em primeiro lugar, essa modernização passa pela implementação progressiva de medidas que desregulamentem e dinamizem os mercados financeiros, potenciando o desenvolvimento de novos produtos e serviços e o aparecimento de novas instituições como resultado do processo de desintermediação financeira em curso, favorecendo a respectiva competitividade e inserção nos mercados.
Esta maior desregulamentação dos mercados deve ser acompanhada pela adopção, por parte das diferentes instituições financeiras, de medidas de adaptação e modernização, que lhes permitam fazer face à concorrência acrescida com que se debaterão ao nível europeu, o que, em alguns casos, poderá ser conseguido através de um reforço de solidez e de um acréscimo de dimensão e, noutros, assegurando condições de viabilidade em determinados segmentos especializados de mercado, apostando-se na inovação e diferenciação dos produtos e serviços oferecidos.
Em termos macroeconómicos, a reorganização do sistema financeiro significará, ao nível da política monetária-cambial, a necessidade de adoptar métodos indirectos de controle monetário e cambial, através de uma política de "open-market" cujos objectivos principais serão a taxa de juro e a taxa de câmbio.
118. A realização do pressuposto fundamental da vida colectiva no campo da aplicação da lei tributária, traduzido na afirmação dos valores gerais de justiça, começa pela criação de um sistema fiscal que no plano normativo assegure uma distribuição justa da carga tributária por todos os cidadãos ou sujeitos passivos. Mas não acaba aí: é necessário que a justiça influencie a aplicação das leis tributárias em sede de interpretação, na certeza da qualificação dos factos nela previstos e, finalmente, na insusceptibilidade da existência de desvios entre a leitura dos factos e dos normativos legais, em homenagem à segurança da realização da justiça fiscal.
Assumindo o Governo este pressuposto como valor perene da sociedade portuguesa importa dar-lhe corpo de forma justa e sistemática, mas também segura e sem perder de vista a urgência da sua concretização.
A reforma da tributação indirecta através do Imposto sobre o Valor Acrescentado foi um passo importante, estando em curso os trabalhos que irão conduzir ao conhecimento dos fluxos de bens e serviços entre os agentes económicos. A concretização desta etapa constitui a verdadeira chave do rigor e justa aplicação, sem desvios de oportunidades, da tributação indirecta.
A reforma da tributação dos rendimentos, a parte mais nobre de qualquer sistema fiscal, vai arrancar em Janeiro de 1989, visando-se com ela uma justa tributação da riqueza. A moderada progressividade das taxas tem em vista não bloquear a iniciativa e a criatividade, premiando assim o trabalho e a poupança, valores fundamentais de eficiência económica que só podem ser alcançados com elevados níveis de investimento.
Mas, não basta a coerência e a qualidade técnica das normas. É preciso que o aparelho do Estado que as aplica esteja em condições de não frustrar as expectativas criadas. Por isso, o Governo vem promovendo profundas reformas na Administração Fiscal, socorrendo-se das modernas tecnologias de informação, a par de uma permanente formação dos seus quadros.
É a verdade fiscal que se pretende alcançar e para reforçar essa ideia força da Reforma Fiscal são dadas garantias adicionais e claras aos contribuintes.
Esta flexibilização do sistema impõe maior rigor na penalização da fraude fiscal e por isso se instituirá a figura dos crimes fiscais para as faltas mais graves, enquanto as actuais transgressões serão tratadas no quadro jurídico das contra-ordenações.
No horizonte temporal do plano será posto em prática um novo e moderno sistema fiscal e serão dados passos importantes numa autêntica reforma das mentalidades, traduzida numa maior compreensão do dever cívico de pagar impostos.
119. Um outro factor que poderá contribuir de forma significativa para a modernização da economia portuguesa é o investimento estrangeiro, nomeadamente enquanto forma de introdução de novas tecnologias e de conhecimentos científicos desenvolvidos no exterior, de qualificação de mão-de-obra e de aumento do número de posto de trabalho a criar. Deste modo, tendo em conta as acrescidas condições de competitividade que serão exigidas às unidades económicas portuguesas com a realização do grande Mercado Interno, é previsível que se acentue a tendência actual para movimentos de cooperação (não lesivos da concorrência) entre empresas. Essas iniciativas, que vão desde acordos de pesquisa e desenvolvimento à constituição de "joint-ventures", deverão pois, assumir-se com factores importantes de dinamização da actividade económica. No dominio produtivo, embora a evolução recente do investimento internacional aponte para uma menor mobilidade ao nivel industrial, deverá promover-se o investimento estrangeiro de forma a que contribua para a diversificação produtiva das regiões menos desenvolvidas do país e para a respectiva inserção na malha de relações interindustriais. Por outro lado, e acompanhando as tendências recentes, deverá apontar-se para uma importância crescente que irá assumir o sector dos serviços, particularmente ao nível do sector bancário e financeiro, facto que certamente se acentuará com a realização do espaço financeiro europeu.
120. O Governo, apostando no reforço primordial da iniciativa privada, da concorrência e dos mecanismos do mercado, fará incidir atenção especial no programa de privatizações de empresas integradas no sector empresarial do Estado, cobrindo os vários sectores da actividade económica, por forma a que o ano de 1989 seja de concretização dos princípios legais definidos, em 1988, nas Leis n.os 71/88 e 84/88. Caminhar-se-á, assim, no sentido de, a um tempo, se atingirem os seguintes objectivos:
- alívio do Orçamento do Estado, quer pela via da diminuição de despesas, quer pela do aumento de receita, disponibilizando, do mesmo passo, fundos que podem ser aplicados em outras unidades do sector público (seja como reforço de capital, seja no apetrechamento técnico, tecnológico e de gestão), na amortização antecipada da dívida pública e na cobertura do serviço de dívida emergente das nacionalizações;
- fortalecimento das empresas, objecto e processo, através do reforço de capitais, inovação tecnológica, melhoria de qualidade de gestão, com naturais reflexos positivos nas suas produtividade e competitividade;
- reforço do espírito e da capacidade empresarial nacionais, permitindo reforçar a carteira de participações de empresas e empresários e robustecendo os grupos empresariais com vista, nomeadamente, ao embate com a concorrência externa, sobretudo a partir de 1993;
- aumento da oferta no mercado de títulos, introduzindo nele empresas boas e sólidas, de dimensão adequada, dispersando o respectivo capital por numerosos aforradores, incluindo trabalhadores das empresas (o que, por sua vez, acarretará intensificação do espírito de corpo das empresas, através do acesso dos trabalhadores à condição de accionistas e da sua intervenção, em tal qualidade, na vida das empresas).
121. Também as organizações cooperativas devem assumir um lugar de relevo na construção do futuro do nosso País, devendo o seu papel ser igualmente equacionado no âmbito do grande espaço europeu.
Deste modo, deve reconhecer-se que as cooperativas se mostram como agentes particularmente adequados para intervir de forma activa no desenvolvimento das regiões com uma base económica mais débil. As cooperativas representam um elevado potencial inovador podendo, enquanto pequenas e médias empresas, proporcionar aumentos de produtividade e desempenhar um papel importante ao nível da criação de empregos e do desenvolvimento de actividades inovadoras.
Contudo, é desejável promover a organização cooperativa nos sectores em que os pressupostos da cooperação entre pares se verifiquem na prática, sendo indispensável que se exija a todos os que nela intervêm os mais altos padrões de rigor na constituição das cooperativas e na sua gestão, a qual as deve conduzir a assumirem no mercado uma atitude empresarial, dinâmica e coerente.
Com vista à dinamização do sector, promover-se-ão acções de informação e de sensibilização, destinadas a dirigentes e membros das cooperativas e ao público em geral e implementar-se-ão processos de formação cooperativa.
Deverá igualmente promover-se uma adequada assistência técnica com vista a facilitar a sua adaptação a novos processos de gestão e a novas tecnologias.
Políticas de organização do Estado
122. As principais orientações que serão prosseguidas pelas instituições públicas, no horizonte de 1992, no âmbito das políticas sócioeconómicas, não ignoram que as actuações que se enquadram no âmbito da própria organização do Estado são estruturantes da sociedade e condição de coerência nacional das políticas mais especificamente dirigidas ao desenvolvimento.
123. Salientam-se, em primeiro lugar, as linhas orientadoras das relações externas, onde se assinala que a crescente complexidade do sistema de interdependências à escala mundial implica responsabilidades acrescidas para a natureza dos relacionamentos que se estabelecem e para o sentido das prioridades que se seleccionam.
Por maior que seja a importância que lhes é atribuída, nem a vertente económica do relacionamento externo deve ser a única consideração a ter em conta, nem o nosso posicionamento nas Comunidades Europeias a preocupação exclusiva da actuação exterior do Estado.
Importa assim, por um lado, privilegiando o respectivo impacte actual ou potencial sobre a nossa economia, ultrapassar as limitações desse referencial e adequar a natureza e a intensidade das relações que se estabelecem com os demais países e organizações internacionais às especificidades que apresentam; e, por outro, partindo da consideração da nossa plena inserção no espaço económico e geo-estratégico europeu, utilizar as potencialidades que daí decorrem, bem como aquelas que nos são específicas para valorizar o nosso lugar no mundo.
Dentro deste quadro sobressaem áreas de interesse e empenho portugueses, algumas tradicionais, outras recentes.
Participamos na construção europeia com entusiasmo pois os seus objectivos de Mercado Interno e Coesão Social contribuirão decisivamente para maior prosperidade e equilíbrio da sociedade portuguesa. Tal não representa, nem implica, enfraquecimento da nossa soberania ou da nossa identidade, bem marcadas através de mais de oito séculos de história.
Portugal é protagonista activo da Aliança Atlântica. Pertence ao seu pilar europeu e está convicto de que a participação plena do pilar americano é fundamental para a preservação e defesa dos valores e das instituições que caracterizam o mundo livre.
As nossas relações com os países africanos de expressão portuguesa são privilegiadas. A cooperação é intensa e cobre muitos campos: educação, saúde, administração, agricultura, indústria, defesa, etc.. Há benefícios mútuos nessa cooperação, quer económicos quer políticos. As posições europeias de Portugal ajudam os nossos parceiros africanos; nós, por outro lado, temos uma palavra autorizada a dizer em questões que afectem a África ao Sul do Sará.
Com o Oriente os portugueses têm uma longa história de intercâmbio e aí conquistaram há muito tempo posição de prestígio. Nem sempre esse potencial tem sido activado. Faz-se agora um esforço de aproveitamento do capital histórico de boa vontade que existe: na China, na India, no Japão, na Tailândia e em quase todos os outros membros da ASEAN, na Coreia do Sul. As afinidades e complementaridades existentes entre Portugal e esses países sugerem um desenvolvimento futuro interessante, dentro do quadro da evolução económica mundial.
O Brasil é a expressão clara da riqueza das trocas comerciais e culturais originadas pela expansão portuguesa. Com ele - e também com o resto da América Latina - mantemos relações próximas animadas por fluxos de emigração. Essa emigração - bem como a que se fez para os outros continentes - é um factor capital na avaliação do nosso papel no mundo e na definição da nossa política externa.
Portugal está empenhado no reforço do direito internacional e na defesa dos direitos humanos nos quadros das Nações Unidas, do Conselho da Europa e de outras organizações internacionais. Por essa razão e por responsabilidade histórica, tudo fará como potência administrante de Timor-Leste, para que a população daquele território goze de plenos direitos civis e políticos, incluindo o direito à auto-determinação.
124. Verdadeiramente específica no contexto comunitário e assumida expressamente pelo Governo como uma prioridade da acção externa do Estado, devem assinalar-se as potencialidades e os recursos mobilizados pela política de cooperação, que se tem afirmado como factor de reforço da imagem do Portugal democrático e um importante contributo para a expressão internacional dos nossos agentes económicos e sociais.
A prossecução desta política, que hoje é possivel desenvolver de modo autónomo e independente, afirmativo e isento de complexos, que faça transparecer sem ambiguidades as finalidades e os legítimos interesses que lhe estão subjacentes, exercer-se-á nas seguintes vertentes:
- no plano político-diplomático, a cooperação para o desenvolvimento - que tem por principais (embora não únicos destinatários) os países africanos de expressão oficial portuguesa - permite consagrar Portugal como país industrializado, responsável e solidário com o combate às situações de crescimento desigual, com um espaço de afirmação bilateral próprio e com uma presença progressivamente activa nas instituições multilaterais de ajuda. Permite, além disso, estabelecer Portugal como um eixo indispensável no diálogo Norte-Sul, potenciando os factores histórico-culturais que singularizam o nosso país no quadro internacional e conferem uma maior credibilidade à sua intervenção na cena diplomática, quer no plano bilateral, quer no processo de construção de uma identidade própria no seio das organizações ou dos processos de acção internacional em que participa.
A dimensão de Portugal no espaço europeu onde formalmente está a consagrar a sua integração resultará qualitativamente marcada pelo exercício desse potencial diplomático específico, muito em especial no quadro das relações com Africa. O nosso país, sem necessitar de recriar espaços artificiais de influência ou de se apresentar como nova potência em busca de uma zona de afirmação, pode serenamente vir a constituir-se, perante os países em vias de desenvolvimento, como um parceiro sem tentações hegemónicas e disposto a manter, numa base equitativa e equilibrada, uma colaboração frutuosa.
- no plano cultural, a cooperação revela-se um instrumento indispensável à formulação de uma estratégia de promoção e defesa da cultura portuguesa no mundo - directriz essencial orientadora da actividade externa - na perspectiva basilar do reforço da herança cultural e como elemento intermediário para uma acrescida intervenção internacional dos agentes económicos e sociais portugueses.
A Língua Portuguesa, que hoje é património comum de milhões de pessoas espalhadas por todos os continentes mas em cuja defesa cabem a Portugal naturais responsabilidades, representa para todos os seus utilizadores um factor de identidade a preservar e um elemento de autonomização perante forças geográfico-culturais em processo acelerado de mundialização dos respectivos modelos. Além disso, o português representa, para alguns países, a matriz de unidade que pode permitir integrar em moldes nacionais padrões culturais diversificados e tendencialmente centrífugos, nomeadamente pela atracção de sistemas exteriores com maior agressividade e dinamismo. Tem, por isso, o Governo intenção de privilegiar programas de cooperação cultural centrados na Língua Portuguesa e que devem servir de eixo a diversas acções em áreas socio-culturais adjacentes e complementares.
- no plano económico, a cooperação permite definir o quadro políticoinstitucional em que se reflecte a acção dos agentes empresariais, públicos e privados, reforçando a internacionalização da economia portuguesa e a dinamização de um potencial tecnológico e de serviços vocacionado para actuar junto dos países em vias de desenvolvimento, muito em especial os que têm o português como língua oficial.
O processo de reconversão e modernização económica em curso em Portugal, nomeadamente pela sua inserção nas Comunidades Europeias, pode permitir libertar meios de produção agora tecnologicamente mais adequados aos processos de crescimento de países em vias de desenvolvimento. Essa complementariedade tecnológica, a que acrescem eventuais factores de identidade linguística e de proximidade de modelos sócio-culturais com incidências positivas nos processos de formação de quadros, contribuem para apontar Portugal como parceiro privilegiado para formas de associação empresarial nesses mesmos países.
O empresariado português é ainda o sujeito mais vocacionado para a recuperação das infraestruturas e parques industriais imobilizados após a independência dos antigos territórios ultramarinos, dentro dos actuais planos de desenvolvimento soberanamente definidos pelos países emergentes da descolonização. O Governo tem a intenção de, no quadro das disponibilidades que fôr viável afectar para tal fim, promover os necessários estímulos financeiros e a execução de esquemas de garantia que permitam uma acção externa nesse sentido. Aliás, a promoção da iniciativa privada no estrangeiro e a instituição de fórmulas legais de protecção ao investimento que muitos países em vias de desenvolvimento - entre os quais se incluem países de expressão oficial portuguesa - têm levado a cabo parece prefigurar a possibilidade de, a prazo, se criar um quadro favorável a uma progressiva abertura das economias desses mesmos Estados, em termos susceptíveis de garantir uma responsabilização internacional efectiva.
A entrada de Portugal para as Comunidades Europeias trouxe já, como muito positivo sinal, o êxito claro das nossas empresas nos concursos promovidos pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento, permitindo-lhes uma actuação, quer em mercados tradicionais, quer noutros países de idêntico nível de desenvolvimento, baseada em sólidas garantias e com expectativas de progresso bastante promissoras. A rede diplomática portuguesa tem como directriz facultar o apoio permanente e activo à acção desses agentes económicos e começam a tornar-se evidentes os efeitos desse trabalho. A reconversão em curso no aparelho de cooperação portuguesa irá seguramente permitir uma crescente racionalização da actuação do Estado neste domínio, optimizando a utilização dos meios disponíveis e garantindo a sua gestão profissionalizada.
A articulação dos três planos antes desenvolvidos confere à cooperação o carácter de um instrumento de desenvolvimento num duplo sentido. Portugal, ao mesmo tempo que colabora em acções de reconversão económica e reforço de estruturas sócio-culturais de países com os quais mantem uma relação privilegiada, projecta a nível internacional a sua imagem e a dos seus agentes económico-sociais, criando condições para um mais intenso intercâmbio económico-financeiro que tenha as empresas nacionais por centro.
A política de cooperação que o Governo se propõe levar a cabo é uma estratégia integrada de acção internacional que apela para uma ampla participação das populações e deve ser entendida como um factor mobilizador das potencialidades económicas e sociais do país para a respectiva integração num sistema de colaboração inter-Estados marcada por um processo de vantagens recíprocas e mútuo desenvolvimento.
125. A vertente do relacionamento internacional é também um dos traços essenciais no âmbito da defesa, cujo objectivo último é o de garantir a soberania e independência nacional, integrando as suas linhas de intervenção numa componente militar a par de componentes não militares.
No horizonte temporal que se estende até 1992 constituem objectivos não estritamente militares da política de Defesa Nacional: a promoção da consciência nacional e da vontade colectiva de defesa da Nação; a racionalização e modernização da indústria nacional de defesa, intensificando o respectivo impacte no apetrechamento das Forças Armadas; a consolidação da estrutura de suporte do planeamento civil de emergência, tendo em vista a preparação de soluções adequadas para situações de crise ou emergência grave; o incremento da acção externa da defesa, no campo da cooperação militar, designadamente com os países de expressão portuguesa, e da participação nacional nas actividades da OTAN.
A componente militar deverá perseguir dois objectivos principais nos próximos anos: a intensificação do esforço de reestruturação e redimensionamento das Forças Armadas e o reequipamento e modernização do aparelho militar, continuando o desenvolvimento da capacidade dissuasora autónoma e credível.
126. A estas considerações se associa, entretanto, a política de segurança interna, reequacionada no contexto da livre circulação de pessoas, bens e mercadorias que irá marcar a Europa de 1992. A internacionalização da criminalidade impõe aos Estados renovadas fórmulas de cooperação capazes de travarem um conjunto de factores negativos resultantes da acrescida mobilidade à escala comunitária. Assim, as próprias funcionalidade e eficácia do Sistema Nacional de Segurança Interna são aferidas não só em termos exclusivamente internos mas, também, no âmbito da acção concertada de todos os governos da Europa Comunitária.
Os sistemas de cooperação, de carácter institucional e convencional, envolverão em breve acções significativas de troca de informações e experiências técnicas, no sentido da maior eficácia na prevenção e investigação de factos criminosos, com particular destaque para o combate à criminalidade económica, ao tráfico de estupefacientes e ao terrorismo, de que decorrem três áreas de intervenção preferencial: o reforço da fiscalização das fronteiras externas (onde, a par da criação de infraestruturas necessárias, se preparará o quadro legal mais adequado a essa função); o reforço da manutenção da ordem democrática através do combate à criminalidade como factor de confiança e progresso (promovendo a cooperação entre as entidades responsáveis e dotando-as dos recursos adequados); e a operacionalização do sistema nacional de protecção civil (reforçando os meios indispensáveis à eficaz protecção dos cidadãos e seus patrimónios, em particular dos corpos de bombeiros, e limitando, através de acções coordenadas, os efeitos decorrentes de sinistros, catástrofes ou calamidades).
127. Finalmente, no âmbito da justiça, será prosseguido o reexame já iniciado da legislação produzida a partir de 1974, no sentido de aperfeiçoar a respectiva sistematização, coerência global e correcção formal. Incluem-se aqui: a revisão do Código do Processo Civil (no sentido de promover a simplificação e celeridade que permitam um efectivo e equitativo acesso ao direito e aos tribunais) e do Código Penal (desenvolvendo as grandes linhas da política criminal, eliminando assimetrias na penalização, corrigindo penas desproporcionadas e optimizando vias de reinserção social com amplo recurso a medidas não detentivas); a revisão da legislação no domínio do direito penal económico e do direito falimentar, nos aspectos substantivo, processual e de organização de instâncias de intervenção, incluindo uma regulamentação mais expedita dos meios preventivos da falência; a reforma do direito comercial (no sentido de acompanhar a evolução do sistema económico e a integração no espaço comunitário) bem como a revisão das leis sobre o processo administrativo e de trabalho (simplificando o funcionamento dos respectivos tribunais).
A modernização dos tribunais permitirá acentuar a aproximação da administração da justiça aos cidadãos; a essa tendência se acrescentará o desenvolvimento de mecanismos alternativos da "justiça judicial", designadamente através de centros de arbitragem, bem como a desburocratização dos serviços de notariado e de registo, sendo dada particular atenção ao atendimento do público.
Esta modernização passa ainda pela simplificação dos procedimentos judiciais e pela introdução de maior celeridade no tratamento da informação judiciária contida aos processos, de molde a facilitar o acesso dos cidadãos ao Direito e aos Tribunais , através da informatização dos mecanismos processuais e dos procedimentos utilizados pela administração judiciária, processo já em curso.
A ampliação e renovação do parque judiciário nacional, a par do melhor apetrechamento dos serviços públicos competentes, permitirão uma melhor resposta à prevenção e repressão da criminalidade, actuações que serão complementadas pela reforma do sistema prisional e pela implementação de uma política de reinserção e gradual absorção pela sociedade dos delinquentes recuperáveis e dos menores desadaptados.
CAPÍTULO V
PROGRAMA DE INVESTIMENTO 1989-92
Programa de Investimentos 1989-92
Política de Investimentos
128. As Grandes Opções do Plano definidas para o período de 1989-1992, em particular as duas últimas - Valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social e Reconverter e modernizar a economia -, e naturalmente a necessidade de concentração de esforços na maximização dos fluxos financeiros provenientes dos fundos estruturais comunitários, colocam a política de investimentos numa posição de especial destaque.
Em termos globais, impõem-se três grandes linhas de intervenção neste domínio:
- apoio acrescido às acções de investimento directo com vista à modernização dos vários sectores da economia, em particular na agricultura, na indústria e no turismo;
- estabelecimento das condições indispensáveis à criação de um espírito de modernização e de uma nova dinâmica de comportamentos por parte dos agentes económicos, nomeadamente através da construção de infraestruturas potenciadoras do desenvolvimento, sendo de realçar as relativas a acessibilidades e ao sector energético;
- intensificação das acções de investimento no capital humano, elegendo como prioridade os domínios da educação, formação profissional e investigação científica e desenvolvimento tecnológico.
129. Como é evidente este esforço de investimento, designadamente nos sectores produtivos, terá que obedecer a princípios orientadores que apontem para a obtenção da maior eficiência possível do capital investido, pelo que se impõe respeitar duas condicionantes de base:
- não aumentar a intensidade capitalística do sector produtivo, evitando privilegiar projectos capital-intensivos e financiar outros de fraca rentabilidade;
- evitar que as necessidades de financiamento do esforço adicional de investimento levem a um aumento de custos dos bens transaccionáveis com o exterior, para os quais é essencial assegurar uma boa competitividade.
Com base em cálculos aproximados pode concluir-se que o crescimento previsto para o investimento no sector produtivo e infraestruturas apenas fez aumentar muito ligeiramente o coeficiente capital/produto médio (de 1,84 para 1,90).
Uma vez que existe um esforço adicional em infraestruturas este aumento é perfeitamente admissível e garante a possibilidade de eficiência nos investimentos a realizar no sector produtivo.
Por outro lado, também a pressão sobre os custos, resultante da necessidade de financiar este aumento de investimento, não se faz sentir, uma vez que os apoios fornecidos pela CEE permitem compensar parcialmente o acréscimo de despesas, admitindo-se ainda, como se disse atrás, um maior recurso à poupança externa através de um aumento do défice da balança de transacções correntes.
130. Na óptica da alteração do nosso padrão de especialização industrial, a consideração de sectores com boas perspectivas de crescimento não pode ser feita exclusivamente pela análise das suas condições quanto aos mercados, vantagens em termos de recursos naturais, mão-de-obra ou nível tecnológico, grau de vulnerabilidade face ao exterior ou outros critérios estritamente sectoriais.
Na actual passagem de um sistema proteccionista para uma situação de rápida liberalização das trocas comerciais e dos movimentos de capitais, deverão colocar-se alguns problemas de competitividade a empresas relativamente estáveis na fase anterior, ao mesmo tempo que surgirão mais oportunidades, seja em novos segmentos de actividade, em formas diferentes de cooperação empresarial ou outras.
Em síntese, para além da determinação de sectores com potencialidades de desenvolvimento, a vitalidade e o dinamismo essenciais ao progresso industrial português passarão muito especialmente pela capacidade que venha a ser revelada na introdução de melhorias nos padrões tecnológicos, de inovação e adaptação às permanentes mutações do progresso técnico, de pesquisa de novas possibilidades de mercado.
131. Em matéria de investimento público, para os próximos anos, o esforço significativo do seu volume impõe também a consideração de uma orientação específica, guiada por critérios selectivos que encontrarão a sua expressão básica na estratégia de absorção de fundos comunitários, a explicitar no capítulo VI.
Também neste contexto, se poderia pretender ignorar que a prossecução de sucessos imediatos junto dos agentes económicos e dos cidadãos pode ter efeitos perniciosos a médio prazo, com consequências estruturais muito negativas para a comunidade nacional.
O acompanhamento permanente da evolução macro-económica global, a preservação dos equilíbrios essenciais e a libertação de recursos para o investimento privado constituem assim condição necessária para assegurar a eficiência da utilização das potencialidades que o enquadramento comunitário propicia.
Neste sentido, o esforço de investimento público a desenvolver no período imediato corresponderá ao adequado para garantir a absorção dos financiamentos comunitários e a manutenção de níveis apropriados de prossecução de actuações não co-financiáveis.
Evolução por grandes sectores
132. Estima-se que no período de 1989-92 o investimento global e as despesas de desenvolvimento atinjam cerca de 9349 milhões de contos.
No conjunto desse investimento global, perto de 60% destina-se à modernização e aumento da capacidade produtiva e à criação de infraestruturas de apoio (agricultura, indústria, turismo, transportes, comunicações e energia), bem como à valorização do potencial humano (educação, formação profissional e investigação e desenvolvimento tecnológico).
Para este esforço de investimento contribuirá de forma decisiva o volume de recursos financeiros comunitários colocados à disposição do nosso país através dos fundos comunitários - 850 milhões de contos de tranferências, correspondentes a uma estimativa de compromissos da ordem dos 1100 milhões do contos para o período 1989-92. A afectação dessas verbas será efectuada prioritáriamente para as áreas atrás referidas que assim absorvem quase totalmente esse montante.
133. A evolução projectada para o investimento por sectores para o período 1989-92 é a seguinte:
EVOLUÇÃO DO INVESTIMENTO POR SECTOR (ver nota 1)
(nota 1) Nota: Estes valores indicativos têm como base as intenções de investimento referidas nos relatórios dos grupos de trabalho sectoriais, criados no âmbito do Programa de Desenvolvimento Económico e Social Regionalmente Diferenciado, e foram ajustados tendo em conta os objectivos macroeconómicos, designadamente o crescimento do investimento (Cap. III).
Infraestruturas
134. A evolução prevista para ente grande sector (12 1/4% ao ano em termos reais) permite um crescimento muito rápido das infraestruturas consideradas prioritárias (acessibilidades, educação , energia, recursos hídricos e saneamento básico) beneficiando de uma parcela significativa dos fundos comunitários de que o nosso País poderá dispôr.
No que respeita à Administração Central, que registará um crescimento de 16,5% ao ano as prioridades são assim traduzidas em termos quantitativos:
FBCF ADMINISTRAÇÃO CENTRAL
PIDDAC (O.E. + Outras Fontes)
Note-se que se trata apenas aqui de formação bruta de capital fixo, pelo que as restantes despesas de desenvolvimento da Administração Central que não sejam formação de capital fixo do sector público não são contabilizadas neste quadro, sendo consideradas mais adiante no capítulo do financiamento.
Realçam-se, pela sua dimensão e ritmo de crescimento as prioridades atribuídas aos sectores dos transportes e da educação, que representam perto de 75% da formação bruta de capital fixo a cargo de Administração Central.
Os investimentos no sector da educação permitem a construção e apetrechamento das infraestruturas necessárias para assegurar o cumprimento da escolaridade obrigatória de 9 anos, já em 1992, apetrechar salas para o ensino profissional e cerca de 1/4 dos alunos do ensino secundário, aumentar para 18 a 20% a taxa de escolarização no ensino superior, modernizar as infraestruturas educativas já existentes e melhorar a qualidade da educação.
No que respeita às infraestruturas de transportes são de salientar os investimentos relativos a estradas, estimando-se que seja construída até 1992 , 80% de extensão de rede fundamental, 200 Km de autoestrada e cerca de 70% da extensão do itinerário complementar. No que respeita à modernização do transporte ferroviário, ela incidirá no eixo Norte-Sul e nos eixos de ligação à Europa, bem como no desenvolvimento dos nós ferroviários de Lisboa e do Porto.
Agricultura e indústria
135. O objectivo de modernização exige também um esforço grande de investimento nestes sectores. Conforme se verifica do quadro I, embora menor do que o ritmo previsto para as infraestruturas (dada a preocupação com a eficiência do capital investido) é, mesmo assim, muito significativo (7% para a agricultura e pesca, 7 1/4% para o sector indústria).
No que respeita à agricultura serão os investimentos visando a melhoria de eficiência das explorações agrícolas, a transformação e comercialização dos produtos agrícolas e a acção florestal que terão maior relevância.
Quanto à indústria, a par da reestruturação e modernização das indústrias tradicionais, o investimento destinar-se-á ao desenvolvimento do sector com elevado potencial de crescimento, em particular novas produções com mais conteúdo tecnológico e bens de equipamento.
Despesas de Desenvolvimento
136. Até aqui tem-se referido fundamentalmente os aspectos relativos à formação bruta de capital fixo. No entanto, existem muitos outros tipos de aplicações que serão verdadeiramente despesas de investimento pelo seu impacte na actividade económica, embora não sejam classificadas como tal.
Dentro destas destacam-se as despesas relativas à educação, formação profissional, à investigação científica e à promoção turística. Os valores programados para estas despesas são os seguintes em milhões de contos de 1988:
DESPESAS DE DESENVOLVIMENTO
Este esforço acrescido nas despesas de desenvolvimento permitirá que estas aumentem o seu peso no PIB de 5,4% para 6,9%, representando cerca de 22% da Formação Bruta de Capital Fixo.
Financiamento
137. No quadro IV apresenta-se uma estimativa ainda que necessáriamente incompleta e preliminar das fontes de financiamento da formação bruta de capital fixo e das despesas de desenvolvimento. Embora a estimativa não contemple, por exemplo, a desagregação das despesas em FBCF da Administração Local ou as despesas em formação profissional das empresas, é possível apurar que cerca de 9% do esforço financeiro total será suportado pelos fundos comunitários, cabendo 65% aos particulares e empresas (incluíndo as empresas públicas) e os restantes 26% ao Sector Público Administrativo.
FBCF E DESPESAS DE DESENVOLVIMENTO
1989/92
CAPÍTULO VI
PRINCIPAIS ORIENTAÇÕES DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL 1989-92
Fundos estruturais comunitários
138. O Acto Unico Europeu desencadeou um processo de reforma dos instrumentos financeiros comunitários marcados pela prossecução de dois principais objectivos: a aceleração do crescimento económico através da construção do Mercado Interno Europeu e a convergência à escala comunitária mediante o reforço da Coesão Económica e Social.
Na sequência da respectiva adopção foi desenvolvido um conjunto de iniciativas que envolvem todos os órgãos das Comunidades, cujos resultados mais significativos decorreram das decisões tomadas nos Conselhos Europeus de Copenhaga e de Bruxelas (no Inverno de 1987 e na Primavera de 1988, respectivamente).
Estas decisões, que viriam a ser consagradas no Regulamento Quadro das Intervenções Estruturais Comunitárias (ver nota 1) - Regulamento (CEE) nº 2052/88 do Conselho, publicado em 15 de Julho de 1988 - e desenvolvidas, nos regulamentos de aplicação (de coordenação e verticais para cada fundo estrutural, que deverão entrar em vigor no início de 1989) definiram as seguintes grandes orientações da reforma dos fundos estruturais comunitários: racionalização das suas finalidades, flexibilização dos domínios de intervenção, contratualização das intervenções estruturais comunitárias e, com repercussões financeiras mais imediatas, duplicação das dotações orçamentais, concentração e elevação das taxas de participação.
(nota 1) Regulamento relativo às missões dos fundos estruturais comunitários, à sua eficácia assim como à coordenação das suas intervenções, entre si e com as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes.
139. As principais repercussões em Portugal destas decisões foram, por um lado marcadas pela aprovação do apoio comunitário ao Programa de Desenvolvimento da Indústria Portuguesa - PEDIP (ver nota 2) (a concretizar entre 1988 e 1992 e que, para além dos financiamentos através do FEDER e do FSE quantificados em, respectivamente, 80 e 20 milhões de ECUs anuais e da concessão de empréstimos pelo BEI e NIC no montante anual de 200 milhões de ECUs, utiliza uma linha orçamental específica equivalente a 100 milhões de ECUs por ano); decorrem, por outro lado, das oportunidades criadas pela reforma dos três fundos estruturais comunitários - FEDER, FSE e FEOGA-Secção Orientação - que, sem prejuízo da conclusão das negociações em curso sobre os respectivos regulamentos de aplicação, correspondem:
- à integração da totalidade do território nacional nas regiões europeias onde se aplica o primeiro objectivo dos fundos estruturais - promoção do desenvolvimento e do ajustamento estrutural das regiões com atrasos de desenvolvimento.
A prossecução deste objectivo implica uma significativa concentração de recursos financeiros das Comunidades nas regiões abrangidas (em particular nas mais carenciadas que, de novo, integram o nosso país) e a adopção de mecanismos adequados a superar as dificuldades de assegurar as contrapartidas nacionais.
A concentração de recursos corresponde, por um lado, à afectação prioritária das disponibilidades orçamentais às regiões abrangidas e ao seu crescimento mais rápido do que nas restantes regiões da Europa; e, por outro, à consagração do FEDER como instrumento privilegiado de actuação - salientando-se que 80% das respectivas dotações financeiras deverão ser utilizadas nestas regiões.
A superação das restrições orçamentais nacionais que poderiam inviabilizar a utilização das disponibilidades comunitárias é fundamentalmente assegurada pela diferenciação das taxas de comparticipação dos fundos estruturais que, na situação portuguesa, poderão ascender a 75% (como foi já possivel assegurar no que respeita ao Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa - PEDAP) e se admite venham a corresponder a uma percentagem média de co-financiamento da ordem dos 65%.
- à aplicação a todo o território nacional das medidas horizontais pelo Fundo Social Europeu, designadamente no que respeita ao combate ao desemprego de longa duração e a facilitar a inserção profissional dos jovens, e pelo FEOGA-Orientação, em especial no que se refere à aceleração da adaptação das estruturas agrícolas.
Salienta-se, no entanto, que as intervenções destes dois fundos estruturais em Portugal se não restringem à aplicação de medidas horizontais, comuns a toda a Comunidade. A elas se acrescentarão intervenções adequadas às nossas especificidades no contexto europeu (e, portanto, integradas na prossecução do referido objectivo nº 1), quer respeitando exclusivamente a finalidades próprias desses dois fundos quer, sobretudo, aplicadas em conjugação com as intervenções do FEDER - como acontecerá em complementaridade com, por exemplo, programas de iniciativa sectorial ou operações integradas de desenvolvimento regional.
- à programação plurianual das intervenções estruturais comunitárias, de que decorrem fundamentalmente três consequências: em primeiro lugar, a necessidade de preparação imediata de um Plano de Desenvolvimento Regional de médio prazo, onde Portugal apresentará a estratégia (justificada e objectivada através de instrumentos caracterizados e quantificados para a sua concretização) a prosseguir no âmbito da redução dos desequilíbrios de desenvolvimento face às Comunidades Europeias, que envolverão intervenções dos três fundos e demais instrumentos financeiros estruturais, bem como dos Planos relativos às intervenções horizontais do FSE e do FEOGA-Orientação; em seguida, a negociação do Quadro Comunitário de Apoio, mediante o qual a Comissão Europeia, em resposta ao Plano de Desenvolvimento Regional (e aos planos relativos ao FSE e ao FEOGA-Orientação), identificará de forma concreta, quantificada e plurianual as intervenções estruturais que vai co-financiar; finalmente, a aprovação de Programas Operacionais que, incluídos no Plano de Desenvolvimento Regional e no Quadro Comunitário de Apoio, constituirão a forma predominante, embora não exclusiva, das intervenções estruturais apoiadas pelas Comunidades Europeias - onde naturalmente se salientam o PEDAP e o PEDIP.
(nota 2) Regulamento (CEE) nº 2053/88 do Conselho, de 24 de Julho de 1988, publicado a 15 de Julho de 1988.
140. São naturalmente muito relevantes as consequências financeiras das reformas dos fundos estruturais.
Em termos globais, para o conjunto dos Estados membros das Comunidades Europeias, a duplicação dos recursos afectos aos fundos estruturais - até 1992 nas regiões abrangidas pelo objectivo nº 1 - implica que o montante de 7,2 mil milhões de ECUs aprovado em 1987 crescerá para 12,9 em 1992 e para 14,1 mil milhões de ECUs em 1993.
Em Portugal, e sem prejuizo da conclusão da negociação comunitária em curso (bem como, de forma permanente, da que respeita à aprovação dos orçamentos anuais), prevê-se que o montante global dos fundos estruturais comunitários a disponibilizar entre 1989 e 1992 (incluindo o PEDAP e o PEDIP) estará situado entre 1000 e 1200 milhões de contos - admitindo-se como hipótese de trabalho o valor de 1100 milhões de contos.
A repartição deste montante por cada um dos fundos estruturais decorrerá dos planos de financiamento das intervenções apoiadas pelas Comunidades e será, portanto, objecto de ponderação, designadamente, no Plano de Desenvolvimento Regional, e de negociação no estabelecimento do Quadro Comunitário de Apoio.
Tomando por base a taxa de participação média comunitária de 65% da despesa pública correspondente, o montante total dos investimentos e despesas de desenvolvimento originadas pelos fundos estruturais comunitários ascenderá a cerca de 1700 milhões de contos.
Considera-se como razoavelmente seguro que, a partir de 1992:
- a participação dos fundos estruturais no orçamento comunitário estabilize, acompanhando portanto a respectiva taxa de crescimento anual da despesa;
- o nível de acesso de Portugal aos fundos estruturais comunitários estabilize também, crescendo portanto ao mesmo ritmo das respectivas dotações globais.
Estratégia de utilização dos fundos estruturais em Portugal
141. Os traços fundamentais que caracterizam o nosso país no contexto comunitário, associados às orientações da reforma dos fundos estruturais referidas nos parágrafos anteriores, conduzem à consideração de que o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional - FEDER constitui o instrumento privilegiado de apoio à prossecução dos objectivos do desenvolvimento económico e social objecto das Grandes Opções do Plano para 1989-92.
Embora directamente associado à prossecução das grandes opções definidas e das orientações fundamentais de actuação que as integram, o FEDER deverá articular e complementar as respectivas intervenções tanto com os restantes instrumentos financeiros das Comunidades, como com os instrumentos financeiros nacionais, quer pela óbvia insuficiência de recursos face às prioridades e necessidades que se apresentam, quer pelos atributos que o caracterizam como o principal meio de concretização - nos planos nacional e comunitário - da política de desenvolvimento regional.
Os objectivos da política de desenvolvimento regional em Portugal, no período 1989-92, são os seguintes:
- promoção de um processo de desenvolvimento económico e social cujos efeitos de progresso e bem-estar se repercutam, de forma gradual e equilibrada, no maior número possível de zonas do território nacional;
- correcção das disparidades regionais e intra-regionais de condições de vida no conjunto do território;
- melhoria dos níveis de acessibilidade inter e intra-regional, proporcionando uma maior fluidez de circulação e contribuindo para aumentar o grau de integração entre todas as parcelas do território nacional;
- promoção do ordenamento do território e da conservação do ambiente, entendidos como formas privilegiadas de, respeitando o padrão de urbanização do país e reconhecendo a inércia tendencial da rede urbana estabelecida, enquadrar a correcção das deficiências na dotação em serviços, infraestruturas e equipamentos, proteger a qualidade ambiental e racionalizar as ligações funcionais entre os centros.
Neste contexto, os eixos fundamentais de actuação da política de desenvolvimento regional corresponderão a:
- atribuição de importância primordial às acções de transformação da base produtiva, no sentido de que só o crescimento de uma estrutura produtiva sólida poderá fazer desencadear ou apoiar um processo de desenvolvimento sócio-económico sustentado (designadamente na perspectiva regional) e de que a existência de um sistema produtivo inter-regional equilibrado é peça fundamental para o arranque e manutenção do processo de desenvolvimento global do país.
- adopção de selectividade espacial nas intervenções implicando, em consonância com as tendências de especialização territorial que se vêm registando - desde que estas não apontem para situações de dependência sectorial excessiva e se manifestem em sectores interessantes do ponto de vista das nossas vantagens comparativas -, a determinação de zonas de actuação diferenciada (com definição de perspectivas específicas de desenvolvimento a prazo, períodos de intervenção distintos e estabelecimento de prioridades diversificadas), a modulação espacial da aplicação dos instrumentos de política e a concentração de acções específicas de desenvolvimento regional integrado em zonas prioritárias.
- promoção da colaboração institucional que, articulada de forma clara com a política de reforço e consolidação do poder local e, paralelamente, com o aprofundamento da cooperação entre os diferentes níveis de actuação administrativa na prossecução das intervenções dirigidas ao desenvolvimento social e económico, a estratégia a implementar preconiza ainda uma renovação total do relacionamento entre os organismos da administração, universidades, instituições de carácter social e sector privado, tanto na formulação dos objectivos e medidas de política, como na colaboração na realização de acções concretas de desenvolvimento a nível regional.
Nestas circunstâncias, a utilização do FEDER em Portugal será fundamentalmente dirigida:
- à criação de infraestruturas públicas - em montantes equivalente a 80% das respectivas disponibilidades - da responsabilidade da administração central, das regiões autónomas, das autarquias locais e das empresas públicas e equiparadas (em especial nos sectores das acessibilidades - incluindo telecomunicações -, da educação e formação, da saúde, da energia, dos recursos hidráulicos, bem como nos de apoio à actividade produtiva);
- à concessão de incentivos à produtiva com finalidade regional, onde relevam a indústria e o turismo, bem como as actividades económicas de apoio a esses sectores - que poderão corresponder até 20% das disponibilidades financeiras deste fundo estrutural.
142. A participação do Fundo Social Europeu nos objectivos de desenvolvimento deverá processar-se através de alterações qualitativas muito significativas no enquadramento e definição das condições de acesso das acções apoiáveis, privilegiando as que:
- apresentem uma maior eficiência económica;
- atenuem o respectivo impacte sobre o consumo;
- se articulem com os objectivos estruturais do desenvolvimento económico e social.
Nestas condições será promovida uma selectividade acrescida das acções co-financiadas pelo FSE, que deverão por um lado respeitar à aplicação em Portugal das medidas horizontais para o conjunto das Comunidades Europeias (promover o combate ao desemprego de longa duração e facilitar a inserção profissional de jovens) e, por outro, articular-se com os restantes fundos estruturais na prossecução do objectivo de promoção do desenvolvimento e do ajustamento estrutural das regiões comunitárias menos desenvolvidas.
No que respeita a esta vertente (objectivo nº 1 das intervenções estruturais comunitárias), o FSE apoiará:
- acções para o ajustamento estrutural da economia portuguesa, envolvendo:
- requalificação e reconversão profissional dos trabalhadores afectados pela reorganização da actividade produtiva, designadamente através de programas de despistagem e orientação profissional, de formação para a requalificação, reciclagem e aperfeiçoamento, de acompanhamento, reorientação e inserção profissional, bem como de estudos sobre viabilidade de criação de pequenas empresas, de prestação de consultoria técnica, de formação em gestão, de concessão de subsídios para instalação e de apoio no período de arranque de unidades produtivas de pequena dimensão;
- promoção regular de acções de formação contínua em sectores prioritários no que respeita à formação inicial e em alternância para os trabalhadores mais jovens, à formação em gestão para os que participem na direcção de empresas, bem como cursos de higiene e segurança e de controlo de qualidade;
- realização de acções de formação para associações industriais, comerciais ou outras, bem como para centrais sindicais no que respeita à formação de formadores, à formação de técnicos de apoio às empresas e à formação dos respectivos quadros;
- apoio à formação de formadores e outros técnicos nos departamentos do Estado directamente ligados às acções de reconversão e modernização produtivas;
- aperfeiçoamento da eficácia dos agentes de desenvolvimento, no que respeita ao apoio à modernização das actividades produtivas, designadamente nas regiões menos desenvolvidas;
- incentivo a novas formas de emprego, nomeadamente no domicílio e em tempo parcial.
- acções de modernização das pequenas e médias empresas, envolvendo:
- formação de trabalhadores de empresas fornecedoras de serviços;
- apoio às PME mais dinâmicas de cada sector ou região, designadamente no que respeita à formação altamente especializada e ao incentivo a intercâmbios técnicos entre empresas e destas com centros de investigação nacionais e comunitários;
- apoio às PME no que respeita à realização de estágios e visitas formativas, à promoção de períodos de consulta de quadros técnicos especializados quer junto de outras PME (em especial as localizadas nas regiões mais periféricas), quer em empresas congéneres nacionais ou comunitárias;
- incentivo à contratação temporária ou à aquisição de serviços especializados onde seja essencial assegurar transferências tecnológicas;
- apoio permanente ao ajustamento tecnológico das pequenas e médias empresas.
- acções visando os trabalhadores ameaçados de desemprego e os desempregados, atribuindo prioridade aos sectores em que o contrato a prazo ou a economia paralela tenha um peso maior, bem como aos trabalhadores nessas situações, desenvolvendo actividades da seguinte natureza:
- apoio à transformação dos contratos permanentes;
- apoio ao desenvolvimento de actividades independentes de trabalhadores;
- isenção temporária do pagamento à Segurança Social;
- elaboração de estudos que visem simplificar e desburocratizar a inscrição dos trabalhadores na Segurança Social.
143. A aplicação do FEOGA - Secção Orientação, decorrendo do reconhecimento comunitário da especificidade da agricultura portuguesa, visará satisfazer a necessidade de promover o investimento na agricultura, de intensificar os sistemas culturais e de assegurar o aumento da produção do sector primário.
Assentando a lógica da política nacional de financiamento do sector primário na exploração agrícola, como elemento dinamizador do respectivo processo de desenvolvimento, detem três grandes vectores de actuação:
- a montante das explorações, tendo em vista a criação de infraestruturas de apoio e de condições potenciadoras do desenvolvimento agrícola;
- ao nível das unidades produtivas, uma vez que a lógica de desenvolvimento assenta na articulação harmoniosa entre as necessidades dos consumidores, por um lado, e a sua satisfação no mercado interno, por outro;
- a juzante da exploração agrícola com o objectivo de, assegurando o escoamento e a valorização dos produtos, contribuir para a melhoria do rendimento dos agricultores e o reforço efectivo da integração do processo produtivo.
Neste contexto, as intervenções apoiadas pelo FEOGA-Orientação em Portugal serão concentradas nos seguintes domínios fundamentais:
- Explorações Agrícolas;
- Infraestruturas de Apoio à Agricultura;
- Investigação e Desenvolvimento;
- Novas Culturas;
- Formação;
- Organização Institucional;
- Transformação e Comercialização.
A prossecução desses objectivos dentro dos vectores de actuação referidos resulta da execução do PEDAP e dos demais regulamentos agrícolas (onde relevam o 797/85 - ajudas ao investimento nas explorações agrícolas e ajudas complementares ao nível dos agricultores e das explorações agrícolas e o 355/77 - ajudas aos investidores no domínio da transformação e comercialização dos produtos agrícolas e das pescas), que deverá sempre que possivel e aconselhável, ser articulada com intervenções prosseguidas por outros fundos estruturais e, bem assim, complementada pela negociação permanente de situações de especificidade e excepcionalidade nos regulamentos comunitários agrícolas.
Para além das acções financiadas pelo FEOGA-Orientação na agricultura, salientam-se tambem os apoios deste fundo estrutural ao desenvolvimento da pesca.
Os programas e acções que, neste âmbito, se encontram previstos para o período 1989-92 são os seguintes:
- frota, envolvendo designadamente a construção, a modernização, a pesca experimental, a adaptação de capacidades e a assistência temporária a empresas;
- controlo e vigilância da actividade de pesca;
- monitorização contínua das actividades da pesca;
- informatização do sector;
- aquacultura;
- transformação e comercialização, incluindo a comercialização do pescado fresco e o equipamento portuário, a indústria conserveira, o frio e a secagem, salga e fumagem;
- infraestruturas portuárias;
- formação profissional.
O Plano de Desenvolvimento Regional
144. Nas circunstâncias apontadas, o Plano de Desenvolvimento Regional é um documento de natureza estratégica no qual serão enquadradas e definidas as grandes orientações e os eixos de actuação prioritários que optimizarão as vantagens decorrentes do princípio da Coesão Económica e Social.
Elaborado após a aprovação das Grandes Opções do Plano para 1989-92 e apresentado à Comissão Europeia nos termos dos normativos comunitários aplicáveis, incluirá designadamente:
- a descrição dos principais eixos escolhidos para o desenvolvimento regional e acções conexas;
- indicações sobre a utilização das contribuições dos fundos estruturais, do BEI e dos outros intrumentos financeiros que contribuem para a respectiva execução.
A necessária articulação entre as GOPs e o PDR, concretizar-se-á especialmente na selecção dos programas e acções de investimento que serão levadas a cabo. Decorrerá assim, por um lado, da definição das prioridades nacionais relativas ao apoio financeiro comunitário aos investimentos realizados pela administração central e empresas públicas - que serão concentrados na realização de infraestruturas de transportes e comunicações, de educação e formação profissional, de saúde e energéticas, bem como na concessão de incentivos financeiros aos sectores produtivos da agricultura e pescas, da indústria e do turismo; integrará, por outro lado, o financiamento de infraestruturas de iniciativa das Regiões Autónomas e dos municípios, onde serão particularmente significativos os domínios dos transportes e comunicações, da água e saneamento básico e da educação.
A proposta de PDR, que incluirá em capítulos específicos as matérias próprias às Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, estará concluída até ao final de 1988, por forma a permitir encetar negociações com a Comissão Europeia no início de 1989.
Intervenções do Plano de Desenvolvimento Regional
145. Nos termos dos normativos comunitários e, em particular, do Regulamento Quadro dos Fundos Estruturais, as respectivas intervenções financeiras serão - sem prejuizo dos resultados finais da negociação em curso sobre os regulamentos de aplicação - concretizadas numa das seguintes formas:
- Programas Operacionais
Os programas operacionais, que constituirão a forma privilegiada da intervenção estrutural apoiada pelas Comunidades Europeias, visarão a concentração de recursos e de capacidades de gestão nos domínios e áreas onde se verificam os mais graves problemas estruturais de desenvolvimento, as maiores necessidades de reorganização do tecido produtivo ou a existência de recursos e potencialidades de desenvolvimento mais significativas.
De iniciativa comunitária ou nacional, com horizonte plurianual, envolvem a programação material global das medidas e investimentos públicos e privados, a programação financeira através de calendários de utilização coordenada dos recursos financeiros e a definição de órgãos próprios responsáveis, por um lado, pela respectiva gestão e, por outro, pelo seu acompanhamento (que assegura a articulação com a Comissão Europeia e propicia as condições necessárias à gestão global das intervenções financeiras das Comunidades em Portugal).
Cada programa operacional integrará: as acções financiadas, as medidas financeiras nacionais, regionais e municipais, a participação dos instrumentos e medidas comunitárias, as condições de financiamento, a organização institucional e os mecanismos de controlo e de adaptação.
- Regimes de Incentivos Nacionais
Os regimes de incentivos nacionais constituem o meio para assegurar o apoio financeiro directo ao desenvolvimento, modernização e reconversão da actividade produtiva.
Naturalmente condicionados pelas disposições comunitárias aplicáveis, tanto no que respeita à política de concorrência como às regras de co-financiamento através dos fundos estruturais, poderão revestir a forma de programas operacionais (a que se aplicam as orientações apresentadas) ou de concessão de incentivos casuísticos.
Nesta última situação o co-financiamento comunitário será feito mediante reembolso de despesas nacionais realizadas.
- Subvenções Globais
As subvenções globais passarão a ser a forma mais adequada para assegurar o co-financiamento comunitário de projectos de investimento de dimensão reduzida.
Geridas por um organismo intermediário, designado pelo Estado membro com o acordo da Comissão Europeia, que portanto recebe desta poderes delegados para gestão de uma dotação financeira de acordo com objectivos, regras e procedimentos previamente acordados, esse organismo será responsável pela respectiva repartição em financiamentos individuais concedidos aos beneficiários finais.
- Projectos de Investimento
Os projectos de investimento, que têm até agora constituído a forma mais frequente de intervenção dos fundos estruturais comunitários, manter-se-ão nas condições vigentes, salvaguardadas as novas regras de elegibilidade e, sobretudo, a imposição de restrições significativamente mais gravosas do que as actuais, no que respeita à sua dimensão mínima.
Esta última alteração terá consequências significativas nos processos de selecção de investimentos individuais que apenas passarão a respeitar, tanto no que se refere a infraestruturas como a incentivos à actividade produtiva, a projectos individuais de grande dimensão financeira.
Assistência Técnica e Estudos Preparatórios das Acções
Embora existisse já a possibilidade de apoio financeiro comunitário à assistência técnica e aos estudos preparatórios das acções, a reforma dos fundos estruturais comunitários propicia condições mais favoráveis para a sua concretização.
Deverá salientar-se que a prioridade de utilização destas possibilidades respeita à preparação de programas operacionais.
146. No que respeita aos programas operacionais a incluir no Plano de Desenvolvimento Regional, apresentam-se em seguida as características fundamentais daqueles que se encontram em curso de execução, bem como indicações preliminares relevantes sobre os que, encontrando-se em preparação, se podem já identificar.
Deve salientar-se, contudo, que estes programas serão complementados por outras iniciativas, em particular, a relativa ao apoio ao desenvolvimento do sector terciário e à organização do comércio.
Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa - PEDAP
O Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa (PEDAP), concebido para fazer face às particularidades estruturais da nossa agricultura, orienta-se basicamente para o melhoramento das condições de produção, transformação e comercialização e para a melhoria global da situação estrutural do sector agricola.
Os domínios de aplicação através dos quais se está a implementar o programa são:
- Vulgarização, formação profissional e investigação agricola;
- Melhoria das estruturas de produção, incluindo a defesa sanitária;
- Melhoria das estruturas fundiárias e incentivos à cessação da actividade agrícola;
- Melhorias físicas das condições naturais e das infraestruturas directamente ligadas à agricultura;
- Melhoramentos fundiários e apoio à orientação da produção;
- Valorização dos produtos agrícolas;
- Desenvolvimento florestal;
O financiamento do PEDAP, por fundos comunitários, corresponderá a uma soma de 700 milhões de ECUs ao longo de dez anos (1986-1995).
Programa Específico de Desenvolvimento da Indústria Portuguesa - PEDIP
O Programa Específico de Desenvolvimento da Indústria Portuguesa (PEDIP) visa modernizar e diversificar a estrutura industrial do País, preparando o sector para o desafio do Mercado Interno Europeu através de uma maior competitividade. Neste quadro aparecem como objectivos do programa revitalizar a base industrial, criar e desenvolver novas indústrias e eliminar e alterar um conjunto de desvantagens comparativas estruturais resultantes, no essencial, da insuficiência ou ineficácia de infraestruturas indispensáveis à actividade industrial.
Os quatro grandes eixos de intervenção do PEDIP são:
- reforço das infraestruturas de apoio e suporte à indústria;
- formação profissional;
- financiamento do investimento produtivo;
- missões de produtividade.
As acções a desenvolver até 1992 no âmbito destes vários eixos estão agregadas em sete programas de actuação os quais serão financiados pelos fundos estruturais comunitários, pela linha orçamental específica relativa ao PEDIP e por recursos nacionais, do seguinte modo:
FEDER - 400 milhões de ECUs
FSE - 100 milhões de ECUs
Linha Orçamental Específica - 500 milhões de ECUs
Contribuição Nacional - 350 milhões de ECUs
Ao total de 1350 milhões de ECUs haverá ainda que juntar a possibilidade de mobilização de 1000 MECUs de empréstimos do Banco Europeu de Investimentos e do Novo Instrumento Comunitário para acções deste programa.
Programa Nacional de Interesse Comunitário de Incentivo à Actividade Produtiva - PNICIAP
O Programa Nacional de Interesse Comunitário de Incentivo à Actividade Produtiva integra três sistemas de incentivos (de base regional - SIBR, ao investimento turístico - SIFIT e ao potencial endógeno - SIPE), visa contribuir para a modificação da estrutura produtiva nacional (nomeadamente esbatendo o tradicional padrão de localização centrado sobre o litoral) através da modernização da indústria e do turismo e da dinamização da actividade económica nas regiões mais desfavorecidas do País.
Com esse objectivo, o território nacional foi dividido em zonas de modulação regional por forma a que a intensidade dos incentivos a conceder seja, em qualquer dos sistemas que integra, inversamente proporcional ao nível de desenvolvimento da zona em que se situem os investimentos; para além disso, foram disponibilizados cerca de 50 agentes de dinamização económica com funções de prospecção, promoção e apoio dos investidores, em particular nas zonas mais deprimidas.
Trata-se de um programa com uma duração de 4 anos (1988-1991) que envolve um montante de apoio ao investimento de 62 milhões de contos, dos quais 41 a financiar pelo FEDER.
Operação Integrada de Desenvolvimento do Norte Alentejano - OID/NA
A Operação Integrada de Desenvolvimento do Norte Alentejano visa criar condições para resolver os principais estrangulamentos ao desenvolvimento socio-económico da região e para aproveitar os recursos endógenos por forma a potenciar esse desenvolvimento e fixar a população.
Estes objectivos são prosseguidos através de vários sub-programas envolvendo acções de:
- valorização e aproveitamento do potencial turístico;
- desenvolvimento industrial;
- apoio ao potencial humano e às infraestruturas para o desenvolvimento;
- desenvolvimento agrícola;
- desenvolvimento florestal;
- formação profissional de apoio à valorização dos recursos humanos;
- protecção do ambiente e aproveitamento dos recursos naturais.
O custo total é de 24 milhões de contos durante os cinco anos da sua duração (1988-1992). A Comunidade Europeia contribuirá com ceca de 14,4 milhões de contos, sendo cerca de 7,5 milhões de contos relativos ao FEDER, 1,7 milhões de contos relativos ao FSE e 5,2 milhões de contos relativos ao PEDAP e FEOGA.
Programa STAR
O Programa STAR destina-se a desenvolver as regiões desfavorecidas da Comunidade, possibilitando-lhes um melhor acesso aos serviços avançados de telecomunicações. Permite apoiar a implementação dos equipamentos de base necessários à criação de serviços avançados de telecomunicações e concede incentivos à oferta e à procura desses serviços pelas PMEs - cuja aplicação em Portugal decorre do Sistema de Incentivos aos Serviços Avançados de Telecomunicações (SISAT).
O custo total do programa é de cerca de 32 milhões de contos para o período de realização de 1987 a 1991, sendo a contribuição do FEDER de 19 milhões de contos.
Programa VALOREN
O Programa VALOREN destina-se a desenvolver as regiões desfavorecidas da Comunidade através da valorização do potencial energético endógeno. Apoia a realização de infraestruturas dirigidas quer ao aproveitamento dos recursos energéticos locais (em especial no que se refere ao solar, eólico, biomassa, biogás, mini-hidríco e potencial geotérmico) quer à utilização racional de energia (poupança de energia e substituição do petróleo), bem como assegura o co-financiamento de projectos apoiados pelo Sistema de Incentivos à Utilização Racional de Energia (SIURE).
O custo total é de cerca de 32 milhões de contos, para o período de realização de 1987 a 1991, sendo a contribuição do FEDER de cerca de 10 milhões de contos.
Programa de Aproveitamento das Potencialidades Turísticas dos Açores - PAPTA
Deverá ser aprovado pela Comissão Europeia até final de 1988 o Programa de Aproveitamento das Potencialidades Turísticas dos Açores que tem por objectivo específico aumentar a importância do sector do turismo na economia regional, para o que irá diversificar a oferta no sector do turismo e maximizar as suas potencialidades de crescimento.
Estes objectivos são prosseguidos através da implementação dos seguintes sub-programas:
- melhoria e criação de infraestruturas físicas em sectores ou áreas envolventes ao sector do turismo;
- melhoria e criação de estruturas físicas no sector do turismo;
- ordenamento turístico e apoio organizacional às unidades turísticas;
- apoio ao investimento privado.
O custo total deste programa, que poderá vir a ser integrado na Operação Integrada de Desenvolvimento dos Açores, é de 18 milhões de contos para o período de 1988 a 1990, e conta com uma contribuição do FEDER de 12 milhões de contos.
Operação Integrada de Desenvolvimento da Península de Setubal - OID/PS
A Operação Integrada de Desenvolvimento da Península de Setubal foi já objecto de apoio comunitário através do financiamento do respectivo estudo preparatório.
Os resultados deste estudo foram aprovados pela Comissão Europeia, desenvolvendo-se actualmente as negociações relativas ao correspondente programa operacional.
Os objectivos prosseguidos pela Operação Integrada de Desenvolvimento da Península de Setubal respeitam:
- ao aproveitamento pleno e à valorização das potencialidades e dos recursos endógenos, nomeadamente dos sectores agrícola, florestal, pecuário, da aquacultura de águas interiores e do turismo;
- à modernização, reconversão e diversificação do tecido produtivo existente e ao apoio à instalação de empresas em actividades alternativas;
- à redução do desemprego e do subemprego e à criação de novos empregos;
- à correcção dos actuais desequilíbrios demográficos;
- à melhoria das infraestruturas de apoio à base produtiva e à população;
- ao combate à degradação ambiental.
Esta Operação Integrada de Desenvolvimento encontra-se em fase final de negociação com a Comissão Europeia, prevendo-se a aprovação do financiamento pelo FEDER, ainda em 1988.
Programa RESIDER
O programa RESIDER, de iniciativa comunitária, tem por objectivo a reconversão de certas regiões industriais em declínio da Comunidade gravemente afectadas pela reestruturação da indústria siderúrgica. Em Portugal, aplicar-se-á a partir de 1989 na Península de Setúbal, com vista a diversificar as actividades produtivas desta região e a absorver a mão-de-obra libertada em consequência das medidas de reestruturação da Siderurgia Nacional. No âmbito deste programa poderão ser financiadas as seguintes acções:
- infraestruturas de ordenamento de zonas degradadas;
- serviços de apoio às empresas (consultadoria, serviços comuns, promoção da inovação, capitais de risco, estudos sectoriais);
- ajudas ao investimento.
O programa, articulado estreitamente com a Operação Integrada de Desenvolvimento da Península de Setubal, será apresentado à Comissão Europeia no início de 1989 e contará com uma contribuição do FEDER no montante de cerca de 5 milhões de ECUs.
Programa RENAVAL
O Programa RENAVAL que, como o Programa RESIDER, é de iniciativa comunitária, tem por objectivo a reconversão de certas regiões industriais em declínio da Comunidade gravemente afectadas pela crise da construção naval. Em Portugal, aplicar-se-á a partir de 1989 na Península de Setúbal, com vista a diversificar as actividades produtivas desta região e a absorver a mão-de-obra libertada em consequência das perdas de emprego significativas que as principais empresas de construção e reparação naval, instaladas na zona, têm conhecido.
No âmbito deste programa poderão ser financiadas as seguintes acções:
- infraestruturas de ordenamento de zonas degradadas;
- serviços de apoio às empresas (consultadoria, serviços comuns, promoção da inovação, capitais de risco e estudos sectoriais);
- ajudas ao investimento.
O programa, articulado estreitamente com a Operação Integrada de Desenvolvimento da Península de Setubal, deverá ser apresentado à Comissão Europeia no início de 1989 e contará com uma contribuição do FEDER de cerca de 14 milhões de ECUs, podendo o orçamento do programa ainda ser alargado caso se venham eventualmente a verificar perdas suplementares de empregos.
Outras Operações Integradas de Desenvolvimento - OID
Encontram-se em curso de preparação, embora com graduação diferenciada, várias Operações Integradas de Desenvolvimento que, de forma naturalmente adaptada à especificidade das zonas ou regiões a que respeitam, visam genericamente:
- o aproveitamento racional e eficaz dos recursos e potencialidades endógenas;
- a protecção da paisagem e do património natural e construído;
- a melhoria das infraestruturas de acessibilidade, de saneamento básico e dos equipamentos colectivos - com relevo para os Centros de Saúde;
- a potenciação da utilização e desenvolvimento das tecnologias tradicionais, em particular no que respeita ao artesanato;
- a modernização, reconversão e desenvolvimento do tecido produtivo;
- a diversificação da actividade económica e o desenvolvimento do sector terciário;
- a correcção dos desequilíbrios demográficos e a diminuição do desemprego e subemprego;
- a preservação do ambiente e o combate à degradação ambiental.
Nos programas operacionais englobados nesta categoria distinguem-se:
- aqueles onde se encontram em curso estudos preparatórios financiados pelas Comunidades: Vale do Ave e Sotavento Algarvio;
- aqueles cujo financiamento dos estudos preparatórios se encontra pendente de decisão comunitária de co-financiamento: Alto Minho, Pinhal Interior, Raia Central, Oeste, Vale do Tejo e Litoral Alentejano;
- aqueles relativamente aos quais, se encontra em preparação proposta de financiamento comunitário para os respectivos estudos preparatórios: Área Metropolitana do Porto, Trás-os-Montes e Alto Douro e Região Autónoma da Madeira.
Programa de Desenvolvimento da Educação em Portugal - PRODEP
O Programa de Desenvolvimento da Educação em Portugal visa superar os desequilíbrios educativos que nos caracterizam no contexto comunitário e, assim, criar condições adequadas para assegurar a continuidade do processo de desenvolvimento económico e social a capacidade para beneficiar das potencialidades propiciadas pela construção do Mercado Interno Europeu.
A sua concretização envolverá os seguintes sub-programas:
- generalização do acesso à educação;
- modernização das infraestruturas educativas;
- melhoria da qualidade da educação.
Encontra-se tambem prevista a respectiva aplicação, de acordo com os eixos referidos, nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira.
Programa de Desenvolvimento das Acessibilidades - PRODAC
O Programa de Desenvolvimento das Acessibilidades contribuirá de forma muito significativa para reduzir as insuficiências nacionais nesta matéria, cuja gravidade as permite considerar como uma das principais condicionantes estruturais do processo de desenvolvimento económico e social.
Visa, assim, contribuir para a redução das desigualdades no plano comunitário e no plano nacional (de âmbito inter e intra-regionais) no que respeita ao acesso aos bens e serviços, através de intervenções conjugadas e articuladas nas redes fundamentais rodoviária, ferroviária e portuária, indispensáveis ao pleno desenvolvimento das potencialidades produtivas nacionais e à melhoria das condições de vida da população.
O programa, diferenciado entre as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e o restante território nacional, envolverá um conjunto muito importante de investimentos públicos nas seguintes áreas:
- auto-estradas, itinerários principais, itinerários complementares e obras de arte;
- rede principal, secundária e complementar de caminhos de ferro;
- portos comerciais e infraestruturas de acesso;
- infraestruturas viárias e ferroviárias urbanas;
- melhoria da rede viária desclassificada;
- aeroportos e aeródromos secundários.
Programa de Telefonia Rural - PROTER
O Programa de Telefonia Rural tem por objectivo melhorar significativamente a cobertura telefónica das regiões mais desfavorecidas do país, complementando o Programa de Desenvolvimento das Acessibilidades e o Programa STAR, uma vez que se considera que a indisponibilidade de boas infraestruturas de telecomunicações constitui uma das mais significativas restrições à localização de unidades produtivas necessárias.
O objectivo concreto é atingir um índice de 10 postos telefónicos principais para cada 100 habitantes nas regiões onde a penetração do serviço telefónico é muito baixa (cerca de 8 postos p/100 habitantes). Para atingir essa finalidade serão realizados importantes investimentos em infraestruturas por parte dos CTT (estimados em cerca de 24 milhões de contos num período de quatro anos) a que provavelmente se associará, como instrumento dinamizador da respectiva utilização, uma diferenciação tarifária temporária.
Programa Estrutural de Desenvolvimento da Investigação Científica e Tecnológica - PEDICT
O Programa Estrutural de Desenvolvimento da Investigação Científica e Tecnológica, a realizar até 1992, destina-se a ampliar substancialmente a capacidade científica e tecnológica nacional nas ciências básicas e aplicadas e nas ciências sociais e humanas, corrigindo simultaneamente as grandes assimetrias regionais que actualmente se verificam no domínio da Ciência e Tecnologia.
Este programa contemplará quatro tipos principais de acções:
- as infraestruturas para actividades de I&D públicas e privadas (exigindo, neste caso, a elaboração de um sistema de incentivos próprio);
- as acções de formação avançada de recursos humanos, nomeadamente em Universidades estrangeiras;
- a intensificação do intercâmbio científico e tecnológico, pela contratação de cientistas estrangeiros para funções de docência ou I&D;
- a formação de pessoal técnico de apoio às actividades de I&D, nomeadamente em áreas especialmente carenciadas.
Para execução deste programa contribuem vários vectores, salientando-se no âmbito do FEDER o financiamento de infraestruturas e estudos, que pode abranger projectos públicos e privados e, no âmbito do FSE, o financiamento da formação e o apoio ao ensino superior.
Programa de Centros de Emprego - PROCEMP
O Programa de Centros de Emprego tem por objectivo melhorar e completar a rede actual de centros de emprego gerida pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional contribuindo, através da adequação da procura à oferta, para um melhor funcionamento do mercado de trabalho e, portanto, para diminuir estrangulamentos ao processo de desenvolvimento e para aproveitar de forma mais eficaz recursos disponíveis.
As medidas a incluir neste programa dizem respeito à construção de novos centros de emprego, à adaptação dos existentes, à informatização dos serviços e à implementação de ninhos de empresas.
O custo total deste programa poderá ser estimado em cerca de cinco milhões de contos.
Programa de Infraestruturas de Apoio ao Turismo - PRODIAT
O Programa de Infraestruturas de Apoio ao Turismo tem por objectivo criar as condições infraestruturais necessárias ao desenvolvimento da actividade turística nas regiões onde existem grandes potencialidades de instalação e atracção de investimento neste domínio e naquelas em que se verifiquem situações de desequilíbrio que dificultem ou ponham em causa o seu correcto desenvolvimento turístico.
O programa apoiará as infraestruturas públicas (essencialmente da iniciativa dos municípios) que constituam um complemento indispensável aos empreendimentos turísticos privados instalados ou a instalar na região ou que fomentem o aproveitamento dos respectivos recursos para fins de animação turística e valorização do património. As zonas a abranger por este programa serão os eixos de desenvolvimento turístico e regiões específicas de aproveitamento turístico, zonas que são também consideradas prioritárias para efeitos de apoio ao sector privado no âmbito do Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento Turístico (SIFIT), bem como as áreas de interesse turístico a criar nos termos do Decreto Lei nº 328/86 de 30 de Setembro.
Assim, as acções a desenvolver - cuja aplicação deverá ser condicionada e articulada com o ordenamento turístico e urbano do território - serão dos seguintes tipos:
- Infraestruturas de base para o desenvolvimento das actividades turísticas (acessibilidade, saneamento básico e energia);
- Infraestruturas de animação turística;
- Infraestruturas de recuperação e preservação do património;
- Espaços de lazer.
A duração prevista para o programa será de três anos (1989-91) e poderá envolver um investimento total de cerca de 25 milhões de contos.
Programa de Protecção de Recursos Hídricos - PROREHI
Com a concretização do Programa de Protecção de Recursos Hídricos visa-se, fundamentalmente, contribuir para o ordenamento das bacias hidrográficas, a regularização fluvial, a diminuição dos caudais torrenciais através do aumento dos tempos de concentração das bacias, a diminuição da erosão nas encostas declivosas e a defesa contra as cheias e diminuição dos seus efeitos gravosos.
Tratar-se-á, provavelmente, de um programa a quatro anos de construção de infraestruturas de protecção e conservação dos recursos hídricos e que envolverá previsivelmente um montante de cerca de 6 milhões de contos.
Programa de Transporte e Distribuição de Energia Eléctrica - PROTEDEE
A par da prossecução de investimentos dirigidos à produção de energia que, pela sua dimensão financeira, deverão ser tratados como projectos individualmente co-financiados pelas Comunidades Europeias, considera-se importante suprir as deficiências actuais das redes de transporte e distribuição de energia eléctrica, bem como alargar a respectiva cobertura territorial, objectivos a satisfazer mediante a preparação de um programa operacional específico.
SIGLAS UTILIZADAS NO QUADRO - SINTESE DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS
LOE Linha Orçamental Específica
EP Empresas Públicas e entidades similares
PEDAP Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa
PEDIP Programa Específico de Desenvolvimento da Indústria Portuguesa
OID/NA Operação Integrada de Desenvolvimento do Norte Alentejano
STAR Programa Comunitário de Desenvolvimento das Telecomunicações Avançadas
VALOREN Programa Comunitário de Valorização dos Recursos Energéticos Endógenos
PAPTA Programa de Aproveitamento das Potencialidades Turísticas dos Açores
OID/PS Operação Integrada de Desenvolvimento da Peninsula de Setubal
RESIDER Programa Comunitário Regional Siderúrgico
RENAVAL Programa Comunitário Regional Naval
OIDs Outras Operações Integradas de Desenvolvimento no Continente
OID/M Operação Integrada de Desenvolvimento da Madeira
PRODEP Programa de Desenvolvimento da Educação em Portugal
PRODAC Programa de Desenvolvimento das Acessibilidades
PROTER Programa de Telefonia Rural
PEDICT Programa Estrutural de Desenvolvimento da Investigação Científica e Tecnológica
PROCEMP Programa de Centros de Emprego
PROCIAT Programa de Infraestruturas de Apoio ao Turismo
PROREHI Programa de Protecção de Recursos Hídricos
PROTEDEE Programa de Transporte e Distribuição de Energia Eléctrica
CAPÍTULO VII
ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
Introdução
147. O acompanhamento e a avaliação são uma componente essencial do processo de planeamento, sem a qual não é possível obter uma melhor eficácia e racionalização na aplicação dos recursos públicos destinados ao desenvolvimento.
Com efeito, a implementação de processos de acompanhamento e avaliação - monitorização - de programas/projectos de investimento público revela-se como factor indispensável para o aumento da transparência na aplicação de recursos - destinando-se a garantir uma maior eficiência das acções desenvolvidas com vista a atingir os objectivos de desenvolvimento previamente fixados.
Através do acompanhamento dos programas/projectos dispor-se-á, em permanência, da informação actualizada sobre a execução física e financeira de cada um deles, podendo avaliar-se o rigor com que as previsões estão a ser cumpridas, conhecer-se a explicação para eventuais desvios e encontrarem-se as formas mais adequadas para reduzir os inconvenientes por eles causados.
O acompanhamento regular dos resultados e a avaliação dos respectivos impactes, disponibilizando informação sobre os diferentes programas/projectos, facilitará a tomada de decisões relativamente a eventuais readaptações das acções, tornadas indispensáveis em função das necessidades.
De salientar também que essa disponibilização da informação sobre a execução dos programas/projectos contribui para avaliar, a qualquer momento, a sua importância relativa no contexto sectorial, regional ou global, facilitando a decisão sobre a respectiva afectação de recursos, a qual exige selectividade, definição da prioridades, coerência e cuja programação plurianual assume uma forma concorrencial, óptica cada vez mais defendida pelas instâncias comunitárias.
Em resumo, o acompanhamento apresenta três resultados distintos, ou seja:
- o aumento de transparência no processo de investimento e de homogenização de informações;
- a reciclagem de experiências colhidas ao longo do acompanhamento, para o planeamento e programação de novos projectos, nos serviços executores e em geral;
- a detecção de desvios entre a programação dos investimentos e o seu ritmo de realização, com relevância para a eventual reprogramação do próprio investimento, com a possibilidade de avaliar em termos absolutos e relativos as condições de execução do projecto.
Sistema Nacional de Acompanhamento
148. Como resposta aos aspectos atrás referidos, está a ser lançado, de forma progressiva, o Sistema Nacional de Acompanhamento (Sistema PMS), que complementa os esquemas já existentes ao nível do planeamento global, sectorial e regional, assumindo, portanto, um carácter selectivo e qualitativo. Deste modo, a monitorização que se está a efectuar visa acompanhar apenas aqueles projectos que têm significado específico, quer devido à sua natureza, quer devido à sua dimensão, quer ainda devido ao grau de problemas que evidenciam.
Resulta assim que a monitorização desenvolvida no âmbito do sistema nacional pretende uniformizar e integrar os diversos processos de acompanhamento e avaliação desenvolvidos nos diferentes níveis do planeamento e da execução. Para além desta homogenização metodológica, trata-se também de uma agregação ao nível hierárquico (projectos, programas integrados, programação sectorial, programação regional, programação global), que permite a vários níveis intermédios e finalmente ao nível da agregação nacional, retratar na totalidade a principal parte do investimento público.
149. Em 1988, o Governo atribuiu prioridade à montagem de esquemas de acompanhamento dos novos sistemas de incentivos e programas comunitários financiados pelos fundos estruturais, bem como de um conjunto de 35 projectos da Administração Central - PIDDAC. Deste modo dispõe-se das primeiras análises sobre a implementação de um grupo seleccionado projectos, contidos no 1º Relatório de Acompanhamento, que possui um carácter de protótipo. No final deste ano, aquele sistema abrangerá um total de 50 projectos bem como a Operação Integrada de Desenvolvimento (OID) do Norte Alentejano e iniciar-se-á a concepção do esquema de acompanhamento do Programa Nacional de Interesse Comunitário de Apoio à Actividade Produtiva (PNICIAP).
Em termos de prioridades do sistema, no ano em curso visou-se sobretudo o aumento da transparência e a reciclagem de experiências do acompanhamento, na medida em que a sua utilização enquanto instrumento de análise de desvios - que se pode considerar o fulcro do sistema de acompanhamento - só atingirá plena maturidade quando todos os projectos acompanhados incluirem, desde logo na fase de planeamento, as informações e previsões que permitirão a posterior análise comparativa e objectiva dos desvios.
150. Estima-se que na fase final do sistema, a atingir em 1992, o acompanhamento abranja 200 a 300 projectos, pretendendo-se atingir pelo menos 50% do volume anual de investimento inscrito no PIDDAC. Nesta fase o fluxo de informações regulares processar-se-á automaticamente entre os sistemas informatizados dos serviços executores e o Sistema Nacional de Acompanhamento.
As perspectivas para o futuro desenvolvimento do sistema pressupõem, nomeadamente, as seguintes acções:
- desenvolvimento de metodologias para o acompanhamento intraprograma, como instrumento de gestão ao nível de cada investimento acima de determinada dimensão;
- elaboração e sofisticação de ratios, indicadores da implementação e da medição de efeitos (durante a exploração) dos principais investimentos públicos;
- interacção com outros sistemas internacionais e nomeadamente comunitários, com o objectivo de harmonização de metodologias e da comparação da execução e efeito ao nível europeu.
Programas Operacionais e PDR
151. Um outro vector do sistema de acompanhamento e avaliação está directamente relacionado com a absorção dos recursos financeiros comunitários postos à disposição de Portugal, em resultado da reforma dos fundos estruturais, que exige a adaptação dos programas e projectos nacionais e a criação de novos mecanismos de articulação entre os serviços nacionais e comunitários, nomeadamente no domínio do acompanhamento.
Neste âmbito, o sistema de acompanhamento deve abranger a totalidade das intervenções co-financiadas pelos fundos comunitários o que - em função das exigências mais sofisticadas de acompanhamento e avaliação definidas nos novos regulamentos - torna necessário o desenvolvimento de uma metodologia própria e novo "software".
Esse sistema que deverá permitir, a qualquer momento, ter informação sobre a aplicação e condições de absorção dos diversos fundos, deverá igualmente dispôr de mecanismos de apresentação transparente, homogénea e analítica, que possam responder às novas exigências de controlo que a Comunidade terá que criar com a implementação da filosofia de gestão dos fundos por objectivos.
Conforme dispõe o regulamento quadro horizontal da reforma de fundos estruturais, os serviços de acompanhamento da Comissão são orientados para juntamente com os seus homólogos nos países membros, e num regime de colaboração (partenariat), assegurarem um sistema efectivo de acompanhamento, que permita a avaliação nos referidos níveis, recorrendo a procedimentos conjuntamente acordados, inspecções por amostragem e estabelecimento de comités de acompanhamento.
A necessidade de apresentar periodicamente aos serviços comunitários, indicadores físicos e financeiros, sobre a utilização dos fundos, implica que estes indicadores devam ser previamente negociados e estabelecidos no quadro geral de apoio da Comunidade e para cada acção. Esta exigência implica ainda que se disponha de um conjunto de indicadores compatíveis com a metodologia comunitária. Trata-se especificamente de indicadores sócio-económicos (meso e macro), de indicadores de impacto intermédio e de ratios de implementação física na base dos quais se definirão ajustamentos necessários no volume e nas condições da assistência prestada e bem assim no ritmo dos pagamentos.
É previsível que as futuras dotações dos fundos comunitários, num espírito de uma orçamentação concorrencial, dependam em larga medida da capacidade da administração portuguesa satisfazer os requisitos do acompanhamento comunitário aos níveis central, sectorial e regional de programas e de projectos.
CAPÍTULO VIII
O ANO DE 1989
Grandes Opções do Plano de 1989
152. As Grandes Opções do Plano para 1989 enquadram-se plenamente nas Grandes Opções definidas para o médio prazo:
- Informar e mobilizar a sociedade;
- Valorizar os recursos humanos e fortalecer o tecido social;
- Reconverter e modernizar a economia.
Justificando-se, do ponto de vista conceptual, a subordinação das Grandes Opções anuais às de médio prazo, a diferenciação entre ambas far-se-á, por um lado, a nível das diferentes medidas e acções que, anualmente, corporizarão essas Opções e, por outro lado, nos crescentes graus de realização das intervenções plurianuais.
Evolução Económica
153. O comportamento das principais variáveis macroeconómicas durante o ano de 1989 deverá contribuir para a concretização progressiva dos grandes objectivos definidos nas Grandes Opções para 1989/92.
Nesse sentido, acentuar-se-á o esforço de modernização da economia, através do reforço do investimento público em infraestruturas e do apoio acrescido ao investimento privado, visando a adaptação do tecido produtivo face à concorrência crescente e ao Mercado Único em 1992.
Nesta evolução do investimento assumirão papel de relevo os fundos comunitários que possibilitarão um esforço adicional de crescimento, o qual se processará sem pôr em risco os grandes equilíbrios macroeconómicos ao nível da inflação, das contas externas e das contas do sector público.
154. Assim, os objectivos da política económica para 1989, são os seguintes:
- continuação do processo de crescimento económico equilibrado, salvaguardando o equilíbrio das contas externas;
- continuação do esforço global de investimento, público e privado, nomeadamente, nos sectores apoiados pelos fundos estruturais comunitários;
- desenvolvimento favorável do mercado de trabalho;
- continuação do processo desinflacionista visando a progressiva aproximação aos níveis de inflação europeus;
- continuação do esforço de redução do peso do défice do sector público no PIB.
Durante o ano de 1989 a economia portuguesa continuará a evoluir de forma favorável, atingindo um crescimento de 4% e prosseguindo a consolidação do processo de desenvolvimento e modernização.
Esta evolução não deixará de ter repercussões favoráveis no mercado de trabalho, admitindo-se um crescimento do emprego de cerca de 1%, pelo que a taxa de desemprego continuará a ser uma das mais baixas da Europa, ao situar-se em cerca de 6%.
Prosseguirão os esforços da desaceleração da inflação, que se aproximará, no final do ano, de níveis entre 5 e 6%, para o que se perspectiva uma envolvente externa não desfavorável e uma evolução dos rendimentos que, traduzindo acréscimos reais, seja consistente com o objectivo desinflacionista.
O abrandamento da procura, e o esperado declínio da sua elasticidade face à procura global implicará uma desaceleração no crescimento das importações, para cerca de 7 3/4%, aliviando de algum modo a pressão do défice comercial sobre as contas externas, que não obstante uma ligeira degradação, se manterão a níveis não preocupantes (BTC cerca de - 500 milhões de dólares; - 1,2% do PIB), nomeadamente devido à entrada dos fundos comunitários.
155. O 4º ano de progresso consecutivo e a preservação dos principais equilíbrios macroeconómicos requererão. uma desaceleração do crescimento da procura interna para cerca de 4 3/4%, sendo necessário que, num quadro de modernização da economia, tal se fique a dever a um crescimento mais moderado do consumo da ordem de 3%.
O investimento continuará a apresentar um elevado dinamismo (9,5%), sendo de salientar o impulso do crescimento do investimento público (cerca de 15%) nas áreas das infraestruturas físicas (transportes e comunicações, energia, saneamento básico, etc) e humanas (educação, formação profissional e investigação científica). Um importante esforço de investimento nestas áreas é absolutamente indispensável num processo de modernização consistente e duradouro como o que Portugal necessita de empreender, visando a convergência real em relação aos seus parceiros europeus.
As exportações continuarão a evoluir de forma favorável, dadas as boas perspectivas em termos de procura externa potencial.
No que se refere às contas do sector público procurar-se-á continuar a reduzir progressivamente o peso do seu défice no PIB, através duma eficiência acrescida ao nível da captação de receitas e duma maior racionalidade, do lado das despesas, nomeadamente as correntes.
Para alcançar as metas preconizadas para as principais variáveis macroeconómicas, em 1989, serão utilizadas as políticas orçamental, fiscal, monetária, cambial e de rendimentos, cujas linhas gerais se abordam nos pontos seguintes.
A explanação destas políticas bem como a explicitação dos vários instrumentos a utilizar constam do Relatório Geral do Orçamento do Estado para 1989.
PRINCIPAIS INDICADORES MACROECONÓMICOS 1989
156. A política orçamental para 1989 manterá um carácter de rigor, sendo orientada simultaneamente para o aumento das receitas fiscais e a contenção da despesa.
No que se refere às receitas, o ano de 1989 ficará marcado pelo arranque da reforma fiscal da tributação de rendimentos, com o lançamento do imposto único sobre o rendimento, que permitirá o alargamento da base de incidência tributária. Em matéria de política fiscal merecem ainda realce as alterações a introduzir no imposto sobre as sucessões e doações, a reestruturação da Administração Fiscal, tornando mais eficaz o combate à fraude e evasão fiscal, a criação do Estatuto dos Benefícios Fiscais e os reajustamentos no IVA, no quadro do Tratado de Adesão à Comunidade Económica Europeia.
O comportamento da despesa continuará a ser influenciado pelo carácter rígido das suas principais componentes. O esforço de contenção incidirá sobretudo ao nível das despesas correntes, por forma a adequar o crescimento do investimento público que maximize o aproveitamento dos fundos estruturais comunitários.
Relativamente à forma de financiamento do défice do SPA, continuará a promover-se um maior recurso à componente de mercado, o que contribuirá para o desenvolvimento do mercado de capitais e eliminará de forma progressiva as restrições actualmente impostas à utilização dos instrumentos de política monetária, facilitando a transição para formas indirectas de controlo monetário.
157. A política cambial continuará em 1989 a ser conduzida de forma a não comprometer os objectivos em matéria de inflação e de competitividade externa da economia. Deste modo, a gestão da taxa de câmbio atenderá fundamentalmente à necessidade de assegurar a manutenção de níveis adequados dos preços relativos dos bens comercializáveis e a não deterioração das respectivas margens de exportação, pelo que será programada de molde a compensar os diferenciais de inflação em relação aos principais parceiros comerciais.
Por outro lado, o carácter da política cambial a prosseguir exige que as políticas que mais directamente influenciam a procura - monetária, orçamental e de rendimentos - sejam definidas de forma compatível limitando o crescimento da procura interna, condição indispensável para se atingirem os objectivos relativos à inflação e às contas externas.
158. Assumindo a política monetária um papel determinante ao nível da gestão da procura, através do controlo do crescimento da liquidez da economia, as suas linhas de orientação serão fixadas de forma consistente com os objectivos de inflação e de crescimento económico.
Assim, a política monetária terá em consideração a evolução recente do sistema financeiro português, nomeadamente a desregulamentação das taxas de juro e as inovações surgidas nos mercados financeiros, que possibilitam às empresas fontes alternativas ao financiamento bancário e, aos particulares, formas alternativas de aplicação da poupança. Por outro lado, o andamento favorável da actividade económica,conjugado com uma maior eficiência em termos de gestão,permitirá às empresas uma maior capacidade de autofinaciamento. Deste modo, será possível em 1989 fazer face a um crescimento mais moderado do crédito, sem comprometer os objectivos em matéria de investimento.
Ao nível das taxas de juro consolidar-se-á o esforço de desregulamentação que conduziu à sua liberalização, esforço esse acompanhado pela progressiva implementação de mecanismos indirectos de controlo monetário.
Finalmente, promover-se-á o reforço do nível de poupança das famílias, o que será conseguido, nomeadamente, através da oferta de condições favoráveis, em termos de remuneração e liquidez, nas emissões de títulos representativos da dívida pública. Desta forma, o financiamento do Estado far-se-á junto do mercado e às taxas de juro por este determinadas, através da captação directa de recursos junto dos agentes com capacidade de financiamento. Este será um passo decisivo com vista ao progressivo abandono dos limites de crédito, enquanto principal instrumento da política monetária, indispensável a um melhor funcionamento dos mercados financeiros.
159. A política de rendimentos a prosseguir em 1989 continuará a assumir um papel importante ao nível da conciliação do objectivo de aproximação progressiva da inflação aos níveis médios comunitários, a par com um ritmo de crescimento económico significativo e um aumento do emprego.
Deste modo os salários nominais deverão crescer a um ritmo consistente com a taxa de inflação esperada,acrescida de uma participação nos ganhos de produtividade,cuja partilha deverá ter em conta a capacidade e solidez financeira das empresas ou sectores e o próprio esforço de investimento, indispensável à modernização da economia e ao crescimento do emprego.
Acresce ainda a necessidade de as empresas utilizarem com moderação o poder de que dispõem ao nível da actualização de preços,fixando-os de modo compatível com os objectivos do Governo em matéria de inflação.
PIDDAC-89
Síntese
160. O PIDDAC/89 atinge um montante global de 192994 milhares de contos a preços correntes, sendo financiados pelo O.E. 171276 dos quais 141770 milhares de contos (82,8%) referentes ao "PIDDAC Tradicional" e 29506 milhares de contos (17,2%) são relativos ao "PIDDAC - Apoios ao Sector Produtivo". (ver nota 1)
Relativamente ao ano anterior o PIDDAC/OE regista um acréscimo de 16,4% em termos nominais ou seja cerca de 9,8% em termos reais.
Este significativo aumento traduz a preocupação do Governo de garantir a absorção total dos fundos comunitários dentro do contexto de reduzir o défice do sector público.
(nota 1) Relativamente ao "PIDDAC Tradicional" os projectos a financiar pelo Estado e mesmo aqueles que são cofinanciados pelo FEDER, são inscritos pela sua globalidade.
No que respeita ao "PIDDAC - Apoios ao Sector Produtivo" apenas se inscreve a componente interna da despesa destinada ao sector produtivo.
161. As decisões relativas aos Fundos Estruturais determinam que 1989 seja o ano chave para o lançamento de um conjunto de acções estruturais no domínio do investimento - a levar a cabo directamente pelo Estado ou de estímulo ao sector privado - cujos resultados, ao nível do apetrechamento do país em infraestruturas e do reforço de competitividade, contribuirão de forma decisiva para a construção de um novo padrão de sociedade e economia portuguesas compatíveis com a nova Europa em 1992.
162. A distribuição das verbas por Ministérios (Quadro I) reflecte e acentua as prioridades Governamentais no domínio da política de desenvolvimento, compatíveis com os objectivos das políticas estruturais comunitárias, que podem resumir-se do seguinte modo:
- apoio ao sector produtivo no sentido de acelerar a sua modernização, rentabilizando os diversos apoios comunitários;
- grande reforço nos sectores da Educação e Transportes, a par das intervenções específicas de desenvolvimento regional;
PIDDAC Tradicional Sectorial
163. Para o ano de 1989 o montante do PIDDAC Tradicional financiado pelo O.E. atinge o valor de 141770 milhares de contos, traduzindo-se num acréscimo em termos nominais da ordem dos 24.1% em relação a 1988.
Sectorialmente é de realçar o peso significativo assumido pelos Transportes e Comunicações (34,4%), Educação (22,5%), Saúde (5,2%), Habitação (7,2%), Investigação Científica (5,2%) e Agricultura (3,4%) os quais, em conjunto, absorvem 77,9% daquele montante.
Acrescentando-se as "Outras Fontes", que com 21018 milhares de contos contribuem para os sectores da Segurança Social, Formação Profissional, Transportes e Comunicações e Habitação e Urbanismo, o PIDDAC Tradicional em 1989 ascende a 162788 milhares de contos.
164. O sector da Educação, com uma programação da ordem dos 29,4 milhões de contos, isto é, 20,8% superior à dotação de 1988, prevê a execução de um vasto conjunto de acções em vários domínios das quais destacamos as seguintes:
Na área da Educação Pré-escolar, os apoios aos investimentos em instalações rondam os 600000 contos.
Para o Ensino Básico e Secundário estão previstos cerca de 16,3 milhões de contos. Grande parte desta verba - 12,6 milhões de contos - destina-se a investimentos em instalações diversas e desportivas escolares.
O apetrechamento das instalações absorve quase 1,4 milhões de contos e a conservação e remodelação do parque escolar perto de 2,3 milhões de contos, salientando-se um esforço financeiro significativo nesta última acção.
Os apoios aos investimentos para a Educação Especial, destinada a menores deficientes, cresceram significativamente, cifrando-se em perto de 400000 contos.
No Ensino Superior Universitário os investimentos totalizam mais de 6,8 milhões de contos, destinando-se mais de 4 milhões de contos para o Ensino Superior Não Universitário, com especial destaque para o Ensino Politécnico com perto de 3,8 milhões de contos.
Os investimentos destinados às Escolas de Enfermagem situam-se perto dos 400000 contos.
Para a Acção Social Escolar estão previstos cerca de 700000 contos, dos quais 500000 para a do Ensino Superior.
Aos meios informáticos escolares e às novas técnologias de informação destinam-se mais de 500000 contos.
165. O sector dos Transportes, Comunicações e Meteorologia dispõe de uma dotação da ordem dos 45,0 milhões de contos destinados à concretização da política integrada dos transportes através da sua modernização e maior flexibilidade.
O acréscimo das verbas consagradas a estes objectivos, em termos nominais e em relação a 1988, ronda os 35,9%.
De acordo com esta política pretende-se cobrir Portugal com uma rede integrada de estradas, caminhos de ferro, portos e aeroportos, com ligação às redes internacionais.
Os investimentos nas infraestruturas rodoviárias desenvolvem-se segundo os principais objectivos estipulados no Plano Rodoviário Nacional, prevendo-se dispender na modernização da rede viária cerca de 35,7 milhões de contos.
O dispêndio nas infraestruturas ferroviárias e marítimas atingem cerca de 5,5 e 2,2 milhões de contos, respectivamente, tendo por objectivo primordial o desenvolvimento adequado de um sistema intermodal de transportes.
As dotações afectas às infraestruturas aéreas cifram-se em cerca de 1 milhão de contos e visam o incremento da rede de aeroportos internacionais (Lisboa, Santa Catarina e Porto Santo) e de aeródromos secundários.
A Meteorologia prevê dispender 151 mil contos, estando o seu desenvolvimento a atravessar uma fase crucial para se superarem os atrasos existentes relativamente à Europa.
166. O sector da Justiça dispõe de uma dotação de 2,9 milhões de contos, reflectindo um acréscimo de 19,4% relativamente ao montante atribuído em 1988.
Entre as acções previstas merecem destaque a construção e remodelação de estabelecimentos prisionais (707 mil contos) e de Tribunais (700 mil contos) e ainda a instalação de serviços e aquisição de equipamento de telecomunicações para a Polícia Judiciária (747 mil contos).
167. O sector Saúde, com uma dotação de 6,8 milhões de contos, estabeleceu como grandes vectores, a construção de Hospitais Distritais (1,6 milhões de contos), ampliação de Hospitais Centrais (1,1 milhões de contos), construção de Centros de Saúde (2,2 milhões de contos) e aquisição de equipamento associado.
Continua assim, a verificar-se um incremento dos planos já em execução para solucionar os problemas de desarticulação entre os diversos níveis de unidades de prestação de cuidados de saúde (primários e diferenciados), através do lançamento de novos Hospitais Distritais e da construção de uma boa rede de Centros de Saúde que contribuam para o descongestionamento das urgências dos Hospitais Centrais das grandes áreas metropolitanas.
Dos programas específicos de cuidados de Saúde, destaca-se o reforço da protecção a alguns grupos vulneráveis nas áreas da Saúde Materno Infantil (250 mil contos), Saúde Mental (224 mil contos), Recuperação e Protecção da Toxicodependência, Alcoolismo e Tabagismo.
De referir, ainda, o prosseguimento da execução do Plano Nacional de Luta Contra o Cancro cujas acções ascendem a 685 mil contos.
168. O sector da Cultura tem disponível, para o ano de 1989, uma verba da ordem dos 3,9 milhões de contos, representando um crescimento de 25,7% em valores nominais.
Do total desta dotação cerca de 77% ficam afectos à Secretaria de Estado da Cultura.
Para além da prossecução das actividades de recuperação, prevenção e defesa do Património Cultural destacam-se as seguintes acções:
- Edificação do Conjunto Monumental de Belém, da responsabilidade do I.P.P.C. (1 milhão de contos);
- Apoio à criação de uma rede de bibliotecas de leitura pública da responsabilidade do Instituto Português do Livro e da Leitura em colaboração com autarquias locais e comissões de coordenação regional (786 mil contos);
- Novas instalações para o Arquivo Nacional da Torre do Tombo, da responsabilidade da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais (700 mil contos).
169. O sector Habitação e Urbanismo dispõe de cerca de 9,4 milhões de contos o que, em valores nominais, corresponde a um crescimento de 45,7% em relação ao ano anterior. Desta verba, 6,5 milhões de contos são da responsabilidade do Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) e visam a construção e reparação de fogos, a comparticipação na recuperação de imóveis degradados (no âmbito do programa RECRIA) e a promoção da construção de alojamentos para venda a custos controlados.
Os programas integrados MPAT envolvem a concessão de comparticipações para a execução de obras em equipamentos urbanos (Quartéis de Bombeiros e Igrejas) e ainda realização de obras de saneamento básico, entre as quais assume especial relevância a da Costa do Estoril com uma dotação de 541000 contos.
170. O sector da Formação Profissional com investimentos da ordem de 2,1 milhões de contos visa, essencialmente, a construção ou reconstrução de centros de formação profissional espalhados pelo País com o objectivo de proporcionar aos formandos cursos de acordo com as necessidades existentes nas regiões, destacando-se de entre estes, três escolas de hotelaria e turismo, com as quais se adequará o sector do Turismo às novas exigências de qualificação profissional.
171. No sector da Segurança Social os investimentos ascendem a cerca de 1,5 milhões de contos e destinam-se à ampliação e/ou construção de edifícios com o objectivo de acolher idosos ou crianças e jovens privados do meio familiar normal ou de apoiar deficientes a fim de lhes proporcionar uma adequada integração social.
172. O sector Desporto e Ocupação dos Tempos Livres dispõe de uma verba de cerca de 2,1 milhões de contos, repartida por quatro Ministérios.
Da programação deste sector destacam-se as comparticipações concedidas a instituições particulares, designadamente centros de actividades de tempos livres para crianças e jovens (MESS), associações desportivas e recreativas (MPAT), bem como o investimento em centros de juventude (MOPTC e PCM), parques de campismo, infraestruturas das associações juvenis e pousadas da juventude (PCM), e ainda acções no âmbito do recreio e desporto náutico (MOPTC).
173. O sector Turismo, tomado "strictu sensu", denotando uma continuidade relativamente a anos passados, apresenta uma programação de investimento para 1989 centrada em acções de promoção asseguradas pelo recém-estabelecido Instituto de Promoção Turística e corporizadas em dois programas.
Envolvendo uma verba de cerca de 1,2 milhões de contos, valor que reflecte um incremento de 2,2% face a 1988 (a preços correntes), o esforço de investimento é preferencialmente encaminhado para a promoção no mercado externo, componente que absorve 86% do total.
Com a acção promocional programada pretende-se, para além de assegurar internamente a divulgação da imagem turística nacional, manter as campanhas de atracção levadas a cabo pelos actuais Centros de Turismo de Portugal no estrangeiro e promover a instalação de um novo Centro no Japão, identificando este País como um importante mercado turístico emissor, na direcção da Europa.
174. O sector Agricultura, Silvicultura e Pecuária apresenta a sua programação, da ordem dos 4,4 milhões de contos, repartida entre o MAPA (2.7 milhões de contos) e o MPAT (1,7 milhões de contos).
As verbas do Ministério do Planeamento e da Administração do Território destinam-se essencialmente a programas que visam o aproveitamento de bacias hidrográficas.
Na programação do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação evidencia-se a componente do PEDAP relativa a investimentos públicos, o qual absorve 68% das verbas a dispender por este Ministério no âmbito deste sector.
Destacam-se como objectivos gerais da programação do sector a beneficiação, criação ou expansão de infraestruturas hidráulicas, rede de caminhos rurais e melhoramentos fundiários, a melhoria da eficiência técnica e económica dos factores de produção e das estruturas produtivas, o desenvolvimento racional da agricultura portuguesa e a melhoria dos resultados ao nível das explorações dos agricultores associados.
175. O sector Pescas totaliza cerca de 2,6 milhões de contos, incluindo 550000 contos de autofinanciamento dos portos.
Os incentivos estritamente nacionais ao investimento privado, complementares dos apoios enquadrados nos Regulamentos Comunitários rondam os 500000 contos.
Deste montante, cerca de 400000 contos destinam-se a apoiar financeiramente a frota de pesca, incluindo construções, modernizações (transformações e/ou apetrechamento) e abates de embarcações, com especial incidência nas que têm menos de 9 metros de comprimento interperpendiculares, e a incentivar a pesquisa de novos recursos e o uso de novos métodos de captura e exploração.
Os restantes 100000 contos destinam-se a comparticipar nos investimentos de transformação e comercialização do pescado.
Os investimentos em infraestruturas portuárias, nomeadamente, em construções marítimas e terrestres, equipamentos, dragagens de manutenção e estudos diversos, ascendem a perto de 2,1 milhões de contos.
176. O sector Indústria dispõe de uma programação ligeiramente inferior aos 1,7 milhões de contos.
Os programas são, essencialmente, complementares aos apoios enquadrados no PEDIP, sendo de realçar as acções específicas destinadas às PMEs que totalizam mais de 750000 contos.
É de destacar, igualmente, a participação do Estado com cerca de 500000 contos nos Centros Tecnológicos destinados a promover a modernização tecnológica e a inovação em variados sub-sectores industriais como o textil, a metalomecânica, a cerâmica e o vidro, a madeira e o mobiliário, a cortiça e o calçado, para além do fomento da instalação de novos centros de apoio aos sub-sectores da óptica, dos curtumes, dos moldes e dos plásticos.
177. O sector da Energia, com uma dotação de 380000 contos tem a sua programação orientada para a realização de estudos, inventariação e prospecção de recursos e informação, divulgação e sensibilização dos diversos consumidores de energia, nomeadamente da população, do sector empresarial e de outros sectores de actividade, sobre a problemática do sector, incluindo o Plano Energético Nacional.
No âmbito do Planeamento Civil de Emergência, vão ser estabelecidos planos que possibilitam ao Governo a gestão "optimizada" das disponibilidades de combustíveis em situação de escassez.
Prevê-se a criação de infraestruturas tecnológicas para apoiar a utilização da Biomassa Sólida nos sectores industriais envolvidos e analisar as características dos combustíveis sólidos, líquidos e gasosos.
178. O sector da Investigação Científica e Desenvolvimento Tecnológico detem uma programação da ordem dos 6,8 milhões de contos
À JNICT cabe 46,2% daquela verba, a dispender fundamentalmente através do Programa Mobilizador da C & T, orçado em 3,2 milhões de contos. Este programa constitui um dos mais importantes instrumentos dinamizadores da actividade de I & D nas empresas e outras instituições particulares.
representando um crescimento, em termos nominais, de aproximadamente 30% em relação a 1988.
De realçar ainda os projectos de investigação a cargo do LNETI (1,4 milhões de contos) e LNEC (0,65 milhões de contos).
179. O sector da Informação Científica e Técnica, com um montante de 1,4 milhões de contos visa essencialmente a implementação de Banco de Dados de vários Ministérios, com especial relevo para os do Planeamento e Administração do Território e da Defesa Nacional.
As acções mais vultosas, em termos financeiros, prendem-se com o lançamento de um novo programa da responsabilidade do Instituto Nacional de Estatística.
180. Ao sector Abastecimento e Defesa do Consumidor, está afecta uma verba de 54000 contos a qual visa a formação e protecção do consumidor e o incremento do movimento associativo nesta área, acções estas a implementar pelo Instituto Nacional de Defesa do Consumidor (INDC).
181. O sector da Defesa e Protecção do Ambiente dispõe de uma verba de 2,4 milhões de contos.
No âmbito da actividade desenvolvida neste sector destacam-se as acções no domínio dos Recursos Hídricos (1 milhão de contos), e a implementação de contratos programa na área do ambiente (320000 contos), a cargo da Direcção-Geral dos Recursos Naturais.
Dos investimentos a realizar cabe ainda destacar as acções em áreas protegidas, da responsabilidade do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, envolvendo verbas da ordem dos 700000 contos.
182. O sector Modernização da Administração Pública, com uma dotação global de cerca de 5,1 milhões de contos distribuídos por vários Ministérios, contempla acções visando a construção, aquisição, remodelação e ampliação dos edifícios públicos e a implementação e aquisição de equipamento informático de modo a melhor corresponder à eficiência do aparelho administrativo.
183. O sector Segurança e Ordem Pública dispõe de cerca de 1,7 milhões de contos, repartidos pelos Ministérios do Planeamento e da Administração do Território, da Administração Interna e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, consistindo a sua programação em acções visando fundamentalmente a execução de obras e aquisição de equipamento para as forças de Segurança (PSP e GNR).
PIDDAC TRADICIONAL - Intervenções Regionais
184. Em 1989, com uma verba global da ordem de 7 milhões de contos, prosseguirão os Programas Integrados de Desenvolvimento Regional (PIDRs) - Trás-os-Montes, Baixo Mondego, Cova da Beira, Entre Mira e Guadiana, Nordeste Algarvio e Ria Formosa e as acções preparatórias dos PIDRs do Alto Minho e de Trás-os-Montes e Alto Douro - constituindo acções de coordenação intersectorial do investimento na perspectiva regional.
Os investimentos previstos para 1989 correspondem, no essencial, à continuação de projectos em curso.
PIDR's - 1989
185. Assegurando-se uma utilização concertada dos meios financeiros comunitários e nacionais surgem as Operações Integradas de Desenvolvimento Regional (OIDs) do Norte Alentejano e da Península de Setúbal e prosseguirão os estudos preparatórios e de viabilidade de novas OIDs ou outros programas regionais, nomeadamente Vale do Ave, Sotavento Algarvio, Alto Minho, Área Metropolitana do Porto, Pinhal Interior, Raia Central, Vale do Tejo, Oeste e Região Autónoma da Madeira.
As OIDs envolvem uma dotação O.E., em 1989, de 4 milhões de contos (800 mil contos em 1988) dos quais cerca de 3 milhões para a OID de Setúbal e de 1 milhão para a do Norte Alentejano.
Em relação à OID do Norte Alentejano dever-se-á acrescer cerca de 550000 contos inscritos no âmbito do PEDAP (PIDDAC sectorial) e 275000 contos em acções de formação profissional no âmbito do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), referentes à comparticipação nacional da Administração Central.
OID's - 1989
Programas Integrados de Desenvolvimento Regional
186. No Projecto de Desenvolvimento Rural Integrado de Trás-os-Montes (PDRITM) assume particular importância a "componente agrícola" absorvendo cerca de 75% da dotação atribuída, a que não é alheio o facto de se tratar de uma zona fortemente deprimida onde predomina a agricultura de subsistência e são quase inexistentes as alternativas de emprego fora do sector agrícola.
187. Quanto ao PIDR da Cova da Beira prosseguirão os importantes investimentos de âmbito hidroagrícola, nomeadamente redes de rega, enxugo e viária e será lançada uma das acções determinantes do projecto - a barragem do Coa-Sabugal, envolvendo, conjuntamente com a "investigação agrícola" e as "acções de experimentação em regadio", cerca de 92% da dotação do PIDR, em 1989.
188. Em relação ao PIDR do Baixo Mondego releva a prossecução das obras de hidráulica em todo o Vale do Mondego. O melhoramento do porto da Figueira da Foz é outro dos projectos que prosseguirá em 1989 com a dotação de 200000 contos. No entanto, são as componentes relacionadas com o aproveitamento hidroagrícola que absorvem cerca de 87% da dotação do PIDR, em 1989.
189. No PIDR de Entre Mira e Guadiana para além da continuação das acções iniciadas em anos anteriores assume maior relevo o lançamento das escola preparatórias de Mourão e de S. Teotónio e ainda da secundária de Mértola, representando a dotação na área da Educação cerca de 54% da dotação global.
190. O PIDR do Nordeste Algarvio reparte a sua dotação por acções nos domínios da Agricultura, Hidráulica, Educação, Saúde, Segurança Social, Cultura, com particular incidência nas duas primeiras áreas.
191. No PIDR da Ria Formosa prosseguirão as acções em curso com base em oito sectores fundamentais - ordenamento do espaço, gestão dos recursos hídricos, saneamento básico, produção alimentar, gestão dos recursos naturais, defesa do património, saúde e segurança social e estudos e investigação - assumindo particular relevo os investimentos relacionados com a produção alimentar, nomeadamente, ao nível da agricultura, aquacultura e pesca oceânica.
192. Em relação às acções preparatórias do PIDR de Trás-os-Montes e Alto Douro, em 1989, continuarão as acções de identificação dos constrangimentos e avaliação dos recursos disponíveis no âmbito da actividade industrial, particularmente nos domínios dos minerais, madeira e florestais, agro-industriais e aquacultura.
193. No âmbito das acções preparatórias do PIDR do Alto Minho continuarão as acções nos domínios da agricultura, florestas, recursos hídricos e minerais, turismo, educação e com particular incidência na área da saúde que representa cerca de 49% da dotação global.
Operações Integradas de Desenvolvimento Regional
194. Abrangendo diversas áreas - turismo, indústria, infraestruturas, formação profissional, agricultura, silvicultura e ambiente e recursos naturais - desenvolver-se-ão múltiplas acções no âmbito da OID do Norte Alentejano visando a maximização do aproveitamento da diversidade dos seus recursos endógenos, a melhoria das condições de vida das populações e a promoção de emprego.
Assumem especial relevo as medidas que visam o desenvolvimento agrícola e silvícola, com um significativo peso de projectos novos, assim como o lançamento de novas medidas nos domínios da educação e formação profissional.
Continuando acções já iniciadas em anos anteriores no âmbito das acções preparatórias do PIDR do Norte Alentejano inserem-se as medidas que visam o desenvolvimento industrial (cerca de 69 mil contos), o aproveitamento do potencial turístico envolvendo uma verba da ordem de 150 mil contos, a melhoria da acessibilidade (300 mil contos para a supressão de três passagens de nível) e a melhoria das condições de saúde, com uma verba de cerca de 200 mil contos, em que sobressai o lançamento do Hospital Distrital de Elvas (100 mil contos).
195. Quanto à OID da Península de Setúbal, procura assentar a sua estratégia num desenvolvimento mais autónomo da área, tendo em conta os problemas de declínio que afectaram/afectam as actividades industriais (construção naval, siderurgia e metalomecânica) vitais numa zona com uma estrutura produtiva pouco diversificada.
A fixação, em termos de emprego, dos residentes com ocupação terciária implicando a necessidade de diversificação e aumento de serviços, quer de apoio à actividade produtiva quer de educação e saúde será um dos vectores principais de intervenção.
Em 1989, entre outras medidas, no âmbito da OID avançar-se-á com a construção do Hospital Distrital de Almada, cuja dotação é da ordem dos 1,4 milhões de contos. Promover-se-ão melhorias na rede viária (1.6 milhões de contos) que se reflectirão numa melhor acessibilidade, salientando-se o alargamento da ponte sobre o Tejo (1 milhão de contos com base em autofinanciamento); avançar-se-á com acções de melhoramentos nos portos de Sesimbra e Setúbal (725 mil contos dos quais 525 mil contos financiados pelo O.E.); ampliar-se-ão duas escolas secundárias (Laranjeiro e Seixal) envolvendo 155 mil contos e intervir-se-á com diversas acções nas "áreas protegidas" da zona com um montante da ordem de 165 mil contos.
PIDDAC Apoios
196. Os programas afectos à comparticipação do Estado no apoio ao investimento produtivo - o PIDDAC Apoios - registam em 1989 um montante global de investimento de 29506 milhares de contos a suportar pelo O.E., mantendo uma estrutura de repartição semelhante à verificada em 1988.
Este valor traduz uma ligeira redução do esforço financeiro do Estado no domínio dos incentivos à actividade produtiva, devido ao aumento das dotações comunitárias e das respectivas comparticipações, que conduzem a uma diminuição das contrapartidas nacionais.
Em termos de repartição sectorial, será de salientar o peso da Agricultura que, com 15535 milhares de contos orçamentados, absorve 53% da dotação global, destacando-se na sua carteira de Programas a "Modernização das Explorações Agrícolas" - Regulamento (CEE) 797/85 - ao qual é afecta uma verba de 9400 milhares de contos, representando cerca de 32% da totalidade do PIDDAC- Apoios.
No sector da Indústria, com uma dotação de 7250 milhares de contos, assegura-se a contrapartida nacional à execução do PEDIP, através de um programa denominado "Apoios Financeiros ao Investimento Produtivo" ao qual é afecta uma verba de 6000 milhares de contos que, reverterá para o novo sistema de incentivos à actividade industrial, onde dominará o vector da modernização.
Com efeitos igualmente significativos sobre o sector industrial, prolongar-se-á para 1989 o PNICIAP - Programa Nacional de Interesse Comunitário de Incentivo à Actividade Produtiva - ao qual se afecta uma verba de 3105 milhares de contos, dirigida não só ao fomento do investimento industrial, através do SIBR, mas ainda à promoção das acções de investimento no sector do Turismo (SIFIT) e ao desenvolvimento do potencial endógeno com a aplicação do SIPE.
Os Programas Comunitários STAR e VALOREN são igualmente dotados das verbas correspondentes à assumpção pelo Estado Português da sua execução em território nacional, assegurando no seu conjunto 1395 milhares de contos, com os quais se intenta financiar a aplicação dos sistemas de estímulos que deles nacionalmente derivam.
Antevendo-se o bom termo das negociações já encetadas com as Comunidades Europeias é ainda orçamentada uma verba de 300 mil contos, destinada à implantação, em 1989, de um sistema de estímulos à actividade comercial.
Financiamento
197. As verbas do O.E. financiam 88,8% do PIDDAC (QUADRO III) representando as Receitas Gerais 91,5% e o Crédito Externo 8,5%.
A parte restante do PIDDAC é financiada por OUTRAS FONTES que incluem Autofinanciamento, Fundos de Pré-Adesão e Outras.
Pela análise do quadro IV facilmente se conclui ser o BEI com cerca de 9 milhões de contos a entidade financiadora com maior percentagem de crédito concedido (66,5%), seguido do BIRD com mais de 3 milhões de contos (23,9%).
Do QUADRO I ao QUADRO VI