Parecer n.º 1/2000, de 12 de maio

Parecer n.º 1/2000. - Anteprojecto da proposta de lei de organização e ordenamento do ensino superior. - No uso da competência que lhe é conferida pelo Decreto-Lei n.º 205/98, de 11 de Julho, o Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior, em sua reunião plenária de 1 de Março de 2000, deliberou aprovar o seguinte parecer:

1 - O anteprojecto de proposta de lei sobre a organização e ordenamento do ensino superior, que no seu articulado suscita desde logo a questão de saber se não é tempo de reformular, articulando-as, a Lei de Bases do Sistema Educativo, a lei da autonomia das universidades, o estatuto e autonomia dos estabelecimentos de ensino superior politécnico e o Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, ganharia com o facto de incluir um relatório justificativo da proposta.

Declarações públicas e autorizadas de responsáveis pelo texto ajudam a remediar aquela falta, mas não satisfazem a exigência de que matéria de tal importância seja abordada com apoio em uma clara fundamentação introdutória.

Por outro lado, o conjunto de diplomas que se anunciam no sentido de desenvolver os princípios guias definidos pela proposta seriam bem enquadrados pelo Programa do Governo, e talvez fosse dispensável dar ao anteprojecto a natureza de proposta de lei, porque toda a matéria nele abrangida e a legislação complementar programada cabem na competência do Governo, com que se ganharia em tempo, que os procedimentos parlamentares inevitavelmente alongam. Falta ainda a definição da avaliação do ensino militar, cujo diploma não foi publicado.

2 - O primeiro objectivo que se destaca no articulado é o de racionalizar a rede do ensino superior, privilegiando a sua relação com "o sistema urbano nacional e com os eixos territoriais em que assenta".

Trata-se, segundo parece, de relacionar a rede com as políticas de desenvolvimento regional ou nacional, contrariando a até agora aleatória causística a que tem obedecido a criação dos estabelecimentos públicos e privados. Por isso faz parte dos objectivos da avaliação em curso contribuir para essa racionalização, que não poderá razoavelmente dispensar-se de avaliar os resultados do processo.

Todavia, o conceito de rede necessita certamente de uma explicitação, porque no texto parece referir apenas uma dispersão de estabelecimentos segundo os critérios de racionalização propostos e referidos, sem que se mencionem e definam os métodos de articulação, dos quais depende a existência de uma rede.

Este Conselho aprovou uma orientação no sentido de criar institutos interuniversitários em áreas onde a boa gestão dos recursos humanos e financeiros não aconselha adoptar projectos repetitivos dispersos, antes recomenda a convergência de esforços. A Universidade de Lisboa tem em curso um projecto elaborado com tal critério na área dos estudos africanos e orientais, um exemplo do que pode esperar-se de um conceito dinâmico da rede.

Por outro lado, a vinculação da rede à relação com o "sistema urbano nacional e com os eixos territoriais" pode interpretar-se como dispensando a função dinamizadora dos estabelecimentos de ensino superior em regiões adormecidas, sem dinâmica de desenvolvimento, o que entraria em contradição com as preocupações de adequado equilíbrio no que se refere, designadamente, à localização geográfica.

Parece ser este último o conceito orientador das propostas patrocinadas pela comunidade internacional para os países em desenvolvimento, assim como o princípio orientador da universidade das Nações Unidas.

Na história recente do desenvolvimento da rede portuguesa aparecem exemplos dessa função nas zonas da interioridade e nos arquipélagos do Atlântico.

A introdução de uma lógica que racionalize a rede do ensino superior vai defrontar-se com a realidade casuística e ocasional que se estruturou ao longo dos anos e que certamente exige a avaliação global dos ensinos público, privado e cooperativo instalados. É uma das finalidades da avaliação, definida no artigo 4.º, alínea d), da Lei n.º 38/94, de 21 de Novembro (avaliação do ensino superior), e um dos objectivos fundamentais do Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior.

Umas das carências mais evidentes diz respeito ao corpo docente, cujo estatuto exige a definição de uma doutrina de incompatibilidades que tenha especialmente em vista as lideranças das instituições, sem distinção de subsistemas.

Este objectivo poderá ser expresso introduzindo no conceito de rede um elemento dinamizador das cooperações possíveis, em face das realidades, e programando com realismo a criação de corpos docentes privativos das instituições privadas, um imperativo cuja observância foi descurada e exige revisitação e efectiva dinamização.

3 - Estas questões da racionalização e da rede também se tornam exigentes de maior clarificação naquilo que respeita à articulação entre ensino universitário e ensino superior politécnico.

É notório que o ensino superior politécnico tem a vocação da identidade específica e da igual dignidade dentro da rede do ensino superior. O projecto parece querer dar um passo nesse sentido quando, no artigo 4.º, define como objectivo que "o ensino superior universitário e o ensino superior politécnico devem assegurar a mobilidade e a permeabilidade recíproca", designadamente promovendo o "reconhecimento mútuo das formações", a "mobilidade de docentes e de estudantes" e a "efectivação de projectos comuns de investigação, ensino e formação profissional".

Todavia, o projecto parece não ultrapassar o débil critério, que sempre foi o mais aparente, na distinção de ambos os subsistemas, e que é a diferenciação nominativa de cada uma das modalidades.

As definições de objectivos do ensino universitário (artigo 6.º) e do ensino superior politécnico (artigo 8.º) não conseguem vencer a ambiguidade originária e parecem desautorizar a diferenciação pelos graus académicos atribuíveis quando formula (artigo 4.º) o dever de ambos os subsistemas promoverem o "reconhecimento mútuo das formações" e a "mobilidade de docentes e estudantes".

As disposições referentes à organização institucional do ensino superior universitário (artigo 6.º) e do ensino superior politécnico (artigo 8.º), além de reproduzirem disposições da Lei de Bases do Sistema Educativo (artigo 11.º), não conseguem formular uma distinção que contribua para a clarificação das categorias envolvidas e também para ajudar a vencer resistências culturais da sociedade civil no sentido de reconhecer igual dignidade às formações respectivas. Esta matéria exige um debate que aprofunde, generalize e permita finalmente conceptualizar com rigor as diferenças.

A clareza não é favorecida pelo facto de se prever (artigo 8.º) que as escolas superiores politécnicas possam, a título excepcional, integrar-se em universidades, sendo obscuras as razões pelas quais, quando essas escolas forem de número superior a três, devem ser integradas em instituto ou institutos superiores politécnicos.

De acordo com o projecto receberá resposta positiva a reivindicação no sentido de ser acentuada a função unificadora do instituto e do seu presidente, com afastamento do actual modelo federativo.

O que tudo parece encaminhar para a necessidade de alterar a Lei de Bases do Sistema Educativo.

4 - Talvez seja apropriado, neste plano, examinar o caso das "escolas superiores não integradas", um tema que ganharia com uma definitiva conceptualização que as articule ao tradicional conceito de universidade.

Em tempos foi proposto, sem viabilidade, a criação de "colégios propedêuticos" (ministro Leite Pinto), que regionalizariam um ensino propedêutico, seleccionando mas abrindo caminho para o acesso aos anos seguintes nas universidades. Nunca pareceu aceitável o modelo, que mais parecia visar a limitação dos efeitos da explosão da procura, mas já fez mais sentido o modelo dos institutos universitários, de que a actual Universidade de Évora foi exemplo. O que mais uma vez remete para a revisão da Lei de Bases do Sistema Educativo. Deste modo se evitaria, designadamente, a multiplicação de cursos, por vezes de difícil racionalização, e frequentemente destinados a preencher o número de formações oferecidos de que depende a qualificação universitária.

5 - Um dos conceitos introduzidos pelo projecto, que tem novidade, é o de condicionar a autorização da criação de unidades orgânicas fora do espaço urbano das universidades (artigo 7.º) e politécnicos (artigo 9.º).

A questão da especificidade, que na área das ciências humanas anda ligada às diferenças de concepção do mundo e da vida, foi adiantada quando da instalação da Universidade Católica, aparecendo uma corrente que aconselhou o alargamento do conceito a todas as diferentes concepções diferenciadas.

No projecto o tema reaparece ao prever a criação de "estabelecimentos de ensino superior que parte de igrejas e de confissões religiosas", ao abrigo do que chama lei especial, talvez, melhor dizendo, legislação específica.

Parecem fundadas as dúvidas sobre a oportunidade actual do preceito, que exige uma instância de reconhecimento de que se trata de igrejas ou confissões, tarefa que terá dificuldades e provocará frequentes controvérsias, que perturbarão o sistema sem o enriquecer.

A variedade de formas jurídicas que pode revestir a entidade instituidora, desde o modelo fundacional às cooperativas, é talvez suficiente para cobrir todas as iniciativas, que todas devem obedecer aos mesmos requisitos de excelência.

Por outro lado, a exigência da especificidade dos projectos científicos e pedagógicos vai necessitar de flexibilidade, porque a rede aleatoriamente instalada, pública ou privada, não se reconduz geralmente ao critério, que em todo o caso parece de apoiar. Parece bem incluído na lógica da exigência de requisitos mínimos condicionadores da autorização de novas unidades e funcionamento dos cursos nos vários subsistemas.

6 - Não é muito elucidativa a proposta de um "sistema de regulação" independente, cuja função seria a de conseguir manter uma ponderada relação entre a oferta e desempenho do ensino superior e o serviço que a comunidade espera, pautando este pela excelência e relevância.

Ficam dúvidas em relação a que interesses se pretende garantir a independência do sistema de regulação, interesses que necessariamente são uma referência essencial para definir a estrutura e funcionamento dessa instância.

Parece aceitável entender que a primeira preocupação será a de assegurar que a oferta e o funcionamento sejam avaliados sem desvios em relação com os interesses identificáveis da comunidade, e essa é uma função governativa que não pode facilmente mudar de sede.

Mas não ignorando a competição entre os vários subsistemas, da qual são de esperar benefícios desde que respeitadas as regras da boa concorrência, a intervenção opinativa de uma tal instância pode contribuir para manter uma relação bem informada do poder governativo com a realidade.

A antiga Junta Nacional de Educação, aliás nunca extinta, baseava-se parcialmente nesse conceito. Medindo agora as distâncias de tempo e de regime, talvez tal instância pudesse ser uma vocação de um dos conselhos existentes, composto por representantes dos subsistemas, cujo parecer obrigatório poderia até ser definitivo quando se traduzisse na recusa.

7 - Sem pretender interferir na liberdade de criação de estabelecimentos do ensino superior privado, seria recomendável que se pudesse caminhar para uma racionalização do conjunto de estabelecimentos de ensino superior. Nesta orientação são de considerar os contratos de associação numa perspectiva de ordenação geográfica.

8 - Finalmente, a apreciação na especialidade do texto proposto aconselha a tomar em conta alguns reparos que constam da nota anexa.

Nota anexa

a) Os conceitos apresentados no artigo 2.º são pouco rigorosos, concretamente os conceitos de "estabelecimento", "unidade orgânica" e "rede", ficando o recurso da Lei de Bases do Sistema Educativo para os concretizar.

b) O artigo 3.º reproduz o artigo 11.º da Lei de Bases do Sistema Educativo.

c) O conceito de reconhecimento mútuo das formações entre ensino superior universitário e ensino superior politécnico parece contrariar a diferença de identidades. Para consagrar a circulação eventual de diplomados, talvez fosse preferível usar o conceito de "valoração recíproca das formações".

d) No artigo 5.º seria suficiente que na alínea c) se dissesse apenas "ministra um ensino superior" e na alínea f) é impossível saber o que são "os objectivos da rede" justamente pela deficiente definição de rede.

e) No artigo 6.º, n.º 1, conviria escrever "profissionais e culturais, fomentando" para que não seja equívoca a função da formação técnica.

f) É difícil entender a alínea a) do n.º 2 do artigo 7.º, designadamente o que são "eixos de desenvolvimento criadores de comunidade territorial", pelo que seria conveniente o esclarecimento.

g) No artigo 15.º, ao definir-se os "pressupostos gerais" para a criação de um estabelecimento de ensino superior, dever-se-ia acautelar a eventual exigência de que estabelecimentos já existentes devam aproximar-se dos novos critérios.

h) É necessário que o sistema de regulação independente, de que se ocupa o artigo 22.º, não se traduza em desresponsabilização do Governo.

i) Mantendo o princípio da especialidade para as iniciativas das igrejas e confissões religiosas, não será necessário que intervenha lei da Assembleia da República.

j) O artigo 24.º, ao anunciar uma lei, e pelo menos sete decretos-leis complementares, torna difícil antever o perfil final da programada organização e ordenamento do ensino superior.

27 de Abril de 2000. - O Presidente, Adriano Moreira.

Declaração de voto. - O anunciado sistema de regulação independente não deverá omitir uma resposta ao problema da articulação do ensino com a sociedade. A esta questão se refere o artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 205/98, de 11 de Julho, que criou o Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior. As ordens e associações profissionais estão ali expressamente mencionadas e devem ser consideradas na definição do sistema, de resto tendo em conta a cooperação já existente. Parece ainda necessário conciliar a definição de independência com a inevitável representação de todos os sectores interessados. - Adriano Moreira.

Declaração de voto. - Votei contra por, reconhecendo embora os esforços desenvolvidos pelo Conselho no sentido de chegar a uma reformulação, não concordar com a inclusão do n.º 7. Penso, igualmente, que poderá ser pertinente o recurso à figura da proposta de lei para a matéria que o diploma deverá tratar. - José Barata Moura.

Declaração de voto. - Voto favoravelmente o parecer do Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior, acrescentando porém, no n.º 6, que no "sistema de regulamentação" independente a instituir deveriam estar representadas as ordens e associações profissionais e as actividades económicas. - Manuel Braga da Cruz.