Parecer de 2016-11-24 (Processo nº P001122002), de 24 de novembro

Senhor Secretário de Estado da Administração Local, Excelência: I A alínea d) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, dispõe que “não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.” A propósito deste preceito, a Comissão Nacional de Eleições solicitou à Direcção-Geral das Autarquias Locais a emissão de parecer com vista ao esclarecimento das seguintes questões: “1. A quem deve o futuro candidato dirigir o pedido de suspensão de funções? 2. Quando se operam os efeitos do pedido de suspensão de funções? 3. Uma vez suspensas as funções do funcionário autárquico, quais as repercussões ao nível do vencimento, antiguidade na carreira e na categoria? 4. A ser possível o exercício de funções de direcção por requisição, comissão de serviço ou outro meio que envolva transferência do serviço de origem, a suspensão dessas funções produz efeitos no serviço de onde é originário? 5. Uma vez terminada a suspensão de funções há algum impedimento à assunção imediata do cargo directivo?” Na sequência do pedido, foi elaborada a Informação Técnica nº 240/DSJ, de 15 de Setembro de 2001, que obteve despacho, de 21 de Março de 2002, do Secretário de Estado das Autarquias Locais do Executivo anterior, no sentido de ser solicitado parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República. Como tal despacho não chegasse a ter o seguimento adequado, dignou-se Vossa Excelência, por Despacho de 30 de Setembro de 2002, na sequência da reiteração do pedido por parte da Comissão Nacional de Eleições, solicitar o parecer do Conselho Consultivo. Cumpre, assim, emitir parecer. II 1. A Constituição da República Portuguesa consagra, no artigo 50º, o “Direito de acesso a cargos públicos”, estabelecendo no nº 3 que “no acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos.” Dando concretização ao mandato constitucional, veio a Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto - Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais - a seguir tão-só designada por (LEOAL), estabelecer inelegibilidades gerais e especiais, respectivamente, nos artigos 6º e 7º. “A existência de um regime de inelegibilidades visa, segundo doutrina firmada deste corpo consultivo, assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce (ou outras razões que o tornem indigno), se entende que não deve ou não pode representar um órgão autárquico”[1]. A inelegibilidade na medida em que impede o acesso à qualidade de destinatário do acto electivo traduz-se, em termos práticos, num obstáculo jurídico à eleição, consubstanciando uma restrição à capacidade eleitoral passiva[2]. Essa incapacidade eleitoral passiva pode aplicar-se indistintamente a todo o território nacional ou limitar-se ao círculo, à autarquia ou à área de jurisdição. No primeiro caso, fala-se em inelegibilidade absoluta ou inelegibilidade em sentido amplo e, no segundo, em inelegibilidade relativa ou inelegibilidade em sentido estrito. “Em sentido amplo diz-se inelegível aquele que não pode ser eleito”, por falta dos requisitos gerais que habilitem à eleição, o que significa incapacidade eleitoral passiva. Pode, porém, acontecer estarem presentes os requisitos gerais, mas verificar-se algum facto ou posse de algum atributo que, em especial, impeça o candidato de aceder à qualidade de destinatário do acto electivo. Fala-se, nesta hipótese, em inelegibilidade em “sentido restrito e próprio” ou inelegibilidade relativa[3]. Nas palavras de JORGE MIRANDA, “os requisitos de elegibilidade são sempre absolutos e de natureza institucional, porque têm de estar presentes em quaisquer eleições (...) e justificam-se por razões ligadas ao bom funcionamento das instituições (v.g., garantias de lealdade ou maturidade dos titulares dos cargos). Pelo contrário (...),” as inelegibilidades em sentido estrito, podem também “ser relativas e pessoais, visto que podem afectar apenas certa ou certas eleições e derivar de causas pessoais”[4]. 2. Para a resolução do caso em apreço importa considerar as denominadas inelegibilidades especiais, previstas, como vimos, no artigo 7º da LEOAL, cujo conteúdo é o seguinte: “Artigo 7º Inelegibilidades especiais 1- Não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções ou jurisdição: a) Os directores de finanças e chefes de repartição de finanças; b) Os secretários de justiça; c) Os ministros de qualquer religião ou culto; d) Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.” O preceito abrange as inelegibilidades meramente locais ou territoriais, tendo como destinatários aqueles que, através do exercício de funções ou da sua situação perante a autarquia, estejam em condições de utilizar a chamada captatio benevolentiae na área geográfica onde actuariam caso fossem candidatos[5]. Quer dizer, pretende-se “garantir a liberdade de voto, arredando a possibilidade de toda e qualquer influência ilegítima sobre as escolhas eleitorais que tais funcionários, enquanto candidatos, pudessem extrair daquela sua qualidade, e de, assim, garantir também, por sua vez, a igualdade das candidaturas”[6]. O fundamento lógico-normativo do preceito visa, por um lado, preservar a independência do exercício dos cargos electivos autárquicos e, por outro, preservar e garantir a independência e imparcialidade do poder local[7]. Para esse efeito, a alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL restringe a capacidade eleitoral passiva dos destinatários por ela abrangidos que, desta forma, se encontram impedidos de candidatar-–se, a menos que suspendam as respectivas funções. Este preceito introduziu profundas alterações ao regime anterior constante do artigo 4º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 701-–B/76, de 26 de Setembro, que se limitava a considerar inelegíveis, para os órgãos do poder local, “os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios” [8]. Na sequência do entendimento sufragado à luz desse regime, importa recordar que a ratio do preceito não exige que a inelegibilidade se estenda para além do círculo eleitoral onde os funcionários visados exercem funções. A inelegibilidade em causa “opera unicamente no âmbito da respectiva autarquia, ou seja, respeita unicamente à eleição do órgão autárquico de que o cidadão é funcionário ou de outro órgão da mesma autarquia”[9]. 3. Atentemos porém nas novidades introduzidas pelo actual regime. 3.1. Alteração relevante respeita, em primeiro lugar, ao círculo do universo dos funcionários abrangidos, registando-se uma tentativa no sentido da sua clarificação e delimitação. No domínio do regime anterior, o Tribunal Constitucional, chamado a pronunciar-se sobre o alcance do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B76, quanto ao inciso “funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios”, firmou jurisprudência no sentido de que a inelegibilidade se dirigia apenas “aos «funcionários» tradicionalmente designados como das «câmaras municipais» ou das «juntas de freguesia» (...)”, ou seja, “«os funcionários» da administração autárquica directa, dela estando excluídos, por conseguinte, os «funcionários» da administração autónoma ou indirecta (nomeadamente, os dos serviços municipalizados e das associações e federações de municípios)” [10]. No momento actual o legislador, ao falar, na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, em “funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária”, pretende alargar, de forma clara e manifesta, o universo subjectivo dos funcionários potencialmente abrangidos pela inelegibilidade. Com efeito, a partir de agora, além dos funcionários da administração autárquica directa, hão-de considerar-se desde logo incluídos, no âmbito subjectivo de aplicação da norma, os dos serviços municipalizados e os das associações ou federações de municípios, bem como os funcionários das entidades empresariais ou outros institutos ou fundações criados pelas autarquias para prosseguirem finalidades específicas. Acontece que a extensão da inelegibilidade, sobretudo a funcionários da administração autárquica indirecta, não pode deixar de ter reflexos no conceito de funcionário recebido na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL (1º segmento). Uma análise mais aprofundada da organização e regime jurídico do pessoal dos serviços e entidades agora abrangidos permitirá retirar algumas ilações úteis ao preenchimento do referido conceito. Senão vejamos. 3.1.1. Os serviços municipalizados dispõem, nos termos da lei, de organização autónoma dentro da administração municipal, traduzida em autonomia administrativa e financeira[11] [12]. A doutrina tradicional qualificava os serviços municipalizados como empresas públicas municipais, sem personalidade jurídica, aos quais era conferida autonomia dentro da administração municipal[13]. Com JOÃO PACHECO DE AMORIM, “importa não confundir a figura da empresa municipal com outro tipo de empresas municipais não personalizadas, legalmente designadas de ‘serviços municipalizados’, e ainda hoje regulados pelo velho Código Administrativo.” Ainda segundo o mesmo autor, os serviços municipalizados dispõem de estrutura interna próxima do figurino empresarial, gozam de autonomia administrativa e financeira, mas não apresentam “os traços mais marcantes das empresas públicas personalizadas, a saber: actividade normalmente regulada pelo direito privado (direito civil, comercial e laboral), pelo direito fiscal comum e pelo direito da concorrência, prossecução estatutária de escopo lucrativo e sujeição do respectivo contencioso à jurisdição dos tribunais judiciais”[14]. A gestão dos serviços municipalizados compete a um conselho de administração[15], nomeado pela câmara municipal[16] e composto por um número de membros cuja determinação é da competência da assembleia municipal. Os serviços municipais são dotados de um quadro de pessoal aprovado pela assembleia municipal[17] e cuja nomeação é da competência do respectivo conselho de administração. O regime jurídico do pessoal é igual ao que vigora em geral para os funcionários das autarquia locais. Nos termos do artigo 41º da Lei nº 58/98, de 18 de Agosto - Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais - os actuais serviços municipalizados podem ser transformados em empresas públicas. Ainda segundo o nº 6 do artigo 37º da Lei nº 58/98, “o pessoal do quadro dos serviços municipalizados que venham a ser objecto de transformação em empresas, nos termos da presente lei, pode optar entre a integração no quadro da empresa ou no quadro do município respectivo ...” Neste caso, podemos encontrar pessoal sujeito ao regime jurídico do contrato individual do trabalho e pessoal com vínculo à função pública. 3.1.2. As associações de municípios de direito público são pessoas colectivas de direito público, criadas por dois ou mais municípios, para a realização de interesses específicos comuns, nos termos do artigo 1º da Lei nº 172/99, de 21 de Setembro[18], que estabelece o regime jurídico comum das associações de municípios de direito público. A associação de municípios dispõe de um conselho de administração que é o órgão executivo, composto por representantes dos municípios associados, eleitos pela assembleia intermunicipal de entre os seus membros (artigo 2º). O conselho de administração “pode nomear um administrador-–delegado para a gestão corrente dos assuntos da associação, devendo, neste caso, ficar expressamente determinado na acta quais os poderes que lhe são conferidos” (artigo 11º). A associação pode dispor de quadro de pessoal próprio que se rege pela legislação aplicável aos trabalhadores da administração local (artigo 20º). 3.1.3. A criação de entidades empresariais ao abrigo da Lei nº 58/98 constitui expressão mais visível do crescimento recente da administração autárquica indirecta[19] [20]. O nº 3 do artigo 1º prevê a criação de três realidades empresariais distintas, a saber: “a) Empresas públicas, aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a totalidade do capital; b) Empresas de capitais públicos, aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham participação de capital em associação com outras entidades públicas; c) Empresas de capitais maioritariamente públicos, aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a maioria do capital em associação com entidades privadas.” O conceito de empresa municipal abrange, segundo o nº 3 do artigo 1º da Lei nº 58/98, para além da figura da “empresa pública” stricto sensu (em que um único município ou ente supramunicipal é detentor da totalidade do capital estatutário), “outras duas distintas figuras: a empresa de capitais públicos (em que o capital é repartido entre um ou mais municípios não associados - ou uma ou mais entidades supramunicipais não associadas - e quaisquer outras entidades públicas) e a ‘empresa de capitais maioritariamente públicos’ (em que um ou mais municípios ou uma ou mais entidades supramunicipais ‘detêm a maioria do capital em associação com entidades privadas’”[21]. No caso da alínea a) do nº 3 do artigo 1º, não subsistem dúvidas quanto à natureza pública das entidades aí mencionadas: configuram pessoas colectivas públicas, de tipo institucional, sujeitas aos poderes de superintendência e tutela dos municípios[22], que correspondem às tradicionais empresas públicas. Nas empresas públicas são órgãos sociais obrigatórios o conselho de administração e o fiscal único (artigo 9º da Lei nº 58/98). Ao conselho de administração, composto por três membros, um dos quais é o presidente, nomeado e exonerado pela respectiva câmara municipal, cabe a gestão da empresa. Nos casos das alíneas b) e c), as vinculações jurídico-públicas afiguram-se pouco perceptíveis, pelo menos em relação às “empresas de capitais maioritariamente públicos”[23]. Nas empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente públicos são órgãos sociais a assembleia geral, o conselho de administração e o fiscal único (artigo 18º da Lei nº 58/98). O conselho de administração é o órgão de gestão, cabendo à assembleia geral a nomeação e exoneração do presidente e demais membros do mesmo (artigo 21º da Lei nº 58/98). As empresas de capitais maioritariamente públicos ficam sujeitas ao controlo e orientação do sócio ou sócios públicos que detêm a maioria do capital, mas tais poderes são exercidos através da Assembleia Geral, em conformidade às regras do Código das Sociedades Comerciais. Segundo alguma doutrina, estamos perante entidades empresariais especiais, uma vez que consubstanciam formas organizatórias tipicamente societárias: não estão sujeitas a quaisquer poderes de superintendência dos municípios e são reguladas fundamentalmente pelo direito privado[24] [25]. Com interesse para o caso em apreço importa reter que, em todas as empresas municipais visadas, o estatuto do pessoal baseia-–se no regime do contrato individual de trabalho, segundo o disposto no artigo 37º da Lei nº 58/98. Ao respectivo conselho de administração compete “estabelecer a organização técnico-administrativa da empresa e as normas do seu funcionamento interno, designadamente em matéria de pessoal e da sua remuneração”[26]. 3.1.4. Finalmente, vimos que as inelegibilidades previstas na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL também se aplicam aos funcionários com poderes de “direcção” de empresas participadas pelos municípios. Neste caso estamos perante verdadeiras sociedades comerciais que se regem totalmente pelo direito privado e cujo capital é detido maioritariamente por um município. Tal como vimos em relação às empresas municipais, também aqui, por maioria de razão as relações entre tais empresas e os respectivos trabalhadores se regem pela legislação laboral comum. 3.1.5. Ao estender-se as inelegibilidades a trabalhadores que exercem funções em entidades criadas pelas autarquias locais ou em que estas detenham posição maioritária, sabendo-se que as relações entre tais entidades e os respectivos trabalhadores se regem, em regra, pela legislação laboral comum, será forçoso concluir que o conceito de funcionário adoptado na lei eleitoral não pode reconduzir-–se ao acolhido no âmbito do direito administrativo e tradicionalmente associado à concepção estatutária da relação jurídica de emprego público[27]. Como este Corpo Consultivo já teve oportunidade de ponderar, o conceito legal de funcionário público abrange apenas aqueles trabalhadores que se encontrem integrados num lugar do quadro, satisfazendo necessidades próprias dos serviços ou organismos da Administração, com carácter profissionalizado e permanente, de onde deriva a estabilidade da relação de emprego, conformada por um específico regime jurídico, o regime jurídico da função pública[28]. Ao funcionário contrapõe-se a figura do agente administrativo, na medida em que este é chamado a exercer funções próprias do serviço público, com sujeição do regime jurídico da função pública, mas de forma transitória. Nas palavras de ANA FERNANDA NEVES, “o elemento de diferença entre agente administrativo e funcionário, estabelecido na lei (...), queda-se no carácter temporário ou permanente do exercício de funções próprias do serviço público, determinando a e determinado pela não integração ou pela integração no quadro, respectivamente”[29]. No quadro do regime actual, só a nomeação corresponde a uma forma estável de prestar serviço à Administração Pública, opera a integração ou inserção na organização administrativa e confere a qualidade de funcionário público. A relação de emprego público constituída por contrato, em qualquer das suas modalidades (contrato administrativo de provimento e contrato de trabalho a termo), é configurada expressamente pela lei como transitória. Na óptica do legislador, para efeitos das inelegibilidades em causa, o que releva é sobretudo “a materialidade das funções laborais desempenhadas e o seu efectivo desempenho, de que pode decorrer a possibilidade de os interesses específicos inerentes a essa situação funcional se projectarem sobre o exercício do mandato electivo em termos de comportarem o seu desvirtuamento quanto à isenção e imparcialidade exigíveis à dignificação do poder local”[30]. O desempenho profissional de uma actividade laboral constitui o “pressuposto impostergável justificativo da inelegibilidade, porquanto essa relação comporta uma dimensão material, expressa especialmente numa dependência hierárquico-funcional, num complexo de direitos e de deveres funcionais e numa vinculação disciplinar, suficientemente densificada para ser entendida como podendo contender com a isenção e imparcialidade no exercício de um cargo autárquico electivo num órgão representativo do município onde presta serviço.” Assim sendo, o conceito de funcionário para os efeitos previstos na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL aproxima-se mais da noção de “trabalhador da Administração Pública”, a que se refere o artigo 269º da CRP. Segundo doutrina deste corpo consultivo, quando no artigo 269º da Constituição se fala em «trabalhadores da administração pública», “esta expressão engloba não apenas os funcionários e agentes administrativos mas também os trabalhadores regidos pelas «leis gerais do trabalho»”[31]. Trabalhadores da Administração Pública, para este efeito, são as pessoas físicas que, contra uma retribuição, prestam actividade de trabalho sob a autoridade e direcção de uma entidade pública, qualquer que seja o carácter público ou privado do título pelo qual o indivíduo exerce a sua actividade[32]. Neste sentido parece igualmente apontar a jurisprudência do Tribunal Constitucional quando, chamado a pronunciar-se sobre o conceito de funcionário adoptado na actual lei eleitoral, pondera que “os funcionários a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL não serão apenas «os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço (...)», mas antes todos aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária”[33]. Por tudo quanto foi exposto, temos de concluir que as inelegibilidades atingem tanto os funcionários em sentido estrito como qualquer trabalhador das entidades constituídas pelas autarquias locais ou em que estas detenham posição maioritária, independentemente da natureza jurídica do respectivo vínculo (público ou privado), desde que se trate de uma relação de subordinação jurídica de carácter profissional e permanente. Em consequência, deve igualmente entender-se não se encontrarem abrangidos no conceito de funcionário, para este efeito, os titulares dos órgãos sociais das empresas municipais. Ainda que alguns titulares dos mencionados órgão sociais possam desempenhar funções de direcção (por exemplo, o presidente do conselho de administração ou os vogais que exerçam funções executivas), a verdade é que falece em relação aos mesmos, desde logo, o vínculo da subordinação jurídica. Com efeito, tratando-se, do ponto de vista jurídico–organizatório e, tendencialmente, de sociedades comerciais, “a sociedade não tem sobre o administrador um poder de direcção, com a intensidade característica da relação laboral”. Pelo contrário, o administrador goza de grande autonomia perante a sociedade enquanto o trabalhador se encontra juridicamente subordinado ao empregador[34]. Também no que se refere aos gestores públicos e à sua relação com a empresa, existe doutrina deste corpo consultivo no sentido de que “os gestores públicos se assumem, face às empresas onde exercem funções, «como verdadeiros e próprios órgãos destas empresas, às quais estão juridicamente ligados por um acto de nomeação (negócio jurídico unilateral) e uma relação de emprego (não subordinado) ou prestação de serviço, próxima do mandato mas que não se reduz a este contrato»”[35]. Quanto às relações dos gestores com a autarquia, seja realçado que, mesmo no caso das empresas públicas municipais, a lei prevê que a câmara municipal exerça sobre elas meros poderes de superintendência, no âmbito dos quais podem “emitir directivas e instruções genéricas ao conselho de administração no âmbito dos objectivos a prosseguir”[36]. Por outro lado, a favor da inexistência da inelegibilidade não pode deixar de relevar o facto de o mandato dos titulares dos órgãos sociais das empresas públicas municipais ser coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos (nº 3 do artigo 9º da Lei nº 58/98). Neste sentido, o Tribunal Constitucional já concluiu que os membros dos conselhos de administração de empresas públicas municipais, “cuja nomeação e exoneração (...) é da competência da câmara municipal, com um mandato de quatro anos, coincidente com o dos titulares dos órgãos autárquicos, não se encontram numa relação de subordinação jurídica no âmbito da empresa pública, gozando antes de autonomia perante a empresa (ou os seus órgãos), que permite diferenciar dos trabalhadores subordinados”[37]. 3.2. Outra das inovações introduzidas refere-se à restrição das inelegibilidades aos funcionários que exerçam funções de direcção[38]. Tendo em conta o que acabámos de expor quanto à amplitude do conceito de funcionário, as funções de direcção, para o efeito pretendido, não podem restringir-se àquelas que cabem em geral ao pessoal dirigente da função pública. Com funções de direcção, serão também trabalhadores das empresas municipais, empresas participadas, entidades fundacionais ou institucionais ou de associações de municípios que tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar a actividade de um ou mais sectores, serviços ou departamentos na directa dependência dos órgãos de administração ou de gestão[39]. Na posse de um conceito operativo de funcionário com poderes de direcção, para o efeito previsto no artigo 7º, nº 1, alínea d), da LEOAL, podemos avançar com a indicação, a titulo meramente exemplificativo, do universo dos funcionários e trabalhadores susceptível de se reconduzir ao mencionado conceito. 3.2.1. Na administração autárquica directa considera-se, desde logo, abrangido o pessoal dirigente a que se refere o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho[40]. Segundo o mencionado preceito, “Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços e organismos públicos referidos no artigo anterior.” “São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados” (nº 2 do artigo 2º da Lei nº 49/99). Os cargos dirigentes das câmaras municipais constam do artigo 2º do Decreto-Lei nº 514/99, de 24 de Novembro[41]. É o seguinte o conteúdo do mencionado preceito: “Artigo 2º Cargos dirigentes das câmaras municipais 1-Os cargos dirigentes das câmaras municipais e a sua equiparação, para efeitos do presente diploma, são os seguintes: a) Director municipal, equiparado a director-geral; b) Director de departamento municipal, equiparado a director de serviços; c) Chefe de divisão municipal, equiparado a chefe de divisão; d) Director de projecto municipal, exercido em comissão de serviço por tempo indeterminado e equiparado a director de departamento municipal ou a chefe de divisão municipal, por deliberação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal.” 3.2.2. No que concerne ao pessoal dos serviços municipalizados[42], o artigo 3º do Decreto-Lei nº 514/99, de 24 de Novembro, dispõe: “Artigo 3º Cargos dirigentes dos serviços municipalizados 1- Os cargos dirigentes dos serviços municipalizados são: a) Director-delegado; b) Director de departamento municipal; c) Chefe de divisão municipal.” 3.2.3. Nas associações de municípios, destaca-se o cargo de administrador-delegado, que exerce funções de direcção nas associações de municípios, nos termos do artigo 11º da Lei nº 172/99. 3.2.4. Em relação às demais entidades institucionais ou empresariais criadas pelos municípios ou em que estes detenham maioria de capital, incluem-se os trabalhadores titulares de cargos de direcção em conformidade com o previsto nos respectivos estatutos. Em resumo, consideram-se inelegíveis, designadamente: a) Os funcionários dos órgãos das autarquias locais que exerçam funções de direcção, tais como os directores municipais, os directores de departamento municipal, os chefes de divisão-municipal, os directores de projecto municipal e os directores de departamento municipal; b) Os funcionários que exerçam funções de direcção nos serviços municipalizados, tais como, o director-delegado, o director de departamento municipal e o chefe de divisão municipal; c) Os trabalhadores das entidades constituídas pelas autarquias locais, que exerçam funções de direcção, tais como o administrador-delegado nas associações de municípios, bem como os trabalhadores das empresas municipais e das empresas em que as autarquias locais detenham posição maioritária, que exerçam funções de direcção em conformidade com o estatuto interno[43]. Finalmente, impõe-se acrescentar que a inelegibilidade não atinge os membros dos conselhos de administração nem os titulares dos órgãos de administração ou gestão das entidades empresariais. 3.3. Uma última alteração significativa introduzida pelo regime actual respeita ao facto de se prever a possibilidade de suspensão obrigatória de funções[44], com vista a remover o obstáculo à candidatura. A este propósito vem questionado, em primeiro lugar, a que entidade deve ser dirigido “o pedido de suspensão de funções.” A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais, que são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (cfr. artigo 237º, nº 2, da CRP). A doutrina fala em atribuições para exprimir “os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir” [45]. Por competência, designa-se “o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas” [46]. Desta forma temos que as atribuições se referem às pessoas colectivas públicas enquanto as competências se reportam aos órgãos. Os órgãos da Administração, ao agir, encontram-se limitados pela sua própria competência, não podendo invadir as competências de outros órgãos da mesma pessoa colectiva nem praticar actos sobre matéria estranha às atribuições do sujeito público. Em suma, as pessoas colectivas manifestam a sua vontade através de órgãos que são centros abstractos de fixação de competências e actuam através do concurso de pessoas físicas: os titulares do órgão[47]. São órgãos das autarquias locais: a assembleia municipal, órgão deliberativo; a câmara municipal, órgão executivo; e o presidente da câmara[48]. As relações jurídico-funcionais no âmbito de cada pessoa colectiva organizam-se de forma hierarquizada, importando a estruturação desta em unidades e subunidades, por ordem decrescente de dimensão e competência em razão da matéria e do lugar[49]. A doutrina tradicional configurava a hierarquia administrativa como fenómeno inerente à centralização, através da qual se assegurava a coesão e harmonia do funcionamento da Administração[50]. Segundo este modo de ver as coisas, a hierarquia era vista como uma forma de organização exclusiva da administração estadual, apenas admissível entre órgãos da administração directa do Estado. A progressiva fragmentação da administração estadual e a multiplicação do fenómeno descentralizador originou a extensão do modelo hierárquico a entidades diversas do Estado, impondo–o como modelo de organização interna das entidades públicas. A doutrina caracteriza a estrutura hierárquica como “um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de obediência”[51] [52]. O grau superior do topo da hierarquia é ocupado pelo órgão da pessoa colectiva que detém os poderes jurídicos da relação de hierarquia: o poder de direcção, o de supervisão e o disciplinar. Constitui doutrina firmada deste corpo consultivo[53] que “o poder típico da superioridade hierárquica é o poder de direcção, traduzindo-–se na competência do superior para dar ordens e instruções tendentes a impor aos subordinados a prática dos actos necessários ao bom funcionamento do serviço ou à mais conveniente interpretação da lei, tendo por correlato passivo um dever de obediência”[54]. 3.3.1 Cremos estar agora em condições de responder à primeira questão. “O pedido de suspensão de funções”, para os efeitos da alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, deve ser dirigido ao órgão que detenha a competência dispositiva sobre a matéria[55], ou a quem este a delegar. Para as entidades constituídas ou em que os municípios detenham maioria do capital, este princípio há-de valer com as necessárias adaptações. Nas câmaras municipais esse poder é conferido, por lei, ao respectivo presidente da câmara. Neste sentido dispõe a alínea a) do nº 2 do artigo 68º da Lei nº 169/99 que compete ao presidente da câmara municipal: “Decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais.” Nos serviços municipalizados, o pedido há–de ser dirigido ao respectivo conselho de administração, segundo o disposto no nº 2 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 514/99, de 24 de Novembro. Nas associações de municípios, o pedido há-de ser também dirigido ao conselho de administração, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 10º e 11º da Lei nº 172/99. Nas empresas públicas municipais, empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente públicos deve dirigir-–se ao respectivo conselho de administração [cfr. alínea d) do artigo 11º e nº 3 do artigo 21º da Lei nº 58/98, respectivamente]. Nas empresas participadas pelos municípios, os titulares de cargos de direcção fixados nos termos do respectivo estatuto da empresa devem dirigir o pedido ao próprio conselho de administração ou a quem este tiver determinado em conformidade com o estabelecido nos respectivos estatutos. III Em relação à suspensão de funções, a segunda pergunta respeita, como vimos, ao problema de saber quando operam os seus efeitos. 1. À luz do regime anterior, o Tribunal Constitucional foi em diversas situações confrontado com o problema de saber se bastaria a apresentação do pedido de exoneração para fazer cessar de forma automática a inelegibilidade que feria um funcionário ou se era necessário aguardar a resposta da autoridade administrativa. O Tribunal concluiu, em diversos acórdãos, que o funcionário se mantinha em efectividade de funções enquanto não fosse despachado favoravelmente o pedido de exoneração. Só um acto expresso de exoneração afastava a inelegibilidade[56]. No Acórdão nº 529/89[57], o Tribunal foi chamado a pronunciar-–se sobre a inelegibilidade, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76, de um oficial piloto da Força Aérea Portuguesa que, tendo requerido passagem à reserva, ainda não havia obtido tal passagem, à data da apresentação das candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais. Embora a lei aplicável estabelecesse que o pedido de passagem à reserva não podia ser recusado[58], o Tribunal entendeu “que o simples pedido não poderia afastar a aludida inelegibilidade, pois sem que sobre esse pedido recaísse o pertinente despacho da autoridade militar competente o oficial piloto aviador continuava em efectividade de serviço e, consequentemente, inelegível.” No Acórdão nº 537/89, foi também o Tribunal Constitucional chamado a pronunciar-se sobre a candidatura a presidente de uma câmara de um funcionário director de departamento de administração geral e assessor autárquico. Neste caso o candidato havia sido requisitado, cerca de duas semanas antes da apresentação da respectiva candidatura, para prestar serviço como secretário, no gabinete de um governador civil. Posteriormente o mesmo candidato pediu a exoneração de todos os cargos que desempenhava na câmara. Como à data da apresentação das candidaturas ainda não houvesse sido tomada nenhuma deliberação sobre o pedido de exoneração, concluiu mais uma vez o Tribunal no sentido de que não podia ser afastada a inelegibilidade. O Acórdão nº 705/93 recaiu sobre a situação de um funcionário que havia solicitado uma licença sem vencimento de longa duração que foi deferida, pelo que à data da apresentação das candidaturas, o candidato já não prestava serviço efectivo na autarquia a que pretendia recorrer. Neste caso, não obstante o candidato em causa não perder a qualidade de funcionário autárquico, a verdade é que o Tribunal ponderou que “a diluição do vínculo profissional operada pela licença sem vencimento de longa duração é de tal monta que a dimensão subsistente do mesmo” não era de molde a justificar a inelegibilidade. 2. No regime actual, o legislador afasta a inelegibilidade, “no caso de suspensão obrigatória de funções, desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem” [alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, último segmento]. Encontra-se desta forma ultrapassada a questão de saber se, para afastar a inelegibilidade, era necessário requerer a exoneração ou bastaria o não exercício efectivo de funções profissionais, que constituíam causa de inelegibilidade no momento da apresentação de candidaturas. Mantém-se, porém, ainda em aberto o problema de saber se a suspensão opera ou não de forma automática com a entrega do pedido ou está dependente da manifestação de vontade casuística do órgão competente. Dito por outras palavras, bastará, para dar como preenchido o requisito legal, que o interessado faça prova, à data de entrega da lista de candidatura, de ter requerido a suspensão de funções, ou exige-se que nessa mesma data exista uma decisão expressa (positiva) da entidade competente ? Adianta-se, desde já, que se afigura mais correcta a primeira solução, como passamos a demonstrar. 2.1. O que se retira de forma imediata e directa da lei é que a suspensão de funções é obrigatória e tem de verificar-se ou há-de produzir efeitos desde a data de entrega da lista de candidatura. Temos, por conseguinte, que é a própria lei a impor não apenas a suspensão de funções, embora a requerimento dos interessados, como a cominar os respectivos efeitos a partir de determinada data. Na verdade, mesmo que se admitisse, por força da natureza preceptiva das normas referentes aos direitos, liberdades e garantias, que a Administração se encontraria no caso legalmente vinculada ao conteúdo da decisão (ao deferimento do pedido), ainda assim ela manteria sempre margem ineliminável de discricionaridade quanto ao momento da decisão[59]. Neste contexto, o deferimento poderia sempre ocorrer em tempo já manifestamente inadequado ao fim pretendido de apresentação de candidatura aos órgãos das autarquias locais[60]. Daí a preocupação, manifestada pelo legislador e bem, em excluir qualquer discricionaridade da Administração quanto ao momento da prática do acto. Mas, a ser assim, o facto de se falar em suspensão obrigatória de funções e de resultar da lei o momento da contagem dos efeitos, não se afigura compatível com outra solução que não seja a da suspensão operar por força da lei e não por decisão administrativa. Em termos práticos, a solução legal aponta no sentido de que havendo “pedido de suspensão de funções,” o efeito produz-se, por decorrência directa da lei[61] [62], fazendo cessar o fundamento da inelegibilidade, desde a data de entrega da lista de candidatura. 2.2. Por outro lado, esta é a solução mais consentânea com o regime específico dos direitos, liberdades e garantias. O direito de acesso a cargos públicos, sendo expressão do direito à participação na vida pública (artigo 48º da CRP), é um direito de natureza política, que integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias[63]. Por sua vez, o direito de apresentação de candidaturas, embora fora do catálogo, enquanto refracção directa dos mencionados direitos, reveste natureza análoga à dos direitos aí elencados[64] beneficiando, consequentemente, do regime próprio e da força jurídica que o texto constitucional concede aos direitos, liberdades e garantias[65] [66]. De entre os traços do regime próprio dos direitos, liberdades e garantias, destacam-se os seguintes: Os respectivos preceitos constitucionais são directamente aplicáveis (artigo 18º, nº 1, 1ª parte); vinculam entidades públicas e privadas (artigo 18º, nº 1, 2ª parte); não podem ser restringidos senão nos casos expressamente admitidos pela Constituição (artigo 18º, nº 2); a restrição está sujeita a reserva de lei (artigo 18º, nº 2); a restrição, mesmo que constitucionalmente autorizada, só é legítima se for justificada pela salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido (artigo 18º, nº 2); a medida restritiva estabelecida por lei tem de respeitar o princípio da proporcionalidade nas suas três dimensões (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) (artigo 18º, nº 2); as leis restritivas têm de revestir carácter geral e abstracto e salvaguardar o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (artigo 18º, nº 3)[67]. As regras e princípios dos direitos, liberdades e garantias, para além de dotadas de uma normatividade qualificada[68], convocam para a sua interpretação um conjunto de princípios elaborados pela doutrina a partir de uma “postura metódica hermenêutico–concretizante”[69]. De entre esse conjunto de princípios é pertinente invocar o princípio da máxima efectividade ou da interpretação efectiva. Do mencionado princípio retira-se que a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe dê, devendo em caso de dúvida preferir-se a interpretação que reconheça maior eficácia aos direitos fundamentais[70]. Igualmente importante para a resolução do caso em apreço afigura-se o princípio da interpretação das leis em conformidade com a Constituição e cuja formulação básica se traduz no seguinte: no caso de normas polissémicas ou pluri–significativas deve dar-se preferência à interpretação que lhe dê um sentido em conformidade com a constituição, tendo por referência as várias dimensões ou refracções do princípio, a saber: o princípio da prevalência da constituição; o da conservação de normas; o da exclusão da interpretação conforme à Constituição mas contra legem[71]. 2.3. O regime específico dos direitos, liberdades e garantias, previsto, no essencial, no artigo 18º da CRP[72], reflecte a preocupação do legislador constituinte de “proteger com especial intensidade aqueles direitos, garantindo-lhes um máximo de efectividade”[73]. Quanto à aplicabilidade directa, significa que a sua efectivação prática não está dependente da intervenção legislativa concretizadora, valendo sem lei e contra a lei que os contrarie ilegitimamente. Referindo-se ao sentido da aplicabilidade directa dos direitos, liberdades e garantias, GOMES CANOTILHO pondera que as regras e princípios jurídicos que os contêm são “imediatamente eficazes e actuais, por via directa da Constituição e não através da auctoritas interpositio do legislador. Não são simples norma normarum mas norma normata, isto é, não são meras normas para a produção de outras normas, mas sim normas directamente reguladoras de relações jurídico-materiais”[74] [75]. Observe-se, porém, que aplicabilidade directa não equivale a exequibilidade imediata, pois há direitos, liberdades e garantias cujo exercício efectivo está necessariamente dependente de uma regulamentação complementar, de uma organização ou de um procedimento[76]. Também neste caso o legislador estará não só obrigado como vinculado a realizar os direitos, liberdades e garantias optimizando a sua normatividade e actualidade[77]. No caso em apreço, o exercício do direito de candidatura a cargos electivos autárquicos está dependente, desde logo, do procedimento de candidatura formalizado e tipicizado na Lei Orgânica nº 1/2001, que se inicia com a apresentação de candidaturas[78]. Note-se, porém, que o exercício efectivo deste direito pressupõe que o interessado goze de capacidade eleitoral passiva[79] e não seja abrangido por uma das inelegibilidades especiais previstas na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL. Assim sendo, o cidadão candidato aos órgãos das autarquias locais, sendo funcionário, terá, antes de formalizar a sua candidatura, de accionar o procedimento prévio tendente a comunicar a suspensão de funções. Tal procedimento impõe-se essencialmente para permitir assegurar o regular funcionamento do serviço, dando assim oportunidade aos órgãos competentes para tomarem as providências necessárias para suprir a falta do funcionário ou prover à sua substituição se for caso disso. Satisfeito este interesse não se vislumbram razões fundadas para obstar o exercício do direito. Não se configura qualquer situação de colisão entre um direito e outros direitos ou de conflito de direitos com valores comunitários: há apenas razões pragmáticas de organização interna dos serviços. Assim sendo, a partir do momento em que o funcionário requer ou comunica a suspensão de funções, há-de entender-se que cessa a razão de ser da limitação imposta pela lei ao exercício do direito. Fazer depender a suspensão de funções de uma decisão favorável, discricionária, de uma entidade administrativa, consubstanciaria aceitar uma restrição ao exercício do direito de candidatura, não justificada por um direito ou valor constitucionalmente protegido. Por outro lado, aceitar que o funcionário fique impedido de se candidatar e ser eleito, em resultado de mera inércia da Administração ou mesmo recusa em tomar qualquer decisão (positiva ou negativa), implicaria igualmente uma restrição a um direito, liberdade e garantia, restrição que se afigura, além de desprovida de fundamento material, manifestamente desproporcionada[80], tendo presente os interesses em jogo. De igual modo, aceitar que o deferimento ou indeferimento do pedido de suspensão de um funcionário, que por tal via pretende afastar o impedimento ao exercício do direito de candidatura a cargos políticos, fique na dependência de uma decisão discricionária e casuística da Administração, significaria, em termos práticos, dar guarida a restrições individuais e concretas do referido direito, não admitidas constitucionalmente. No contexto acabado de descrever, sempre se imporia uma interpretação do preceito em conformidade com a Constituição, norteada pela força jurídica própria dos direitos, liberdades e garantias, no sentido de que a mera apresentação do “pedido de suspensão de funções” faz cessar de forma automática o fundamento da inelegibilidade[81], embora com efeitos a partir da data de entrega da lista de candidatura perante o juiz do tribunal de comarca (cfr. artigo 20º da LEOAL) [82]. IV Vejamos agora quais os efeitos da suspensão de funções ao nível do vencimento, antiguidade, carreira e categoria. Analisámos que para afastar a incapacidade eleitoral passiva, os funcionários, a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL (primeiro segmento), têm de requerer a suspensão das respectivas funções. O que agora se questiona são os efeitos dessa suspensão sobre a remuneração, antiguidade, carreira e categoria. 1. O nº 2 do artigo 50º da CRP estabelece “que ninguém pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos.” Trata-se de uma “garantia essencial dos direitos políticos, pondo os cidadãos a coberto de prejuízos ou discriminações profissionais que lhes vedassem ou tornassem arriscado o exercício de direitos políticos”[83]. Em anotação ao mencionado preceito, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA[84] ponderam que “a proibição de prejuízos implica designadamente: (a) garantia de estabilidade de emprego, com a consequente proibição de discriminação ou favorecimento na colocação ou emprego; (b) garantia dos direitos adquiridos e, consequentemente, proibição da lesão das posições alcançadas (benefícios sociais, progressão na carreira, antiguidade); (c) direito a retomar as funções exercidas à data da posse para os cargos públicos (as quais, portanto, só podem ser providas a título interino enquanto durar o cargo público).” 2. Neste sentido compreende-se que, em relação ao pessoal dirigente provido em comissão de serviço[85], se preveja expressamente que a mesma se suspenda, nomeadamente no caso do exercício do cargo de presidente de câmara municipal ou vereador em regime de permanência. A matéria encontra-se regulada na Lei nº 49/99, de 22 de Junho[86], no artigo 19º, cujo conteúdo é o seguinte: “Artigo 19º Suspensão da comissão de serviço 1- A comissão de serviço do pessoal dirigente suspende-se nos seguintes casos: a) Exercício dos cargos de Presidente da República, deputado à Assembleia da República, membro do Governo, Ministro da República para as Regiões Autónomas, Governador e Secretário-Adjunto do Governo de Macau e outros por lei a eles equiparados, membros dos governos e das assembleias regionais, governador–civil, presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social, presidente de câmara municipal e de comissão administrativa ou vereador em regime de permanência, juiz do Tribunal Constitucional; (...); 2- Nos casos referidos no número anterior, a comissão de serviço suspende-se enquanto durar o exercício do cargo ou função, suspendendo-se igualmente a contagem do prazo da comissão, devendo as respectivas funções ser asseguradas nos termos do artigo 21º desta lei. 3- Sem prejuízo do disposto no número anterior o período de suspensão conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo dirigente de origem.” Temos por conseguinte que, em relação aos candidatos sujeitos ao regime da Lei nº 49/99[87], se o candidato for eleito presidente da câmara ou vereador em regime de permanência, a comissão de serviço se suspende enquanto durar o exercício do cargo ou função, bem como a contagem do prazo da comissão. Acresce que o período de suspensão conta para todos os efeitos legais como tempo de serviço prestado no cargo dirigente de origem. De igual modo, pode ler-se, no Estatuto do Eleitos Locais[88], artigo 22º : “1. Os eleitos locais não podem ser prejudicados na respectiva colocação ou emprego permanente por virtude do desempenho dos seus mandatos. 2. Os funcionários e agentes do Estado, de quaisquer pessoas colectivas de direito público e de empresas públicas ou nacionalizadas que exerçam as funções de presidente de câmara municipal ou de vereador em regime de permanência ou de meio tempo consideram-se em comissão extraordinária de serviço. 3. Durante o exercício do respectivo mandato não podem os eleitos ser prejudicados no que respeita a promoções, concursos, regalias, gratificações, benefícios sociais ou qualquer outro direito adquirido de carácter não pecuniário. 4. O tempo de serviço (...) é contado como se tivesse sido prestado à entidade empregadora (...).” Acontece que o regime de protecção acabado de expor está apenas previsto para o caso de o candidato ser eleito. Mesmo no que concerne ao pessoal dirigente, o artigo 19º não foi pensado para a suspensão transitória de funções estatuída na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, tanto mais que, na data em que a Lei nº 49/99 iniciou a sua vigência, vigorava o Decreto-Lei nº 701-B/76 que não previa esta figura. Acresce que o regime recebido no nº 3 do artigo 19º da Lei nº 49/99 pressupõe que o titular do cargo que fica suspenso vai auferir retribuição correspondente ao cargo a ocupar no lugar ou serviço de destino. 3. Como vimos, o funcionário que se encontre nas situações previstas na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL não tem direito a candidatar-se aos órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exerce funções, nem a participar na correspondente campanha eleitoral[89]. A menos que requeira a suspensão das respectivas funções. Temos, assim, que tal suspensão de funções assume a natureza de condição essencial ou pressuposto da respectiva candidatura às eleições em causa, sem a qual esta não pode ser admitida[90]. Após a apresentação da candidatura, a ser aceite, o respectivo sujeito passa a gozar do estatuto de candidato. Em relação ao estatuto dos candidatos, a LEOAL limita-se a garantir-lhes dispensa de funções nos seguintes termos: “Artigo 8º Dispensa de funções Nos 30 dias anteriores à data das eleições, os candidatos têm direito à dispensa do exercício das respectivas funções, sejam públicas ou privadas, contando esse tempo para todos os efeitos, incluindo o direito à retribuição, como tempo de serviço efectivo” [91] [92]. A Lei Eleitoral para a Assembleia da República, Lei nº 14/79, de 16 de Maio[93], prevê, no Capítulo III, sob a epígrafe “Estatuto dos candidatos”, preceito de igual teor (cfr. artigo 8º)[94]. Sobre o sentido e alcance desta norma já se pronunciou este corpo consultivo, no Parecer nº 74/96, tendo então ficado consignado que esta medida se aplica “a pessoas cuja candidatura à eleição para deputados à Assembleia da República haja sido admitida e que se encontrem a trabalhar, no sector público ou no privado, no momento da campanha eleitoral antecedente ao início do período de trinta dias indicado nesse preceito. “Essa norma tem, primacialmente, o propósito de corresponder a um interesse de tais candidatos – o de estarem disponíveis para poderem, no período em causa, participar cabalmente na campanha eleitoral. “Isto, claro, sem deixar de reconhecer que tal medida corresponde também, directa ou indirectamente, a um interesse público, pois que é de interesse da colectividade que os eleitores possam tomar integral conhecimento das posições dos candidatos em presença, para entre eles melhor poderem escolher. “O facto de tal dispensa respeitar, em primeira linha, a um interesse dos candidatos faz com que ela seja objecto duma faculdade que lhes é conferida pela lei: ‘direito à dispensa…’. “Tratando-se de um direito dos candidatos em questão, eles podem ou não exercê-lo (conforme preferirem), ou exercê-lo apenas em parte do período a que se reporta.” Acresce que nenhum trabalhador que se candidate pode ser prejudicado nos seus direitos laborais, incluindo o direito à retribuição, antiguidade e outros abonos e demais regalias a que haja lugar, dado que o período em que a dispensa incide conta, “para todos os efeitos, incluindo o direito a retribuição, como tempo de serviço efectivo”[95]. Dado como assente ser esta a índole jurídica da dispensa de funções, prevista no artigo 8º da Lei nº 14/79, concluiu-se igualmente, no mencionado parecer, que tal dispensa tem apenas em vista os “candidatos que, imediatamente antes do início do prazo de trinta dias anteriores às mencionadas eleições, se encontram a exercer efectivamente funções públicas ou privadas...”. Não faz, pois, sentido conceder esse direito a candidatos que, para serem admitidos, tenham de requerer previamente a suspensão das correspondentes funções. Isto é, em rigor, “não pode ser dispensado do exercício de certas funções quem, na data em referência, se encontre já, por força da lei, suspenso do respectivo exercício”[96]. 3.1. A interpretação acabada de mencionar é, na verdade, a que melhor adesão encontra no próprio texto do artigo 8º da LEOAL. E segundo o nº 3 do artigo 9º do Código Civil, “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”[97]. Por outro lado, o sentido a que se chegou é também o que melhor corresponde à diversa natureza dos dois institutos. A suspensão de funções, prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL (segundo segmento), constituiu, recorde-se, pressuposto da elegibilidade dos funcionários aí mencionados. Tal suspensão terá de manter-se, por imposição legal, desde a data da apresentação das candidaturas, sob pena de a candidatura não poder subsistir. A dispensa de funções, regulada no artigo 8º da LEOAL, “constitui objecto de um direito que o candidato interessado pode ou não exercer, no todo ou em parte”[98] [99]. Assim sendo, concluiu-se no Parecer nº 74/96 que “Não seriam juridicamente compatíveis, pois, em relação ao mesmo candidato e ao mesmo período de tempo (de trinta dias anteriores à data das eleições), uma suspensão do exercício das suas originárias funções legalmente necessária - sob pena de perda da elegibilidade e da qualidade de candidato - e a faculdade de pedir ou não a dispensa desse exercício, no todo ou em parte.” Por último, realça-se a diferente inserção sistemática das duas figuras. Em coerência com a respectiva natureza e função, a suspensão obrigatória de funções encontra-se regulada no Capítulo III, sob a epígrafe “Capacidade eleitoral passiva”, enquanto a dispensa de funções aparece no Capítulo IV, que se refere ao “Estatuto dos candidatos”. Impõe-se desta forma concluir que a dispensa de funções regulada no artigo 8º da LEOAL não é aplicável aos funcionários que, para poderem ser candidatos à eleição para os órgãos das autarquias locais, tenham de requerer a suspensão das respectivas funções, desde a data da respectiva candidatura (alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL). Como fica então a situação remuneratória dos funcionários em causa ? 3.2. Em matéria de retribuição, a doutrina tradicional firmou o princípio segundo o qual a remuneração constitui o correspectivo de serviço efectivamente prestado. Neste sentido, e nas palavras de MARCELLO CAETANO, “O mero decurso do tempo sem exercício efectivo de funções só dá direito a receber total ou parcialmente vencimentos nos casos autorizados por lei” [100]. O Novo Sistema Retributivo, que essencialmente consta do Decreto–Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, veio entretanto prescrever, no nº 4 do artigo 3º: “As situações e as condições em que se suspende o direito à remuneração, total ou parcialmente, constam da lei.” Por sua vez, o nº 4 do artigo 5º dispõe: “As situações e as condições em que se perde a direito à remuneração de exercício constam da lei.” Ao reflectir sobre o novo sistema remuneratório, PAULO VEIGA E MOURA pondera que “A remuneração apresenta-se como o correspectivo económico da prestação de trabalho, rectius, do exercício efectivo de funções (...)”, e “o direito à sua percepção subjectiva-se com o efectivo exercício das funções correspondentes ao lugar ocupado, considerando-se que o funcionário ou agente se encontra em tal situação quando execute as tarefas que lhe são distribuídas, quando não o faça por motivo que não lhe seja imputável ou quando a lei equipare a inexecução de funções ao exercício efectivo”[101]. Decorre do exposto, que pode haver remuneração sem prestação efectiva de trabalho nas situações em que o não exercício de funções não seja imputável ao trabalhador ou quando a lei equipare a inexecução de funções a exercício efectivo[102]. Ainda segundo o mesmo Autor, “a relação de serviço constituída com a aceitação da nomeação ou com o início de funções, converte o funcionário em credor de uma prestação patrimonial que, salvo autorização legal, não pode ser diminuída ou suspensa pela Administração”[103]. O que o legislador pretende nos preceitos mencionados é subtrair a matéria de suspensão, diminuição ou perda da remuneração, à livre disponibilidade da actuação unilateral da Administração, submetendo-a a reserva de lei formal[104]. O que significa que a Administração se encontra impedida de contender com o direito à remuneração por sua iniciativa e meios próprios. Diferentemente se passam as coisas quando é o funcionário a requerer, no seu próprio interesse, a suspensão das suas funções. Neste caso, a suspensão da relação laboral dá-se por motivo imputável ao funcionário e há-de acarretar, naturalmente, a cessação da retribuição durante o período da mesma, salvo se outra coisa dispuser o legislador[105]. Acontece que no caso em análise não existe qualquer previsão legal nesse sentido. Verifica-se mesmo não existir qualquer regulamentação legal própria da situação geral de suspensão do exercício de funções nestas circunstâncias. É, por isso, natural que tão-pouco exista qualquer regra que expressamente defina as consequências remuneratórias da suspensão do exercício de funções. A figura da suspensão obrigatória de funções, em análise, encontra paralelo no caso de candidatos às eleições para a Assembleia da República que sejam presidentes de câmaras municipais. Neste sentido, sob a epígrafe “Obrigatoriedade de suspensão do mandato”, dispõe o artigo 9º da Lei nº 14/79, de 16 de Maio[106] [107]: “Desde a data da apresentação de candidaturas e até ao dia das eleições os candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais ou que legalmente os substituam não podem exercer as respectivas funções.” “É certo que a suspensão de mandato, ponderou este corpo consultivo no parecer nº 74/96, é figura com mais profundas implicações que a suspensão do exercício de funções. “Mas, no concernente à questão em apreciação, de índole remuneratória, denota-se entre ambas assinalável analogia: trata-se de saber se deve ou não receber vencimento um agente do Estado cujo exercício de funções se encontre suspenso.” A analogia aparece também reforçada pelo facto de a suspensão de funções ser configurada, em ambas as situações, como pressuposto ou condição da candidatura a cargos políticos. Ora acontece que a suspensão do mandato tem como efeito a cessação da remuneração, tal como decorre do artigo 24º, nº 3, do Estatuto dos Eleitos Locais, que tem o seguinte conteúdo: “3. A suspensão do exercício dos mandatos dos eleitos locais faz cessar o processamento das remunerações e compensações, salvo quando aquela se fundamente em doença devidamente comprovada ou em licença por maternidade ou paternidade”[108]. Sobre o sentido e alcance deste preceito, este Conselho[109] ponderou, em anteriores pareceres, “que ele assenta no princípio segundo o qual a suspensão do mandato por iniciativa do autarca implica a não percepção de remuneração durante essa situação, enquanto que da suspensão independente da sua vontade não decorre tal consequência.” A doutrina acabada de expor, embora perspectivada para a suspensão do mandato e da iniciativa do titular de um cargo político, acaba por coincidir com o que analisámos quanto aos efeitos da suspensão imputável ao funcionário. Por tudo quanto se expõe, temos de concluir que os funcionários que suspendam as suas funções, nos termos e para os efeitos previstos na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, não deverão, em tal situação, receber o correspondente vencimento, dado ter ela resultado de um acto voluntário da sua parte. No que respeita às repercussões da suspensão sobre a antiguidade, carreira e categoria do funcionário[110], afigura-se poder concluir não serem nenhumas, como melhor será analisado na resposta à próxima questão. 4. Para terminar a resposta a esta questão impõe-se uma nota final. Concluiu-se que os funcionários, na situação prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, que suspendam as suas funções, perdem o direito à correspondente remuneração durante o período da suspensão. Também já vimos atrás que os funcionários que requeiram a suspensão de funções não gozam do direito de dispensa de funções prevista no artigo 8º. Se assim é, não podemos deixar de perguntar se tal solução se concilia com o imperativo constitucional recebido no artigo 50º, nº 2, da Constituição. Com efeito, considera-se que este regime de suspensão de funções pode constituir um desincentivo ao exercício do direito de acesso a cargos políticos. Por outro lado, mesmo admitindo que a situação não seja de molde a fundamentar uma eventual inconstitucionalidade, a verdade é que os funcionários em causa se encontram, em termos práticos, numa situação de manifesta desigualdade perante os demais. Desigualdade acentuada com o regime introduzido para o caso de os candidatos serem militares. Segundo o artigo o artigo 31º F, da Lei nº 29/82 (Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas)[111], os militares em efectividade de serviço dos quadros permanentes e em regime de voluntariado que, em tempo de paz, pretendam concorrer a eleições para os órgãos de soberania, de governo próprio das Regiões Autónomas e do Poder Local, bem como para deputado ao Parlamento Europeu, devem, previamente à apresentação da candidatura, requerer a concessão de uma licença especial. Por sua vez, coube ao Decreto-Lei nº 279-A/2001, de 19 de Outubro, regulamentar a aplicação daquela licença, estabelecendo, no artigo 3º, nº 2, que “após a concessão da licença especial e até conclusão do processo eleitoral, o militar que dela beneficie percebe remuneração correspondente ao posto e escalão de que for titular.” Tal regime reveste natureza especial[112], filiado essencialmente na qualidade dos respectivos beneficiários. Não se trata, portanto, de emanação de um hipotéctico princípio geral, susceptível de ser alargado a candidatos de outra proveniência. De todo o modo, afigura-se que tal solução acaba por vir acentuar a desigualdade existente entre candidatos ao mesmo tipo de eleições. Por todas as razões expostas, cremos que se imporia uma intervenção legislativa que clarificasse o estatuto dos candidatos, de molde a conciliar de forma equilibrada e proporcionada os interesses que justificam a suspensão de funções e a garantia constitucional recebida no nº 2 do artigo 50º da CRP[113]. V A quarta questão está estreitamente relacionada com a acabada de analisar. Trata-se de averiguar que efeitos produz a suspensão, no lugar de origem do funcionário, no caso de este exercer funções de direcção em regime de requisição, comissão de serviço ou outro instrumento de mobilidade. 1. O regime da modificação da relação jurídica de emprego público está regulado no Capítulo III do Decreto-Lei nº 427/89 (artigos 22º a 27º), podendo assumir as seguintes modalidades: nomeação em substituição (artigo 23º), nomeação em comissão de serviço extraordinária (artigo 24º) de carácter transitório, transferência (artigo 25º), permuta (artigo 26º), requisição e destacamento (artigo 27º). 1.1. A requisição e o destacamento encontram-se regulados num único preceito, que dispõe: “Artigo 27º Requisição e destacamento 1 – Entende-se por requisição e destacamento o exercício de funções a título transitório em serviço ou organismo diferente daquele a que pertence o funcionário ou agente, sem ocupação de lugar do quadro, sendo os encargos suportados pelo serviço do destino, no caso da requisição, e pelo serviço de origem, no caso do destacamento. 2 – A requisição e o destacamento fazem-se para a categoria que o funcionário ou agente já detém. 3 – A requisição e o destacamento fazem-se por períodos até um ano, prorrogáveis até ao limite de três anos. 4 – Decorrido o prazo previsto no número anterior, o funcionário ou agente regressa obrigatoriamente ao serviço de origem, não podendo ser requisitado ou destacado para o mesmo serviço durante o prazo de um ano. 5 – A requisição e o destacamento não têm limite de duração nos casos em que, de acordo com a lei, as funções só possam ser exercidas naqueles regimes. 6 – À requisição e ao destacamento é aplicável o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 25º.” Em termos legais, o regime jurídico da requisição distingue-se do destacamento[114] apenas no que se refere à responsabilidade pelos encargos com o funcionário deslocado. No caso da requisição, os encargos são suportados pelo serviço de destino e, no destacamento, são-no pelo serviço de origem. Com o Parecer nº 68/2002[115], podemos sintetizar as características de ambas as figuras, nos seguintes tópicos: “a) carácter temporário, que justifica que o funcionário não ocupe lugar do quadro no serviço de destino; b) incidência sobre servidores que possuam já vínculo jurídico permanente com a Administração; c) identidade do conteúdo funcional do cargo a exercer por referência ao cargo de origem; d) tendencial carácter voluntário (são feitas por iniciativa do funcionário ou da Administração, mas neste caso, dependendo, em regra, do acordo do interessado); e) ressalva dos direitos inerentes à situação funcional original de origem”[116]. Do regime sumariamente caracterizado resulta que o tempo de serviço prestado durante o período de requisição ou destacamento releva para todos os efeitos legais como tendo sido prestado no serviço de origem. 1.2. Os cargos de direcção são em geral exercidos em regime de comissão de serviço[117], o que significa que os indivíduos que vão ocupá-los possuem já, em regra, investidura definitiva em outros lugares, que mantêm cativos. Com JOÃO ALFAIA[118], configura-se uma situação de comissão de serviço “sempre que um funcionário titular de um lugar do quadro com investidura definitiva ou vitalícia vai ocupar um lugar de outro quadro ou de outra categoria do mesmo quadro, continuando, todavia, vinculado ao lugar de origem, através de cativação.” Ainda segundo o mesmo Autor, a sua justificação “é por demais evidente: se um indivíduo que possui estabilidade num emprego público vai, em virtude do interesse público, ocupar um outro lugar com investidura provisória, temporária ou transitória, há que salvaguardar-–lhe o direito adquirido no lugar que ocupa até à investidura no novo lugar se converter em definitiva ou (quando não haja hipótese disso), até ao regresso, ao lugar de origem”[119]. O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado, nos termos do disposto no artigo 32º da Lei nº 49/99[120]. 1.3. Os trabalhadores de empresas públicas podem exercer, em comissão de serviço, funções no Estado, institutos públicos, autarquias locais ou em outras empresas públicas. Também neste caso os trabalhadores mantêm todos os direitos inerentes ao seu estatuto profissional na empresa de origem, considerando-se todo o período na comissão como serviço prestado na empresa de origem[121] [122]. 2. Em suma, decorre do acabado de expor, que o tempo de serviço prestado durante o período de requisição, destacamento ou comissão de serviço releva para todos os efeitos legais como sendo prestado no serviço de origem. No caso que nos ocupa, limitando-se o legislador a exigir a suspensão de funções, significa que os funcionários permanecem na titularidade do lugar ainda que com o efectivo serviço suspenso. Por outro lado, como a suspensão se restringe ao exercício de funções, significa que se mantém e perdura a requisição ou a comissão, enquanto durar a suspensão. Assim sendo, o decurso do prazo nestas circunstâncias vai implicar que, no lugar de origem do funcionário, o período da suspensão conte para todos os efeitos legais como tempo exercido em requisição ou comissão de serviço. Ou seja, o período de suspensão de funções não tem qualquer repercussão negativa na situação e carreira do funcionário no serviço ou lugar de origem. Na ausência de regulamentação expressa da situação, cremos que esta solução, além de resultar dos princípios gerais, é essencialmente reclamada pela garantia dos cidadãos contra os riscos da discriminação ou prejuízo adveniente do exercício de cargos políticos. 3. Finalmente, a última pergunta que vem colocada restringe-se ao problema de saber se, uma vez terminada a suspensão de funções, há algum impedimento à assunção imediata do cargo de direcção. Ficou dito que a suspensão vai permitir afastar a inelegibilidade em causa e confere aos funcionários o direito à candidatura aos órgãos das autarquias locais. Da natureza da suspensão de funções e uma vez terminada a correspondente campanha eleitoral, decorrem as seguintes consequências: Se o candidato em causa não for eleito, ele retomará, naturalmente, o exercício das suas funções, uma vez que manteve a titularidade do cargo[123] [124]. Se o funcionário for eleito, tratando-se de pessoal dirigente, ou se suspende a comissão de serviço, com fundamento na alínea a) do nº 1 do artigo 19º da Lei nº 49/99 ou aquela cessa automaticamente nos termos da alínea a) do artigo 20º do mesmo diploma[125]. Tratando-se de trabalhadores abrangidos por contrato individual de trabalho, há-de aplicar-se o mesmo regime, valendo, com as necessárias adaptações, o artigo 4º do Decreto-Lei nº 398/83, de 2 de Novembro[126], segundo o qual, terminado o impedimento, deve o trabalhador apresentar-se à entidade empregadora, para retomar o serviço, sob pena de incorrer em faltas injustificadas. VI Termos em que se formulam as seguintes conclusões: 1. Os funcionários a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto – Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL) -, são, além dos trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço - funcionários em sentido estrito - todos aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer das entidades por ela constituídas ou em que detenha posição maioritária; 2. Por sua vez, por funcionários com funções de direcção deve entender-se, além do pessoal dirigente da função pública, os trabalhadores das empresas municipais, empresas participadas, entidades fundacionais ou institucionais, ou de associações de municípios que tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar a actividade de um ou mais sectores, serviços ou departamentos na directa dependência dos órgãos de administração ou de gestão; 3. Nesta conformidade, não se encontram abrangidos, naquele conceito, os titulares dos órgãos sociais das empresas municipais, pois ainda que alguns titulares dos mencionados órgãos sociais possam desempenhar funções de direcção, a verdade é que falece em relação aos mesmos, desde logo, o vínculo da subordinação jurídica; 4. “O pedido” de suspensão de funções dos funcionários que exerçam cargos de direcção nos órgãos das autarquias locais, para os efeitos da alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, deve ser dirigido ao órgão que detenha a competência dispositiva sobre a matéria, ou a quem este a delegar; 5. O “pedido” de suspensão de funções produz efeitos por decorrência directa da lei e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca [alínea d) do nº 1 dos artigos 7º e 20º da LEOAL], de forma automática, o fundamento da inelegibilidade; 6. Aos funcionários que suspendam as suas funções, nos termos e para os efeitos previstos na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, não é devido o correspondente vencimento, enquanto durar essa suspensão; 7. A suspensão restringe-se ao exercício de funções, não se repercutindo na requisição ou na comissão, que se mantêm, enquanto durar aquela; 8. Nestas circunstâncias, o período da suspensão de funções não tem repercussão negativa na situação e carreira do funcionário no lugar de origem, contando para todos os efeitos legais, exceptuando os remuneratórios; 9. Resulta da própria natureza do instituto da suspensão de funções que o candidato, uma vez terminada a correspondente campanha eleitoral e caso não seja eleito, retomará o exercício das suas funções. [1]) Cfr. Parecer nº 100/82, de 22 de Julho de 1982, Diário da República, II Série, de 25 de Junho de 1983. Doutrina reiterada, entre outros, nos Pareceres nºs 8/85, de 16 de Maio de 1985, e 74/96, de 14 de Outubro de 1999. [2]) A doutrina tem curado de distinguir as figuras da inelegibilidade e da incompatibilidade. Embora ambas visem o mesmo objectivo: (...) “assegurar que as influências, oriundas quer do poder executivo quer de interesses específicos de origem profissional, não exerçam qualquer influência nos eleitos” (...), a verdade é que “a inelegibilidade constitui um impedimento jurídico à eleição. Pelo contrário, a incompatibilidade não é obstáculo à validade da eleição, mas impõe ao eleito uma opção entre a sua profissão e o mandato” (cfr. ISALTINO MORAIS e outros, Constituição da República Portuguesa, Anotada e Comentada, Lisboa, 1983, pp. 295/6). Sobre a questão ver também o citado Parecer nº 74/96. [3]) Cfr. JORGE MIRANDA, “Inelegibilidade”, Enciclopédia Luso-Brasileira de Cultura, 10º volume, Editorial Verbo, Lisboa, p. 1366. [4]) Idem, p. 1367. [5]) MARIA DE FÁTIMA MENDES/JORGE MIGUÉIS, Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Anotada e Comentada, Gráfica Almondina, Torres Novas, 2001, pp.18 ss. [6]) Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 244/85, Diário da República, II Série, de 7 de Fevereiro de 1986. [7]) Cfr. DUARTE SILVA, “As inelegibilidades nas eleições autárquicas,” A Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Aequitas Editorial Notícias, Lisboa, 1993, p. 174 (nota 32). O autor centra a sua análise essencialmente sobre a jurisprudência do Tribunal Constitucional. A este propósito ver, entre outros, os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 12/84, Diário da República, II Série, de 8 de Maio de 1984, e 244/85. [8]) Redacção dada pelo Decreto-Lei nº 757/76, de 21 de Outubro. [9]) Cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 244/85. No mesmo sentido, cfr. os acórdãos nºs 537/89, Diário da República, II Série, de 27 de Março de 1990, e 750/93, Diário da República, II Série, de 15 de Março de 1994. [10]) Cfr., entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 244/85. No mesmo acórdão pode ver-se que o Tribunal já adoptava um conceito amplo de funcionário público. Com efeito, pode aí ler-se que, na zona da administração autárquica directa, consideravam-se abrangidos “tanto os funcionários, em sentido estrito, como os simples agentes com vínculo permanente.” Esta jurisprudência quanto ao alcance da expressão funcionário há-de valer, por maioria de razão, para a situação actual, como melhor será analisado mais adiante. Sobre o tema e no mesmo sentido da jurisprudência do Tribunal Constitucional, cfr. o Parecer nº 52/84, de 24 de Janeiro de 1985. [11]) Cfr. artigo 168º do Código Administrativo. [12]) Para além das normas do Código Administrativo ainda em vigor, a organização dos serviços municipais continua a ser regulada pelo Decreto-Lei nº 116/84, de 6 de Abril, sucessivamente alterado pelos seguintes diplomas: Lei nº 44/85, de 13 de Setembro; Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio, Lei nº 96/99, de 17 de Junho, e Lei nº 169/99, de 18 de Setembro. [13]) Cfr. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª ed., Almedina Coimbra, 1994, pp. 500/501. Sobre os serviços municipalizados, cfr. os pareceres nºs 54/91, de 5 de Dezembro de 1991, 4/93, de 6 de Maio, e 77/2002, de 13 de Fevereiro. [14]) Cfr. As Empresas Públicas no Direito Português, Almedina, Coimbra, 2000, p. 32. [15]) Cfr. artigos 169º e 170º do Código Administrativo. [16]) Cfr. alínea i) do nº 1 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de18 de Setembro, diploma alterado pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, e objecto de rectificação pelas Declarações de Rectificação nºs 4/2002, Diário da República, I Série-A, de 6 de Fevereiro, e 9/2002, Diário da República, I Série-A, de 5 de Março. [17]) Cfr. alínea o) do nº 2 do artigo 53º da Lei nº 169/99. [18]) Alterado pela Lei nº 30-C/2000, de 29 de Dezembro. [19]) Alguma doutrina aceita pacificamente a possibilidade do recurso à devolução de poderes por parte da administração autárquica para a criação não só de empresa públicas municipais mas também de institutos públicos stricto sensu (serviços personalizados, fundos públicos e estabelecimentos públicos) (cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 344 ss. e JOÃO PACHECO DE AMORIM, ob. cit., pp. 34 ss. PAULO OTERO, Vinculação e Liberdade de Conformação Jurídica do Sector Empresarial do Estado, Coimbra Editora, Coimbra, 1998, pp. 74 ss., distingue, no sector público autárquico, em especial no subsector municipal, o directo ou stricto sensu do indirecto. [20]) Dispõe a alínea l) do nº 2 do artigo 53º da Lei nº 169/99 que compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara, “Municipalizar os serviços, autorizar o município, nos termos da lei a criar fundações e empresas municipais e a aprovar os respectivos estatutos, bem como a remuneração dos membros dos corpos sociais, assim como criar e participar em empresas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, fixando as condições gerais de participação.“ À assembleia municipal cabe igualmente a competência para “autorizar o município, nos termos da lei, a integrar-se em associações e federações de municípios, a associar-se com outras entidades públicas, privadas ou cooperativas e a criar ou participar em empresas privadas de âmbito municipal que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenham dentro das atribuições cometidas aos municípios (...)” [alínea m) do mesmo preceito]. [21]) JOÃO PACHECO DE AMORIM, ob. cit., pp. 52/3. [22]) Cfr. artigo 16º da Lei nº 58/98. [23]) Para alguns autores, as empresas de capitais maioritariamente públicos integram pessoas colectivas privadas (cfr. o Parecer de GOMES CANOTILHO/FERNANDA MAÇÃS, inédito). JOÃO PACHECO DE AMORIM, ob. cit., pp. 52 ss., considera tratar-–se, nas três situações, de entidades públicas: as três realidades previstas no nº 3 do artigo 1º da Lei nº 58/98 constituem “empresas públicas municipais.” [24]) Apesar de o corpo do artigo 16º da Lei nº 58/98 se referir genericamente às “empresas”, a verdade é que ele não pode aplicar-se em toda a sua extensão às empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente públicos, por várias razões. Em primeiro lugar, destacam-se, desde logo, elementos de ordem sistemática, pois o preceito está integrado no capítulo II que tem como epígrafe “empresas públicas”. Por outro lado, em relação às empresas de capitais públicos, existe um preceito, o artigo 23º que, sob a epígrafe “superintendência”, refere expressamente que o disposto no artigo 16º é aplicável às empresas de capitais públicos com as necessárias adaptações. Finalmente, os poderes de “superintendência” elencados no artigo 16º colidem com os poderes reconhecidos à assembleia geral das empresas de capitais públicos e de capitais maioritariamente públicos reconhecidos no artigo 20º. Com efeito, segundo o referido preceito, cabe à assembleia geral e não às câmaras municipais: a) a apreciação e votação, até 15 de Outubro de cada ano, dos instrumentos de gestão provisional relativos ao ano seguinte [cfr. alínea a) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 58/98]; b) a apreciação e votação, até 31 de Março de cada ano, do relatório do conselho de administração, das contas de resultado, bem como o parecer do fiscal único, referentes ao ano transacto [cfr. alínea b) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 58/98]; c) a deliberação sobre quaisquer alterações dos estatutos e aumentos de capital [cfr. alínea e) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 58/98]; d) deliberação sobre as remunerações dos membros dos corpos sociais [cfr. alínea f) do nº 1 do artigo 20º da Lei nº 58/98]. Assim se compreende que, em relação às empresas de capitais públicos, os poderes de superintendência previstos no artigo 16º sejam aplicáveis, com as devidas adaptações, como o legislador teve o cuidado de referir no artigo 23º. Isto significa que a regra é também a do autogoverno através da assembleia geral, mantendo as câmaras municipais, quando muito, a possibilidade de emissão de directivas e de instruções genéricas ao conselho de administração no âmbito dos objectivos a prosseguir [cfr. alínea a) do artigo 16º da Lei nº 58/9899]. Em tudo o mais terão de ser respeitados os poderes da assembleia geral. Temos por conseguinte que, em relação às empresas de capitais públicos, se mantêm alguns poderes de superintendência embora reduzidos. O mesmo não pode dizer-se quanto às empresas de capitais maioritariamente públicos. Resulta a contrario do artigo 24º da Lei nº 58/98 que as mesmas não estão sujeitas a qualquer poder de superintendência nem de tutela, valendo aqui, em pleno, a regra do autogoverno através da assembleia geral e demais órgãos societários (cfr. o Parecer de GOMES CANOTILHO/FERNANDA MAÇÃS). [25]) Trata-se de entidades privadas em sentido formal-organizatório mas, materialmente, consideram-se integradas na Administração Pública, como «administração em forma privada», no sector da Administração (autónoma) indirecta privada (cfr. o Parecer de GOMES CANOTILHO/FERNANDA MAÇÃS) [26]) Cfr. alínea d) do nº 1 do artigo 11º da Lei nº 58/98, para as empresas públicas e, nos termos da mesma disposição conjugada com o artigo 21º, nº 3, do mesmo diploma, para as empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente públicos. [27]) Para melhor caracterização da relação de emprego público em sentido estrito (estatutária) e relação jurídica de emprego público em sentido amplo, cfr. FERNANDA MAÇÃS, “A Relação Jurídica de Emprego Público. Tendências Actuais”, Novas Perspectivas de Direito Público, IGAT, Lisboa, 1999, pp. 7 ss.; VITAL MOREIRA, Direito Administrativo, Guia de Estudo, Ano lectivo 1999/2000, pp. 21 ss.; ANA FERNANDA NEVES, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 47 ss. [28]) Cfr., entre outros, os pareceres nºs 28/99, de 10 de Fevereiro de 2000, 598/2000, de 15 de Junho de 2001, e 97/2002, de 5 de Dezembro de 2002, Diário da República, II Série, de 8 de Março de 2003. [29]) Ob. cit., pp. 209/210. Ver também PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública, 2ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2001, 1º vol., pp. 23 ss. [30]) Cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 750/93. Este acórdão foi tirado quando estava em vigor o regime de incompatibilidades anteriormente vigente, mas a doutrina nele vazada vale igualmente para o actual. [31]) Cfr. o Parecer nº 108/2001, de 31 de Janeiro de 2002. No mesmo sentido, cfr., entre outros, os pareceres nºs, 28/99, de 10 de Fevereiro de 2000, e 598/2000. Na doutrina, “a substituição do termo «funcionários públicos» por trabalhadores foi, designadamente, interpretada como querendo significar a admissibilidade de trabalhadores na Administração Pública ‘regidos pelas leis gerais do trabalho’”, cfr. ANA FERNANDA NEVES, A Privatização das Relações de Trabalho na Administração Pública, Stvdia Ivridica, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, p. 181. Também, segundo GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1993, p. 945, a modificação introduzida pela segunda revisão constitucional, mediante a adopção da fórmula “trabalhadores da Administração Pública” no texto do artigo 269º tem um duplo sentido: “a) deixa de estabelecer-se uma dicotomia estrutural na relação jurídica de emprego entre ‘funcionalismo público’, regido por um estatuto jurídico especial, e ‘trabalhadores da Administração Pública’ regido pelas leis gerais do Estado; b) deixa de haver qualquer argumento literal para não considerar os funcionários públicos como trabalhadores, para efeitos de titularidade dos correspondentes direitos, liberdades e garantias constitucionais.” [32]) FERNANDA MAÇÃS, ob. cit., p. 7. Sobre o conceito de trabalhador, cfr. LIBERAL FERNANDES, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, Coimbra Editora, Coimbra, 1995, p. 641. [33]) Cfr. Acórdão nº 511/2001, Diário da República, II Série, de 19 de Dezembro. Jurisprudência reiterada no Acórdão nº 515/2001, Diário da República, II Série, 20 de Dezembro de 2001. [34]) Cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 511/2001. [35]) Cfr. os pareceres nºs 96/85, de 5 de Dezembro de 1985 e 108/2001. [36]) Cfr. alínea a) do artigo 16º da Lei nº 58/98. [37]) Cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 511 e 515, ambos de 2001. [38]) Cfr. MARIA DE FÁTIMA MENDES/JORGE MIGUÉIS, ob. cit, p. 18. [39]) Cfr. os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 511/2001 e 515/2001. [40]) Objecto de rectificação pela Declaração de Rectificação nº 13/99, Diário da República, I Série-A, de 21 de Agosto. [41]) Diploma que procedeu à adaptação, à administração local autárquica, do estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional constante da Lei nº 49/99, de 22 de Junho. [42]) Os que não optarem pela empresarialização continuam a integrar a administração autárquica directa ainda que autónoma. [43]) Cfr. MARIA DE FÁTIMA MENDES/JORGE MIGUÉIS, ob. cit., p. 18. [44]) Alguns autores falam neste caso em inelegibilidades aparentes. Verifica-se em todos aqueles casos em que “a ilegibilidade está dependente da cessação do serviço efectivo, da não efectividade de funções” e pode ser ultrapassada mediante um acto do interessado que vise pôr termo a essa situação, removendo o obstáculo à eleição (cfr. FILIPE BAPTISTA, Regime Jurídico das Candidaturas, Edições Cosmos, Livraria Arco-–Iris, Lisboa, 1997, pp. 94/5). [45]) Cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., p. 604. [46]) Cfr. FREITAS DO AMARAL, ibidem. [47]) Cfr. ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, no ano lectivo de 1977/78, Coimbra, 1978, edição policopiada, pp. 239 ss. [48]) Mesmo à luz do anterior regime das autarquias locais, o Presidente da Câmara era considerado órgão municipal (cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 496 ss.). [49]) Acompanha-se o parecer deste Conselho nº 126/90, de 24 de Abril de 1991. [50]) Cfr. PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, Coimbra, 1992, pp. 96 ss. [51]) Cfr. FREITAS DO AMARAL, ob. cit., p. 222. Nas palavras de PAULO OTERO, Conceito e Fundamento, pp. 76/77, “a hierarquia administrativa consiste num modelo de organização vertical da Administração pública, através do qual se estabelece um vínculo jurídico entre uma pluralidade de órgãos da mesma pessoa colectiva, conferindo-se a um deles competência para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos, os quais se encontram adstritos a um dever legal de obediência.” [52]) Distinguem-se duas modalidades fundamentais de hierarquia: a interna e a externa. A primeira é um modelo de organização que tem por âmbito natural o serviço público e é uma hierarquia de agentes. A hierarquia externa é um modelo de organização da Administração que surge no quadro da pessoa colectiva pública: é uma hierarquia de órgãos, cfr., por todos, FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 637 ss. [53]) Cfr. Parecer nº 126/90, de 24 de Abril de 1991, Diário da República, II Série, de 14 de Outubro de 1991. [54]) No sentido de que o poder de direcção constitui elemento essencial da hierarquia administrativa, cfr. PAULO OTERO, Conceito e Fundamento, p. 75 e pp. 109 ss. Sobre o tema, cfr., entre outros, JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, Âncora Editora, Lisboa, 2000, pp. 119 ss., e FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 640 ss. [55]) A competência para a decisão sobre inelegibilidades de candidatos aos órgãos das autarquias locais cabe ao juiz do tribunal da comarca competente em matéria cível com jurisdição na sede do município, segundo o disposto nos artigos 20º e ss. da Lei Orgânica nº 1/2001, cabendo recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 31º do mesmo diploma. [56]) Para uma resenha sobre a jurisprudência do Tribunal Constitucional a propósito desta matéria, ARMINDO RIBEIRO MENDES, “A jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria eleitoral,” Eleições, nº 4, 1997, pp. 21 ss. e ANA SERRANO, Poder Local, Legislação Anotada e Comentada sobre as Eleições Autárquicas, Caminho Poder Local, 1993, pp. 17 ss. [57]) Cfr. Diário da República, II Série, de 22 de Março de 1989. [58]) Cfr. artigo 31º da Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro - Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas. Este regime veio a ser posteriormente alterado, como melhor será analisado mais adiante. O diploma sofreu sucessivas modificações operadas pelas Leis nºs 41/83, de 21 de Dezembro, 111/91, de 29 de Agosto, 113/91, de 29 de Agosto, 18/95, de 13 de Julho, 3/99, de 18 de Setembro, e 4/2001, de 30 de Agosto. [59]) A Administração Pública tem normalmente, pelo menos, o poder de escolher o momento da prática do acto (cfr. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS/FERNANDA PAULA OLIVEIRA, Direito Administrativo, Universidade Internacional da Figueira da Foz, Ano lectivo 1999/2000, pp. 79 ss.; AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Estudos de Direito Administrativo, Atlântida Editora, Coimbra, 1968, I, pp. 8 ss.; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 2001, vol.II, pp. 92 ss. [60]) Veja-se o voto de vencido do Conselheiro António Vitorino no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 532/89, Diário da República, II Série, de 23 de Março. [61]) Em rigor, aliás, o pedido consubstancia mera comunicação, assistindo à Administração tão-só a possibilidade de se opor. [62]) A este propósito importa referir o novo regime instituído para a candidatura de militares. O legislador veio prever e regular uma licença especial, no nº 1 do artigo 31º-F da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas. Estabelece o nº 2 do mesmo preceito, que o requerimento será “necessariamente deferido, no prazo de 10 a 25 dias úteis (...), com efeitos a partir da publicação da data do acto eleitoral respectivo.” Entretanto, o Decreto-Lei nº 279/2001, de 19 de Outubro, diploma que veio regular a licença especial a que se refere o artigo 31º-F da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, dispõe que a falta de resposta no prazo imposto por lei “equivale ao deferimento tácito do pedido de concessão da licença especial (...)” (nº 2 do artigo 2º). [63]) No Parecer nº 8/85, de 16 de Maio de 1985, pode ler-se que “no âmbito dos direitos, liberdades e garantias de participação política dos cidadãos nacionais, a todos assiste o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos (artigo 48º, nº 1), bem como todos têm o direito de acesso aos cargos públicos em condições de igualdade e liberdade (artigo 50º, nº 1)”. No mesmo sentido, cfr. Parecer nº 109/80 (Informação- –Complementar), de 7 de Janeiro de 1983. Sobre o nº 2 do artigo 50º da CRP, cfr. ainda, entre outros, o Parecer nº 46/96, de 9 de Janeiro de 1997. [64]) A doutrina fala em direitos fundamentais formalmente constitucionais fora do catálogo, cfr. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2001, p. 80. [65]) Cfr. artigo 17º da CRP, que tem o seguinte conteúdo: “O regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga.” [66]) Neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 189/88, Diário da República, II Série, de 7 de Outubro de 1988. [67]) Cfr. GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituição, Coimbra Editora, Coimbra, 1991, pp. 121; GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, Constituição, pp. 271 ss.; GOMES CANOTILHO; Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, Coimbra, 1998, pp. 399 ss.; VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 191 e, em especial, pp. 199 ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, 3ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2000, pp. 311 ss. e JORGE BACELAR GOUVEIA, “Regulação e limites dos direitos fundamentais”, Dicionário Jurídico da Administração Pública, pp. 456 ss. [68]) A expressão é de GOMES CANOTILHO, ob. cit., p. 400. [69]) GOMES CANOTILHO, idem, p. 1096. Sobre as particularidades da interpretação das normas constitucionais, cfr. KLAUS STERN, Derecho del Estado de la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, Tradução Espanhola do Tomo I, pp. 285 ss. [70]) GOMES CANOTILHO, idem, p. 1097. [71]) Cfr. GOMES CANOTILHO, ob. cit., pp. 1099 ss. Ver também KLAUS STERN, ob. cit., pp. 297 ss. [72]) Regime que resulta também dos artigos 19º, 20º, nº 5, e 21º e ainda dos artigos 165º, nº 1, alínea b), 272º, nº 3, e 288º, alínea d), da CRP. [73]) Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 191. [74]) Ob. cit., p. 400. [75]) “As normas que prevêem os direitos, liberdades e garantias são normas preceptivas e conferem verdadeiros poderes de exigir de outrem (pelo menos, do Estado) um certo comportamento (...) ao mesmo tempo que impõem o dever correspondente. São direitos cujo conteúdo é determinável ao nível constitucional e que não necessitam, por isso, para valerem como direitos, de uma intervenção legislativa conformadora”, cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 190. [76]) Entre os direitos dependentes de um procedimento, na medida em que o exercício individual do direito só é possível, de facto, através de uma organização e de um procedimento, VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 147, aponta o direito de sufrágio. [77]) Cfr. GOMES CANOTILHO, ob. cit., p. 402 e VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 204. [78]) Sobre tal procedimento, embora a propósito das eleições para a Assembleia da República, cfr. FILIPE BAPTISTA, ob. cit., pp. 140 ss. [79]) Cfr. artigo 5º da LEOAL. [80]) Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, anotação ao artigo 153º da CRP, Constituição, p. 624. [81]) Veja-se, neste sentido, o voto de vencido de António Vitorino no Acórdão do Tribunal Constitucional 715/93, que já então defendia que “bastava o pedido de passagem à reserva do militar da Força Aérea, a requisição pelo gabinete do governador civil, e o pedido de exoneração do mesmo sem despacho favorável da Câmara para afastarem as inelegibilidades então em causa constantes do artigo 4º do Decreto-Lei nº 701-B/76.” [82]) Para tal efeito, o funcionário deve apresentar “o pedido”, no respectivo serviço, com algum tempo de antecedência. [83]) Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição, p. 273. [84]) Ibidem. [85]) Nos termos do nº 1 do artigo 18º da Lei nº 49/99, “O pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos.” [86]) Diploma rectificado por Declaração nº 13/99 (Diário da República, I Série-A, de 21 de Agosto). [87]) Aplicável à administração local por força do nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 514/99, de 24 de Novembro. [88]) Aprovado pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho, diploma alterado pelas Leis nºs 97/89, de 15 de Dezembro; 1/91, de 10 de Janeiro; 11/91, de 17 de Maio; 11/96, de 18 de Abril; 127/97, de 11 de Dezembro; 50/99, de 24 de Junho, e 86/2001, de 10 de Agosto. [89]) Assim, se alguém ferido de inelegibilidade vem a ser eleito, tal designação é nula. Para maiores desenvolvimentos, cfr. Parecer nº 74/96. [90]) Veja-se a teorização seguida no Parecer nº 74/96, a propósito da suspensão de funções do cargo de governador civil como condição da candidatura a deputado à Assembleia da República. [91]) O Decreto-Lei nº 701-B/76 previa igual direito a dispensa de funções, “durante o período de campanha eleitoral.” [92]) Se se tiver em conta que a suspensão obrigatória de funções produzirá efeitos a partir da data de entrega da lista de candidatura até ao 55º dia anterior à data do acto eleitoral (artigo 20º da LEOAL), que será marcado pelo Governo com, pelo menos, 80 dias de antecedência (artigo 15º, nº 1, da LEOAL), a sua duração será de cerca de 55 dias. [93]) Alterada pela Lei nº 10/95, de 7 de Abril. [94]) O preceito, sob a epígrafe “Estatuto dos candidatos”, tem o seguinte conteúdo: “Nos trinta dias anteriores à data das eleições, os candidatos têm direito à dispensa do exercício das respectivas funções, sejam públicas ou privadas, contando esse tempo para todos os efeitos, incluindo o direito à retribuição, como tempo de serviço efectivo.” [95]) Cfr. MARIA DE FÁTIMA MENDES/JORGE MIGUÉIS, ob. cit., pp. 21 ss., e FILIPE BAPTISTA, ob. cit., pp. 167 ss. [96]) Cfr. o Parecer nº 74/96. [97]) Cfr. o Parecer nº 36/2002, de 2 de Maio de 2002. [98]) Cfr. o Parecer nº 74/96. [99]) Nada obsta a que um funcionário candidato se mantenha ao serviço e não goze da dispensa. Esta é a doutrina da Comissão Nacional de Eleições (cfr. MARIA DE FÁTIMA MENDES/JORGE MIGUÉIS, ob. cit., p. 18). Ver igualmente, 10 anos de deliberações da CNE, CNE, Lisboa, 1999, p. 682. [100]) Cfr. Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., Almedina, Coimbra, 1983, vol. II, p. 762. [101]) Cfr. PAULO VEIGA E MOURA, ob .cit., vol., pp. 261-62. [102]) Cfr., a título de exemplo, os casos de faltas por isolamento profiláctico (artigo 57º do Decreto-Lei nº 100/99, de 31 de Março) e as faltas por motivos não imputáveis ao funcionário ou agente reguladas no artigo 70º do mesmo diploma. [103]) Cfr. ob. cit., p. 262. [104]) Reserva de lei formal que sempre resultaria da configuração do direito à remuneração como um direito análogo a um direito, liberdade e garantia [cfr. as disposições conjugadas constantes dos artigos 59º, nº 1, alínea a), 17º e 18º, nº 2 (primeiro segmento), todos da CRP]. [105]) Veja-se o regime da licença sem vencimento, regulada nos artigos 72º e seguintes do Decreto-Lei nº 100/99. Mesmo nos casos em que a ausência do trabalhador decorre ou está ligada ao exercício de direitos, liberdades e garantias, a equivalência entre ausência ao trabalho e serviço efectivo depende de intervenção expressa do legislador. Cfr., a título de exemplo, o regime especial de protecção da maternidade (Lei nº 4/84, de 5 de Abril). [106]) Redacção dada pela Lei nº 10/95, de 7 de Abril. A anterior epígrafe referia-se a “incompatibilidades”, mantendo o preceito o mesmo conteúdo. Na versão originária, o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 404/95, Diário da República, II Série, de 14 de Setembro de 1989, pronunciou-se no sentido de que não era necessária a suspensão do mandato, devendo a suspensão limitar-se às funções. Para maiores desenvolvimentos sobretudo quanto às razões que justificam esta suspensão, cfr. MARIA DE FÁTIMA ABRANTES MENDES/JORGE MIGUÉIS, Lei Eleitoral da Assembleia da República, 3ª reedição, 2002, pp. 15 ss. [107]) A mesma suspensão deverá ocorrer na candidatura às eleições para o Parlamento Europeu, por força das disposições conjugadas do artigo 1º da Lei nº 14/87, de 29 de Abril, e o artigo 9º da Lei nº 14/79, de 16 de Maio, embora o artigo 6º da Lei nº 14/87 se refira a “incompatibilidades.” [108]) Na redacção dada pela Lei nº 127/97, de 11 de Dezembro. [109]) Cfr. o Parecer nº 74/96, já diversas vezes citado e, bem assim, o Parecer nº 52/95, de 20 de Dezembro de 1995. [110]) Tais eventuais repercussões só fazem sentido se reportadas ao lugar de origem, se o houver. [111]) Aditado pelo artigo 2º da Lei Orgânica nº 4/2001, de 30 de Agosto. [112]) No sentido de que os militares integram uma categoria especial de funcionários, cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de Abril de 2002, Proc. nº 042172. [113]) Por sua vez, o nº 4 do Decreto-Lei nº 279-A/2001 prevê que “Durante o período integral de duração da licença especial, o militar que dela beneficie mantém o direito à assistência médica, medicamentosa e hospitalar e ao apoio social, conferidos pelo Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, ou por legislação especial.” [114]) Quanto ao âmbito pessoal da requisição e do destacamento, cfr. JOSÉ RIBEIRO/ SOLEDADE RIBEIRO, A relação Jurídica de Emprego na Administração Pública, Almedina, Coimbra, 1994, pp. 55 e 47. Uma análise desenvolvida do tema pode ver-se no Parecer do Conselho Consultivo nº 28/89, ponto nº 7, e retomada no recente Parecer nº 62/2002, de 21 de Novembro de 2002. No mencionado Parecer nº 28/89 concluiu-se que a requisição, como modalidade de modificação da relação jurídica de emprego no âmbito da Administração Pública, prevista no artigo 27º, nº 1, do Decreto-Lei nº 427/89, se circunscreve, hoje, aos funcionários públicos. [115]) De 5 de Dezembro de 2002. Sobre os instrumentos de mobilidade, ver ainda os pareceres nºs. 28/99 e 108/2001. [116]) Note-se que esta regra não encontra hoje acolhimento legal expresso. No regime anterior, o artigo 25º, nº 2, do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, referindo-se à requisição, estatuía, na sua alínea d), o seguinte:”Não prejudica quaisquer direitos e regalias dos funcionários ou agentes requisitados inerentes ao lugar de origem.” Esta norma encontra-se revogada por força do artigo 27º do Decreto-Lei nº 427/89. No entanto, tal como ficou dito no Parecer nº 68/2002, a validade do princípio mantém-se e “resulta com evidência dos demais elementos do regime jurídico actual e, em especial, da circunstância do funcionário se manter vinculado ao lugar de origem durante o período da requisição.” [117]) As comissões de serviço podem ser: ordinárias, normais ou comuns (as que estão previstas na lei como modo normal de desempenho de certos lugares ou cargos), eventuais (as que acidentalmente se tornam necessárias para a realização de fins determinados), extraordinárias (as previstas no nº 1 do artigo 24º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro). Sobre o tema, cfr., entre outros, o Parecer nº 12/2001, de 4 de Fevereiro, e o aludido Parecer nº 62/2002. [118]) Conceitos fundamentais do regime jurídico do funcionalismo público, Almedina, Coimbra, 1985, 1º volume, pp. 323/24. [119]) JOÃO ALFAIA, ibidem. Ver também os pareceres nºs 62/2002 e 46/96, de 9 de Janeiro de 1997. Sobre a comissão de serviço do pessoal dirigente da função pública, cfr. os pareceres nºs 71/92, de 14 de Janeiro de 1993 e 7/96, de 30 de Maio de 1996. [120]) O preceito, sob a epígrafe “Direito à carreira,” tem o seguinte conteúdo: “1- O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado. 2- Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, findo o exercício de funções dirigentes nos termos previstos na presente lei: a)Ao provimento em categoria superior à que possuam à data da cessação do exercício de funções dirigentes, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro; b)Ao regresso ao lugar de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior. (...). 5- O disposto no nº 2 não prejudica o direito de os funcionários que exerçam funções dirigentes se candidatarem aos concursos de acesso, caso em que o provimento respectivo é determinado para efeitos da alínea a) do nº 2. (...). 10 – No caso da cessação da comissão de serviço nos termos da primeira parte da alínea b) do nº 1 do artigo 20º, os dirigentes têm direito, desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, a uma indemnização de montante igual à diferença entre remuneração do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão, a qual não pode ultrapassar a diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias e de Natal.” [121]) Cfr. nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas. [122]) Sobre o regime de requisição, por parte do Estado, de quaisquer gestores ou técnicos de empresas do sector privado ou cooperativo, cfr. o Decreto-Lei nº 719/74, de 18 de Dezembro. O âmbito subjectivo de aplicação do diploma foi analisado no Parecer nº 28/99. [123]) Tratando-se de pessoal dirigente, no caso de ausência ou impedimento do respectivo titular, o cargo pode ser exercido em regime de substituição, nos termos do disposto no artigo 21º da Lei nº 49/99. Segundo o disposto no nº 4 do mencionado preceito, “A substituição cessará na data em que o titular do cargo dirigente inicie ou retome funções (...)”. [124]) Veja-se, mais uma vez, o regime consagrado no nº 4 do artigo 31º-F da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas. O preceito tem o seguinte conteúdo: “A licença especial cessa, determinando o regresso à efectividade de serviço, quando do apuramento definitivo dos resultados eleitorais resultar que o candidato não foi eleito.” [125]) O pessoal dirigente exerce funções em regime de exclusividade, não sendo permitido, durante a vigência da comissão de serviço, o exercício de outros cargos ou funções públicas remuneradas (cfr. artigo 22º da Lei nº 49/99). [126]) O diploma estabelece o regime jurídico da suspensão do contrato de trabalho por motivos respeitantes ao trabalhador ou à entidade empregadora.