Parecer n.º 3/2005, de 14 de junho

Parecer n.º 3/2005. - Parecer sobre as propostas de alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo. - Por solicitação da Comissão de Educação, Ciência e Cultura da Assembleia da República, um grupo de trabalho do CNAVES debruçou-se sobre as propostas de alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo (proposta de lei n.º 7/X, do Governo) e teceu considerações que irá desenvolver nos seguintes planos: sistemática geral, análise das diferentes propostas legislativas, sugestões de aperfeiçoamento e actual panorama internacional sobre o tema, a ter em consideração em sede legislativa.

I - Sistemática geral. - 1 - A ponderada proposta do Governo procura introduzir alterações pontuais na Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, visando a organização de graus e diplomas do ensino superior, na sequência do processo europeu de Bolonha.

Tendo presente este objectivo, a Lei de Bases vigente melhor deveria passar a chamar-se Lei de Bases da Educação, em razão da abrangência dos domínios formais e informais da sociedade; ao mesmo tempo, fica clara a indispensabilidade de uma nova lei, que abarque todos os processos de aprendizagem ao longo da vida, no sentido já consagrado pelo Conselho Nacional de Educação, entendidos como "integrando os tradicionais conceitos de educação (inicial) e de formação profissional referindo-se à aprovação e desenvolvimento de conhecimentos, competências e aptidões qualquer que seja o seu contexto e dimensão".

2 - Esta apreciação reporta-se apenas ao ensino superior, e começamos por observar que uma redefinição dos objectivos desse ensino é uma das reflexões a fazer, parecendo que, dos vários projectos apresentados, neste ponto a proposta do Bloco de Esquerda, excedendo embora o objectivo actual da proposta governamental, aponta para uma actualização apropriada.

Como linha geral, a intervenção do CNAVES, documentada em pareceres e intervenções, tem insistido na necessidade de não levar tão longe a preparação do aparelho educativo para a resposta ao mercado, e às finalidades que a Declaração de Lisboa atribui a competitividade económica europeia em face dos desafios de outras áreas, como é a americana, que nessa via a investigação desinteressada, ou a manutenção de áreas do ensino pouco apoiadas pela procura económica, mas intimamente relacionadas com as identidades culturais, com os valores, com a renovação das percepções do mundo e da vida, sejam marginalizadas por uma teologia de mercado desumanizante.

3 - Acresce que a proposta governamental, ao enquadrar o desenvolvimento da aplicação do processo de Bolonha em Portugal, e clarificar o sistema de financiamento, vai ao encontro de dúvidas que entretanto se foram acentuando.

onviria não deixar de considerar que a conjugação da Declaração de Lisboa, orientando a criação de um espaço económico europeu competitivo, designadamente visando a economia americana, com o objectivo da criação de um espaço europeu de ensino superior, encaminha para a perspectiva tradicional dos Estados unitários, com evidente tendência de deslizamento para centros dominantes apoiados na livre circulação de discentes e docentes.

O processo de Bolonha não é imperativo, mas a pressão sistémica aconselha a acompanhar, como agora se faz, as suas definições, sem todavia perder a liberdade de advogar especificidades de cada Estado membro. Por agora, a avaliação interna, que tem como elemento fundamental a auto-avaliação das instituições, e a contratualização, não procedeu a uma hierarquização que a lei não previu, baseada nos ganhos institucionais em vista do objectivo da excelência europeia modeladora do conjunto. Todavia, a perspectiva global em crescimento vai inevitavelmente trazer o ranking, e o eventual aparecimento de novos "caminhos de Santiago". O CNAVES já concluiu pela necessidade de o modelo da avaliação em vigor, que prestou excelentes serviços, ser reformulado. Para tanto será indispensável uma avaliação externa do sistema português de ensino superior em vigor, para dar resposta urgente à necessária racionalização de uma estrutura que cresceu sem prospectiva, e que necessita de corrigir a oferta repetitiva por diferenciações qualitativas, em termos de responder à pressão sistémica que certamente não será condescendente.

4 - Limitando as observações ao texto da proposta governamental, e considerando que continuarão em vigor todas as restantes disposições da Lei de Bases existente, é clara a necessidade de manter a coerência com os princípios filosóficos, educativos e políticos que lhe são inerentes e com o modelo de organização do sistema educativo escolar nele definido.

O texto do parecer do Conselho Nacional de Educação, que analisou os princípios da proposta da referida Lei de Bases, adverte suficientemente para a necessária modelação da dominante económica subjacente às proposta em discussão.

II - Análise das propostas legislativas. - Procurando contribuir para as decisões parlamentares, o CNAVES identifica, nas propostas dos vários grupos parlamentares, os pontos que poderão melhorar a proposta de lei governamental.

1 - Projecto de lei do Grupo Parlamentar do CDS-PP. - A criação de uma agência de avaliação e acreditação no âmbito das directrizes do processo de Bolonha, agência de carácter técnico-administrativo de promoção de uma "qualidade" comparada referida a standards de policies do sector, justifica a existência de um conselho estratégico universitário. Este conselho, tipo célula prospectiva, asseguraria a politics do ensino superior e investigação, dando-lhe coerência académica, visão de futuro e defesa da especificidade nacional. Aliás, este conselho estratégico, à semelhança de outros existentes em vários países, articulado com o Conselho Superior de Ciência e o CNE, faria o enquadramento e a harmonização da estratégia e desenvolvimento do ensino superior e investigação com as estratégias de desenvolvimento nacional e europeu. Falta abranger as instituições politécnicas, o que levaria a modificar o nome do proposto conselho e a considerar a hipótese de redefinir um dos conselhos existentes.

2 - Projecto de lei do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda. - O que este projecto apresenta no seu artigo 11.º converge com o artigo 18.º do projecto n.º 55/X, do PSD, justificando o que atrás se disse, de tornar presentes os princípios e finalidades do ensino superior e investigação. O artigo 13.º dá um bom contributo para futuras regulamentações de atribuição de graus académicos, de forma a garantir os níveis científicos que lhe são exigidos. Também aqui se encontra coincidência com o objectivo do artigo 20.º do projecto do PSD, nomeadamente no que respeita à atribuição do grau de doutor, e que deveria ser considerado. O artigo 15.º contém matéria indispensável para a ligação da investigação científica com a formação concedida nos cursos de pós-graduação com vista à produção de novos conhecimentos. Igualmente de realçar o que no artigo 13.º-A se refere à cooperação com os países de língua portuguesa.

3 - Projecto de lei do Grupo Parlamentar do PCP. - Acentua-se o valor positivo das propostas sobre o desenvolvimento dos mestrados e do doutoramento dando respectivamente valor à dissertação ou tese e ao tempo necessário para a sua realização, quer ela seja um trabalho de investigação científica quer de desenvolvimento. Estas propostas poderão melhorar o que, na proposta de lei do Governo, se apresenta no artigo 13.º-A, n.os 6, 10, 11 e 12.

4 - Projecto de lei do Grupo Parlamentar do PSD. - Não difere substancialmente do que tinha sido apresentado na anterior legislatura, tendo já sido destacados os pontos de convergência com outros projectos atrás referenciados.

Sublinhamos a carência de orientação relativamente à matéria de pós-graduação - mestrados e doutoramentos - concedidos pelos politécnicos ou pelas universidades, não distinguindo a dimensão de especialização profissional/desenvolvimento tecnológico e a dimensão de produção de conhecimento (indispensável para o futuro da inovação). Mestrado integrado (a partir do 3.º ano) com um ano para elaboração da dissertação (avaliado com que critérios?) ou de doutoramentos de três anos em áreas que exigem, não apenas competências e conhecimentos científico-tecnológicos, mas maturidade de conhecimento pela investigação reflexiva, abordagens hermenêuticas, transdisciplinaridade que conduzam à "excelência", que se procura.

A relevância dada aos ensinos pós-secundário, de educação de adultos e de ensino recorrente implica incorporar o actual paradigma educativo da aprendizagem ao longo da vida, com tanto potencial de inovação na organização dos cursos e nas estratégias de formação no e após ensino superior.

É necessário ponderar a questão banda larga versus banda estreita para o 1.º ciclo que não aparece na preocupação legislativa. E, no entanto, como o CNAVES já afirmou várias vezes, é um problema fulcral, quer para as universidades quer para os politécnicos, a exigir decisão ou orientação a nível nacional ou a aceitação da diversidade de decisões institucionais nesta matéria.

III - Sugestões de aperfeiçoamento. - 1 - A definição do universo das instituições do ensino superior, a que se refere o artigo 11.º da vigente Lei de Bases do Sistema Educativo, ganharia em ser reformulada, talvez neste sentido: o sistema do ensino superior inclui dois subsistemas, o ensino universitário e o ensino politécnico, que são ministrados em instituições que podem ser públicas - civis ou militares -, concordatárias ou particulares e cooperativas.

2 - Conviria tentar aperfeiçoar os conceitos diferenciadores do ensino universitário e do ensino politécnico, acentuando sempre a igual dignidade.

3 - No que respeita ao acesso ao ensino superior a nova possibilidade correspondente à alínea b) do n.º 5 do artigo 12.º carece de maior explicitação para poder ser comentada. Sugere-se que uma síntese das propostas do PSD e dos CDS poderá aperfeiçoar o dispositivo.

4 - No artigo 13.º, n.º 3, da proposta do Governo inclui-se o "período de avaliação" na contabilização do número de horas de trabalho do estudante. Parece necessário considerar o regime de avaliação nas diferentes instituições, porque em algumas o método vigente absorve uma parte excessiva do período escolar.

5 - A questão das propinas, abordada no artigo 16.º da proposta governamental, toca uma questão que tem mantido em inquietação permanente a relação dos estudantes com as autoridades académicas. Recorde-se que o CRUP e o CCISP sugeriram a fixação pela Assembleia da República em sede de aprovação da lei do Orçamento.

6 - Na qualificação profissional definida no n.º 7 do artigo 31.º da proposta governamental, sugere-se que seja tomada em conta a formulação do projecto PSD, devendo exigir-se sempre que o estabelecimento seja universitário.

7 - A associação de estabelecimentos de ensino superior com estabelecimentos nacionais ou estrangeiros para conferirem graus académicos, e atribuir os diplomas respectivos, deve acautelar que: no caso de diploma conjunto, que todos os parceiros tenham legitimidade própria para conferir os graus; que esses graus sejam reconhecidos a nível europeu.

IV - Actual panorama internacional. - 1 - A última reunião anual dos ministros encarregados do ensino superior dos países integrantes do chamado processo de Bolonha, neste mês de Maio, proporcionou um momento privilegiado para fazer um ponto de situação, por ser a altura em que a maior parte da entidades responsáveis no sector fazem os seus pronunciamentos e declarações, com o objectivo de se fazerem ouvir no seio daquela reunião ao mais alto nível.

As declarações de Glasgow, por parte da European Universities Association (EUA), e do Luxemburgo da The National Union of Students in Europe (ESIB), o pronunciamento de Vilnius da European Association of Institutions in Higher Education (EURASHE) e, obviamente, o relatório da European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) são bons exemplos de documentos de consulta obrigatória. Até a Comissão das Comunidades Europeias não faltou com a sua comunicação "Mobilizar os recursos intelectuais da Europa: criar condições para que as universidades [leia-se instituições do ensino superior] dêem o seu contributo para a estratégia de Lisboa".

À parte os compreensíveis posicionamentos defensivos sectoriais, desta feita muito moderados, as recomendações apresentadas são razoavelmente passíveis de consensualização, pelo que a redacção do comunicado final daquela reunião ministerial não deve ter sido tarefa particularmente difícil.

De reter, como particularmente interessante, o conteúdo do documento divulgado em anexo à referida comunicação da Comissão das Comunidades Europeias, muito especialmente o conjunto de indicadores, de base quantitativa, ali apresentados e a sua eventual utilidade no momento em que se discute em Portugal a alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo.

Mesmo tendo em atenção os cuidados exigidos na interpretação de dados quantitativos representativos de realidades de elevada complexidade, a evidência dos valores apresentados é de molde a não deixar dúvidas quanto ao seu real significado.

Os dados trabalhados no documento em apreço referem-se a densidades de licenciaturas e doutoramentos obtidos entre 2000 e 2003 nos países europeus e nos mais significativos países do mundo, sendo que no caso das licenciaturas, foram apurados valores globais e os respeitantes ao conjunto das áreas científicas e tecnológicas - maths, science and technology graduates (MST); o universo dos investigadores também é, ali, trabalhado em números que habilitam ao estabelecimento de rationes e linhas de tendência que se afiguram relevantes.

Destacam-se das conclusões tiradas as seguintes:

Que o número de graduações (entenda-se licenciaturas) per capita na Europa dos 25 é ainda bastante inferior ao verificado nos Estados Unidos e no Japão, não obstante os elevados índices de crescimento deste indicador verificados nos últimos anos;

Que aquele desnível é mais pronunciado em áreas específicas do saber, mas que o esforço de crescimento ainda deve continuar aplicado a todo o espectro do ensino superior;

Que, no âmbito europeu, parece clara a relação entre a percentagem de graduações em MST de um país, relativamente ao número total de graduados, e o grau de desenvolvimento alcançado; e

Que, porventura em articulação com a conclusão anterior, é bem marcada a correlação entre a densidade de investigadores existentes em cada país e o respectivo grau de desenvolvimento.

Daí que, em coerência com os propósitos assumidos por todos no sentido de relançar a investigação, a inovação e o desenvolvimento do País, pareça apropriado estimular de modo institucional a formação de um maior número de graduados em MST, por forma a reduzir o défice de licenciaturas verificado nestes sectores do conhecimento.

2 - Deste modo parece adequado que, sem prejuízo para o estatuído na lei em vigor, designadamente nos seus n.os 2 e 3, se proceda à alteração do articulado no n.º 4 do artigo 12.º da Lei n.º 46/86, alterada pela Lei n.º 115/97, por forma a contemplar aquele desiderato, nos seguintes termos:

"4 - O Estado deve progressivamente assegurar a eliminação de restrições quantitativas de carácter global no acesso ao ensino superior (numerus clausus) e criar condições especiais de estímulo ao acesso a cursos existentes e a criar que correspondam globalmente às necessidades em quadros qualificados, às aspirações individuais e à elevação do nível educativo, cultural, científico e tecnológico do País, sem prejuízo para a necessária qualidade do ensino ministrado."

3 - No quadro seguinte apresenta-se um resumo estático, referente a 2001, dos principais indicadores relativos aos países considerados mais significativos, que, nesta óptica, habilita à percepção do posicionamento relativo do ensino superior português:

(ver documento original)

V - O ensino e as sociedades multiculturais. - Julgamos que teria vantagem acentuar - em sede da natureza multidimensional da educação - a complexidade crescente da composição multicultural das sociedades europeias, que antes eram culturalmente nacionais, exigindo agora uma capacidade do sistema educativo para atender às diferenças culturais, no sentido de uma convergência no plano cívico.

Nesta área, uma teologia de mercado, que se tornou dominante nos programas políticos, tendeu para olhar favoravelmente, sem mais considerações, para o preenchimento do défice demográfico, para a oportunidade da mão-de-obra barata, para o descaso da justiça social.

Para além dos desequilíbrios económicos e demográficos, a frustração das elites noutras áreas pobres, a transparência das fronteiras, as facilidades de transporte, tudo ampliou a diversidade dos emigrantes, para responder a um facto evidente: a dependência migratória da Europa em quebra demográfica.

De tudo resultou que o modelo europeu das sociedades de cultura homogénea, que inspiraram os Estados nacionais, fazendo esquecer o xadrez medieval das comunidades mantidas unidas pela submissão ao mesmo poder político e à legitimidade monárquica, tende para regressar ao modelo das sociedades cosmopolitas, com diferentes memórias recíprocas e incompatibilidades.

A teologia de mercado teve um papel determinante no fenómeno geral das migrações do Sul para o Norte, dos países pobres para os países ricos, e a passada estrutura colonial seleccionou os destinos, definindo correntes em busca das sedes dos antigos poderes imperiais.

Trata-se de uma questão que ultrapassa as inquietações tradicionais do European Court of Human Rights com a tolerância em relação a minorias culturais de comportamento suposto desviado, porque se trata de identidades culturais, frequentemente relacionados com os mitos raciais, e que tendem para se organizar como colónias interiores nos países de acolhimento.

Recordemos os 14 milhões de muçulmanos instalados nos vários países da União Europeia, notemos que cidades como Londres abrigam milhões de tropicais, e que cidades como Lisboa contam por muitas dezenas de milhares os emigrantes dessa origem.

Deixando agir as variáveis conhecidas, a dependência migratória vai ser acompanhada pela incompreensão entre as culturas nativas e a cultura dos emigrantes; e as crises económicas, produzindo desemprego, chamam ao activo os mitos raciais e a sua conflitualidade; os descendentes nacionalizados respondem mal à necessidade de contribuir para sustentar os reformados europeus; as concentrações habitacionais tornam-se preocupantes; a segurança é afectada e a confiança na autoridade deteriorada.

Uma resposta securitária aparece facilmente como urgente, contribuindo para aprofundar as incompatibilidades a troco de uma serenidade aparente e temporária.

Internamente, as colónias interiores aceleram o regresso às sociedades cosmopolitas e frequentemente ao modelo defensivo das colónias interiores de que os turcos são exemplo na Alemanha e os africanos em vários países do Sul.

Tudo mostra a urgência de assumir na escola a questão dos trópicos na Europa, atando os fios abandonados das inquietações passadas. Inquietações de novo apelando ao saber dos mestres dos direitos naturais da época da expansão, agora consagrados pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, e pelos tratados de execução que tantos Estados demoram a ratificar. Para que o levantamento científico da realidade nova possa encaminhar a evolução no sentido de ser fiel ao eixo da roda, que neste caso tem os direitos do homem como princípio, o desenvolvimento humano como programa e a sociedade civil integrada como meta.

Quando a UNESCO apela à meditação sobre as novas condições de exercício da cidadania, dá por adquirido que a escola assumirá a responsabilidade de conceptualizar as linhas duras da evolução, de perspectivar os acidentes de percurso, de contribuir para as tarefas da integração pacífica das novas sociedades cosmopolitas.

Esta nova circunstância europeia obriga a regressar ao exame e avaliação das teorias dos mitos raciais, que tanto ocuparam a UNESCO, agora mais enunciados como mitos culturais, para mitigar as ameaças do primitivo conceito.

De acordo com a indagação do PNUD (2004), que tem uma visão global, e portanto para além da Europa, foram identificados "três mitos em torno da liberdade cultural e o desenvolvimento". Esses mitos são os seguintes:

a) Algumas culturas têm mais probabilidades, do que outras, de fazer progredir o desenvolvimento;

b) A diversidade cultural leva inevitavelmente a choque de valores;

c) A diversidade cultural é um obstáculo ao desenvolvimento.

30 de Maio de 2005. - O Presidente, Adriano Moreira.