Parecer n.º 3/2006, de 22 de março

Parecer n.º 3/2006. - Projecto de despacho ministerial sobre a avaliação do ensino superior. - 1 - O Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior (CNAVES) considera oportunas as iniciativas anunciadas pelo MCTES no sentido de promover "avaliações abrangentes internacionais" visando, designadamente:

A) O sistema nacional do ensino superior como sistema plural, dinâmico e interdependente;

B) O sistema nacional de avaliação do ensino superior (em termos de organização, práticas e resultados);

C) O problema da instituição de um organismo nacional de acreditação coerente no ensino superior, desde que corrigidos pelo menos cinco discutíveis pressupostos:

a) De várias referências do projecto de despacho decorre um juízo negativo sobre o actual sistema nacional de avaliação, o que representa um profundo equívoco técnico quando se propõe a "avaliação desse sistema", porque não parece viável qualquer juízo antes do resultado de uma avaliação proposta;

b) Uma das principais características positivas do actual sistema nacional de avaliação, decorrente da própria lei, é a sua dimensão contratual entre o Governo e as entidades representativas. O espírito dessa "dimensão contratual" não se respeita pela simples consulta às partes, mas antes por renegociação de um novo protocolo com propostas de acolhimento aleatório;

c) Nota-se que o próprio projecto de despacho anuncia já a constituição de uma comissão de coordenação nacional - com referência a dois elementos - sem que as entidades representativas tenham emitido opinião;

d) Um dos princípios fundamentais da avaliação é o chamado "princípio da contextualização", seja a nível institucional ou a nível de país. Não é seguro que estejam criadas as condições para que os parceiros nacionais, com condições de garantir a contextualização, o possam fazer com a independência necessária;

e) Considera-se altamente desejável a internacionalização do sistema nacional de avaliação: mas, para isso, o desejável será incrementar as relações bilaterais existentes entre as agências de avaliação, notando-se que vários professores portugueses participam, como avaliadores, nos processos de avaliação conduzidos pela AEU. O processo tem dois sentidos.

2 - Do mesmo passo, o CNAVES:

a) Manifesta fundadas apreensões quanto à efectiva viabilidade material - no quadro delineado, com as perspectivas orçamentais transmitidas, e apesar das repetidas declarações de "não colisão" - do prosseguimento, em 2006, da avaliação "de proximidade" que vem conduzindo em estreita colaboração com as entidades representativas, centrada, como até agora, nos "cursos" ou, desejavelmente, passando a tomar como objecto de análise as "unidades funcionais" onde a interdependência das missões das instituições de ensino superior possam ser cumpridas;

b) Considera que configuraria um retrocesso grave na consolidação e uma cultura de avaliação não dar seguimento - sob a pilotagem do CNAVES, ou de um seu sucedâneo - a um trabalho regular de interacção "no terreno" com todas as instituições de ensino superior (universitário e politécnico, público e privado, envolvendo também as áreas militares e da segurança);

c) Tendo considerado esgotado o modelo de avaliação por cursos, o CNAVES entende necessário existir uma continuação temporal, sem hiatos, nos processos de avaliação do ensino superior, em seguimento da proposta anteriormente apresentada ao Ministério, que por este pareceu acolhida, relativa ao ano experimental e intercalar do processo de avaliação de unidades funcionais/áreas científicas ou do saber de acordo com as prioridades do Governo. Foram já recebidas opiniões positivas de instituições de ensino superior que estão a ser consultadas;

d) Reitera a sua convicção de que o modelo de "avaliação institucional" desenvolvido pela AEU - particularmente útil para estabelecimentos em reestruturação, em fase incipiente de afirmação, ou em crise quanto a um reconhecimento de credibilidade -, pelos objectivos próprios que visa, não é susceptível de substituir um exercício de avaliação próximo da realidade de aquilo que é, no quotidiano, levado a cabo pelas instituições no desempenho das suas missões, e que as ajuda a repensar o seu projecto estratégico;

e) Rejeita a afirmação, contida no preâmbulo do projecto de despacho, de que se trata de "criação de um sistema nacional de garantia da qualidade do ensino superior, reconhecido internacionalmente", esquecendo-se do processo de avaliação já desenvolvido e que sempre seguiu as práticas internacionais, designadamente europeias, adoptadas na matéria. É de estranhar que no extenso preâmbulo do projecto de despacho não tivesse havido a oportunidade de fazer referência, qualquer que fosse, ao trabalho desenvolvido nos últimos anos pelo sistema nacional de avaliação do ensino superior, com forte impulso das entidades representativas.

3 - Do ponto de vista concepcional, operativo e de composição dos custos, parecem merecer a devida e necessária reponderação as eventuais sobreposições, designadamente:

a) No que toca à avaliação/acreditação, entre o encomendado à OCDE e à ENQA [cf. n.os 2, alínea f), e 3 do projecto de despacho];

b) No que toca à racionalização da rede de ofertas de formação, entre o encomendado à AEU e à OCDE [cf. n.os 4.2, alínea g), e 2, alínea c), do projecto de despacho].

4 - Atento o teor da "introdução" do anexo/ENQA (p. 22), o CNAVES alerta para que não deve confundir-se uma imprescindível internacionalização (e o funcionamento em rede) com a assunção da "educação transnacional" numa perspectiva de "mercadorização" do ensino superior à luz de um negócio de import-export.

5 - O projecto de despacho está orientado por um errado entendimento da natureza e função do CNAVES no sistema em vigor e não expressa o progresso obtido na implantação de uma cultura de avaliação, que se repercutiu no próprio aparelho governativo e definiu um tecido de comunicação entre todos os subsistemas. De facto, todo o património existente é ignorado.

Pelo Decreto-Lei n.º 205/98, de 11 de Julho, recebeu, no artigo 11.º, n.º 1, a seguinte competência: "O Conselho tem por fim assegurar a harmonia, coesão e credibilidade do processo de avaliação e acompanhamento do ensino superior, tendo em vista a observância dos padrões de excelência a que deve corresponder o funcionamento global do sistema." Esta é exactamente a competência que a Lei n.º 38/94, de 21 de Novembro, atribuiu ao Governo no artigo 10.º, n.º 3, que diz o seguinte: "Em conformidade com o disposto na lei e no presente diploma, incumbe ao Ministro da Educação velar pela harmonia, coesão e credibilidade do sistema de avaliação e acompanhamento do ensino superior."

A avaliação no terreno é feita por comissões externas de avaliação homologadas pelo Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, cuja constituição é proposta ao CNAVES pelos quatro conselhos de avaliação (do ensino universitário da FUP, do ensino universitário da APESP, do ensino politécnico da ADISPOR e do ensino politécnico da APESP), estruturas independentes que integram membros nomeados pelo Ministério e membros que emanam das entidades representativas (FUP, ADISPOR e APESP).

Os relatórios de avaliação externa, e os relatórios síntese global são multidireccionados, sendo o Governo um dos principais destinatários. Para a projectada meta-avaliação será necessário, na orientação do despacho, que a intervenção do Governo nesta área, durante os ciclos, seja avaliada.

6 - a) O CNAVES tem membros nomeados pelo Conselho de Ministros, representantes de entidades (CRUP, CCISP e APESP) e membros eleitos pelas associações de estudantes. Entre os seus membros estão os presidentes dos conselhos de avaliação constituídos no âmbito das entidades representativas (FUP, ADISPOR e APESP), não correspondendo a estas, portanto, a qualidade de afiliadas (cf. anexo ENQA, p. 25);

b) Deste estatuto resulta que não é possível submeter as entidades representativas a uma avaliação da ENQA (p. 3 do despacho), mas somente os procedimentos de avaliação, a cargo dos conselhos de avaliação que delas emanam.

7 - O CNAVES, pelas suas dependências, ainda não corresponde, porque o seu estatuto não o acompanhou, ao conceito actual de agência da ENQA, e um dos objectivos, para corresponder ao estatuto daquela associação, terá de ser reformular o estatuto do Conselho ou organizar uma agência que será a responsável, com total independência, pela avaliação. Ainda que a solução seja esta última, convirá ter presente que quer o CNAVES quer os quatro conselhos de avaliação já garantem "as práticas que vão ao encontro dos padrões e das directrizes para a garantia da qualidade na área europeia do ensino superior" [n.º 3, alínea d)], um património a enriquecer.

8 - A orientação do projecto de despacho, que subordina o processo de avaliação pela ENQA à Administração, retira ao CNAVES, e realmente ao sistema, a independência, que é condição do seu reconhecimento internacional, designadamente no âmbito da ENQA, à qual o CNAVES pertence. O regime jurídico em vigor indicaria que fosse o CNAVES o agente da contratualização para a meta-avaliação. É evidente que não pode continuar a ignorar-se a debilidade da sua estrutura técnico-administrativa, cuja redefinição foi sempre adiada pelos sucessivos governos, isto no caso de ser mantido. Estranhar-se-á, aliás, que a ENQA participasse num processo contratual em que a outra parte não fosse uma agência independente de avaliação da qualidade.

Acontece que "O sistema de avaliação é independente da Inspecção-Geral da Educação ou de outros serviços do Estado" (n.º 2 do artigo 10.º da Lei n.º 38/94, de 21 de Novembro). Essa independência é preciosa - e indispensável para uma agência poder ser membro de pleno direito da ENQA, o único reconhecimento a nível europeu possível até à data. Convém não esquecer que os representantes governativos não têm direito de voto nas assembleias da ENQA e que são as agências de avaliação dos diferentes países os interlocutores naturais daquela associação.

O CNAVES tem, tal como a DGES, o seu sítio na Internet. Se a discussão pública dos relatórios finais não tiver lugar apenas por aquela via, convém lembrar que o CNAVES organizou, nos últimos anos, um bom número de discussões públicas da sua prática, resultados e deficiências, estando publicados os volumes correspondentes às iniciativas.

9 - Nos termos do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), "nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos".

Deste preceito decorre a proibição de actos concorrenciais, com a mesma efectiva força e valor de lei, bem como a proibição de uma lei autorizar a sua própria interpretação, integração, modificação ou revogação por outro acto que não seja uma outra lei. Este preceito funciona como garantia do não desvirtuamento do princípio da tipicidade das leis, consagrado no n.º 1 do referido artigo constitucional.

Quando uma lei - como o Decreto-Lei n.º 205/98 (CNAVES) - regula uma determinada matéria, está automaticamente criada uma reserva de lei. O projecto de despacho que nos ocupa, ao alterar o entendimento do conceito fundador do CNAVES, com implicações de efectiva dependência administrativa, sendo um acto administrativo com eficácia externa, derroga de facto o diploma acima referenciado. Conviria avaliar se respeita o n.º 5 do artigo 112.º da CRP. O regime contratualizado existente também exige cuidados jurídicos, porque nele se apoia toda a avaliação de proximidade em vigor, nele reside a legitimação das representações no CNAVES, e o regime de financiamento da intervenção das entidades representativas.

10 - O conceito enformador do projecto de despacho em apreço, concretamente no que se refere ao posicionamento do CNAVES no processo de avaliação da qualidade, implica necessariamente uma imediata recomposição deste Conselho. De facto, tal conceito não corresponde ao entendimento, assente no respectivo enquadramento legal, que levou à aceitação pelos membros de nomeação governamental de integrarem esta entidade. Estes lugares encontram-se, aliás, desde 7 de Abril de 2005, à disposição do Conselho de Ministros, pelo que será necessária a nomeação de outros membros que estejam de acordo com a nova orientação.

Aprovado, por unanimidade, na 84.ª reunião plenária.

20 de Outubro de 2005. - O Presidente, Adriano Moreira.