Parecer de 2018-08-31 (Processo nº P000401989), de 31 de agosto

Senhor Ministro da Administração Interna, Excelência: 1. O Senhor Comandante-Geral da Polícia de Segurança Pública, preocupado com algumas decisões dos nossos Tribunais sobre a interpretação e aplicação do Decreto-Lei nº 406/74, de 29 de Agosto, representou a Vossa Excelência a necessidade de elaborar, para todos os comandos, normas específicas de procedimento, para o que propunha fosse ouvida a Auditoria Jurídica desse Ministério. Veio o Sr. Auditor Jurídico, em sequência, emitir o seu parecer, sugerindo, a final, que fosse ouvido este conselho consultivo, "considerando o especial melindre e complexidade das matérias examinadas, as profundas divergências observadas na jurisprudência dos tribunais e as dúvidas atrás expressas quanto à interpretação do Decreto-Lei nº 406/74 e, ainda, a importância dos objectivos assinalados na parte final do ofício nº 12959, de 18 de Dezembro de 1988, do Senhor Comandante-Geral da Polícia de Segurança Pública" (1 . Vossa Excelência anuiu a esta sugestão, pelo que cumpre emitir parecer. 2. Antes de prosseguir importa relembrar, como adverte o Sr. Auditor Jurídico no seu parecer, que as decisões dos Tribunais, uma vez transitadas em julgado, tornam-se indiscutíveis, e "são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades" - nº 2 do artigo 210º da Constituição. Por isso que os resultados da interpretação a obter, eventualmente divergentes das decisões dos tribunais, continuarão a deixar estas intocadas. O eventual interesse deste parecer poderá residir no plano do direito a constituir, motivando se necessário uma intervenção legislativa, ou, mais imediatamente, para delinear um perfil de actuação pelas autoridades policiais, uma vez homologado por Vossa Excelência, e ou pelos magistrados do Ministério Público se a sua doutrina for mandada seguir pelo Procurador-Geral da República. 3. Na aproximação e tratamento das questões tal como foram enunciadas no Parecer do Sr. Auditor Jurídico, num esforço de síntese e clarificação, tentar-se-á definir, primeiro, a posição dos nossos tribunais, depois, a sustentada no referido parecer, antes de ensaiar uma resposta. 4. Algumas normas do Decreto-Lei nº 406/74, que regulamenta o exercício do direito de reunião, nomeadamente as que estabelecem condicionamentos (artigo 2º, nº 1 e 2, artigo 3º, nº 1, artigo 4º, artigo 6º, nº 1, artigo 13º, etc.), afrontam os princípios fundamentais e as normas consagradas na Constituição? 4.1. Numa decisão do 1º Juízo do Tribunal da Polícia da Comarca de Lisboa de 27 de Janeiro de 1987, escreveu-se: "nem a lei ordinária podia condicionar o exercício do direito de reunião, limitando-o, devendo considerar-se caduco o Decreto-Lei nº 406/74, por anterior à Constituição, quando as suas normas fossem insusceptíveis de interpretação em consonância com a Constituição da República vigente .............................................................................................................................. "Sendo o direito de reunião um direito aplicável directamente, isso significa que não depende de regulamentação, caducando a legislação anterior na medida em que o restrinja e não podendo ser limitado por lei posterior (artigo 18º, nº 2 (da Constituição))". Esta posição foi enjeitada no acórdão da Relação de Lisboa, de 15 de Julho de 1987, que, ao conhecer do recurso interposto da referida decisão, afirmou: "Não significa isto que o Decreto-Lei nº 406/74 seja inconstitucional como vem alegado. "Este diploma veio regulamentar o direito de reunião que constituía um dos direitos fundamentais anunciados pelo Movimento das Forças Armadas e que veio a ser consagrado no artigo 45º da Constituição. "Como resulta do seu artigo 293º, aquele Decreto-Lei foi mantido por não conter matéria que ofenda aquele direito fundamental (cfr. Parecer da Procuradoria-Geral da República de 28/4/83 - Boletim 331, págs. 244 e segs.)". O Decreto-Lei nº 406/74 tem sido considerado em vigor noutras decisões judiciais (2 , escrevendo-se, nomeadamente, no acórdão da Relação de Lisboa, de 27-2-89 (3: "O Decreto-Lei nº 406/74, de 29 de Agosto, veio consagrar o livre exercício do direito de reunião dos cidadãos. "Mas, porque esse direito tem de ser inserido no contexto da sociedade em que é exercido, ele não tem natureza absoluta, mas relativa, sujeito à coexistência de outros direitos fundamentais dos cidadãos, aquele diploma teve a preocupação de o regular, sem que, porém, a regulação funcionasse como sua limitação. "Foi, assim, que no nº 1 do artigo 2º dispôs que "as pessoas ou entidades que pretendam realizar reuniões... em lugares públicos... deverão avisar por escrito e com a antecedência mínima de dois dias úteis o Governador Civil do distrito...". "Em correlação com esta exigência, estabeleceu o citado Decreto-Lei, no seu artigo 15º, nº 3, que "aqueles que realizarem reuniões... contrariamente ao disposto no diploma, incorrerão no crime de desobediência qualificada." "Posteriormente, veio o direito de reunião a ser consagrado constitucionalmente no artigo 45º da Lei Fundamental, onde se diz que o seu exercício não carece de qualquer autorização. "Este preceito não importou, como não importa, a caducidade ou revogação dos dispositivos legais do Decreto-Lei nº 406/74, já que é compatível com a Constituição o acto regulamentar do seu exercício - "Comentário à Constituição" de Isaltino Morais, 94 -, e não configurando o pré-aviso qualquer restrição ao direito de reunião - cfr. "Constituição", de Vital Moreira, 125. "Está, pois, em pleno vigor o Decreto-Lei nº 406/74, sendo certo que a remissão, que no seu artigo 15º-3 se faz para o crime de desobediência qualificada, se refere agora ao artigo 388º do Código Penal de 1982". 4.2. Em sintonia com esta jurisprudência, o Sr. Auditor Jurídico, depois de citar o Parecer nº 96/83, de 28-4-1983 e de relembrar que nenhum dos comentadores do referido artigo 45º do C.R.P. suscita a inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 406/74, sustenta: "... o facto de a Constituição estabelecer que o exercício dos direitos de reunião e manifestação não pode ser condicionado por autorização administrativa não pode, de modo algum, significar a inexistência de limites imanentes à própria natureza daqueles direitos, impedir que o exercício destes seja legalmente regulamentado ou inutilizar a regulamentação já existente no Decreto-Lei nº 406/74. "É nossa convicção que a regulamentação constante deste diploma não afronta o conteúdo dos direitos consagrados no artigo 45º, nem os princípios previstos no artigo 18º, nº 2, da Constituição, não padecendo, por isso, de inconstitucionalidade". 4.3. A questão da conformidade constitucional do Decreto-Lei nº 406/74 foi ponderada na própria Assembleia Constituinte (4 . Significativa a declaração do deputado Jorge Miranda (5 : "Talvez este artigo da Constituição pudesse ser enriquecido com algumas normas que se encontram na lei da liberdade de reunião. Mas estamos convencidos de que essa lei, que representa uma importante conquista democrática, continuará a vigorar e, sobretudo, passará a ser aplicada com mais determinação pelas autoridades públicas". Afigura-se útil para ultrapassar hesitações que estão reflectidas na decisão atrás aludida, afastar a ideia de que os direitos fundamentais são absolutos no sentido de ilimitados e ainda, (o que interessa fundamentalmente), insusceptíveis de regulamentação. Trata-se de matéria desde há muito clarificada na doutrina e objecto de repetida reflexão neste conselho. Recentemente escreveu-se no Parecer nº 1/89 (6 : "Como é sabido, os direitos fundamentais não são absolutos nem ilimitados. Além dos limites "internos", que resultam do conflito entre os valores que representam as diferentes facetas da dignidade humana, os direitos fundamentais têm limites "externos", uma vez que têm de conciliar as suas naturais exigências com as que são próprias da vida em sociedade: a ordem pública, a ética ou moral social, a autoridade do Estado, a segurança nacional, etc.. "Desenvolvendo este princípio básico, escreve Vieira de Andrade (X) : "Nestes termos, poderá talvez afirmar-se que o problema dos limites dos direitos fundamentais se coloca, afinal, na maior parte dos casos, como um conflito prático entre valores - entre os valores próprios dos direitos ou entre esses e outros valores comunitários. Porém, esse conflito não se apresenta sempre da mesma maneira e assume, visto da perspectiva do "direito limitado", formas diferentes, que convém separar. Umas vezes, a "limitação" do direito atinge o seu próprio âmbito de protecção constitucional, de tal maneira que exclui em termos absolutos certas formas ou modos do seu exercício - fala-se então de limites imanentes. "Outras vezes, a limitação resulta dos compromissos naturais entre valores constitucionais que concorrem directamente em determinados tipos de situações e que, nessas circunstâncias, reciprocamente se limitam - estamos perante as colisões de direitos ou conflitos em sentido estrito. "Noutros casos, ainda, a limitação resulta de uma intervenção normativa dos poderes públicos para salvaguarda de valores constitucionais - esta intervenção é reservada ao poder legislativo e, por isso, põe-se aqui o problema das leis restritivas de direitos fundamentais". "Não se justifica, no âmbito deste parecer, proceder à análise monográfica dos temas dos "limites imanentes" (X1 e da colisão ou conflito de direitos fundamentais (X2 . Justificar-se-á tão somente que, sobre a segunda das apontadas matérias, deixemos consignados alguns princípios básicos. Assim, o problema consiste em saber como solucionar o conflito entre os bens tutelados constitucionalmente quando todos eles se encontram efectivamente protegidos como objecto que são de direitos fundamentais. "É, por exemplo, o caso da liberdade de expressão quando se oponha à intimidade da vida privada ou ao direito ao bom nome e à reputação. .......................................................................................................... "Como sustenta Vieira de Andrade, "a solução dos conflitos e colisões não pode ser resolvida com o recurso à ideia de uma ordem hierárquica dos valores constitucionais". E acrescenta: "Não pode, além disso, ignorar-se que, nos casos de conflito, a Constituição protege os diversos valores ou bens em jogo e que não é lícito sacrificar pura e simplesmente um deles ao outro". Terá, assim, de respeitar-se a protecção constitucional dos diferentes direitos ou valores, procurando a solução no quadro da unidade da Constituição, tentando harmonizar da melhor maneira os preceitos divergentes, prosseguindo, assim, a realização do princípio da sua concordância prática. Como ensina o autor que estamos a acompanhar, este princípio não prescreve a necessidade de realização óptima de cada um dos valores em termos matemáticos. Ou seja, a medida em que se vai comprimir cada um dos direitos pode ser diferente, dependendo do modo como se apresentam e das alternativas possíveis de solução do conflito. "A tal respeito deve ter-se presente, em cada direito fundamental, um núcleo essencial de protecção máxima e, depois, afastando-se do centro, espaços de protecção progressivamente menos intensa. "De tudo quanto se expôs resulta que "o princípio da concordância prática se executa através de um critério de proporcionalidade na distribuição dos custos do conflito", com a menor compressão possível de cada um dos valores em causa segundo o seu peso na situação. Deverão, a propósito, ter-se presentes as normas dos nºs 2 e 3 do artigo 18º da Constituição, essenciais para a definição do regime jurídico dos direitos fundamentais". Analisando a intervenção do legislador ordinário, continua o referido Parecer: "9.1.1- Em primeiro lugar, a intervenção legislativa nem sempre implica uma restrição dos direitos, podendo intervir na matéria dos direitos fundamentais apenas para concretizar os preceitos constitucionais. O legislador não faz então mais do que declarar (aclarar) os limites imanentes de um direito fundamental. "9.1.2- Para além de tal concretização, há ainda outros tipos de interferência legislativa na matéria dos direitos fundamentais que não podem ser considerados como restrição. Será o caso das normas que se limitam a introduzir e acomodar os direitos na vida jurídica. É que, como escreve J.C. Vieira de Andrade, "os preceitos constitucionais relativos aos direitos, liberdades e garantias, embora sejam directamente aplicáveis, não podem desprezar ou, por vezes, prescindir das vantagens práticas resultantes da sua organização e adaptação à vida real. O exercício dos direitos fundamentais no espaço, no tempo e no modo só será muitas vezes (inteiramente) eficaz se houver medidas concretas que, desenvolvendo a norma constitucional, disciplinem o uso e previnam o conflito ou proíbam o abuso e a violação dos direitos. Essa necessidade prática (que não se deve confundir com uma necessidade jurídica) é particularmente notória quando se trate de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional, mas pode ser referida à generalidade dos direitos fundamentais". "E logo a seguir: "Nestes casos, as leis são leis regulamentadoras (leis de organização), que organizam e disciplinam a 'boa execução' dos preceitos constitucionais e que, com essa finalidade, poderão, quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. A sua intenção não é restringir, mas, pelo contrário, assegurar praticamente e fortalecer o direito fundamental constitucionalmente declarado". "Mas este poder "regulamentar" do legislador - quer lhe seja expressamente atribuído pelo texto constitucional quer o seja tão-só implicitamente - é um poder vinculado. Ele "poderá, é claro, optar entre diversas soluções organizatórias, mas não lhe é possível afectar ou modificar o conteúdo do direito fundamental, sob pena de se inverter a ordem constitucional das coisas" (X3) . "9.1.3- Mas, noutros casos, o legislador atinge ou afecta o conteúdo do direito fundamental. Então estamos perante leis restritivas propriamente ditas (X4 . Ora, é precisamente quanto às leis restritivas que se levantam alguns problemas em virtude da necessidade de autorização constitucional expressa para a restrição (artigo 18º, nº 3). É que, se é certo que, nalguns casos, a Constituição autorizou a lei a restringir este ou aquele aspecto de determinados direitos fundamentais, há, todavia, preceitos constitucionais que não prevêem quaisquer restrições. Daí não decorre, porém, necessariamente, na opinião de Vieira de Andrade, que deva ser julgada inconstitucional, por violação do nº 3 do artigo 18º, uma lei que restrinja o exercício, por outras formas, dos direitos em questão. Segundo ele "estará em causa apenas um conflito entre o direito fundamental e outros valores comunitários, ou, mais correctamente, entre o direito e o modo como o legislador (democrático) perspectiva ou define certos valores da comunidade". "E acrescenta: "A (relativa) falta de preceitos constitucionais que autorizem a restrição pela lei pode, contudo, ser colmatada pelo recurso à Declaração Universal dos Direitos do Homem, nos termos do nº 2 do artigo 16º (da Constituição). A Declaração, no seu artigo 29º, permite que o legislador estabeleça limites aos direitos fundamentais para assegurar o reconhecimento ou o respeito dos valores aí enunciados: "direitos e liberdades de outrem", justas exigências da moral, e da ordem pública, e do bem-estar geral numa sociedade democrática (X5) . "Assim, segundo Vieira de Andrade, a norma do artigo 18º da Constituição deve ser interpretada como "proibição de uma relativização absoluta dos direitos fundamentais, ao consagrar o princípio da excepcionalidade da restrição, que só deverá ser admitida quando se trate de salvaguardar um outro valor ou interesse constitucionalmente protegido". "E continua: "Mas o poder de restrição do legislador não é absoluto, nem a sua concessão coloca os direitos fundamentais à mercê do legislador". Para além do mais, a constituição estabelece, de facto, certos requisitos para as leis restritivas: têm de revestir carácter geral e abstracto, não podem ter efeitos retroactivos, as restrições têm de limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, não podendo em caso algum diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais (artigo 18º, nºs 2 e 3" (7 . 4.3. Os textos internacionais que vinculam o Estado Português confortam estas asserções. Assim, a Declaração Universal dos Direitos do Homem - (artigo 2º), o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos - (artigo 21º) e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem - (artigo 11º) acautelam o direitos de reunião com limitações. A Declaração Universal dos Direitos do Homem inscreve no seu artigo 29º uma cláusula geral onde se afirma que "o indivíduo tem deveres para com a comunidade" (nº 1) e "no exercício destes direitos e no gozo destas liberdades ninguém está sujeito senão às limitações estabelecidas pela lei com vista exclusivamente a promover o reconhecimento e o respeito dos direitos e liberdades dos outros e a fim de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem estar numa sociedade democrática". As limitações previstas nos Pactos e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem não divergem das restrições previstas na Declaração Universal, "salvo a referência à "saúde pública" e à "segurança social", e, no artigo 10º, nº 2, da "Convenção", "à integridade territorial". Estas fórmulas terão de se conciliar com a Declaração Universal, porquanto os preceitos donde constam não a podem contrariar sob pena de inconstitucionalidade em virtude do artigo 16º, nº 2 da Constituição" (8 ). Como se escreveu no Parecer nº 27/87 (9) , a propósito da "liberdade sindical", o nosso texto constitucional mostra-se mais generoso do que os dois textos internacionais vindos de mencionar (10). 4.4. O Decreto-Lei nº 406/74 ao regulamentar o direito de reunião e manifestação consagrado constitucionalmente situa-se dentro dos limites anteriormente precisados, não afectando o seu conteúdo essencial. "Interditando" as reuniões contrárias à lei, à moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas e à ordem e à tranquilidade públicas" a lei responde à exigência constitucional de protecção e harmonização de outros valores, dentro do princípio da concordância prática, respeitando um critério proporcional na distribuição dos custos do conflito. Com essa "interdição" concretizam-se apenas os preceitos constitucionais. "Não se lhes acrescenta ou tira nada, limitando-se a "explicar" os conceitos, interpretando-os e repetindo mais claramente o seu conteúdo (cfr., por ex., os artigos 1º, 5º e 12º do Decreto-Lei nº 406/74, de 29 de Agosto, acerca do direito de reunião). Na terminologia que expusemos, diríamos que o legislador não faz mais do que declarar (aclarar) os limites imanentes de um direito fundamental (-). "Esta intervenção do legislador, porque não restritiva, não precisa de ser expressamente permitida pela Constituição, exercendo o legislador, nessa medida, um poder próprio que resulta da distribuição constitucional dos poderes" (11) . As restantes normas do Decreto-Lei nº 406/74 pretendem organizar e adaptar à vida real o direito de reunião e manifestação, introduzindo medidas concretas "que desenvolvendo a norma constitucional, disciplinam o uso e previnem o conflito ou proíbem o abuso e a violação dos direitos" (12) . 4.5. O Decreto-Lei nº 406/74, ao exigir o aviso prévio e ao permitir a interdição e a dispersão de reuniões e manifestações nos casos contados em que se perfilam valores tais como a ordem e a tranquilidade públicas, articula-se harmoniosamente com preocupações também dominantes nas sociedades de vivência e cultura próximas da nossa. Assim a Constituição Italiana, ao consagrar no artigo 17º o direito de reunião, previne no mesmo artigo: "Das reuniões a efectuar em lugar público devem ser previamente informadas as autoridades, que só as podem proibir por manifestos motivos de segurança ou de salubridade pública". Do mesmo modo em França se exige "une declaration préalable", prevendo o artigo 3º do Décret de 23 de Outubro de 1935: "Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projeté est de nature à troubler l'ordre public elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu. Le maire transmet, dans les vingt-quatre heures, la déclaration au préfet. Il y joint, le cas échéant, une copie de son arrête d'interdiction. .....................................................................................................". Em Espanha, a Lei Orgânica do direito de reunião de 15 de Julho de 1983, exige o pré-aviso (artigos 8º e 9º), disciplina a dispersão (artigo 5º) e interdição (artigo 10º) das reuniões e manifestações, normas que, pela sua importância, se transcrevem: "Artigo 5º - La autoridad gubernativa suspenderá y, en su caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones en los siguintes supuestos: a) Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las Leyes penales. b) Cuando se produzcan alteraciones del ordem público, con peligro para personas o bienes. c) Cuando se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes. Tales resoluciones se comunicarán previamente a los concurrentes en la forma legalmente prevista. ........................................................................................................ Artigo 10º - Si la autoridad gubernativa considerase que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá prohibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o manifestación. La resolución deberá adoptarse en forma motivada y notificarse en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas desde la comunicación prevista en el artículo 8º, de acuerdo con los requisitos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo". Na Àustria, uma lei sobre reuniões de 1953 exige a declaração prévia - artigo 2º -, estabelecendo no artigo 6º: "As autoridades devem interditar as reuniões cujo objecto seja contrário à lei penal ou que ponham em perigo a segurança ou o bem estar público" (13 . 5. A segunda questão prende-se com a interpretação do artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74, relativamente à protecção concedida ao Governo, como órgão de soberania. Dispõe o referido normativo: "As autoridades referidas no nº 1 do artigo 2º, solicitando quando necessário ou conveniente o parecer das autoridades militares ou outras entidades, poderão, por razões de segurança, impedir que se realizem reuniões, comícios, manifestações ou desfiles em lugares públicos situados a menos de 100m das sedes dos órgãos de soberania, das instalações e acampamentos militares ou de forças militarizadas, dos estabelecimentos prisionais, das sedes de representações diplomáticas ou consulares e das sedes de partidos políticos". Interessa precisar se a protecção legal só funciona para o Governo "quando o mesmo está reunido ou se também funciona em relação às instalações sedes dos diversos ministérios, onde estão instalados os elementos que no seu conjunto constituem aquele órgão de soberania". 5.1. Na sentença do 1º juízo do Tribunal de Polícia da comarca de Lisboa já mencionada escreve-se: "O artigo 113º da Constituição da República diz-nos quais são os órgãos de soberania entre os quais se encontra o Governo. Mas o Governo é um órgão colegial. Um Ministro não faz o Governo. Para o efeito, um Ministério isoladamente considerado encontra-se em igualdade de condições com outras repartições públicas: fora do campo de aplicação do artigo 13º do Decreto-Lei". Esta linha argumentativa foi aceite no acórdão da Relação de Lisboa que conheceu do recurso dela interposto, sustentando-se: "O órgão de soberania "Governo" é um órgão colegial constituído por Primeiro Ministro, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estados - artigo 186º da Constituição. "Assim, um Ministério é um elemento do Governo. "Um elemento de um órgão colegial não tem, por si, a qualidade do órgão. "Por isso, um Ministério, só por si, não é um órgão de soberania. É apenas um executante da política definida para esse ministério - artigo 204º, nº 2-a) da Constituição. ......................................................................................................... "A sede do Governo só poderá ser aquele local onde ele funciona como órgão colegial. "Temos de concluir, portanto, que as instalações de um ministério, nomeadamente a sua sede, não podem considerar-se sede do Governo, por isso, não beneficiando do disposto no referido artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74. "Consequentemente as autoridades não podem impor a distância de 100 metros dos edifícios dos ministérios para a realização de reuniões". 5.2. Reagindo a estas ideias, escreve o Sr. Auditor Jurídico:"... parece não poder entender-se que o Governo só é órgão de soberania, para os efeitos do artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74, quando age em Conselho ou reune o colégio de todos os elementos que o integram. O Governo é constituído pelo Primeiro Ministro, pelos vice-Primeiros Ministros, Ministros, Secretários e Subsecretários de Estado que integram os diferentes ministérios cujas sedes são, no seu conjunto, a sede do Governo", para deixar a interrogação: "Por sede do Governo devem entender-se apenas as instalações onde reune o Conselho de Ministros ou as instalações onde funcionam os gabinetes dos elementos que integrarem o Governo nos termos do artigo 186º da Constituição da República Portuguesa?". 5.3. Determinar a "sede" do Governo para os fins do Decreto-Lei nº 406/74 pressupõe que se defina com um mínimo do rigor a estrutura desse órgão de soberania tal como ele se desenha na moldura jurídico-constitucional. 5.4. Da leitura dos artigos 185º e segs. da Constituição, resulta que o Governo é um órgão complexo integrado por órgãos singulares (o Primeiro-Ministro, os Vice-Primeiros Ministros, os Ministros, os Secretários e os Subsecretários de Estado - artigo 186º, nºs 1 e 2), e por órgãos colegiais (o Conselho de Ministros e os Conselhos de Ministros especializados - artigo 187º, nºs 1 e 2, da Constituição), e é por meio destes órgãos que o Governo exerce as suas funções (14) . O Governo é definido como o órgão de condução da política geral do País e como órgão superior de Administração com competência a três níveis: política, legislativa e administrativa (artigos 200º, 201º e 202º) (15 , havendo uma participação "do Conselho de Ministros, do Primeiro Ministro e dos Ministros em qualquer das três funções, ao passo que os Secretários e os Subsecretários de Estado (e de certo modo, também os Conselhos de Ministros especializados) estão relegados para o terreno da função administrativa" (16) . Actuando fisicamente em locais distintos, continua a colocar-se a questão da sede do Governo. Poder-se-ia tentar fixá-la no local de reunião do Conselho de Ministros, tanto mais que, como adverte Gomes Canotilho (17 , "quando se fala no Governo no sentido rigoroso da CRP deve entender-se o Governo como órgão colegial e não o Primeiro Ministro e ministros". Esta aproximação rigorista levanta, no caso concreto, especiais dificuldades: o Conselho de Ministros não reune em permanência nem tão pouco é forçoso que tenha um local fixo para reunião. Por outro lado, e fundamentalmente, não parece, como se verá, que "o bem protegido" com a referida limitação fique devidamente acautelado quando se considere como sede do órgão de soberania para os fins do artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74 apenas o local onde funciona ou costuma funcionar o Conselho de Ministros. A mesma preocupação nos leva a afastar para o mesmo efeito a residência oficial do Primeiro-Ministro. Reconhece-se que o Primeiro-Ministro é, na estrutura constitucional portuguesa, um primus inter pares e, em certa medida, um primus super pares (18) . O Primeiro Ministro é, essencialmente, o presidente do Governo da República (19) , a quem compete dirigir a política geral do Governo, coordenando e orientando a acção de todos os Ministros. Ao contrário do que sucedia na Constituição de 1933, em que o Presidente do Conselho coordenava e dirigia a actividade de todos os Ministros - artigo 108º, compete ao Primeiro Ministro, na Constituição de 1976, "coordenar e orientar" a acção dos Ministros. "Orientar não é o mesmo que dirigir. Em Direito, dirigir é dar ordens - comandos aos quais os seus destinatários devem obediência. Ao passo que orientar é apenas formular directivas, ou dar conselhos, ou fazer recomendações - o que é diferente, pois as directivas, os conselhos e as recomendações nem são tão concretos e especificados no seu conteúdo como as ordens, nem se revestem de uma obrigatoriedade tão intensa" (20) . O Primeiro-Ministro, não obstante a sua proeminência constitucional, deixa aos Ministros campo autónomo de actuação, o que possibilita, por vezes, em termos de opinião pública, a imputação de medidas a um Ministério, mais do que ao Primeiro-Ministro ou ao Governo, como órgão colegial, ainda que essas medidas tenham sido deliberadas em Conselho de Ministros. Por isso que não se encontrem razões fundadas para distinguir, no aspecto agora ponderado, o Primeiro-Ministro, os Ministros ou o Conselho de Ministros; dir-se-á que não se deverá diferenciar no órgão soberania "Governo", cada um dos seus componentes, mas que cada um dos referidos elementos equivale ao todo. 5.3.2. Noutro plano, que interessa recordar pela sua afinidade, chegou-se, em tempos, a defender em matéria de competência "que, na dúvida, quando a lei falasse em Governo, devia considerar-se que estava a exigir uma deliberação do Conselho de Ministros. Mas essa orientação foi depois abandonada, devido ao Supremo Tribunal Administrativo (-). ................................................................................................................... "O STA considerou, no entanto, que o facto de uma lei se referir ao Governo não implica, necessariamente, que a competência tenha de ser exercida colectivamente pelo Conselho de Ministros. O STA declarou (e essa declaração fez jurisprudência) que são os Ministros, singularmente considerados que exercem em regra as atribuições administrativas do Governo na parte que diga respeito à sua pasta. Assim, a palavra Governo tanto pode significar o órgão colegial (Conselho de Ministros) como os Ministros singularmente considerados" (21) . 5.3.3. Num contexto mais próximo, a análise das reacções punitivas às injúrias cometidas contra os órgãos de soberania ou seus membros, permite detectar uma técnica legislativa onde os diversos elementos do todo são, por vezes, individualizados, outras, confundidos na instituição a que pertencem. No Código Penal de 1886, surgiam individualizados como sujeito passivo da infracção quer a instituição quer os seus membros. Assim, no seu artigo 166º, sob a epígrafe "Injúria ou ofensa ao chefe do Estado ou aos membros do Governo", estabelecia-se (22 ): "....................................................................................................... §1- Os crimes declarados neste artigo, quando cometidos contra a Assembleia da República, o Governo, o Conselho da Revolução ou os Tribunais, bem como contra os seus membros, magistrados judiciais ou do Ministério Público, serão punidos com a mesma pena de prisão de seis meses a dois anos e multa correspondente" (sublinhado nosso). Contudo o artigo correspondente do actual Código Penal, o 363º dispõe: "Quem, com intenção de destruir, alterar ou subverter o Estado de direito constitucionalmente estabelecido, em reunião pública ou por divulgação de escritos ou outros meios de comunicação com o público, injuriar a República, os órgãos de soberania, os Ministros da República, as regiões autónomas, e os seus órgãos de governo próprio ou as forças armadas, por maneira a fazer perigar o prestígio do Estado ou das instituições democráticas, será punido com prisão de 6 meses a 3 anos". Embora falte uma referência "aos membros dos órgãos de soberania", a expressão "órgãos de soberania" abarca-os, como resulta, à evidência, da referência expressa aos Ministros da República (23) . Seria incongruente que se prevenisse a injúria ao "Ministro da República" e se esquecessem os restantes Ministros que integram o órgão de soberania, Governo. Nem se diga que as injúrias aos membros dos órgãos de soberania estão punidas no artigo 168º: "1- As penas previstas nos artigos anteriores serão elevadas de metade nos seus limites mínimo e máximo, sendo a vítima membro de órgão de soberania, magistrado, comandante da força pública, professor ou examinador públicos, no exercício das suas funções ou por causa delas. 2. ..................................................................................................". Efectivamente, o campo de previsão do artigo 363º é distinto do artigo 168º: A propósito da discussão do primeiro, no âmbito da Comissão Revisora, esclarece-se: "O Autor do Anteprojecto chamou a atenção para o facto de a intenção típica ser o elemento característico e específico deste tipo de crime. Se tal intenção não existir, o facto será abrangido, na medida do possível, no artigo 180º (168º)" (24) . 5.4. Os elementos recenseados deixam já antever a solução que se preconiza. A sede do órgão de soberania "Governo" para os fins acautelados no artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74 será múltipla: todo o local onde exerçam funções os diversos membros que integram o Governo poderá ser resguardado, preservando-o de um contacto directo, digamos físico, com situações, tais como reuniões, comícios, manifestações ou desfiles, através da distância protectora de 100 metros. A aproximação a esses locais poderia potenciar a prática de uma série de acções que, degenerando, colocariam em perigo a segurança das pessoas que ali exercem funções. Por isso se compreende que exista a preocupação de evitar que o legítimo exercício do direito fundamental de reunião e manifestação possa colocar em perigo outros valores tão dignos como o exercício daquele direito. Um pouco por todo o lado se confere às entidades que devem velar pela manutenção da segurança pública o poder de modificarem os itinerários dos desfiles e os locais de reunião (25). São preocupações ditadas por evidentes razões de segurança: deseja-se que o exercício do direito de reunião ou manifestação não seja perturbado, ou aproveitado para fins que ponham em risco a ordem e a tranquilidade pública ou a integridade das pessoas e dos seus bens. Compreende-se, assim, que razões de segurança possam levar a manter uma manifestação ou um desfile afastados de determinado local. Esta precaução perfilar-se-ia quando se pretendesse dirigir um desfile, uma reunião ou uma manifestação visando especificamente uma política ou uma decisão personificada por uma pessoa, um Ministro, por exemplo. A aproximação dos manifestantes ao local onde funciona um Ministério que tem a sua frente o Ministro em causa, poderia, no crescendo de paixões que a dinâmica da manifestação desencadeasse, colocar em risco a integridade dos bens afectos ao Ministério e ou, sobretudo, das pessoas que ali trabalhem. A distância preconizada no diploma, fundada em razões de segurança, justifica-se tanto quando uma manifestação se dirija ao Conselho de Ministros, como ao Primeiro Ministro ou aos membros do seu Governo. E a experiência recolhida permite afirmar que as manifestações visando directamente determinados Ministérios, mormente os que tocam mais de perto com a realidade económico-social dos cidadãos, podem concitar dimensão e projecção igual ou superior às dirigidas ao Conselho de Ministros ou ao Primeiro Ministro. O intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados - nº 3 do artigo 9º do Código Civil. Relembrando que a expressão "órgão de soberania" engloba tanto o órgão em si como os elementos que o integram, importa concluir que o artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74 contempla as "sedes" dos órgãos de soberania e as "sedes" dos elementos que integrem esses órgãos. E sede, para os fins visados, deverá ser entendida como qualquer instalação destinada ao exercício de funções oficiais, à prática de actos de governação, desde que se apresente com um mínimo de conteúdo institucional, de estabilidade, de organização e de permanência. Só assim se respeitará a razão de ser da norma e os fins visados, obtendo-se um resultado que encontra aí correspondência verbal. 6. A terceira questão que importa conhecer respeita à competência para a emissão da ordem de dispersão de uma reunião, comício, manifestação ou desfile. 6.1. Antes de a abordar directamente, interessa conhecer da legitimidade da própria ordem de dispersão. Dispõe o artigo 5º do Decreto-Lei nº 406/74: "1. As autoridades só poderão interromper a realização de reuniões, comícios, manifestações, ou desfiles realizados em lugares públicos ou abertos ao público quando forem afastados da sua finalidade pela prática de actos contrários à lei ou à moral ou que perturbem grave e efectivamente a ordem e a tranquilidade públicas, o livre exercício dos direitos das pessoas ou infrinjam o disposto no nº 2 do artigo 1º. 2. Em tal caso, deverão as autoridades competentes lavrar auto em que descreverão "os fundamentos" da ordem de interrupção, entregando cópia desse auto aos promotores". E, prescreve no nº 3 do artigo 15º: "Aqueles que realizam reuniões, comícios, manifestações ou desfiles contrariamente ao disposto neste diploma incorrerão no crime de desobediência". O diploma prevê a necessidade de as pessoas ou entidades que pretendam realizar uma manifestação avisar, por escrito, e com antecedência mínima de dois dias úteis o governador civil do distrito ou o presidente da câmara municipal - nº 1 do artigo 2º. Por outro lado, o diploma precisa que os cortejos e desfiles só poderão ter lugar aos domingos, feriados e sábados, depois das 12 horas, e nos restantes dias, depois das 19 e 30 minutos - artigo 4º, proibindo-se, no artigo 8º, nº 1, a participação com armas, e, artigo 11º, a prolongação para além das 0,30 horas, salvo as reuniões em recintos fechados. Sendo pacífico que as reuniões, comícios, manifestações ou desfiles que não obedecerem a estes requisitos farão incorrer aqueles que as realizam no crime de desobediência, a doutrina mostra-se reticente sobre a possibilidade de as interromper e fazer dispersar os participantes fora do quadro típico descrito no artigo 5º, nº 1. Esta problemática tem sido equacionada principalmente face à falta de aviso prévio. Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (26) : "Duvidosa é a questão de saber se as autoridades podem ordenar a dispersão ou fazer dispersar uma reunião (ou manifestação) cuja ocorrência não tenha sido previamente comunicada; se a reunião (ou manifestação) estiver a decorrer pacificamente e dada a razão de ser da comunicação prévia, essas medidas de polícia afiguram-se ilegítimas (cfr. artigo 272º, 2), sem prejuízo, claro está, da responsabilidade criminal ou contra-ordenacional dos promotores da iniciativa". Miranda de Sousa (27) , interroga-se sobre as consequências jurídicas da falta de aviso prévio, e estuda três possibilidades: "A primeira proporia a não aplicação de sanções a quem quer que fosse, permitindo, além disso, que a manifestação se realizasse sem quaisquer impedimentos; simplesmente, os manifestantes perderiam a possibilidade de se verem protegidos pela intervenção das forças de segurança; menos que um dever o aviso prévio constituirá um ónus. "A segunda, por sua vez, defenderia que a manifestação se realizasse sem impedimentos, todavia e diferentemente da anterior, punir-se-iam os respectivos promotores pelo crime de desobediência. "Finalmente a terceira, para além da punição dos promotores, consideraria haver motivo suficiente para que as autoridades policiais ordenassem a dispersão dos manifestantes. "Qual destas três posições terá merecido acolhimento por parte do nosso sistema jurídico? "Se a primeira está completamente fora de causa, uma vez que do artigo 15º, nº 3, do Decreto-Lei nº 406/74 decorre com nitidez a incriminação do comportamento omissivo dos promotores, de igual forma não se afigura difícil de justificar a rejeição da última das soluções apontadas ante o teor dos artigos 10º, nº 1, 3º, nº 2, e 5º, nº 1, do mencionado diploma legal. É que, para além de a última alternativa implicar a confusão (expressamente recusada pelo artigo 1º) da necessidade de comunicação prévia, com a sujeição do exercício do direito de manifestação a um acto prévio de autorização administrativa, ela é claramente prejudicada pelo facto de o citado diploma legal apenas conferir às autoridades administrativas competência para dispersar uma manifestação quando for detectada a prática de actos contrários à lei ou à moral, ou perturbadores de forma grave da ordem e da tranquilidade públicas, do livre exercício dos direitos das pessoas, ou que, enfim, ofendam a honra e a consideração devidas aos órgãos de Soberania e às Forças Armadas. Por tudo o que ficou escrito é tautológico concluir-se pela consagração legal da segunda das soluções atrás apontadas". Na França, a declaração prévia é considerada um acto condição que determina o exercício legal das liberdades (28) . Na Itália, para a emissão de aviso prévio, "la jurisprudenze della Corte costituzionale e della Corte di cassazione (-) continua a dare risposta affermativa, senza avvedersi che cosi facendo viene ripetutamente violata la norma in esame (29 ). A doutrina e a jurisprudência dominantes neste país sustentavam que uma reunião em lugar público pode ser legitimamente impedida pelo simples facto de faltar o pré-aviso, e isto porque a falta de pré-aviso significa incumprimento de uma obrigação específica decisiva para o gozo do direito, como seu antecedente lógico e necessário. "Nel caso di mancanza di preavviso, invece il divieto é dichiarato come semplice conseguenza della situazione di pericolo posta in essere, che può sfociare in una grave condizione di turbamento o di pericolo publico". Come è stato giustamente sottolineato, "le riunioni in luogo pubblico garantite costituzionalmente contro i divieti dell'autorità sono quelle per le quali sia intervenuto il preavviso" (-). Del resto, se il costituente avesse voluto stabilire una diversa disciplina, "avrebbe con disposizione espressa escluso il divieto per omesso preavviso, secondo il criterio già adottato, nel comma precedente, a proposito dell'obbligo del preavviso medesimo" (30) . Contudo, uma decisão do Tribunal Constitucional italiano (nº 11 de 10 de Março de 1979), a propósito da responsabilidade dos oradores nas reuniões onde faltava o pré-aviso, veio reacender o problema, ao precisar que "comme riunioni, pur precedute da preavviso, ben possono attentare alla sicurezza e alla publlica incolumità, cosi riunioni, non precedente da preavviso, possono svolgusi senze che ne siano in alcun modo prejudicate la sicurezza o la incolumità publlica" (31) . Não é fácil um compromisso formal: numa área em que o decisivo será a orientação da jurisprudência, é possível adiantar que o pré-aviso é um dos requisitos de legalidade, ao lado, por exemplo, do não prolongamento das reuniões em recintos não fechados para além das 0,30 horas. O pré-aviso destina-se a possibilitar o desenvolvimento normal do acto com o mínimo de condicionamentos para os bens e interesses em eventual conflito, concedendo às autoridades tempo para o estudo e a adopção das medidas requeridas. A reunião, o desfile, o comício, a manifestação sem aviso prévio mostram-se tendencialmente aptos a provocar perturbações na ordem e tranquilidade publicas precisamente porque as autoridades competentes, por os desconhecerem, não puderam oportunamente adoptar a atitude preventiva adequada. A exigência do aviso prévio assume assim uma dimensão muito próxima de todas as restantes exigências destinadas a salvaguardar a ordem e a tranquilidade públicas e o livre exercício dos direitos das pessoas. O aviso-prévio apresentar-se-á como uma condição para o exercício do direito de reunião em lugar público ou aberto ao público. A falta de aviso-prévio ferirá a reunião de ilegalidade, transformando-a em acto, de per si, contrário à lei: a reunião, o comício, a manifestação, o desfile, sem aviso-prévio, são, em si mesmos, contrários à lei, ofendem a legalidade estabelecida por se realizarem à margem das exigências legais (32) Para a remoção desta ilegalidade, a autoridade policial está legitimada para intervir, no exercício de funções constitucionalmente definidas. "A polícia tem por função defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos". Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (33 ): "A definição da polícia é tendencialmente funcional e teleológica, pois acentua a forma de acção ou actividade da Administração destinada à defesa da legalidade democrática, de segurança interna e dos direitos dos cidadãos. O facto, porém, de a polícia se inserir no âmbito da Administração pública significa estar aqui subjacente um conceito genérico de polícia, isto é, o conjunto de órgãos e institutos encarregados da actividade de polícia". Note-se o especial relevo que a Constituição empresta, ao lado da garantia de segurança interna e dos direitos dos cidadãos, à defesa da legalidade democrática, ligada à ideia de garantia do respeito e cumprimento das leis em geral, naquilo que concerne à vida da colectividade" (34 ). Sublinhe-se que a intervenção policial deve pautar-se pelo estritamento necessário para a reposição da legalidade violada; na ponderação dos diversos interesses em jogo e dos custos do conflito, adoptar-se-ão as medidas que se mostrarem necessárias, adequadas e proporcionais. Dispõe o artigo 292º do Código Penal: "1. Quem não obedecer à ordem legítima de se retirar de ajuntamento ou reunião pública, dada por autoridade competente, com a advertência de que a desobediência é criminosa, será punido com prisão até um ano e multa até 30 dias. 2. Se os desobedientes forem os promotores da reunião ou ajuntamento, a pena será de prisão até 3 anos e multa até 100 dias". Em anotação a este artigo, escrevem Leal-Henriques e Simas Santos (35 : "Este artigo protege o interesse administrativo do Estado à ordem e tranquilidade pública... contra as reuniões ilegalmente celebradas..." (Luís Osório, Notas..., Vol. II, pág. 141). "O objecto da acção é o ajuntamento ou reunião pública. "O direito de reunião está consagrado constitucionalmente no nº 1 do artigo 45º, ao afirmar-se que "os cidadãos têm o direito de se reunir, pacificamente e sem armas, mesmo em lugares abertos ao público, sem necessidade de qualquer autorização". "No entanto o exercício desse direito não dispensa a obediência a determinadas regras, tendo em atenção que as autoridades públicas necessitam de tomar conhecimento de quando e onde a reunião vai ter lugar a fim de que sejam tomadas providências que garantam o livre exercício do direito de reunião dos interessados e a satisfação do direito colectivo à tranquilidade pública. "Enfim, problemas de trânsito e de policiamento que é mister resolver (cfr. adiante, na rubrica própria, o Decreto-Lei nº 406/74, de 29 de Agosto). ........................................................................................................ "O artigo estabelece uma condição de punibilidade: a prévia advertência aos participantes de que o não acatamento da ordem de dispersão constitui crime de desobediência (nº 1, parte final). "Para além do requisito da advertência, exige-se aqui, enquanto crime de desobediência: a legitimidade da ordem, isto é, a ordem transmitida em execução de uma norma imperativa para a autoridade ou quando a autoridade a emite no exercício e dentro do poder discricionário que lhe é conferido por lei; e a competência da autoridade, isto é, que a ordem seja dada pela autoridade competente nos limites das suas atribuições" (Mº Pº - Coimbra. Os sublinhados são nossos)". 6.2. Se bem se percebeu, o 2º Juízo do Tribunal de Polícia de Lisboa, na sua decisão de 21 de Outubro de 1988, defende que uma ordem de dispersão pela autoridade competente pressupõe uma proibição de reunião "pelo Governador Civil, o que não foi feito, nos termos do artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74". Esta tese não chegou a ser apreciada expressamente no acórdão da Relação de Lisboa, de 10-5-1989, que conheceu do recurso, mas foi enjeitada no voto de vencido: "defendo, por isso, ter-se feito a adequada prova de mais um crime de desobediência, em relação à ordem de dispersar dada pelo graduado da P.S.P...." (sublinhado agora). O Senhor Auditor Jurídico entende que a interrupção de reuniões, manifestações, cortejos, desfiles, comícios ou quaisquer ajuntamentos, cuja realização é contrária ao disposto no Decreto-Lei nº 406/74, compete àquelas autoridades policiais (as encarregadas de preservar ou repor a ordem e a tranquilidade pública), nos termos da Lei de Segurança Interna (Lei nº 20/87) e das respectivas leis orgânicas, devendo fazer-se de harmonia com o disposto no artigo 292º do Código Penal". 6.3. A economia do diploma em análise distingue claramente dois tipos de actuação: o impedimento e a interrupção. O impedimento, ou seja a proibição prévia da reunião, apenas é possível nos termos dos artigos 3º, nº 2: "As autoridades competentes só poderão impedir as reuniões cujo objecto ou fim contrarie o disposto no artigo 1º (36 , entendendo-se que não são levantadas quaisquer objecções, nos termos dos artigos 1º, 6º, 9º e 13º, se estas não forem entregues por escrito nas moradas indicadas pelos promotores no prazo de vinte e quatro horas", e 13º, já transcrito (cfr. ponto 5). O governador civil, como o presidente da câmara, devem proibir as reuniões para fins contrários à lei, à moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas, a ordem e tranquilidade pública, ou que ofendam a honra e a consideração devidas aos órgãos de soberania e às Forças Armadas e poderão proibir que as reuniões se realizem a menos de 100 metros das sedes dos órgãos de soberania, das instalações e acampamentos militares ou de forças militarizadas, dos estabelecimentos prisionais, das sedes de representações diplomáticas ou consulares e das sedes de partidos políticos. Feito o aviso prévio, nos termos do artigo 2º do diploma, ao governador civil ou ao presidente da câmara, conforme o local de aglomeração se situe ou não na capital do distrito, estas autoridades devem analisar o objecto e o local de reunião e decidir se a situação desenhada obriga a impedir ou condicionar, entendendo-se que não são levantadas quaisquer objecções, se elas não forem entregues por escrito nas moradas indicadas pelos promotores no prazo de vinte e quatro horas. Se a reunião não foi proibida, ela poderá ser interrompida nos termos do artigo 5º, por se ter desviado da finalidade, ou, nos termos do artigo 11º, se se prolongar para além das 0,30 horas. Nestas hipóteses, como nos casos de reunião proibida pelo Governador Civil ou presidente da câmara, a que devem ser equiparadas as reuniões celebradas sem aviso prévio, competirá às autoridades policiais evitar que a situação de ilegalidade permaneça, dando a ordem de interrupção e de dispersão. Saber quais são os órgãos encarregados da actividade de policial excede a economia deste parecer (37 ; como já reconhecia Marcello Caetano (38 são em grande número os órgãos administrativos com funções de autoridade policial. Sublinhe-se apenas que a ordem de interrupção e dispersão competirá à autoridade policial que tiver a responsabilidade de assegurar a defesa da legalidade democrática e de garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos no quadro circunstancial de tempo e lugar onde o acto se desenrole. Como regra, essa ordem será emanada do comandante da força policial destacada para o local da reunião, e se não for acatada será executada pelos elementos sob as suas ordens. Mas é possível que a ordem se situe a nível superior da cadeia de comando; imagine-se que as autoridades policiais têm conhecimento que está a decorrer uma reunião ilegal e decidem, ao mais alto nível, enviar uma força policial ao local para a fazer cessar, limitando-se o comandante da força policial a transmitir a ordem recebida, e, se necessário, mandá-la executar. Das normas estatutárias da Polícia de Segurança Pública (39) e da G.N.R. (40 deduz-se que estas instituições estão especialmente vocacionadas, para e através dos seus órgãos próprios, agirem neste contexto (41) . 7. Na decisão da 1ª Instância de 27-1-87, já referida, sustenta-se: "... a lei estabelece limites no tempo relativamente a dias e horas mas só quanto a desfiles e cortejos (artigo 4º). "Deste modo, se de reunião se tratasse, ela não era ilegal para além das 16h e 30m, apesar do despacho em contrário". 7.1. Discordando, escreve o Sr. Auditor Jurídico: "É certo que diversas normas estabelecem especificidades quanto ao regime das manifestações, desfiles e cortejos (artigos 3º, nº 1, 4º e 6º), mas isso não significa que a realização de reuniões e demais ajuntamentos não possa ser sujeita a quaisquer condicionamentos relacionados com o local e o horário, para além dos que decorrem imperativamente do artigo 11º. "Com efeito, o entendimento em que se fundamentaram as decisões judiciais parece estar expressamente contrariado pelo disposto nos artigos 3º, nºs 1 e 2, e 7º, já que as autoridades administrativas poderão suscitar objecções quanto à hora e ao local da reunião e devam tomar providências necessárias para impedir contra-manifestações ou alterações à ordem e tranquilidade pública. "E, assim sendo, serão ilegais as reuniões em lugares públicos ou abertos ao público quando as mesmas se prolonguem para além da hora ou se realizem fora do local previsto no aviso a que se refere o nº 1 do artigo 3º, ou nas determinações das autoridades administrativas emitidas nos termos do nº 2 daquele artigo ou dos artigos 7º e 9º". 7.2. A intervenção das autoridades competentes, admitida pelo Decreto-Lei nº 406/74, compreende-se quando teleologicamente orientada para a harmonização e maximização do exercício de direitos eventualmente conflituantes. Deseja-se que o exercício do direito de reunião se desenvolva com o mínimo de compreesão, mesmo que isso acarrete algum sacrifício de outros "bens" ou interesses igualmente protegidos (42 . Mas a defesa destes outros bens e interesses - a lei, a moral, os direitos das pessoas singulares ou colectivas, a ordem e a tranquilidade públicas - poderá exigir, outrossim, a constrição do direito de reunião. Estudando essa eventual conflitualidade, a autoridade que recebe o aviso deve reagir, providenciando para que o exercício dos direitos concorrentes se venha a fazer com equilíbrio e com sacrifício tendencialmente proporcional. O diploma em questão previne, aliás, exemplificativamente algumas dessas hipóteses, permitindo a intervenção das autoridades para repor esse equilíbrio e minimizar a perturbação causada com o exercício do direito de reunião: desde o nível máximo da interdição de reuniões contrárias à lei, à moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas e à ordem e à tranquilidade públicas ou que ofendam a honra e a consideração devidas aos órgãos de soberania e as Forças Armadas - artigo 1º, e da interrupção daquelas que forem afastadas da sua finalidade (artigo 5º, nº 1) passando pela alteração dos trajectos programados - artigo 6º, até à fixação das horas dos cortejos, desfiles e reuniões (artigos 4º e 11º). O próprio diploma admite no nº 2 do artigo 3º que as autoridades competentes levantem objecções relativamente às menções que o aviso de reunião deve conter: indicação da hora, do local e do objecto de reunião, e do trajecto das manifestações ou desfiles. Precisamente a hora e o local duma reunião poderão perturbar de uma forma excessiva outros direitos igualmente dignos de protecção. Imagine-se uma reunião prevista para um local de intenso trânsito de pessoas ou de veículos a determinadas horas; compreende-se que as autoridades competentes, que não tenham motivos para impedi-la, a possam limitar a períodos que não coincidam com aquelas. Por outro lado, as autoridades devem tomar "providências para que as reuniões, comícios, manifestações ou desfiles em lugares públicos decorram sem a interferência de contramanifestações que possam perturbar o livre exercício dos direitos dos participantes, podendo, para tanto, ordenar a comparência de representantes ou agentes seus nos locais respectivos" - artigo 7º. Essas providências poderão eventualmente admitir uma mudança do local, porque, por hipótese, o local previsto exigiria excessiva participação dos agentes pela dificuldade em montar uma segurança adequada. Elementar será que "as objecções" e "condicionamentos" se fundem na salvaguarda do equilíbrio dos interesses em jogo. Registe-se, aliás, que estas decisões das autoridades podem ser impugnadas, em recurso para os tribunais ordinários, a interpor no prazo de quinze dias - nº 1 do artigo 14º. E a questão nuclear que em sede do recurso se poderá colocar será, no fundo, saber se as medidas tomadas pela autoridade não impõem uma restrição excessiva e violam consequentemente as liberdades públicas (43 . A legalidade da medida está subordinada à sua necessidade, eficácia e proporcionalidade (44 , no apelo feito à autoridade para conciliar a liberdade com a manutenção da ordem. "Dans cette necessaire conciliation, sa préocupation première ne doit pas être de maintenir l'ordre, mais plutôt de permettre l'usage de la liberté sans compromettre l'ordre (45) . Escreve, significativamente, George Burdeau (46): "En effet, ou ne saurait, sans déformer imprudemment l'executif, lui interdire d'intervenir lorsque le legislateur est resté silencieux; responsable de l'ordre, il doit pouvoir empêcher les troubles. D'autre part, même lorsque la loi s'est prononcée, les autorités administratives conservent - sous réserve de ce qui vient d'être dit à propos des droits définis - un large pouvoir d'appréciation car les exigences de l'ordre public dépendent de circonstances de fait variables et le plus souvent imprévisibles, rebelles par conséquent à l'emprise abstraite et générale de la loi. "Les autorités administratives sont donc compétentes, à la fois pour appliquer le régime législatif des libertés (recevoir les déclarations, accorder ou refuser les autorisations prévues par la loi, etc.) et pour réglementer, dans leur ressort territorial, les modalités de mise en oeuvre des libertés". Sublinhe-se, a finalizar, que o dever e o poder de manter a ordem compete ao Estado que deve cuidar da sua própria segurança e dos seus cidadãos. O Estado, num regime democrático, tem o dever essencial de cuidar que o uso das liberdades não sirva para suprimir a liberdade ela própria (47) . 7.3. Permitam-se breves considerações sobre o conteúdo da ordem de dispersão de reunião pública ilegal. A autoridade competente deve, ao dar a ordem de dispersão, advertir de que a desobediência à sua ordem é criminosa para que se possa verificar o crime previsto e punido no transcrito artigo 292º do Código Penal. Contudo, não se exigem quaisquer formalidades especiais para a comunicação dessa advertência; como se sabe, a sugestão contida no Anteprojecto do Código Penal de que a ordem de dispersão e a advertência deviam ser dadas por três vezes não obteve acolhimento na versão final do artigo 292º do Código Penal (48) . Requisito mínimo será a adequação da ordem e da advertência a serem compreendidas pelos participantes na reunião. 8. Relacionado com o conceito de reunião, manifestação, comício, desfile, afirmou-se na decisão da 1ª instância de 21-10-1988: "...Tendo-se provado que os arguidos se dirigiram junto ao portão da residência oficial do Senhor Primeiro Ministro no sentido de serem recebidos por ele ou por alguém dos seus serviços de apoio, não tendo levado qualquer cartaz ou emitido qualquer palavra de ordem, é de concluir que não se estava em presença de nenhuma manifestação, comício ou reunião, mas antes de uma delegação que pretendia ser recebida em audiência, para expor a sua opinião ao Governo...". No acórdão da Relação de Lisboa de 10-5-1989, que conheceu desta decisão, afirmou-se, doutro modo, a existência de reunião neste caso, porquanto, em resumo, se verifica uma reunião "sempre que uma pluralidade de pessoas se agrupe, se congregue, qualquer que seja o fim a prosseguir". 8.1. O Sr. Auditor Jurídico defende também que "os ajuntamentos de pessoas constituídos junto ao portão de acesso à residência oficial do Primeiro-Ministro para pressionar a obtenção de uma audiência com o chefe do Governo ou de uma entrevista com alguém do seu Gabinete de Apoio têm a natureza de reuniões em lugar público e, por isso, estão sujeitas ao regime do Decreto-Lei nº 406/74", invocando, em seu apoio, o acórdão da Relação de Lisboa de 27-2-1985 (49 onde se pode ler: "O termo reunião, no sentido lexicológico, "acção ou efeito de reunir" (cfr. Dicionário de Morais), não tem qualquer limitação ou exigência máxima ou mínima de participantes, bastando, como diz Vital Moreira, "Constituição", 125, uma "pluralidade de participantes". Daqui resulta que se verifica uma reunião sempre que uma pluralidade de pessoas se agrupe, se congregue, qualquer que seja o fim a prosseguir. Bastará que este agrupar seja organizado, prosseguindo determinado fim, desde que esse fim não seja contrário à lei, moral, direitos das pessoas singulares ou colectivas, ordem e tranquilidade públicas - artigo 1º do Decreto-Lei nº 406/74. Assim, existirá, juridicamente, reunião, qualquer que seja o tipo de exteriorização de objectivos, mesmo até que esta seja silenciosa ou por cartazes. E assim, uma vigília não pode deixar de se definir como reunião. Segundo Jules Robert, Libertés Publiques, 505, citado pelo Exmo Procurador, pode dizer-se que três características definem a reunião: - limitação no tempo (assim se dissociando da associação); - ser organizada (para se distinguir dos ajuntamentos ocasionais) e - ter um fim preciso (desta forma se dissociando dos espectáculos)". 8.2. Escreve Miranda de Sousa (50 : "3.1.1- Seja qual for o entendimento dado à palavra manifestação, numa coisa todos parecem estar de acordo - trata-se de algo que decorre em lugares públicos. 3.1.2- Em segundo lugar, e aqui surgem já as primeiras divergências, a manifestação implica o encontro (ou ajuntamento) de uma pluralidade de pessoas no mesmo local. É de afastar, assim, do âmbito de protecção conferido pelo preceito constitucional em análise, aquilo que alguns autores alemães apelidaram sugestivamente de "Ein-Mann-Demonstration". Na realidade, pese embora a opinião contrária dos doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira (X , afigura-se mais correcto conceber o direito de manifestação como um direito de exercício colectivo, considerando-o uma espécie do género mais vasto que é o direito de reunião. Contra este entendimento, que é reforçado pela colocação do preceito consagrador daquele direito no segundo número do artigo onde vem reconhecido o direito referido em último lugar, não procede a afirmação de que implica a não protecção constitucional da "manifestação" individual, já que este fenómeno está claramente abrangido pelo artigo 37º da Constituição da República Portuguesa (liberdade de expressão). "3.1.3- Quantas pessoas terá de envolver o ajuntamento para que possa merecer o qualificativo de manifestação? "Eis um problema cuja resolução tem atormentado os espíritos e esvaziado as penas de alguns dos mais prestigiados constitucionalistas alemães: sete, dizem uns; três, afirmam outros; duas bastam, replicam ainda alguns. "Perante a transcendência de tal imbróglio, a nossa opinião, certamente de pouco préstimo, vai no sentido de considerar que, sendo duas pessoas já uma pluralidade, esse número deverá ser suficiente. "3.1.4- Por outro lado, para que de manifestação se trate, é imprescindível que o ajuntamento tenha subjacente uma consciência e vontade comuns a todos os participantes no sentido de em conjunto exprimirem ou explicitarem uma mensagem (X1 contra ou dirigida a terceiros, normalmente à "opinião pública". "Discute-se normalmente se aquela mensagem deve assumir um conteúdo político, ou, ao invés, a sua natureza é irrelevante para efeitos de delimitação do conceito constitucional de manifestação. "Se bem que a manifestação revista geralmente um cariz político, desse facto não poderá retirar-se qualquer fundamento para uma interpretação restritiva do artigo 45º, nº 2, já que, por força do princípio "in dubio pro libertate", este preceito abrange a expressão colectiva de toda a espécie de opiniões e ideias, sejam elas de índole religiosa, cultural, política, sindical, etc.. "É de referir ainda que é o facto de a mensagem dos manifestantes se dirigir em primeira linha a terceiros não intervenientes na manifestação que permite a distinção (nem sempre nítida e quase sempre inútil) entre os conceitos de reunião e manifestação, porquanto a primeira destas realidades implica a existência de uma troca de opiniões entre os respectivos participantes, não se verificando senão mediatamente o intuito de expor a terceiros uma ideia. "3.1.5- Acrescente-se a finalizar que é perfeitamente irrelevante para a caracterização do conceito de manifestação, quer o tempo de duração do ajuntamento, quer a sua deslocação ou fixidez espacial, quer ainda o uso da palavra por parte de alguns ou de todos os seus intervenientes". Sintetizando, manifestação será um ajuntamento, em lugar público, de duas ou mais pessoas, com consciência e vontade de em conjunto exprimirem ou explicitarem uma mensagem contra ou dirigida a terceiros. Essa mensagem pode ter ou não carácter político. A manifestação pode ser fixa ou móvel, sendo indiferente a sua duração e o uso da palavra por parte dos seus intervenientes. Convirá, num esforço de clarificação, procurar na doutrina a definição dos contornos de cada uma das figuras referidas pelo Decreto-Lei nº 406/74, a reunião, o comício, a manifestação e o desfile, que consubstanciam o direito de reunião e manifestação acolhido constitucionalmente. A reunião é um ajuntamento organizado, momentâneo, destinado a troca de ideias, ou opiniões e a defesa de interesses (51 . Porque é concertada e intencional, a reunião distingue-se dum agrupamento acidental de pessoas; porque é momentânea, a reunião distingue-se da associação, que implica normalmente uma ligação permanente entre os seus membros. O comício será uma reunião para tratar assunto de interesse público, ou em que se expõem ou discutem os programas políticos (52) . A manifestação evoca uma ideia de imobilidade por contraste com o desfile, que pressupõe uma deslocação para um local ou de um local a outro, mais ou menos ordenada. O desfile comporta um elemento de ordem mais marcado que a simples manifestação; o desfile supõe, com efeito, uma organização, dirigentes, um serviço da ordem, material (bandeirolas, cartazes, bandeiras...)......... Alguns autores (53) sustentam que a manifestação não engloba discursos, assim se diferenciando da reunião. Nada impede que no exercício do direito da reunião e manifestação estas figuras apareçam combinadas. Aliás, a sua diferenciação apresenta-se despida de interesse prático, estando, como estão, todas subordinadas à mesma disciplina jurídica. Conclusão: 9. Pelo exposto formulam-se as seguintes conclusões: 1ª - As decisões dos tribunais, uma vez transitadas em julgado, tornam-se indiscutíveis e são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades; 2ª - O Decreto-Lei nº 406/74 de 29 de Agosto, ao regulamentar o direito de reunião e manifestação, não afecta o conteúdo essencial deste, pelo que se apresenta conforme à Constituição da República; 3ª - A sede do órgão de soberania - Governo para os fins do artigo 13º do Decreto-Lei nº 406/74, deverá ser entendida como toda a instalação destinada ao exercício de funções oficiais, à prática de actos de governação, desde que se apresente com um mínimo de conteúdo institucional, de estabilidade, de organização e de permanência; 4ª - A falta do aviso prévio a que alude o artigo 2º do Decreto-Lei nº 406/74 torna a reunião ilegal, sendo, por isso, legítima a intervenção policial; 5ª - A autoridade policial, ao decidir intervir perante uma reunião ilegal, deve ponderar os interesses em jogo, tendo em conta critérios de necessidade, eficácia e proporcionalidade; 6ª - As autoridades devem adoptar providências, além das expressamente referidas no Decreto-Lei nº 406/74, sempre que for necessário harmonizar o exercício do direito de reunião e manifestação com o exercício de outros direitos igualmente protegidos; 7ª - Compete às autoridades policiais que superintendem na área onde decorre a reunião ilegal emitir a ordem de dispersão e, se necessário, fazer cumprir essa ordem pelos respectivos agentes; 8ª - Para que se possa verificar o crime previsto e punido no artigo 292º do Código Penal, a autoridade competente para dar a ordem de dispersão, deverá fazer a advertência de que a desobediência à sua ordem é criminosa de forma a ser compreendida pelos participantes dessa reunião. _______________________________________ (1)Escreve no referido ofício: "7. Justificando a absolvição o Dr. Juiz alegou: a. Não considerar desobediência por a ordem dada não ter legalidade substancial por falta de disposição legal; b. Os arguidos não se encontrarem reunidos em manifestação ou comício, mas tão somente representavam os trabalhadores e queriam expor a sua opinião sobre os problemas das empresas Setenave e Siderurgia Nacional onde eram trabalhadores; c. Os requisitos estabelecidos no Decreto-Lei nº 406/74 violam o artigo 45º, nº 1 da Constituição; d. Mesmo entendendo-se que os arguidos estavam reunidos e colocados a menos de 100 metros do Palácio de São Bento, sede de um Orgão de Soberania, a ordem de dispersão poderia não ser legítima por tal facto ser eventualmente, mas não necessariamente, uma proibição de reunião. Tal ordem teria de ser dada pelo Sr. Governador Civil, o que não foi feito. 8. Para que este Comando-Geral possa elaborar, para todos os comandos, normas específicas de procedimentos futuros, solicito a V. Exª se digne obter da Auditoria Jurídica, um parecer sobre o constante das alíneas do nº 7, deste ofício". (2)Cfr. o acórdão da Relação de Évora, de 31-5-1984, na Colectânea de Jurisprudência, Ano IV, tomo III, 1984, págs. 325 e segs.. (3)Publicado na Colectânea de Jurisprudência, ano X, tomo I, 1985, págs. 201 e segs.. (4)Cfr. Diário da Assembleia Constitucional (D.A.R.), nº 41, de 3-9-1975, págs. 1161 e segs.. (5)Diário citado, pág. 1163. (6)De 11 de Maio de 1989. (X)Cfr. José Carlos Vieira de Andrade, "Os Direitos Fundamentais na Constituição de 1976", 1983, pág. 214". (X1)Pode falar-se em "limites imanentes" quando é o próprio preceito constitucional que não protege determinadas formas de exercício do direito fundamental, ou seja, sempre que é a Constituição que, ao enunciar os direitos, exclui da respectiva esfera normativa certo tipo de situação". (X2)Vejam-se sobre a matéria o autor citado na nota (38) (Vieira de Andrade), pág. 215 e seguintes, Gomes Canotilho, "Direito Constitucional", 4ª edição, págs. 478 e seguintes e Jorge Miranda, "Manual de Direito Constitucional", tomo IV, págs. 27 e seguintes". (X3)J.C.Vieira de Andrade, obra citada, págs. 227 a 229". (X4)A propósito das "restrições de direitos", cfr. A. Queiró e Barbosa de Melo, "A liberdade de empresa e a Constituição", in "Revista de Direito e Estudos Sociais", ano XIV, pág. 236". (X5)Trata-se da posição defendida por Mota Pinto, à qual Vieira de Andrade dá o seu acordo - cfr. obra citada, págs. 231 a 232. Também Jorge Miranda sustenta que, na medida em que o artigo 16º, nº 2, da Constituição Portuguesa manda interpretar os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais de harmonia com a D.U.D.H., não pode deixar de entender-se que tal regra vale plenamente, hoje, no nosso ordenamento jurídico e se aplica não apenas aos direitos fundamentais como - por maioria de razão - a todos os demais direitos - cfr. obra citada, tomo IV, pág. 272. Esta posição não é pacífica. Com efeito, por exemplo, Gomes Canotilho discorda de tal entendimento, sustentando que a limitação carece de autorização constitucional expressa (artigo 18º, nº 2), não bastando, por exemplo, que a protecção de um bem superior da comunidade justifique, através de um simples critério de ponderação de interesses ou bens, a limitação dos direitos fundamentais". (7)Ver, ainda, os Pareceres nºs 27/82, de 8 de Julho de 1982, e 14/87, de 19 de Março de 1987, e os acórdãos da Comissão Constitucional nº 166, de 24 de Julho de 1979, no Boletim do Ministério da Justiça, nº 291, págs. 329 e segs., e do Tribunal Constitucional nº 74/84, de 10 de Julho de 1984, no Boletim do Ministério da Justiça, nº 351, págs. 172 e segs.. (8)Jorge Miranda, ob. cit., ..., pág. 276. (9)De 9 de Março de 1989. (10)Sobre o direito de reunião e manifestação, ver o acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no caso "Platform "Arzte fur das Leben", de 21 de Junho de 1988, Serie A, "Arrêts et décisions", vol. 139., e as Decisões da Comissão Europeia dos Direitos do Homem nas queixas nºs 8191/78, 8440/78, 9905/82 e 10126/82, publicadas em "Décisions et Rapports" nºs 17, págs. 93 e segs., 21, págs 138 e segs., 36, págs 187 e segs. e 44, págs. 65 e segs.. Como linhas de força desta jurisprudência podem sublinhar-se: o direito de reunião e de manifestação é um direito fundamental numa sociedade democrática; a restrição é "necessária" se a desvantagem de que ela enferma é menor do que o perigo que a justifica; o princípio da proporcionalidade constitui um dos elementos a tomar em conta para apreciar o carácter necessário duma medida de ingerência; reserva de uma margem de apreciação aos Estados na aplicação de medidas restritivas. A Comissão na sua decisão na Queixa nº 8191/78 escreveu sobre as reuniões na via pública: "En ce qui concerne ces dernières, le fait de les soumettre a une procédure d'autorisation ne porte pas atteinte en principe a l'essence du droit". (11)Vieira de Andrade, ob. cit., pág. 226. (12)Vieira de Andrade, ob. cit., pág. 227, que esclarece na nota 26, de págs. 223 a 228: "Também a necessidade de comunicação prévia às entidades com poderes de polícia da realização de reuniões públicas ou de manifestações não implica por si só uma restrição destas liberdades". (13)Texto recolhido da versão francesa anexa à Decisão do T.E.D.H. referida na nota 10. (14)Parecer nº 119/82, publicado no Diário da República, II Série, de.20 de Junho de 1983, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 327, págs. 343 e segs.. (15)Jorge Miranda, Polis, 3, expressão "Governo (orgão de)", pág. 94. (16)Jorge Miranda, loc. cit., pág. 97. (17)Direito Constitucional, 4ª edição, Coimbra, 1987, págs. 575 e segs.. (18)Gomes Canotilho, ob. cit., pág. 577. (19)Jorge Miranda, "A posição constitucional do Primeiro-Ministro", no Boletim do Ministério da Justiça, nº 334, págs. 35 e segs, maxime, pág. 63. (20)Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", I, Coimbra, 1987, pág. 234. (21)Freitas do Amaral, ob. cit., ..., págs. 222 e segs.; ver, também, Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª edição, reimpressão, pág. 262, e o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Pleno, de 19-7-1938, in "O Direito", ano 71, págs. 13 e segs.. (22)Utiliza-se a versão decorrente da Lei nº 15/77, de 24 de Fevereiro, que, melhorando a redacção, não prejudicou a ideia expressa. (23)Diz o artigo 232º, nº 1 da Constituição: "A soberania da República é especialmente representada, em cada uma das regiões autónomas, por um Ministro da República, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, sobre proposta do Governo, ouvido o Conselho de Estado". (24)"Actas das sessões da Comissão Revisora do Código Penal", Parte especial, separata do Boletim do Ministério da Justiça, Lisboa, 1979, pág. 392. (25)Cfr., v.g., a Lei espanhola de 15 de Julho de 1983; a Lei anterior sobre a matéria, nº 17/1976, de 29 de Maio, prescreve no seu artigo 10º, alínea a): "la autoridade velara especialmente por evitar la aproximacion de los reunidos o manifestantes a los edificios públicos, sedes de representaciones diplomáticas o consulares o instalaciones militares". (26)"Constituição da República Portuguesa", Anotada, 2ª edição, 1º volume, Coimbra, 1984, pág. 261. (27)"O Direito de manifestação", estudo a publicar no Boletim do Ministério da Justiça, nº 375. (28)Pierre-Marie Martin, "La declaration préalable à l'exercice des libertés publiques", A.J.D.A., Octobre 1975, págs. 436 e segs.; ver também, Jean Rivero, "Les libertés publiques", 1 Les droits de l'homme, Presses Universitaires de France, Thémis, págs. 195 e segs.. (29)Alessandre Pace, Rapporti Civil, in "Commmentario della Costituzione, 1977, Bolona e Roma, págs. 182 e segs., que se mostra crítico desta corrente. (30)Giovanni Miele e Frederico Sciano, "Riunione (Diritto di)", in Nuovissimo Digesto Italiano, XVI, pag. 212. (31)Transcrito em Paolo Ridola, "Nuovi orientamenti della giurisprudenza della corte costituzionale in tema di libertá di riunione", in "Giuris-prudenza Costituzionale, Milano, ano XXIV-1979, Fasc. 6, págs. 490 e segs. (32)Não se esquecem situações pontuais em que esta ilegalidade poder-se-á apresentar excluída (v.g., manifestação no exercício de um "direito de necessidade") ou "desculpada" (manifestação em "estado de necessidade desculpante"). Cfr., sobre estas ideias, Cavaleiro Ferreira, Lições de Direito Penal, I, Lisboa, 1985, págs. 103 e segs.. (33)Ob. cit., 2º vol., 2ª edição, Coimbra, 1985, pág. 447. (34)Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2º vol., 2ª edição, Coimbra, 1985, pág. 448. (35)"O Código Penal de 1982", vol 3, 1986, Lisboa, págs. 451 e segs. (36)Artigo 1º: "1. A todos os cidadãos é garantido o livre exercício do direito de se reunirem pacificamente em lugares públicos, abertos ao público e particulares, independentemente de autorizações, para fins não contrários à lei, à moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas e à ordem e à tranquilidade públicas. 2. Sem prejuízo do direito à crítica, serão interditas as reuniões que pelo seu objecto ofendam a honra e a consideração devidas aos órgãos de soberania e às Forças Armadas." (37)No Parecer nº 173/79, publicado no Diário da República, II Série, de 28-5-1980 e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 299, pág. 55, concluiu-se que o presidente da câmara perdera a qualidade de autoridade policial mas que os governadores civis continuam a manter prerrogativas policiais. (38)Ob. cit., II, 9ª edição, (reimpressão), pág. 1159. (39)Dispõe o Estatuto da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei nº 151/85, de 9 de Maio: "Artigo 1º-1- A Polícia de Segurança Pública, designada e conhecida pela sigla PSP, é uma força de segurança que visa assegurar a ordem e a tranquilidade públicas, no respeito da legalidade democrática, dos direitos dos cidadãos e na prossecução dos objectivos definidos na lei e prosseguidos pelo Governo. 2- No quadro da política de segurança interna, são objectivos e missões da PSP, sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades: a) Garantir o normal funcionamento das instituições democráticas; b) Garantir o exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos; c) Assegurar o respeito pela legalidade, garantindo a manutenção da ordem, segurança e tranquilidade públicas; ............................................................................................". (40) O Regulamento Geral do Serviço da G.N.R., aprovado pela Portaria nº 722/85, de 25 de Setembro, estabeleceu no seu artigo 1º: "A Guarda Nacional Republicana é um corpo especial de tropas, parte integrante das forças militares, que, conforme dispõe o Decreto-Lei nº 333/83, de 14 de Julho, está especialmente votada à causa da segurança e manutenção da ordem pública, bem como à protecção e defesa das populações e da propriedade, e que tem por missão: ...................................................................................................... b) Garantir, no âmbito da sua responsabilidade, a manutenção da ordem pública, assegurando o exercício dos direitos, liberdades e garantias; c) Velar pelo cumprimento das leis e disposições gerais, nomeadamente as que respeitem à viação terrestre e transportes rodoviários; ....................................................................................................". (41)Miranda de Sousa, loc. cit., depois de recordar que o Decreto-Lei nº 406/74 não dá resposta sobre a entidade competente para ordenar a dispersão de uma manifestação, diz que, esta missão "tem sido na prática colmatada pelo entendimento que tal competência pertence aos comandos da Polícia de Segurança Pública ou Guarda Nacional Republicana responsáveis pela manutenção da ordem pública da área onde decorre a manifestação", mas defende que o artigo 5º do diploma atenta contra o princípio da reserva da lei "pela circunstância de não referir com precisão as autoridades competentes para ordenar a dispersão dos manifestantes". (42)Sobre esta "coexistência", ver Jean Rivero, ob. cit., págs. 163 e segs.. (43)Claude e Alberto Colliard, "Libertés Publiques", 4ª edição, Dalloz, 1972, págs. 155 e segs., que se passa a seguir de perto. (44)Jacques Robert, "Libertés publiques", 3ª edição, Paris, pág. 130. (45)Jean Morange, "Libertés publiques, Presse Universitaire de France, pág. 81. (46)"Les libertés publiques", 4ª edição, Paris, 1972, págs. 36 e segs. (47)Assim, Ganshof Van Der Meersh, "La securité de l'Etat et les libertés individuelles en droit belge", R.D.I.O.C., 1958, pág. 336 (citado por R. Ergec e outros, "Maintien de l'ordre et droits de l'homme", Bruxelles, 1987, pág. 7). (48)Nas actas de Comissão Revisora, citadas, págs. 337 e segs., afirmou o Autor do Anteprojecto: "Além disso é necessário que a ordem tenha sido dada três vezes e com advertência. Este artigo corresponde à norma semelhante do Código Penal francês". Para o sistema francês, ver, v.g., Juris Classeur, Administratif, fac. 210, "Police des réunions, manifestations et attroupements", por M.H. Bienayme, refundido por R. Dautan, parágrafos 110 e segs.. (49)Sumariado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 351, pág. 451, e publicado na Coletânea de Jurisprudência, ano X, tomo 1-1985, págs. 201 e segs.; ver, ainda o acórdão da Relação de Évora, de 31-5-85, na mesma Colectânea, ano IX, Tomo III, 854, págs. 325 e segs.. (50)Estudo citado, nº 3. (X)Constituição da República Portuguesa Anotada, 1º volume, 2ª edição, Coimbra, 1984, pág. 26". (X1)Note-se que a protecção constitucional é conferida ao conteúdo dessa mensagem pelo artigo 37º (liberdade de expressão) e não pelo artigo 45º, nº 2, que limita a sua protecção à forma que reveste a expressão das ideias." (51)Na afinação destes conceitos seguiram-se fundamentalmente Jacques Robert, ob. cit., págs. 687 e segs., Claude Albert Colliard, ob. cit., págs. 575 e segs., Georges Burdeau, ob. cit., págs. 216 segs., Jean Morange, ob. cit., págs. 203 e segs., Marcello Caetano, ob. cit., II, págs. 1183 e segs., e Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., I, págs. 26 e segs.. (52)Recolhem-se duas noções oferecidas pelo "Dicionário da Língua Portuguesa", de Candido de Figueiredo e pela "Grande Enciclopédia Portuguesa e Brasileira". (53)Marcel -René Tucinet, "La liberté de manifestation en France", in Revue du Droit Public et de la Science politique en France et a l'étranger, 85 Année, págs. 1019 e segs., maxime pág. 1018, apoiando-se em J. Barthélémy.