Recomendação n.º 2/2012, de 30 de janeiro

Recomendação n.º 2/2012

Recomendação sobre O Estado da Educação 2011 - A Qualificação dos Portugueses

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe são conferidas e nos termos regimentais, após apreciação do relatório sobre O Estado da Educação, elaborado sob a direção da sua Presidente e dos membros da Comissão Coordenadora, conselheiros Bártolo Paiva Campos, Joaquim Azevedo, Maria Helena Nazaré, Maria Emília Brederode Santos e Rosália Vargas, o Conselho Nacional de Educação, em reunião plenária de 13 de setembro de 2011, deliberou aprovar o referido relatório, do qual se publica a presente síntese.

Síntese do relatório O Estado da Educação 2011: A Qualificação dos Portugueses (1)

Introdução

A educação constitui uma aposta decisiva, mas difícil, para o futuro de Portugal, sendo essencial que toda a sociedade esteja empenhada na melhoria da qualidade e das condições de equidade que são oferecidas para elevar as qualificações dos portugueses e seja possível construir os consensos necessários à sustentabilidade das reformas a realizar.

Pelo segundo ano consecutivo, o Conselho Nacional de Educação publica o relatório sobre o Estado da Educação, aprovado no seu plenário de 13 de setembro de 2011, que se dirige a todos os portugueses, em particular, aos protagonistas da educação e aos parceiros educativos. Enquanto órgão independente e de concertação educativa, onde se encontram representadas diferentes sensibilidades, cabe ao Conselho Nacional de Educação apreciar o desenvolvimento e aplicação das políticas de educação e formação, produzindo pareceres e recomendações suscitados nesse processo, por iniciativa própria ou por solicitação do Governo e da Assembleia da República.

É no cumprimento desta missão que o CNE tem acompanhado a evolução do sistema educativo, propondo soluções para os problemas identificados, com o contributo essencial dos seus conselheiros e, sempre que possível, sustentadas em estudos, audições e debates nas comissões especializadas e no plenário, assim como no contacto direto com as situações no terreno, designadamente através de visitas a escolas e autarquias. A publicação de relatórios sobre o estado da educação insere-se neste contexto e visa clarificar o funcionamento dos sistemas de educação e formação, sistematizando informação muitas vezes dispersa e de difícil acesso, mas essencial para que se possa compreender a situação nacional.

Sabemos que a educação e formação são setores decisivos na evolução dos países e fatores importantes de coesão social, considerada como fonte de renovação das pessoas e das comunidades. Daí que, face aos desafios colocados pela globalização da economia, pela emergência da sociedade da informação e pelo desenvolvimento acelerado do conhecimento científico e tecnológico, a educação de todos e ao longo de toda a vida se imponha a cada indivíduo como necessária ao seu aperfeiçoamento pessoal e profissional, à sua adaptação ao mercado de trabalho e, em última análise, à sobrevivência com qualidade num mundo em constante mudança, dominado pela incerteza quanto ao futuro.

Nesta perspetiva, a problemática da educação de todos e ao longo de toda a vida não deve ser equacionada unicamente como um desafio escolar, muito embora a existência de processos de exclusão, as desigualdades e injustiças frequentemente reproduzidos nos percursos escolares, constituam uma preocupação central do CNE, pois são em si mesmos um obstáculo ao desenvolvimento das pessoas e do país. Trata-se de um importante repto que é colocado a toda a sociedade portuguesa: escolas, empresas, associações culturais, associações empresariais e sindicais, sociedade civil e Estado.

É neste contexto que, depois de a primeira edição do relatório sobre o Estado da Educação 2010 se ter centrado nos percursos educativos, o CNE decidiu dedicar o relatório de 2011 à "Qualificação dos Portugueses", prosseguindo o seu propósito de destacar em cada "Estado da Educação" uma temática específica. Procurámos conhecer e questionar as ofertas de educação e formação existentes, certos de que será através das oportunidades de realização pessoal e social de cada indivíduo que melhor se poderá responder às necessidades de crescimento e desenvolvimento da sociedade.

O que se entende por "Qualificação dos portugueses"

A qualificação dos portugueses abrange aqui as formações escolar e profissional, adquiridas nos diferentes níveis de ensino e em diferentes contextos, quer de formação inicial, quer de formação contínua, quer ainda de reconhecimento de saberes adquiridos ao longo da vida em ambientes formais, não formais ou informais.

Do Estado da Educação 2010, com uma focalização privilegiada na vertente da educação, ressaltou de imediato a ligação indissociável dos subsistemas de educação e de formação, nomeadamente pelos recursos que partilham nas escolas públicas, senão mesmo pelas características de dupla certificação a que conduzem algumas das modalidades oferecidas. Por outro lado, o desenvolvimento recente dos ensinos secundário e superior e, em parte, do ensino básico tem sido marcado por preocupações de formação qualificante e de abertura a novos públicos. Daí a escolha do tema deste ano, através do qual se procura retratar uma componente decisiva da educação.

Com a abordagem da qualificação dos portugueses pretende-se contribuir para o conhecimento e sistematização da multiplicidade de iniciativas de educação escolar e profissional, da sua evolução, resultados e problemas, sobretudo no decurso da última década. Pretende-se, ainda, divulgar os efeitos dos esforços de qualificação da população portuguesa, recorrendo a dados de comparação internacional, importante fonte de enriquecimento da análise.

De referir, ainda, que as estatísticas sobre a escolarização dos portugueses começam a revelar efeitos positivos do esforço realizado. Se é certo que a primeira geração abrangida pelo alargamento da escolaridade de nove anos se concentra hoje no grupo etário dos 25 aos 34 anos e que é nessas idades que o nível de escolarização mais progrediu, também é certo que persistem as baixas qualificações dos adultos ativos. Considerados globalmente, os portugueses possuem qualificações muito baixas, mas se examinarmos as diferentes vias de formação de nível secundário o ritmo de conclusão tem sido superior ao verificado noutros países europeus.

O EE 2011 adota uma perspetiva de aprendizagem ao longo da vida e, bem assim, uma visão mais ampla e articulada das qualificações obtidas no âmbito dos subsistemas de educação e formação, não deixando de atribuir a devida relevância ao processo de reconhecimento, validação e certificação de competências e ao edifício organizacional que lhe dá corpo.

O que nos diz o relatório sobre a qualificação dos portugueses

A apreciação do desenvolvimento educativo no EE 2011 centra-se em quatro eixos dos quais se salientam, de seguida, alguns aspetos mais significativos dos progressos alcançados ou problemas identificados.

1. A Educação para Todos e o desafio do prolongamento da escolaridade obrigatória

Na análise da política educativa, uma das prioridades do CNE é o acompanhamento da evolução do acesso, da garantia de equidade e da qualidade da educação dos portugueses.

Recorde-se que a UNESCO considerou a Educação para Todos (EPT) - Declaração de Jomtien (1990) - como sendo o cerne do progresso de todos os povos. Diversas organizações internacionais e Estados consideraram a EPT como a principal prioridade política, tendo sido, igualmente, uma preocupação manifestada de forma recorrente pelos sucessivos governos, em Portugal.

Neste domínio, o EE 2011 regista progressos importantes. Os jovens portugueses estão hoje muito mais qualificados do que estavam no início da década de 2000. O acesso à educação alargou-se de modo significativo em todos os níveis de ensino, inclusive na educação de infância onde temos já níveis muito satisfatórios de frequência. Os professores, que constituem o elemento decisivo numa educação para todos, também têm investido na melhoria das suas qualificações.

Houve uma diminuição apreciável dos níveis de abandono da escola básica e secundária, verificando-se que, no quadro da UE, Portugal foi o país que mais progrediu no que concerne à percentagem da população de 20-24 anos que tem pelo menos o ensino secundário. Os resultados obtidos no teste PISA apontam para uma melhor qualidade das aprendizagens e maior equidade nas condições em que decorre o processo educativo. Estes são progressos que importa consolidar, mas que não dispensam uma análise aos obstáculos que ainda se encontram nos percursos escolares. Uma boa escola tem de aliar a equidade e qualidade dos percursos escolares dos seus alunos com uma cultura de avaliação e de prestação de contas à comunidade em que se insere.

O estudo do desfasamento etário existente nos ensinos básico e secundário revela que o insucesso marca, desde muito cedo, a história escolar de um número significativo de alunos. Persiste a dificuldade em intervir aos primeiros sinais de dificuldade, evitando que os alunos acumulem problemas. O CNE tem recomendado, como alternativa à repetição, o investimento em estratégias de prevenção das dificuldades e a intensificação do trabalho na escola, como medidas essenciais à melhoria das aprendizagens.

Veja-se, por exemplo, que a percentagem de alunos com idade ideal tende a diminuir à medida que se avança na escolaridade, o que indicia percursos marcados por múltiplas repetências. Este fenómeno penaliza mais as populações de alguns distritos e poderá obstar ao cumprimento do ensino secundário dentro da idade da escolaridade obrigatória (18 anos).

Neste relatório, identificam-se alguns recursos e estratégias importantes para se prosseguir na melhoria do sistema, de que ressaltam a renovação das instalações e equipamentos, a expansão das bibliotecas escolares, os apoios diversificados a alunos e uma melhor inserção das instituições educativas nos territórios em que se localizam.

Os municípios assumem um papel insubstituível na construção e concertação da educação para todos. Em matéria de acesso e sucesso educativo, as autarquias vêm-se afirmando, quer no que se prende com a construção de centros escolares modernos, quer no desenvolvimento de projetos educativos da comunidade e no apoio direto às escolas. Esta evolução pôde ser presenciada em visitas do CNE a diferentes municípios do país. Trata-se de uma dimensão essencial da educação que tem merecido ao longo dos anos a nossa atenção e que, muito embora não seja desenvolvida neste EE, será aprofundada em iniciativas futuras.

2. Educação e formação qualificantes

Neste eixo, o EE aborda as medidas implementadas no sistema de educação e formação que visam prevenir os abandonos precoces da escolaridade, motivar para novas aprendizagens, melhorar os níveis de qualificação dos jovens portugueses e contribuir para incentivar o acesso de novos públicos ao ensino superior, de que são exemplo os cursos profissionais, os cursos de educação e formação (CEF), os cursos de especialização tecnológica (CET), os cursos de aprendizagem, a formação em empresas e outras medidas de qualificação profissional, com o apoio de sucessivos Quadros Comunitários de Apoio.

Verificou-se uma evolução considerável ao nível das qualificações. Apesar da complexidade das situações educativas, sobretudo em modalidades de educação e formação onde existiam grandes taxas de abandono, constata-se a expansão e diversificação da formação inicial de jovens, cuja frequência registou um aumento significativo.

A complexidade das vias e ofertas de formação existentes e o desconhecimento sobre o modo como é feita a escolha das mesmas levou-nos a analisar algumas práticas de orientação escolar e profissional e a propor neste EE recomendações para a sua melhoria.

3. A educação de adultos

Os dados do relatório revelam, simultaneamente, um défice de qualificação da população ativa, mas também uma evolução recente muito positiva da formação de adultos.

As políticas dedicadas ao setor da educação de adultos e da melhoria da sua empregabilidade, se bem que tendo ensaiado estratégias pertinentes, foram errantes e sem o impacto necessário, atendendo às baixíssimas qualificações dos portugueses. Na última década, Portugal apostou na criação de um sistema nacional para a qualificação dos adultos, designadamente através dos processos de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC).

A adesão da população tem sido muito significativa e os progressos alcançados são expressivos - o número de pessoas, no grupo etário dos 25-64 anos, que concluiu o 3.º ciclo, praticamente duplicou em dez anos e o número daqueles que concluíram pelo menos o ensino secundário passou, na última década, de 19,4 % para 31,9 %. Todavia, a média na UE27 era, em 2010, de 72,7 %, encontrando-se Portugal a grande distância de todos os outros países.

Trata-se de uma área onde a avaliação da qualidade dos processos é essencial e deve ser aprofundada, mas onde importaria persistir no esforço de qualificação das populações adultas menos escolarizadas. Para além do significado que esta aposta pode ter como mais-valia na procura de emprego, apontam-se ainda efeitos positivos na reconciliação com a educação e a cultura e na aquisição de condições para uma melhor compreensão do mundo e para um melhor apoio escolar aos filhos.

4. Desenvolvimento e construção de excelência no ensino superior

No ensino superior aumentaram de modo significativo as oportunidades de acesso ao longo da década. As taxas de escolarização dos jovens com 20 anos são, atualmente, da ordem dos 36 %, valor comparável ao da média Europeia, o que significa que um em cada três jovens de 20 anos frequenta o ensino superior.

Ampliou-se a base social de recrutamento e aumentou, de modo significativo, o acesso de novos públicos, quer através do ingresso de maiores de 23 anos, quer através da frequência de cursos de especialização tecnológica (CET). Os diplomados com ensino superior no grupo etário dos 30-34 anos passou de 11,3 %, em 2000, para 23,5 %, em 2010. Contudo, só com grande esforço se atingirá a meta europeia que define que, em 2020, pelo menos 40 % da população deste grupo etário possua diploma de ensino superior.

Para além da expansão muito significativa do ensino superior, verifica-se a sua afirmação internacional. Progrediu-se na criação de excelência, através do aumento significativo das formações pós-graduadas, da melhoria da qualificação académica dos seus docentes e de parcerias com universidades estrangeiras de grande prestígio. Há ainda a assinalar a criação de consórcios entre as instituições portuguesas, visando o desenvolvimento de formações avançadas e de programas de investigação e desenvolvimento científico.

Persistem, contudo, preocupações com a racionalização da rede de instituições do ensino superior e com a qualidade das formações oferecidas, não tendo sido possível obter dados sobre a duração dos percursos educativos nas instituições de ensino superior, problema da maior importância para a compreensão da eficácia do sistema e das dificuldades existentes. Por outro lado, o envelhecimento do corpo docente, sobretudo no subsistema universitário, coloca dificuldades à renovação do corpo académico das instituições.

Sobre a organização do texto

O EE2011 estrutura-se em duas componentes de natureza complementar. A primeira faz uma leitura extensiva da informação disponível sobre oferta, acesso, apoios, recursos e resultados obtidos relativamente a cada nível de ensino ou grau de qualificação. A segunda procura aprofundar este olhar através de relatos de caso que ilustram algumas dimensões da temática do ano.

O relatório inicia-se com um esboço global sobre as características da sociedade portuguesa, que, cumprindo o objetivo de fornecer informação prévia sobre as condicionantes do desempenho do sistema, simultaneamente prepara a observação subsequente, quanto aos efeitos da sua ação no desenvolvimento da estrutura de qualificações e relação com o emprego.

Prestando tributo ao papel crucial que os cuidados para a infância e a educação pré-escolar podem desempenhar no caminho para a equidade, dedica-se um capítulo à análise do desenvolvimento deste tipo de oferta, equacionada na perspetiva de alicerce da escolaridade posterior.

Os capítulos seguintes analisam, de forma integrada, a oferta educativa e formativa disponível para jovens e adultos, de acordo com os graus de ensino que compõem o sistema educativo e os correspondentes níveis de qualificação constantes do Quadro Nacional de Qualificações (QNQ): educação básica e secundária regular e formações profissionais ou profissionalizantes, abrangidas nos níveis 1 a 4 do QNQ; reconhecimento e validação de saberes adquiridos ao longo da vida; ensino pós-secundário e superior e seu equivalente nos níveis 5 a 8 do QNQ.

Na segunda parte, relativa aos relatos de caso, foram selecionadas para aprofundamento as dimensões da orientação escolar e vocacional, da autoria de Ana Carita e Inês Peceguina, e as práticas de educação e formação, sintetizadas por Pedro Abrantes, que contemplam o ensino profissional em escolas públicas e privadas, os CEF, os Cursos de Aprendizagem, a formação em empresas e os Cursos de Especialização Tecnológica.

Estes relatos de caso permitiram uma abordagem qualitativa das situações existentes e uma aproximação aos terrenos da formação profissional.

Não se pretende que os casos sejam encarados como exemplares, mas sim como respostas pertinentes à necessidade de prevenir os abandonos precoces da escolaridade, tornar mais pertinentes as ofertas formativas e aumentar os níveis de qualificação dos portugueses. São situações que ajudam a conhecer a nossa realidade, mas não têm a ambição de constituir uma amostra significativa. Muitas outras situações de formação poderiam ser incluídas e, em nome do CNE, desde já agradeço que nos façam chegar relatos de outras situações.

No final de cada capítulo apresenta-se a posição de Portugal relativamente aos compromissos assumidos no âmbito do Quadro Estratégico de Cooperação Europeia em matéria de Educação e Formação (Metas UE 2020), da Organização de Estados Ibero-americanos (Metas OEI 2021) e às metas intermédias definidas por Portugal (Metas PT 2015).

À semelhança do EE 2010 mantém-se, no final de cada capítulo, a identificação dos avanços e dos desafios colocados relativamente às situações aí caracterizadas, que servem de base às recomendações que encerram o relatório.

Finalmente, uma referência à recolha dos dados utilizados no EE 2011, que resulta de uma pesquisa seletiva em publicações idóneas nacionais e internacionais e junto de instituições detentoras da informação. Embora se constate uma maior abertura dessas instituições para a disponibilização dos dados, em tempo útil, ainda há processos que devem ser agilizados na perspetiva da qualidade do retrato da situação. É de sublinhar as dificuldades resultantes da grande dispersão das estruturas detentoras da informação relativa à educação, formação e ensino superior. De notar, ainda, que a apresentação de dados de âmbito nacional foi dificultada pela organização das modalidades formativas existentes nas regiões autónomas, sobretudo na Região Autónoma dos Açores (RAA), onde as ofertas educativas e formativas assumem diferentes designações e a base de dados usada para a sistematização da informação nem sempre é compatível com o sistema adotado no Continente.

O presente relatório analisa essencialmente os dados dos últimos anos e, sempre que possível, em comparação com os do início da década.

I - Qualificação dos Portugueses: Dados de Referência

1. Caracterização da população portuguesa

Entre 2000 e 2010, cresce o índice de envelhecimento da população portuguesa (120 idosos para 100 jovens, em 2009), apesar de rejuvenescida pela população estrangeira residente, cuja idade média é de 34 anos, enquanto a da nacional é de 40,9.

A proporção da população estrangeira em Portugal é inferior à da média da UE27 (4,2 % para 6,4 %), mas a sua concentração maioritária nos distritos de Faro, Lisboa e Setúbal coloca desafios acrescidos a estas regiões.

A maior parte da população estrangeira é oriunda de países lusófonos (25,59 % do Brasil e 24,91 % dos PALOP), embora tenda a acentuar-se o crescimento da que provém do continente europeu (38,87 %).

A estrutura de qualificações da população portuguesa tem vindo a alterar-se, reduzindo-se a proporção de indivíduos sem qualquer qualificação e a dos que possuem apenas os 1.º ou 2.º ciclos de escolaridade como habilitação máxima. Aumentou, por outro lado, o contingente de pessoas com certificação de nível básico (3.º ciclo), secundário e superior. No cômputo global, o grupo etário de mais elevadas qualificações é o dos 25-44 anos, sendo nos escalões etários a partir dos 45 anos que persistem as qualificações de nível mais baixo.

Embora a percentagem da população portuguesa (entre os 25 e os 64 anos) que atingiu pelo menos o nível secundário (12.º ano) tenha aumentado 12,5pp na última década, Portugal está ainda a 40,8 pp da média da UE (31,9 % para 72,7 %). Situação diferente é a que se observa na população com ensino superior onde se regista uma diferença de 10,5 pp relativamente à média europeia (15,4 % para 25,9 %).

A partir da geração que iniciou a escolarização na década de sessenta, iniciou-se um processo de inversão da tendência de qualificação mais elevada dos homens, passando as mulheres a apresentar níveis superiores de qualificação.

Há uma relação positiva entre nível de escolaridade e emprego, pois a taxa de emprego é mais elevada para os detentores de ensino superior, decrescendo à medida que baixa a graduação académica. As vantagens que as qualificações mais elevadas oferecem no acesso ao emprego são confirmadas nas probabilidades de o manterem, refletidas na evolução das taxas de desemprego.

As taxas de emprego são mais elevadas em Portugal do que na média da UE27 para todas as qualificações e grupos etários, exceto no grupo dos jovens mais qualificados de 15 a 24 anos; as de desemprego continuam mais baixas em Portugal do que na média da UE27, exceto nos grupos dos diplomados com ensino superior e das mulheres mais qualificadas.

Em contexto de quebra das taxas de emprego como a que se verificou na última década, os menos afetados foram os diplomados com ensino secundário (12.º ano), em Portugal e também na média da UE27, onde chegou a registar-se um ligeiro crescimento neste nível de qualificação. Por outro lado, o grupo etário mais lesado foi o dos jovens de 15 a 24 anos, com os mais qualificados a serem os mais atingidos em Portugal, enquanto na média europeia foram os de mais baixas qualificações.

As taxas de emprego são mais elevadas para os homens do que para as mulheres em todos os escalões etários e níveis de qualificação, exceto no grupo das jovens diplomadas com ensino superior entre os 15 e os 24 anos que superam os homens nas probabilidades de acesso ao emprego. Esta situação é comum a Portugal e à média da UE27, assim como a tendência de se atenuarem as diferenças de género à medida que se progride na escala de qualificação.

As mulheres portuguesas têm melhores perspetivas de acesso ao emprego do que as da média da UE27, mas menos probabilidades de o manterem. Em matéria de taxas de desemprego, a maior parte dos países da União Europeia progride no sentido de uma maior paridade de género, porquanto, passada a barreira do acesso, as mulheres europeias têm vindo a conquistar cada vez mais terreno nas probabilidades de manutenção do emprego, atingindo em 2010 valores muito próximos dos homens, com diferenças de 0,3pp nas qualificações mais baixas e 0,5 nas mais elevadas.

2. Educação de Infância

Avanços

Crescimento das taxas de pré-escolarização das crianças de 4 e 5 anos nos últimos anos (89 % em 2010), aproximando-se das metas europeias para 2020 (95 %).

Expansão da rede de oferta de cuidados para a infância (0-3 anos).

Tendência de complementaridade das redes pública e privada da educação pré-escolar (3-6), que tem permitido colmatar a estagnação verificada na oferta pública.

Celebração de acordos de cooperação e implementação de programas de Intervenção Precoce na perspetiva da equidade no acesso e nos percursos de educação de infância.

Alargamento do período de funcionamento de uma percentagem crescente de estabelecimentos, antecipando o horário de entrada e prolongando o de saída, de modo a adequar-se às necessidades das famílias.

Tendência de aumento do nível de qualificação dos educadores de infância em exercício de funções.

Problemas e desafios

Retração da rede pública de educação pré-escolar nos últimos três anos que ao deslocar para o setor privado e IPSS a pressão da procura pode gerar situações de sobrelotação dos estabelecimentos.

Ligeiro decréscimo das taxas de pré-escolarização na região Centro, o que não impediu que continuasse a apresentar o segundo valor mais elevado do país.

Persistência de desigualdades no acesso à educação de infância em termos socioeconómicos e geográficos.

Número de horas diárias de permanência das crianças em meio institucional a merecer particular atenção, embora a existência de instituições de guarda formal constitua uma vantagem indiscutível num país em que a taxa de atividade dos pais é elevada.

Tendência de envelhecimento dos educadores de infância, mais acentuada na rede pública do que na rede privada.

Relatório PISA 2009 alerta para a necessidade de monitorizar as condições de acesso e a qualidade dos processos de educação de infância, a fim de garantir efeitos positivos nos percursos escolares subsequentes.

3. Ensinos Básico e Secundário

Avanços

Consideráveis progressos na capacidade de o sistema educativo compensar as desigualdades sociais, o que poderá coadunar-se com a diversificação de apoios e recursos (ASE, modernização tecnológica, CPCJ), bem como de estímulos à inovação através de programas para a resolução de problemas locais (ex: TEIP) e consolidação e disseminação de soluções nascidas nas escolas (ex: programa Mais Sucesso").

Ritmos de crescimento superior à média da UE27 (2000 e 2010), relativamente à percentagem da população que concluiu pelo menos o ensino secundário (12.º ano), o que coloca Portugal em primeiro lugar no elenco de países que mais progrediu neste período.

Progresso assinalável na prevenção do abandono do sistema sem diploma de ensino secundário ("saída escolar precoce") com um decréscimo superior à média da UE27 e à maior parte dos países que a integram.

Aumento e diversificação da oferta de educação e formação de nível básico e secundário dirigida a jovens e adultos.

Crescimento da procura de certificação de nível básico (níveis de qualificação 1 e 2) e de nível secundário (níveis de qualificação 3 e 4) em modalidades de dupla certificação por parte de jovens e adultos pouco escolarizados.

Elevação dos níveis de qualificação dos professores, mantendo-se a tendência de melhoria já assinalada no Estado da Educação 2010.

Investimento muito significativo nas Tecnologias de Informação e Comunicação que permitiu atingir, em 2010, a meta estabelecida para 2021 relativamente à relação aluno/computador: dois alunos por computador.

Forte investimento na modernização e requalificação das escolas.

Problemas e desafios

Recente quebra de inscritos em modalidades dirigidas a jovens e a adultos pouco escolarizados implica uma atenção particular sobre o grau de consolidação das medidas de captação e acompanhamento deste tipo de público, na sequência da Iniciativa Novas Oportunidades (2005-2010).

Persistência de baixas percentagens de certificação de nível secundário na população dos 20 aos 40 anos (58,7 % em 2010), e de taxas ainda elevadas de "saída escolar precoce" entre os 18 e os 24 anos (28,7 %), dificulta as possibilidades de atingir as metas definidas para 2020 (pelo menos 85 % para o primeiro caso e menos de 10 % para o segundo), aconselhando o recurso a estratégias mais inovadoras e eficazes.

Desfasamento etário na frequência dos alunos generalizado a todos os níveis de ensino, denunciando o recurso frequente à retenção, em detrimento de estratégias de prevenção e de intervenção que visem o reforço e a melhoria das aprendizagens e dos resultados. Este fenómeno apesar de ter contornos nacionais, apresenta especificidades regionais cujas causas e impacto no desempenho escolar dos alunos justifica estudos mais aprofundados. Esta questão é tanto mais pertinente quanto se verifica que estas regularidades regionais se veem, em boa parte, confirmadas em anos sucessivos nos resultados das provas de aferição e exames nacionais.

Maior concentração nos distritos de Lisboa e Setúbal de população estrangeira inscrita em modalidades de educação e formação, o que recomenda a adoção de medidas específicas promotoras do sucesso destas populações, nomeadamente o reforço na aprendizagem da língua portuguesa, tendo em conta os resultados obtidos pelos imigrantes nos testes do PISA.

Descida generalizada das médias em Língua Portuguesa e Matemática nas provas de aferição e exames nacionais, publicamente justificada com o aumento dos níveis de exigência das provas.

Falta de estabilidade nos níveis de exigência e composição matricial das provas de aferição e exames nacionais, a colocar problemas na comparabilidade dos resultados alcançados pelos alunos em anos consecutivos.

Envelhecimento progressivo do pessoal docente a partir de 1999/00, com valores estáveis entre 2008 e 2010.

4. Reconhecimento e certificação de saberes adquiridos ao longo da vida

Avanços

Reconhecimento por parte da sociedade portuguesa da importância da elevação dos níveis de qualificação da população.

Valorização social da Aprendizagem ao Longo da Vida e da dimensão específica da Educação de Adultos.

Reconciliação dos adultos pouco escolarizados com os percursos de educação e formação, por via da valorização da sua experiência de vida.

Significativo aumento do envolvimento de estabelecimentos de ensino e de centros de formação profissional públicos, bem como de associações empresariais e de desenvolvimento local, na criação de CNO.

Aumento da procura de vias de melhoria das qualificações por parte de jovens e adultos.

Alargamento dos processos de RVCC ao nível secundário e a algumas áreas de formação profissional.

Aprofundamento da articulação entre os processos de RVCC e as ofertas educativas e formativas existentes.

Contributo decisivo dos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências para a melhoria dos níveis de qualificação da população.

Problemas e desafios

Expressão reduzida dos processos de RVCC profissional a nível nacional.

Inexistência de um sistema de informação que monitorize os percursos formativos dos adultos que se inscrevem nos CNO e são encaminhados para outras ofertas educativas e formativas.

Cooperação incipiente entre os CNO e as entidades educativas e formativas que trabalham num mesmo território.

Instabilidade das equipas pedagógicas dos CNO, o que se revela problemático para a evolução do sistema.

Necessidade de assegurar a credibilidade e sustentabilidade do sistema através de estudos de avaliação externa e de monitorização da qualidade dos processos de trabalho dos CNO, nomeadamente das estratégias de orientação, de reconhecimento e de validação de competências desenvolvidas pelos Centros.

5. Ensino Superior

Avanços

Alargamento da base social de recrutamento do ensino superior e flexibilização do acesso às formações facilitando a abertura das instituições a novos públicos.

Generalização da oferta de Cursos de Especialização Tecnológica por instituições do ensino superior, sobretudo no ensino politécnico, tendo registado um crescimento muito significativo nos últimos cinco anos. Os alunos inscritos e diplomados concentram-se nas áreas de Ciências e Engenharias.

Aumento da oferta e da frequência de cursos, bem como do número de diplomados em formações pós-graduadas de mestrado e doutoramento, apoiado pelo crescimento de bolsas atribuídas.

Qualificação crescente no decurso da década do corpo docente das instituições de ensino superior com grau académico de doutor, passando de 26,5 % em 2001 para 42,6 % em 2009.

Internacionalização das instituições de ensino superior através das parcerias académicas e científicas estabelecidas e do recrutamento de jovens doutorados, nacionais e estrangeiros.

Problemas e desafios

Embora o número de diplomados do ensino superior no grupo etário dos 30-34 anos tenha crescido consideravelmente, passando de 11,3 % no início da década para 23,5 % em 2010, o afastamento da média europeia (33,6 %) é ainda grande constituindo um forte desafio alcançar a meta europeia para 2020 (diplomar pelo menos 40 % dos adultos dessa faixa etária), o que exige um esforço continuado de captação de novos públicos e de integração das novas gerações de jovens.

A reorganização da atual rede de instituições de ensino superior e dos respetivos cursos é imprescindível, de modo a racionalizar a oferta de formação e a necessária articulação e otimização de recursos.

O processo de avaliação e acreditação das instituições e dos respetivos ciclos de estudos carece de aprofundamento e consolidação, constituindo-se como garante da qualidade da formação existente.

Importa reforçar a atratividade das formações nas áreas das Artes e Humanidades que registam uma diminuição progressiva das taxas de frequência.

A monitorização, já em curso, da inserção dos diplomados no mercado de trabalho de acordo com as qualificações obtidas e a sua situação face ao emprego enquanto instrumento de informação para os estudantes e fator de confiança no sistema de ensino superior, exige o envolvimento ativo e continuado das respetivas instituições.

6. Formação Contínua

Avanços

Subida de 2 pp da taxa de participação dos indivíduos entre os 25 e os 64 anos em atividades de aprendizagem ao longo da vida, entre 2005 e 2009.

Aumento da taxa de acesso dos ativos empregados a cursos de formação entre 2005 e 2009, passando de 29,6 % para 37,3 %.

Problemas e desafios

Grande distância de Portugal relativamente às metas estabelecidas pela União Europeia para 2020, no que se refere à participação de jovens e adultos em atividades de aprendizagem ao longo da vida.

Não cumprimento do estipulado no Código do Trabalho relativamente ao número mínimo de horas de formação, por ano, a que os trabalhadores têm direito.

A - Recomendações Gerais

1. A continuidade das políticas educativas é crucial para o desenvolvimento estratégico da Educação e Formação e não se coaduna com alterações avulsas na estrutura e organização do sistema.

Os efeitos das políticas são lentos e requerem uma visão global dos fins a atingir e o esforço profundo e empenhado da população portuguesa na qualificação de todos. Sendo essa qualificação um fator fundamental para o desenvolvimento pessoal e do país, cada um deve também responsabilizar-se pelo seu próprio futuro e pelo bem-estar das comunidades locais.

Apesar de insistentemente afirmada, a necessidade de um consenso global sobre o modo de concretizar a melhoria da Educação e Formação ainda não foi satisfeita, pelo que o Conselho Nacional de Educação reafirma a sua urgência e manifesta disponibilidade para contribuir para a construção dos necessários consensos, enquanto órgão de concertação social relativamente às políticas de educação.

2. Um plano para o desenvolvimento educativo que defina as áreas estratégicas, as prioridades de intervenção e as medidas a desenvolver é necessário para que se possa consistentemente projetar a evolução desejada e monitorizar a sua realização.

Temos assistido a uma melhoria progressiva dos níveis de qualificação da população portuguesa e o abandono precoce do sistema tem vindo a descer de forma consistente na última década. Em 2010, a percentagem da população entre 20 e 24 anos que concluiu pelo menos o nível secundário atingiu 58,7 %, permanecendo contudo a necessidade de garantir ritmos elevados de recuperação que nos permitam superar o atraso e alcançar as metas com que nos comprometemos com o horizonte de 2020.

A equidade do sistema exige uma atenção redobrada às desigualdades que persistem, designadamente a correção de assimetrias na distribuição de recursos e na qualidade dos percursos de aprendizagem que são oferecidos a crianças e jovens de ambos os sexos.

O Governo deve promover as políticas que conduzam ao cumprimento das metas europeias definidas para 2020, e a mais curto prazo as nacionais intercalares, não se eximindo a sociedade do dever de participar no seu desenvolvimento, acompanhando os progressos e resultados obtidos.

O Conselho Nacional de Educação considera que importa também definir o conjunto de indicadores que devem ser adotados nos sistemas de monitorização e de avaliação das políticas e do seu impacto na população portuguesa, de modo a permitir identificar insucessos e reorientar medidas.

Num permanente esforço de prestação de contas à sociedade, impõe-se não descurar as formas de informação adequadas para que todos tenham oportunidade de contribuir para a melhoria do sistema.

3. Em tempos de crise, Educação e Ciência são garantia de futuro pelo que é fundamental que a Educação e a Formação sejam encaradas como garante do desenvolvimento das pessoas e dos países e, como tal, não devem deixar de ocupar o centro das políticas e constituir uma prioridade do investimento público.

Uma Educação de qualidade para todos constitui uma alavanca para sair da crise atual, na medida em que promove a instrução e o enriquecimento cultural dos cidadãos, a sua capacidade de iniciativa, de criatividade e de compromisso com o bem comum.

A necessidade de tornar mais eficiente o sistema educativo, de racionalizar meios e recursos, não deve prejudicar o investimento continuado e consistente na Educação e Formação.

É indispensável garantir a tendência de melhoria da equidade e qualidade da educação, evitando que os cortes financeiros, mesmo quando se revelem indispensáveis, recaiam sobre áreas que comprometam a melhoria dos níveis de qualificação dos portugueses e o crescimento sustentado da sociedade.

4 - Melhor qualificação dos portugueses e o prolongamento efetivo dos níveis de escolarização, de modo a garantir o ensino secundário como habilitação mínima de referência, são condições essenciais para fazer face aos desafios da globalização.

Os níveis de escolarização e qualificação dos portugueses são ainda muito baixos, quando comparados com os dos demais cidadãos dos países da União Europeia, pese embora nos últimos anos a formação escolar e profissional tenha tido um incremento muito significativo. Diversificaram-se as ofertas para acolher populações específicas, assim contribuindo para evitar abandonos precoces da escolaridade, bem como os sistemas de reconhecimento e validação de competências têm contribuído para diminuir a população subqualificada.

No ensino superior, os níveis de frequência dos alunos com 20 anos atingem um grau comparável e superam mesmo níveis europeus. Foram também, neste nível, diversificadas as estratégias de acesso e formação, designadamente através do novo regime de ingresso de maiores de 23 anos e da criação dos cursos de especialização tecnológica.

E, no entanto, os resultados conseguidos estão ainda aquém do exigido. A evolução do número de inscritos e certificações de nível secundário demonstra que não será possível atingir as metas com que Portugal se comprometeu para 2020, sem o recurso a medidas extraordinárias dirigidas à captação de públicos pouco escolarizados.

As dificuldades exigem políticas adequadas e esforços redobrados dos sistemas de educação e formação e das suas práticas, mas também o envolvimento das instituições e atores sociais e estruturas do tecido empresarial. O contributo das empresas pode também ser decisivo, quer pela valorização das qualificações em novas admissões, quer pela aposta na elevação do nível de qualificação dos seus colaboradores ou na promoção do seu desenvolvimento profissional.

O CNE retoma, a este propósito, recomendações já anteriormente aprovadas que apontam para a necessidade de promover a melhoria das aprendizagens e intervir aos primeiros sinais de dificuldade, como forma de evitar a acumulação de repetências. Salienta-se, por outro lado, a necessidade de a avaliação externa das escolas se focalizar nas aprendizagens e resultados escolares, devendo considerar o valor acrescentado do processo educativo, isto é, a capacidade de cada escola para superar as dificuldades de partida dos seus alunos, designadamente as que decorrem dos contextos sociais em que a escola intervém.

Além disso, em função da análise efetuada, o Conselho Nacional de Educação recomenda:

O investimento na clarificação do sistema de educação e formação e das ofertas disponíveis, tornando-as inteligíveis a profissionais, alunos e famílias de modo a facilitar a escolha de percursos escolares ou profissionais mais adequados aos interesses e capacidades de cada um.

A melhoria dos processos de informação e de orientação escolar e profissional e da cobertura da rede escolar.

A avaliação do grau de consolidação das medidas de promoção da escolaridade e qualificação abrangidas na Iniciativa Novas Oportunidades, por forma a que a proposta de um novo programa de estímulo à aprendizagem ao longo da vida tenha em conta os resultados e investimento anteriores e impulsione a elevação dos níveis de qualificação de jovens e adultos pouco escolarizados.

A racionalização da oferta das diferentes modalidades de formação existentes, tendo em conta a qualidade dos processos formativos e a sua relevância profissional

Na estruturação da oferta, adotar como critério a harmonização com:

a) A distribuição geográfica das ofertas formativas, de modo a evitar duplicações geradoras de desperdício;

b) As necessidades do tecido produtivo nacional e local e, consequentemente, com o seu potencial de empregabilidade;

c) As expectativas e interesses da população, consubstanciadas na procura da formação;

d) Os recursos e objetivos das próprias unidades de formação.

B - Recomendações Específicas

1. Educação de infância

Promoção da equidade na educação

Avaliações internacionais recentes, em que Portugal participou, alertam para o perigo de serem as crianças de meios mais desfavorecidos as que têm menos acesso à educação pré-escolar. Verifica-se, por outro lado, que apesar da melhoria verificada nas taxas de pré-escolarização, Portugal está entre os países em que é menos nítida a diferença de desempenho em níveis de escolaridade subsequentes por parte de crianças que frequentaram a educação pré-escolar, em relação aos seus pares que não usufruíram destes serviços (PISA 2009).

Há ainda a considerar que, nos últimos anos, se tem registado alguma retração da oferta pública, que desloca a pressão da procura para o setor privado e solidário (IPSS), podendo ser geradora de desigualdade de oportunidades no acesso à educação de infância em regiões onde a rede privada não tem compensado a quebra que se verifica na rede pública.

Esta situação apela a uma monitorização mais sistemática, não só das condições de acesso à educação de infância, mas também da qualidade dos processos educativos e de funcionamento dos estabelecimentos, para que a educação a este nível possa melhor cumprir a sua missão de desenvolvimento pessoal e social das crianças e de promoção da equidade nos percursos escolares subsequentes.

A profissionalização das amas e a inclusão da valência dos cuidados para a primeira infância na formação inicial de educadores poderá contribuir para a melhoria da qualidade do atendimento educativo prestado no grupo etário dos 0 aos 3 anos.

2. Ensinos básico e secundário

Combate a atrasos sistemáticos na escolaridade dos alunos

O desfasamento etário dos alunos na frequência dos anos de escolaridade está generalizado a todos os graus de ensino, o que evidencia o recurso frequente à retenção em detrimento de outras medidas mais eficazes que possam agir sobre o problema de fundo que afeta a sua capacidade de aprendizagem. Este fenómeno é gerador de desmotivação e abandono escolar precoce, o que reverte em desfavor da equidade e da eficácia do sistema, das condições para a universalização da escolaridade obrigatória de 12 anos e das nossas possibilidades de cumprimento das metas com que nos comprometemos a nível europeu.

A persistência destes desvios apela a uma mudança profunda na atitude dos professores e das escolas face ao insucesso dos seus alunos, procurando centrar a sua atuação no diagnóstico das dificuldades que afetam a aprendizagem e agir sobre elas atempadamente. O CNE tem defendido a necessidade de encontrar alternativas para que os alunos trabalhem mais e aprendam mais nas escolas.

Esta mudança só será possível com o reforço da formação em exercício dos professores e com maior autonomia das escolas que assim poderão organizar as melhores soluções, apelando a uma intervenção integrada com os recursos da comunidade.

Tratando-se de um fenómeno com contornos nacionais, o desvio etário apresenta especificidades regionais que são muitas vezes confirmadas em anos sucessivos e nos resultados das provas de aferição e exames nacionais.

A persistência destes desvios, com maior intensidade em algumas regiões, recomenda a realização de estudos mais aprofundados sobre as causas de maior ocorrência sistemática destas situações. O estudo dos fatores que intervêm nas regiões onde há menor recurso à retenção e que, simultaneamente, apresentam resultados superiores à média em provas nacionais poderá também contribuir para elucidar a problemática e, através da disseminação de práticas bem sucedidas, ajudar a inverter a situação.

O CNE recomenda ainda que se levem a cabo iniciativas específicas para grupos já identificados como apresentando maiores dificuldades nos seus percursos escolares: alunos do sexo masculino, alunas e alunos provenientes de meios sociais desfavorecidos e da imigração.

Aposta na transparência e comparabilidade dos resultados da aprendizagem

A avaliação dos resultados da aprendizagem dos alunos pode ser decisiva para a monitorização do sistema, para informar sobre os constrangimentos ao seu bom funcionamento e traçar as linhas que permitam um desenvolvimento equilibrado e uma maior eficácia face aos desafios assumidos.

As provas de aferição e os exames nacionais têm constituído elementos essenciais nesse processo, mas só poderão cumprir cabalmente esta missão se houver estabilidade nos níveis de exigência e na composição matricial das provas.

Para o desenvolvimento destes instrumentos de monitorização do sistema, após os esforços de lançamento e consolidação que vêm sendo desenvolvidos, o CNE recomenda que se aposte na sua estabilização e na transparência e comparabilidade dos resultados.

Validação social e pedagógica das metas de aprendizagem

As metas de aprendizagem definidas no ano transato, além de poderem contribuir para a regulação das práticas, também poderão dar um valioso contributo para a estabilização e desenvolvimento do processo de elaboração das provas nacionais.

Reforça-se a este propósito a recomendação do CNE sobre a importância da validação social e pedagógica das metas definidas, sugerindo o recurso a uma monitorização rigorosa que conduza a uma melhor harmonização e unidade na formulação dos referenciais por disciplina.

3. A orientação escolar e profissional

Uma função estratégica na qualificação

A orientação escolar e profissional deve desempenhar um papel estratégico na elevação dos níveis de qualificação da população portuguesa, ao facilitar o acesso à informação sobre a oferta de educação e formação disponível e ajudar jovens e adultos na construção de uma identidade pessoal e vocacional. Deve também desempenhar uma função muito relevante nos processos de reconhecimento, validação e certificação de competências, acompanhando e alicerçando a construção de percursos formativos e profissionais.

A expansão e diversificação das alternativas de formação e a procura por parte de novos públicos exigem uma presença mais próxima dos serviços de orientação, quer nas escolas, quer noutras estruturas da comunidade, que a indefinição do setor tem vindo a prejudicar.

O CNE recomenda a definição de uma política geral para a orientação escolar e profissional que possa reforçar as estruturas já instaladas e integrar as necessidades decorrentes da expansão e diversificação do sistema de educação e formação, tendo em conta os seguintes critérios:

Favorecer a aquisição da capacidade de orientação ao longo da vida;

Facilitar o acesso de jovens e adultos aos serviços de orientação;

Desenvolver a qualidade e flexibilidade na prestação de serviços de orientação vocacional, atendendo à natureza dos destinatários;

Definir uma política de recrutamento de profissionais de orientação que reconheça a natureza especializada do aconselhamento vocacional;

Equilibrar o rácio psicólogo/alunos e reduzir a dispersão geográfica do atendimento;

Incentivar a coordenação e cooperação dos diversos intervenientes a nível nacional, regional e local.

4. Ensino Superior

Sustentar mudanças e melhorias sistémicas

O CNE tem vindo a acompanhar o impacto da reforma do ensino superior no sentido de percecionar as reais mudanças e melhorias sistémicas introduzidas e o modo como se está a processar a reorganização do sistema. É ainda cedo para antecipar todos os efeitos e implicações das reformas introduzidas, sendo certo que a grave crise financeira que se atravessa pode fazer perigar a aplicação das reformas gizadas, criando novos constrangimentos às instituições de ensino superior difíceis de superar.

O novo modelo de governo das instituições encontra-se generalizado e deve merecer o benefício do tempo para alicerçar a sua experiência. É importante que não sejam efetuadas alterações legislativas antes de uma avaliação criteriosa sobre a forma como as instituições se adaptaram a este novo quadro de referência, incluindo a utilização feita, ou não, das oportunidades que o mesmo oferece.

O processo de acreditação de cursos e a avaliação das instituições de ensino superior são essenciais a uma maior credibilização do sistema, pelo que devem prosseguir sem quaisquer interrupções. Os seus resultados constituirão as bases para a reconfiguração do sistema, tendo em atenção que tal reconfiguração não deve ter como objetivo único a racionalização dos custos ou dos investimentos, muito embora tal constitua um benefício em si mesmo, mas atender à melhoria da qualidade do ensino, às necessidades do tecido económico, à formação de massa crítica, sendo construída a partir da realidade das instituições já existentes e da sua evolução recente.

O CNE tem acompanhado o debate existente na sociedade portuguesa e no espaço europeu sobre a realização de consórcios e fusões tendo em vista a criação de excelência e de massa crítica. Já no Estado da Educação 2010 era defendida a necessidade de reconfiguração da rede de instituições e oferta de cursos, recomendação que se mantém. Os consórcios e fusões deverão partir de processos negociados pelas instituições que os propõem. O CNE irá acompanhar as boas práticas já existentes nesta área.

Dados os constrangimentos demográficos em Portugal, o cumprimento da meta europeia de 40 % de diplomados no grupo etário dos 30-34 anos em 2020 exige um esforço continuado por parte das instituições de integração das novas gerações e de capacidade de captação de novos públicos. Nesse sentido, a transição do ensino secundário para o ensino superior necessita de ser melhor articulada no plano curricular, de modo a garantir a preparação adequada dos alunos para o prosseguimento com sucesso dos estudos escolhidos.

Por outro lado, a diversificação das ofertas de formação existentes e o seu modo de organização são condições essenciais para que se verifique aumento de diplomados, devendo o seu desenvolvimento ser objeto de avaliação e aperfeiçoamento. A sustentabilidade do Contrato de Confiança celebrado com as instituições de ensino superior público e a sua monitorização são, assim, imprescindíveis, a par do incentivo devido ao ensino superior privado para que este se possa associar, também, ao esforço nacional a realizar.

(1) O texto integral deste relatório encontra-se publicado e está disponível no sítio do CNE (www.cnedu.pt).

13 de setembro de 2011. - A Presidente, Ana Maria Bettencourt.

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