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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Relatório n.º 8/2018
Relatório n.º 8/2018, de 3 de julho
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
SUMÁRIO
Relatório de Atividades e Contas 2017
TEXTO
Relatório n.º 8/2018
Relatório de Atividades e Contas 2017
Ficha Técnica
Direção:
Presidente do Tribunal de Contas - Vítor Caldeira
Coordenação Geral:
Diretor-Geral - José F. F. Tavares
Coordenação Executiva:
Auditora-Coordenadora - Eleonora Pais de Almeida
Auditora-Chefe - Conceição Ventura
Equipa Técnica:
Ana Paula Valente
Maria Luísa Júnior
Paulo Andrez
Sónia Fernandes
Apoio Administrativo:
Lúcia Alves Gaspar
Conceção Gráfica
Edite Coelho
José Manuel Martins
Para informação mais pormenorizada sobre a atividade do Tribunal, consultar em www.tcontas.pt:
"Informação estatística e indicadores"
"Relatório de Atividades da Sede"
"Relatório de Atividades da Secção Regional dos Açores"
"Relatório de Atividades da Secção Regional da Madeira"
Quem somos
O Tribunal de Contas é a Instituição Superior de Controlo financeiro, externo e independente de Portugal, exercendo funções de fiscalização prévia, concomitante e sucessiva bem como de julgamento dos responsáveis.
O que fazemos
Compete ao Tribunal de Contas o controlo da legalidade e da boa gestão dos recursos públicos.
Como exercemos as nossas competências
O Tribunal de Contas tem poderes de fiscalização e controlo sobre todos os organismos e entidades públicas administrativas e empresariais e também sobre as empresas e outras entidades privadas concessionárias de serviços e obras públicas ou que recebam dinheiros públicos, em que se incluem as verbas provenientes da União Europeia.
Estas competências são exercidas de diferentes formas; em termos genéricos, distinguem-se o controlo prévio, o controlo sucessivo e a efetivação de responsabilidades financeiras, sendo de referir ainda a fiscalização concomitante, isto é, a que incide sobre a atividade financeira desenvolvida antes de concluída a respetiva gerência, em especial sobre despesas resultantes de atos e contratos que não estejam sujeitos a fiscalização prévia.
O Tribunal de Contas abrange toda a ordem jurídica portuguesa, tanto em território nacional como no estrangeiro.
É constituído, na Sede, por três Secções, competindo-lhes:
1.ª Secção - Apreciar e decidir sobre os processos remetidos para fiscalização prévia e exercer a fiscalização concomitante;
2.ª Secção - Exercer o controlo concomitante e sucessivo através da emissão do Parecer sobre a Conta Geral do Estado e da Segurança Social e da realização de auditorias e de verificações de contas e efetivar responsabilidades;
3.ª Secção - Efetivar responsabilidades financeiras.
Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira funcionam as Secções Regionais do Tribunal, nas quais são exercidas todas as modalidades de controlo, bem como a realização dos julgamentos para efetivação de responsabilidades financeiras.
Missão
Para que existimos?
A missão do Tribunal de Contas é, nos termos da Constituição e da Lei: fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, julgar as Contas que a Lei manda submeter-lhe, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado e sobre as Contas das Regiões Autónomas, apreciar a gestão financeira pública, efetivar as responsabilidades financeiras e exercer as demais competências que lhe forem atribuídas pela Lei (artigo 214.º da Constituição; artigo 1.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas).
Visão
O que queremos?
Promover a verdade, a boa gestão, a legalidade e a responsabilidade nas finanças públicas.
Valores
Princípios que nos norteiam
Independência, Integridade, Imparcialidade, Responsabilidade e Transparência.
Objetivos estratégicos
1 - Contribuir para a boa governação, a prestação de contas e a responsabilidade nas finanças públicas.
2 - Aperfeiçoar a qualidade, a tempestividade e a eficácia do controlo do Tribunal.
3 - Consolidar a capacidade técnica e organizacional para o exame das contas públicas e a certificação da Conta Geral do Estado.
Nota de apresentação
Todos os anos o Tribunal de Contas elabora, aprova e divulga o seu Relatório de Atividades e Contas.
Fá-lo sempre com a enraizada convicção de que este é um documento de prestação de contas e também um exercício de transparência e accountability.
Prestação de contas aos primeiros destinatários do nosso trabalho, os demais órgãos de soberania, mas também aos cidadãos - razão de ser última desta Instituição - que têm direito a que as entidades públicas pautem a gestão dos recursos financeiros públicos por critérios de legalidade, racionalidade e integridade.
2017 foi o ano de início do ciclo estratégico que terminará em 2019, em que se definiram prioridades pensadas para responder a novos desafios, que se colocam às instituições superiores de controlo financeiro de todo o mundo e que resultam de expectativas legítimas das sociedades em que nos incluímos.
Em termos de resultados foi um ano que nos deixou perceções ambivalentes, pois se ficámos aquém do que pretendíamos em alguns objetivos, também superámos metas que nos tínhamos colocado.
Este foi também um ano de mudanças significativas especialmente marcado pela larga recomposição do colégio de Juízes, na sequência de concurso público, pela reorganização da 2.ª Secção e conclusão dos trabalhos de elaboração do Regulamento do Tribunal de Contas.
Assinala-se também o desenvolvimento de um processo de autoavaliação do Tribunal, transversal a todas as suas atividades e produtos, cujos resultados permitirão desenvolver linhas de ação para aperfeiçoar o funcionamento da Instituição.
Estas alterações e projetos comportam um potencial de transformação importante, cujos resultados só se poderão aferir num futuro próximo.
Em jeito de balanço, em 2017 o Tribunal de Contas emitiu os Pareceres sobre as contas previstos na Lei, controlou 3 538 atos e contratos no âmbito da fiscalização prévia, realizou 78 auditorias e verificações externas de contas, verificou 732 contas de organismos públicos e julgou 30 processos de efetivação de responsabilidades financeiras.
O Tribunal continuou a participar ativamente nas Organizações Internacionais de que é membro, tendo ainda mantido a cooperação bilateral com outras Instituições congéneres, permitindo assim um enriquecimento mutuo, inerente à partilha de conhecimentos e experiências.
Este relatório apresenta pela primeira vez um conjunto de indicadores institucionais, que permitirá comparar o nosso desempenho ao longo do período de aplicação do Plano Estratégico 2017-2019.
Finalmente, saliento que o presente Relatório, aprovado em sessão do Plenário Geral de 28 de maio de 2018, contem em anexo a conta consolidada do Tribunal devidamente certificada pelo Auditor externo.
O Presidente, Vítor Caldeira.
1 - Destaques do ano
Principais resultados/impactos
Momentos do Ano
Tomada de posse de novos Juízes Conselheiros
TC, 2 de novembro/5 de dezembro
Um dos momentos mais marcantes do Tribunal, em 2017, foi a tomada de posse de 6 novos Juízes Conselheiros, o que permitiu a renovação do seu Colégio, constituindo, de acordo com as palavras do Presidente, uma oportunidade para o TC passar a beneficiar de novas experiências, num caminho de melhoramento da sua ação na sociedade.
Ciclo de Seminários "Relevância e Efetividade da Jurisdição Financeira no Século XXI"
TC, 2 de outubro/29 de novembro
Outro dos momentos marcantes do ano foi o início do Ciclo de Seminários sobre "Relevância e Efetividade da Jurisdição Financeira no Século XXI", com a realização de 2 seminários num conjunto de cinco, a realizar ao longo de seis meses. O primeiro seminário contou com a presença do Presidente da Assembleia da Republica. Pretende-se que estes seminários possam ser um contributo para "um consenso alargado" sobre os problemas inerentes à responsabilidade financeira sobre os quais importa agir, por via legislativa ou de outra.
Apresentação do Parecer da CGE de 2015 e entrega dos Pareceres sobre a CGE, as Contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira de 2016
AR, 7 de fevereiro e 18 de dezembro/4 e 12 de dezembro
O Tribunal de Contas, através do seu Presidente e juízes conselheiros das áreas de responsabilidade respetivas, apresentou na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa da Assembleia da Republica o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2015, e entregou ao Presidente da Assembleia da República o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016.
Também os Pareceres sobre as Contas das Regiões e das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, relativas a 2016, foram entregues aos respetivos Presidentes das Assembleias Regionais.
Tribunal de Contas avalia o seu desempenho
TC, 10 de maio
O Plenário Geral do TC aprovou a realização de uma autoavaliação com recurso a ferramenta recomendada pela INTOSAI (SAI-PMF) tendo sido eleitos 2 Juízes Conselheiros para integrarem e dirigirem a equipa de autoavaliação.
Regulamento do Tribunal de Contas
TC, 15 de dezembro
Nesta data foi aprovado pelo Plenário Geral, um projeto de regulamento. Seguindo o princípio geral da transparência, disponibilizou-se o referido projeto, para obtenção de eventuais contributos de entidades externa.
V Seminário dos Tribunais de Contas da CPLP sobre "A Agenda 2030 das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável"
Funchal, 15 de setembro
Com a organização do Tribunal de Contas de Portugal, decorreu no Funchal o V Seminário da OISC/CPLP sobre a Agenda 2030 das Nações Unidas para o "Desenvolvimento Sustentável - que papel para os Tribunais de Contas?", culminando com a Declaração do Funchal, onde ficou decidido que os Tribunais de Contas da CPLP irão desenvolver uma auditoria coordenada no âmbito dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável.
2 - A atividade em 2017
Quanto ao momento em que é exercido o controlo financeiro pode ser prévio, concomitante ou sucessivo. Os itens seguintes tratam a atividade do Tribunal para estes três tipos de controlo bem como para as atividades jurisdicionais do Tribunal.
2.1 - Controlo financeiro prévio
O Tribunal, neste âmbito, aprecia a legalidade financeira dos atos, contratos e outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras, antes de as mesmas serem realizadas.
Em 2017 verificou-se um acréscimo de 29,4 % dos processos entrados no Tribunal.
A atividade da fiscalização prévia, neste período, foi influenciada por diversos fatores, nomeadamente:
Alterações aos regimes de crédito e de endividamento municipal, introduzidas nos anos imediatamente anteriores e também no próprio ano de 2017, pela Lei do Orçamento de Estado;
Dificuldades sentidas pelas entidades fiscalizadas no cumprimento do regime da assunção de encargos e compromissos plurianuais, bem como, de um modo geral, do regime dos compromissos e dos pagamentos em atraso;
Aplicação do regime da atividade empresarial local (RJAEL) e as suas sucessivas alterações;
Delegação de competências dos municípios nas freguesias;
Dificuldades que as entidades fiscalizadas ainda revelam na aplicação do regime da contratação pública, quer ao nível da escolha dos procedimentos, quer da aplicação das suas regras e tramitação.
Durante o ano, entraram para apreciação do Tribunal 4.304 processos, o que representa um acréscimo de 29,4 % face ao ano transato.
Dos 4.818 processos para análise em 2017, nos quais se incluem
514 transitados, nem todos foram objeto de fiscalização, nomeadamente por terem sido cancelados (66), devolvidos pelo Tribunal por não estarem sujeitos a visto (669) ou por terem formado visto tácito (29).
Refira-se que o elevado número verificado no ano relativamente aos processos devolvidos por não se encontrarem sujeitos a visto ficou a dever-se, essencialmente, ao esclarecimento efetuado pela 1.ª Secção, em Plenário de 26 de junho, sobre o sentido e alcance do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 46.º da LOPTC, considerando que, nesse contexto, não estão sujeitos a visto os contratos ou outros instrumentos que não sejam reduzidos a escrito nos termos do artigo 95.º do Código dos Contratos Públicos.
O Tribunal pode, antes de proferida a decisão final, solicitar esclarecimentos ou elementos adicionais, tendo-se verificado a devolução de 3.821 processos. Estes pedidos permitiram, num número significativo de casos, suprir as ilegalidades e irregularidades detetadas, conduzindo até, em algumas situações, à redução dos encargos assumidos pelas respetivas entidades (87.253.298 (euro) de redução em resultado dos cancelamentos e das devoluções, na Sede).
O número de processos com decisão de concessão (1) ou recusa de visto totalizou 3.538, referentes a 518 entidades, com um volume financeiro de 4.621.721 m(euro).
Processos objeto de controlo prévio
O maior número de processos foi proveniente do Setor Público Empresarial (42,2 %), enquanto que o maior número de entidades e volume financeiro pertenceram à Administração Local (54,8 % e 45,6 %, respetivamente).
Maioritariamente, os processos respeitam a fornecimentos (1.329), seguidos das empreitadas (891), sendo que no caso dos fornecimentos provêm predominantemente do SPE e no caso das empreitadas da Administração Local.
Processos objeto de controlo prévio por espécie e origem
Relativamente aos montantes controlados (4.622 M(euro)), observa-se uma distribuição equilibrada entre as várias espécies processuais, com exceção da aquisição de imóveis, que apresenta pouca expressão financeira.
% do montante controlado por espécie processual
Nos casos em que não haja nulidade, falta de cabimento orçamental ou violação de norma financeira, mas tão só ilegalidade que altere ou seja suscetível de alterar o resultado financeiro, o Tribunal pode, em função das circunstâncias do caso, optar por conceder o visto recomendando às entidades fiscalizadas que supram ou evitem no futuro tais ilegalidades. O Tribunal pode, ainda, em termos gerais, formular recomendações com vista a uma melhoria dos procedimentos legislativos, administrativos ou financeiros.
Foram visados 3.499 processos. Destes, 18 % foram visados com recomendações correspondendo a um volume financeiro de 755,8 M(euro).
Das 822 recomendações formuladas a maioria continuou a respeitar a ilegalidades praticadas no âmbito dos procedimentos de contratação, por deficiente aplicação do Código dos Contratos Públicos (CCP), nomeadamente, no que respeita às próprias regras dos procedimentos.
Recomendações formuladas por tipo
Em termos de matérias sobre as quais incidiram as principais recomendações, podem destacar-se:
Escolha dos procedimentos - fundamentação das decisões de escolha de procedimentos não concorrenciais; antecedência adequada no lançamento dos procedimentos;
Regras dos procedimentos - momento das publicitações; habilitações técnicas exigidas; não exigência de requisitos excessivos; respeito pelo regime dos preços anormalmente baixos; adequação dos modelos de avaliação aos objetivos; definição de critérios de desempate não assentes em aspetos meramente formais; não exigência ao adjudicatário, em matéria de habilitações, de detenção de habilitação contendo a subcategoria respeitante aos trabalhos mais expressivos na obra, em classe que cubra o valor global da mesma; considerar o resultado da qualificação dos candidatos, no domínio dos concursos limitados por prévia qualificação, em sede de avaliação de propostas; a inadequada análise formal e substancial das candidaturas; a falta de explicitação, no âmbito dos concursos limitados por prévia qualificação, no modelo de avaliação das propostas, das condições de atribuição das pontuações da escala gradativa, quando se optou pelo critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa;
Lançamento dos procedimentos - respeito pelas regras de autorização das despesas, assegurando a prévia cobertura orçamental e o respeito pelo regime da assunção de encargos plurianuais;
Tramitação dos procedimentos - prorrogações de prazo; fundamentação legal da exclusão de propostas; aprovação da modificação das peças do procedimento;
Contratos - celebração oportuna do contrato; introdução de tetos máximos de despesa; regras de renovação e denúncia;
Sujeição a visto - respeito pelos prazos de remessa ao Tribunal e necessidade de visto sobre contratos relacionados;
Outros - respeito pelas regras de assunção de compromissos e fundos disponíveis, designadamente em caso de assunção de compromissos que constituam obrigação de pagamentos em ano económico subsequente;
Com fundamento na desconformidade com a lei aplicável que implique nulidade, encargos sem cabimento orçamental, violação direta de normas financeiras ou ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro, o Tribunal pode recusar o visto.
Foi recusado o visto a 39 processos, com um volume financeiro de 118 M(euro).
Algumas das ilegalidades detetadas foram as seguintes:
Realização de despesas - falta de autorização para a assunção de encargos plurianuais e assunção de compromissos sem demonstração da existência de fundos disponíveis para o efeito;
Endividamento - ausência de pressupostos para recurso a contrato de empréstimo para saneamento financeiro; contratação de empréstimo para pagamento de resgate de concessão sem precedência de sentença judicial ou arbitral transitada em julgado ou acordo homologado;
Escolha dos procedimentos - adoção de procedimento por ajuste direto por critérios materiais ("urgência imperiosa" e "motivos artísticos") sem que se verificassem os respetivos pressupostos legais;
Regras dos procedimentos - ilegalidade dos modelos de avaliação de propostas, designadamente favorecendo as de preço mais elevado;
Requisitos de contratação - contratação de seguros de saúde proibidos por lei; aumento do capital social de empresa local e aquisição de participações sociais em violação do regime jurídico da atividade empresarial local; transformação de serviços municipalizados em empresa local sem a demonstração da viabilidade económico-financeira e racionalidade económica exigida; violação das regras de atribuição de subsídios à exploração a empresa local; celebração de contrato programa para atribuição de subsídio a uma fundação em que o município participa.
Interpostos 17 recursos e proferidos 25 acórdãos e sentenças.
Das decisões finais de recusa de visto, bem como dos emolumentos fixados pelo Tribunal, quer na Sede, quer nas Secções Regionais, podem ser interpostos recursos para o plenário da 1.ª Secção. Foram interpostos 17 recursos e proferidos 25 acórdãos e decisões, maioritariamente respeitantes a processo de empreitadas.
Auditorias relativas ao exercício da fiscalização prévia
Durante o ano de 2017 foram realizadas três auditorias para apuramento de responsabilidades financeiras. Destas destaca-se a abaixo identificada.
Relatório 3/2017 - ARF - 1.ªS - Apuramento de Responsabilidade Financeira na execução/renovação do "Contrato de prestação de serviços de lavagem e tratamento de roupa", celebrado pelo Centro Hospitalar de Setúbal, EPE.
Constatou-se que houve renovação do contrato, com autorização e efetivação de pagamentos, sem assunção e registo de compromissos em fundos disponíveis pelo seu valor integral e sem a pronúncia do Tribunal em sede de fiscalização prévia.
Recomendou-se ao Centro Hospitalar de Setúbal, EPE:
A sujeição dos contratos à fiscalização prévia do Tribunal de Contas e aos efeitos daí decorrentes;
Que efetuasse corretamente o registo de compromissos em fundos disponíveis.
2.2 - Controlo financeiro concomitante e sucessivo
O Tribunal exerce estes tipos de controlo através da emissão de Pareceres, designadamente sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a Segurança Social, e as Contas das Regiões Autónomas dos Açores (CRAA) e da Madeira (CRAM) e da realização de ações de acompanhamento da execução orçamental, de auditorias e de verificações externas de contas.
Controlo concomitante
Neste âmbito, o controlo do Tribunal é efetuado através de auditorias aos procedimentos administrativos relativos aos atos que impliquem despesas de pessoal, aos contratos que não devam ser remetidos para fiscalização prévia por força da lei, à execução de contratos visados, bem como através de auditorias à atividade financeira antes de encerrada a respetiva gerência.
Quanto aos contratos que não devem ser remetidos a visto, destacam-se os relativos a trabalhos a mais ou a suprimento de erros e omissões, que devem ser obrigatoriamente remetidos ao Tribunal no prazo de 60 dias a contar do início da sua execução e em relação aos quais se procede a uma análise para selecionar parte deles para a realização de auditorias.
Foram registados no Tribunal, para conhecimento, 449 contratos, o que representa um acréscimo de 17,8 % relativamente ao ano transato (381).
O valor global desses contratos adicionais ascendeu a 37,5 M(euro) com um acréscimo de 48,9 % relativamente ao ano anterior.
Em 2017, foram concluídas 7 auditorias (3 na Sede, 1 na SRA e 3 na SRM), das quais se destacam:
Auditoria sobre a evolução de acréscimos de custos de contratos de empreitada, designadamente por força de adicionais - Relatório 3/2017 - 1.ªS
Auditoria horizontal aos atos/contratos adicionais registados no Tribunal no ano de 2016 e sua comparação com os dados constantes de relatórios anteriores semelhantes (2016 e 2011).
Concluiu-se que:
O número de atos/contratos adicionais voltou a diminuir, mas o valor de acréscimo voltou a subir;
Aumentou a percentagem de contratos de empreitada sem alterações;
O montante mais elevado de alterações em empreitadas ocorreu no setor empresarial do Estado;
As alterações distribuíam-se por todos os tipos de obra, com especial incidência nas vias de comunicação e nos edifícios/reabilitação;
Em geral, foi respeitado o limite quantitativo para aditamento de trabalhos, com algumas exceções;
Continua a não se verificar uma efetiva partilha de responsabilidades entre o dono da obra e o cocontratante quanto a trabalhos de suprimento de erros e omissões nem acionamento da responsabilidade do projetista.
Recomendou-se à Assembleia da República e ao Governo que:
. Ponderassem o estabelecimento de normas legislativas que, de forma clara e inequívoca, impeçam que as decisões dos tribunais arbitrais legitimem despesas efetuadas em violação do regime legal aplicável, designadamente o previsto no CCP para os trabalhos adicionais e de suprimento de erros e omissões.
Auditoria à submissão a fiscalização prévia dos contratos de assunção de dívida financeira de empresas locais celebrados pelo Município das Velas - Relatório 11/2017 - SRA
Foram examinados os contratos de assunção de dívida financeira celebrados pelo Município, no âmbito dos processos de dissolução e liquidação das entidades do respetivo setor empresarial local. Concluiu-se que o Município não sujeitou a fiscalização prévia do Tribunal de Contas dois contratos geradores de dívida pública fundada.
Recomendou-se ao Município das Velas que:
. Criasse mecanismos de controlo que visem impedir que os contratos que originem dívida pública fundada produzam efeitos antes do visto do Tribunal de Contas.
Recomendou-se ao Presidente da Câmara Municipal das Velas que:
. Submetesse a fiscalização prévia do Tribunal de Contas os contratos geradores de dívida pública fundada que venham a ser celebrados.
Auditoria ao contrato da empreitada de construção da ligação do caminho municipal da Portela ao caminho municipal José Barreto - Camacha - Relatório 9/2017 - SRM
A auditoria evidenciou que: Os trabalhos da empreitada estiveram suspensos durante 18 meses; a obra (incompleta) ascendeu aos
3 714 616,30(euro) quando o preço contratual era de 2 538 414,43(euro) (c/IVA); foi homologada uma transação por sentença judicial que resultou na assunção pelo município de uma dívida que não tinha um auto de medição que lhe desse suporte; não foram elaborados o auto de receção provisória e definitiva, o livro da obra e as contas corrente e final da empreitada; os trabalhos executados não foram medidos mensalmente e os 4 autos de medição lavrados divergem da medição geral dos trabalhos.
Recomendou-se à Câmara Municipal de Santa Cruz que:
. Articulasse o lançamento das empreitadas com a existência de capacidade financeira efetiva para suportar os respetivos encargos, quer por financiamento externo, quer por financiamento próprio;
. Garantisse a disponibilidade dos terrenos necessários à completa implementação das obras postas a concurso, de molde a serem posteriormente observados os prazos e os planos de pagamentos acordados, acautelando que não sejam assumidas despesas que não se encontrem justificadas quanto à sua economia, eficiência e eficácia, nomeadamente por conta do pagamento de juros de mora.
Controlo sucessivo
O Tribunal, neste âmbito, verifica as contas das entidades sujeitas à sua jurisdição, avalia os respetivos sistemas de controlo interno, aprecia a legalidade, economia, eficiência e eficácia da sua gestão financeira e assegura a fiscalização da comparticipação nacional nos recursos próprios comunitários e da aplicação dos recursos financeiros oriundos da União Europeia. Relativamente à fiscalização sucessiva da dívida pública direta verifica se foram observados os limites de endividamento e demais condições gerais estabelecidas pela Assembleia da República em cada exercício orçamental, e os empréstimos e as operações financeiras de gestão da dívida pública direta, bem como os respetivos encargos.
Pareceres
Constitui competência do Tribunal de Contas a emissão anual dos Pareceres sobre as Contas públicas.
Neste ano o Tribunal emitiu o Parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a da Segurança Social (CSS), o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores e o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, todos de 2016.
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016
As receitas e despesas consolidadas, ascendem a 72,6 mil M(euro) e a 78,9 mil M(euro), respetivamente.
Conclusões
A Conta da Administração Central e a Conta da Segurança Social de 2016 estão afetadas por erros materialmente relevantes.
O Tribunal formula reservas sobre a legalidade, a contabilização, o controlo interno e a correção financeira enfatizando, ainda, um conjunto de deficiências que persistem de anos anteriores.
A CGE continua a não apresentar o balanço e a demonstração de resultados da Administração Central, após duas décadas sobre a aprovação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), baseando-se, ainda, em diferentes sistemas contabilísticos e não refletindo devidamente a situação financeira do Estado.
Embora a aplicação do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) - o novo referencial contabilístico que substitui o POCP, esteja prevista para 1 de janeiro de 2018, as auditorias realizadas identificaram constrangimentos e atrasos, com organismos a reconhecer a impossibilidade de efetuar a transição no prazo fixado. Caso não sejam tomadas ações reforçadas, fica em risco, também, a elaboração das demonstrações orçamentais e financeiras da CGE de 2019, por aplicação do novo referencial, inviabilizando a respetiva certificação pelo Tribunal.
Recomendações
Formulam-se 75 recomendações à Assembleia da República e ao Governo, 80 % das quais são reiteradas. Das recomendações formuladas no Parecer de 2014, 63 % foram acolhidas total ou parcialmente.
Na Segurança Social, as recomendações para a adoção de procedimentos que permitam ultrapassar as diversas incorreções observadas nas demonstrações orçamental, financeira e económica são as mais relevantes.
Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2016
Conclusões
A Conta da Região Autónoma dos Açores relativa a 2016 está afetada por erros e omissões materialmente relevantes.
Pelo que se formularam reservas e ênfases, das quais se destacam:
Reservas
Elaboração do Orçamento não enquadrada num quadro plurianual de programação orçamental.
Impossibilidade de validar a conta do sector público administrativo regional devido às omissões e inconsistências da informação divulgada.
Inexistência de demonstrações financeiras consolidadas.
Indevida escrituração e contabilização, em operações orçamentais, como receitas próprias da Administração Regional direta, das retenções para a ADSE, sobrevalorizando receita em mais de 11 milhões de euros e a despesa em mais de 2 milhões de euros.
Indevida escrituração e contabilização, em receitas correntes da Administração Regional direta, das verbas transferidas pelo Estado ao abrigo do princípio da solidariedade, o que sobrevalorizou as receitas correntes em cerca de 180 milhões de euros.
Impossibilidade de certificar a dívida da Administração Regional direta e dos serviços e fundos autónomos.
A informação sobre a situação patrimonial divulgada na Conta está incompleta, por não incluir a situação das entidades públicas reclassificadas.
Falta de relevação contabilística de receita comunitária, no montante de 165,9 milhões de euros.
Ênfases
A extensão do período complementar tem um impacto superior a 4 % na taxa de execução orçamental.
Recomendou à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores que:
. Tomasse as providências legislativas tidas por adequadas por forma a assegurar que a fixação do período complementar de execução orçamental do sector público administrativo regional, a considerar-se necessário, seja compatível com a regra da anualidade, não indo para além do estritamente necessário ao fecho das operações.
E ao Governo Regional que:
. Apresentasse à Assembleia legislativa, até 31 de maio de cada ano, uma proposta de quadro plurianual de programação orçamental, que respeite os requisitos previstos no artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, e elabore o Orçamento para o ano seguinte com observância do quadro plurianual aprovado.
. Evidenciasse, na conta, os saldos pertinentes para aferir o equilíbrio orçamental de acordo com os critérios legalmente definidos, assim como os elementos necessários à demonstração da observância dos limites de endividamento do sector público administrativo regional, e proceda à regularização das operações de tesouraria, por via orçamental, no ano económico em que tiverem lugar.
Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2016
O Tribunal de Contas emitiu um juízo globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2016.
Formularam-se ênfases para o impacto:
Da inexistência de demonstrações financeiras consolidadas - conta patrimonial consolidada e demais informação financeira consolidada - de todo o setor das administrações públicas da Região;
Da falta de demonstração da observância do critério do equilíbrio e do limite de endividamento, fixados na Lei de Finanças das Regiões Autónomas;
Da subavaliação, em 3,3 milhões de euros, dos montantes da receita e da despesa em resultado da não consideração de encargos de cobrança de impostos e do saldo de tesouraria transitado para 2017 estar sobreavaliado em 115,4 mil euros e a despesa contabilizada em 2016 subavaliada nesse mesmo montante, em virtude da pendência infundada de um pagamento relativo a uma penhora judicial de créditos.
Recomendou à Vice-Presidência do Governo Regional que:
. Cumprisse a regra do equilíbrio orçamental, prevista no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM, face à não concretização, em 2016, da faculdade prevista no artigo 42.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30/03 e à falta de operacionalidade do critério estabelecido no artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2/09.
Acompanhamento de execução orçamental
Neste âmbito destaca-se o Relatório 2/2017 - 2.ª S - Acompanhamento da Execução do Orçamento da Segurança Social (janeiro a dezembro de 2016) no qual se realça que:
O OE para 2016 manteve as medidas com vista à redução da despesa pública e à recuperação da receita fiscal e contributiva, tendo introduzido outras, direcionadas ao crescimento económico e ao reforço da coesão social, de que se destacam as relativas à:
Recuperação do rendimento disponível das famílias;
Promoção do investimento e do emprego;
Promoção da natalidade.
Merece destaque a apreciação do valor das prestações sociais nas suas diversas vertentes:
Pobreza (RSI, CSI);
Prestações familiares (parentalidade, abono de família e deficiência);
Substituição do rendimento (pensões).
Auditorias e verificações externas de contas
Foram concluídas 71 auditorias e verificações externas de contas
(47 na Sede, 14 na SRA e 10 na SRM), de diferente natureza, complexidade e dimensão, nas quais se incluem as relativas à emissão dos pareceres sobre a conta da Assembleia da República e sobre as contas das Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira.
Das auditorias concluídas em 2017, destacam-se as seguintes, por grandes áreas de atividade:
Execução do Orçamento do Estado, da Segurança Social e das Regiões Autónomas
Auditoria à implementação do SNC-AP e consolidação de contas (CGE) - Relatório Intercalar III
Relatório n.º 22/2017 - 2.ª S
Verificaram-se progressos na implementação do SNC-AP, como a atribuição da sua coordenação e monitorização à UniLEO, mas subsistem constrangimentos suscetíveis de afetar o prazo e os custos da transição: insuficiente afetação de recursos humanos, sensibilização das entidades e dos dirigentes; atrasos na revisão de diplomas legais, na definição do modelo de formação e na adaptação dos sistemas de informação; ausência de definição e divulgação de políticas contabilísticas harmonizadas.
Recomendou-se ao Governo:
. Com vista à concretização do plano de implementação da LEO e a transição para o SNC-AP: a disponibilização dos meios necessários (recursos humanos, organizativos, suporte informativo e financeiros) que permitam o cumprimento das metas e prazos fixados nos diplomas legais, tendo em vista a produção de demonstrações financeiras e orçamentais individuais e consolidadas.
Auditoria à Implementação da Entidade Contabilística Estado (ECE)
Relatório 23/2017 - 2.ª S
O processo de implementação da ECE, criada pela Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) e constituída pelas operações contabilísticas da responsabilidade do Estado, é fundamental para concretizar o modelo de gestão das finanças públicas definido na LEO. Porém, subsistem riscos de não implementar a ECE em 2019 por falta de recursos, supervisão e fase experimental.
Recomendou-se à Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental que:
. Enquanto entidade responsável pela gestão do projeto de implementação da Entidade Contabilística Estado, procedesse ao seu efetivo e adequado acompanhamento, identificando os principais riscos de incumprimento do âmbito e do prazo de conclusão das atividades, mensurando os desvios importantes e aplicando as medidas corretivas necessárias.
Verificação externa à conta do Tesoureiro do Governo Regional de 2016
Relatório n.º 11/2017 - SRM
A verificação que visou confirmar se a conta de 2016 refletia fidedignamente os recebimentos e os pagamentos, ocorridos na gerência evidenciou que:
Receita e a despesa estavam subavaliadas em 3,2 M(euro) na decorrência da não consideração dos encargos de cobrança retidos pela Autoridade Tributária;
O saldo da conta transitado para 2017 estava sobreavaliado em
115,4 M(euro), e a despesa de 2016 subavaliada nesse mesmo montante em virtude da pendência infundamentada de um pagamento relativo a uma penhora judicial de créditos da RAM.
Recomendou-se à Direção Regional do Orçamento e Tesouro que:
. Procedesse à observância estrita do princípio da não compensação.
Funções económicas, sociais/fundos comunitários
Auditoria sobre eficiência energética em edifícios públicos
Relatório n.º 3/2018 - 2.ª S
O papel exemplar dos edifícios dos organismos públicos resultou limitado, fruto do conceito restrito de «administração central» aplicado e do baixo nível de exigência estabelecido para o desempenho energético. O controlo exercido é muito deficiente. No âmbito da certificação energética, o Estado revelou-se o proprietário mais incumpridor, com uma percentagem de cumprimento de apenas 12,5 %.
Recomendou-se aos Ministros das Finanças, da Economia e do Ambiente que:
. Diligenciassem pela elaboração e aprovação das medidas legislativas e regulamentares necessárias à instituição de um sistema de acompanhamento e monitorização conjunta da execução dos programas e medidas do Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética previstas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013.
Funções gerais de soberania
Auditoria de seguimento das recomendações formuladas nos relatórios das auditorias à Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) e à Empresa de Meios Aéreos
Relatório n.º 30/2017 - 2.ª S
O Tribunal concluiu que um conjunto de recomendações não foi acolhido ou foi-o apenas parcialmente, pelo que persistem procedimentos inadequados, seja na ANPC, seja na gestão e controlo dos apoios financeiros concedidos por aquela entidade às Associações Humanitárias de Bombeiros (AHB), relacionados designadamente com a reduzida integração e eficiência dos meios informáticos, insuficiência de controlos e a falta de fiabilidade dos dados.
Recomendou-se ao Governo (através dos Ministros da Administração Interna, da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Regional, do Ambiente, da Defesa Nacional, ao Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas, aos Chefes do Estado-Maior do Exército e da Força Aérea, ao Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, à Estrutura de Missão para a instalação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais) que:
. Proceda ao envio de informação escrutinável e suscetível de ser auditada de forma integrada e sistemática, relativamente à reformulação do modelo de prevenção e combate a incêndios, e que comporte o seguinte:
A diretiva única de prevenção e de combate e a revisão efetuada ao Sistema de Operações de Gestão;
A indicação dos objetivos operacionais, dos custos (programa e medidas orçamentais) e riscos associados, dos indicadores, das medidas, das metas, das entidades responsáveis (no planeamento; na execução; na monitorização) e datas de concretização relacionadas, entre outros, com o reforço da estrutura orgânica da Autoridade Nacional de Proteção Civil, do Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro, do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente e do Corpo Nacional de Agentes Florestais, bem como o envolvimento das Forças Armadas no Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, nomeadamente, no comando e gestão dos meios aéreos de combate a incêndios florestais;
O estudo e planeamento da transferência de atribuições à Força Aérea para a gestão centralizada dos meios aéreos de combate a incêndios florestais.
Ciência, tecnologia e ensino superior, educação, cultura e desporto
Auditoria à Direção-Geral das Artes
Relatório n.º 11/2017 - 2.ª S
Foram auditados os apoios financeiros públicos concedidos, em 2014 (cerca de 15 milhões (euro)), tendo-se concluído que o sistema de controlo interno é regular, que os peritos externos que integraram as Comissões de Acompanhamento e Avaliação foram remunerados sem norma legal habilitante, que não foram estabelecidos limites máximos para a elegibilidade de despesas administrativas correntes das orquestras regionais e que a plataforma online não comporta dados sobre a execução financeira dos contratos, dificultando o seu controlo e gestão.
Recomendou-se ao Ministro da Cultura que:
. Promovesse as necessárias alterações do regime jurídico de atribuição de apoios financeiros às artes e da respetiva regulamentação, devendo aquele, em particular, prever expressamente os termos em que há lugar à remuneração dos membros das Comissões de Apreciação e Comissões de Acompanhamento e Avaliação e ao reembolso de eventuais despesas de deslocação e estada.
. Regulamentasse os apoios financeiros extraordinários e os distribuídos anualmente às orquestras regionais.
E à Diretora-Geral das Artes que:
. Diligenciasse no sentido de alterar o protocolo celebrado com a Secretaria-geral da Presidência do Conselho de Ministros, por forma a permitir o adequado acompanhamento dos reportes de informação no âmbito da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (fundos disponíveis e encargos plurianuais) e a repartição de responsabilidades quanto à gestão do imobilizado, bem como articular com aquela Secretaria-geral a contabilização apropriada dos encargos decorrentes dos contratos de financiamento celebrados.
. Adotasse as diligências necessárias com vista à regularização da atribuição do suplemento de abono para falhas à técnica superior que gere o fundo de maneio.
. Promovesse as necessárias alterações da plataforma on line de gestão da atribuição dos apoios, visando, designadamente, o acompanhamento da execução financeira dos contratos e o registo dos pagamentos efetuados.
Saúde
Auditoria à Conta consolidada do Ministério da Saúde - exercícios de 2015 e 2016
Relatório n.º 27/2017 - 2.ª S
O processo de elaboração da Conta Consolidada do Ministério da Saúde, que inclui a Conta Consolidada do Serviço Nacional de Saúde, ainda não atingiu um estádio que assegure que as demonstrações financeiras consolidadas expressem, de forma verdadeira e apropriada, a situação económico-financeira do Ministério da Saúde, dado que o equilíbrio das demonstrações financeiras é assegurado através de plug accounts que incorporam diferenças de conciliação materialmente relevantes entre entidades do perímetro.
Recomendou-se ao Ministro da Saúde que:
. Tomasse medidas conducentes à recapitalização do Serviço Nacional de Saúde, sustentadas em planos de saneamento financeiro de médio e longo prazo e de acordo com uma orçamentação por programas e plurianual.
Administração Local e Setor Público Empresarial Autárquico
Auditoria ao recurso ao crédito pelas freguesias da Região Autónoma dos Açores
Relatório n.º 7/2017 - SRA
Das 155 freguesias situadas no território da Região Autónoma dos Açores, selecionou-se um conjunto de 24 freguesias, para auditar o recurso ao crédito.
Parte destas não observaram o regime legal de crédito, destacando-se:
Contratação de empréstimos de médio e longo prazo;
Falta de autorização da assembleia de freguesia;
Prestação de garantias proibidas;
Inobservância dos limites de endividamento;
Não sujeição de contratos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
Formularam-se recomendações a Juntas de Freguesia relativas à adoção de procedimentos de controlo que assegurem o cumprimento das disposições legais em matéria de endividamento, nomeadamente:
. Obtenção de prévia autorização da assembleia de freguesia, em caso de recurso ao crédito;
. Observância do prazo máximo e das finalidades legalmente permitidas para as operações de crédito;
. Não prestação de garantias legalmente vedadas;
. Observância dos limites quantitativos de endividamento;
. Submissão dos contratos geradores de dívida pública fundada a fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
Setor Público Empresarial da Administração Central e Regional e Entidades Reguladoras
Auditoria à Anulação dos atos de adjudicação das subconcessões dos transportes públicos prestados pela STCP - Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, SA e da Metro do Porto, SA
Relatório n.º 16/2017 - 2.ª S
Foram auditados os processos de anulação dos contratos de subconcessão da exploração da rede de transportes públicos da Sociedade de Transportes Coletivos do Porto e da Metro do Porto, tendo-se concluído que não ficou demonstrado o interesse público da decisão de subconcessionar a exploração, nem o value for money da subsequente decisão de anulação desses contratos de subconcessão.
Recomendou-se ao Governo que:
. Emanasse orientações para que as eventuais decisões de anulação de contratos públicos por parte dos conselhos de administração das empresas públicas sejam acompanhadas de uma análise custo-benefício para que o cidadão fique conhecedor do value for money das decisões de anulação.
Recomendou-se aos Conselhos de Administração da STCP - Sociedade de Transportes Coletivos do Porto do Porto, SA e da Metro do Porto, SA que:
. Não celebrasse contratos de concessão ou subconcessão sem estar na posse de fundamento detalhado das economias esperadas com a afetação dos recursos públicos.
Verificação interna de contas
O controlo sucessivo é igualmente exercido através da verificação interna das contas (VIC) das entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal e não isentas da sua apresentação.
Foram proferidas decisões de homologação (com e sem recomendações) e de recusa de homologação relativamente a 732 contas respeitantes a 614 entidades
No que se refere às contas homologadas (723) o Tribunal formulou recomendações em relação a 22 % dessas contas, maioritariamente provenientes da Administração Local.
Foi ainda recusada a homologação relativamente a 9 contas, todas da Administração Central.
O volume financeiro das contas decididas cifrou-se em 217.262.388 m(euro),
sendo 95,5 % referente a contas prestadas por entidades da Administração Central.
Ao longo dos últimos três anos verifica-se uma tendência de acréscimo do número de contas objeto de decisão, acentuado em 2017 com um aumento de 16 %.
QUADRO n.º 1
Evolução das VIC (2014-2016)
2.3 - Efetivação de responsabilidades
A responsabilidade financeira pode ser reintegratória (2) ou sancionatória (3), traduzindo-se a efetivação da primeira na imposição aos responsáveis da reposição das importâncias correspondentes aos danos causados; e da segunda, na imposição do pagamento de multa.
Todos os juízes do Tribunal têm competências jurisdicionais, sendo que os juízes da 1.ª e 2.ª Secções têm competências para aplicar as multas do artigo 66.º (4), bem como decidirem da relevação da responsabilidade financeira sancionatória nos termos da lei (artigo 65.º) e os juízes da 3.ª Secção para julgar as responsabilidades financeiras. Por sua vez, as competências dos juízes das Secções Regionais (SR) abrangem as diversas formas de responsabilidade, incluindo a prevista no artigo 66.º da LOPTC.
Aplicação e relevação de multas (artigo 66.º da LOPTC)
O gráfico acima distribui as multas a que se refere o artigo 66.º da LOPTC que foram aplicadas, relevadas ou dispensadas em 2017, por tipo de processos (de fiscalização e processos autónomos de multa - PAM). Em 2017, foram aplicadas multas em 41 processos e relevadas em 32.
Relevação de responsabilidade financeira (artigo 65.º, n.º 9 da LOPTC)
O gráfico acima distribui as decisões de relevação da responsabilidade financeira sancionatória tomadas pelo Tribunal ao abrigo do artigo 65.º, n.º 9 da LOPTC. Em 2017 foram relevadas multas em 19 processos (menos 29.6 % face a 2016).
Os juízes da 1.ª e 2.ª Secções identificam as infrações financeiras emergentes de processos de fiscalização (prévia, concomitante e sucessiva (5), devendo essas infrações ser comunicadas ao Ministério Público (MP) para efeitos de eventual introdução do processo na 3.ª Secção do Tribunal.
A responsabilidade financeira sancionatória extingue-se, entre outras causas, com o pagamento da multa, podendo o responsável indiciado fazê-lo voluntariamente em momento anterior ao de julgamento pelo valor mínimo da multa (1.ª fase). Em 2017, houve 2 processos onde tal se verificou num total de 27.540 (euro).
Não o fazendo, os processos são remetidos ao MP procedendo este, antes da instauração do processo de efetivação de responsabilidades na 3.ª Secção do Tribunal, à notificação dos responsáveis para, querendo, efetuarem o pagamento voluntário da multa (2.ª fase). Foram, neste contexto, aplicadas 11 multas num total de 70.380 (euro).
Responsabilidades passíveis apenas de multa, extintas por pagamento voluntário
O gráfico acima refere-se às responsabilidades passíveis apenas de multa e que foram efetivadas antes de serem julgadas na 3.ª Secção do Tribunal, entre 2015 e 2017. Do mesmo retira-se que o pagamento voluntário das multas aplicadas ao abrigo do artigo 65.º da LOPTC ocorre, na sua maioria, com a notificação do MP (2.ª fase); porém, o volume de multas pagas voluntariamente logo na 1.ª fase foi expressivo em 2017.
Dos 92 processos remetidos ao MP para decisão com infrações evidenciadas (artigo 57.º da LOPTC), foram decididos 47 (51 %), tendo sido requerido julgamento em 18, e 8 foram extintos por pagamento voluntário de multa.
Dos processos em que o MP requereu julgamento para efetivação de responsabilidades financeiras na 3.ª Secção e SR do Tribunal, foram julgados 13, dos quais 8 com sentença condenatória e 5 com sentença absolutória. Como resultado, foram ordenadas reposições por pagamentos indevidos (17,2 m(euro)) e aplicadas multas (12,2 m(euro)).
Das sentenças proferidas pelos juízes da 3.ª Secção e das SR, bem como das proferidas pelos juízes da 1.ª, 2.ª e SR aplicando multas ao abrigo do artigo 66.º da LOPTC, cabe recurso para o Plenário da 3.ª Secção.
Foram julgados 17 recursos, dos quais 13 foram considerados procedentes e 4 improcedentes.
O Ministério Público junto do Tribunal de Contas
O Ministério Público está representado junto do Tribunal por cinco Procuradores-Gerais Adjuntos.
Os magistrados do Ministério Público acompanham os processos de fiscalização prévia, sendo-lhes também remetidos todos os relatórios de auditoria para que deem início a procedimentos jurisdicionais nos casos em que considerem haver indícios suficientes de factos de que resulte responsabilidade financeira, propondo as ações de julgamento de contas e de julgamento de responsabilidades financeiras.
2.4 - Relações externas e cooperação
A Assembleia da República, as Assembleias Legislativas Regionais, o Governo e o Tribunal de Contas
As relações e a colaboração do Tribunal de Contas com o Parlamento, o Governo e os demais órgãos de soberania contribuem para o impacto da ação do Tribunal, pois este depende de como as instituições públicas utilizam os resultados e as recomendações emitidas.
Da cooperação institucional resulta também uma maior informação do Cidadão, o que tende a reforçar a confiança deste no Estado.
Foram exemplos desta colaboração institucional, durante o ano de 2017:
. Entrega e Apresentação dos Pareceres sobre a CGE e sobre as Contas regionais, no Parlamento e nas assembleias Legislativas Regionais
. Entrega dos Pareceres sobre as Contas da Assembleia da República e das Assembleias Legislativas Regionais
. O Tribunal contribuiu também para melhoria da governança pública através das recomendações que emite, em resultado das quais foram aprovadas várias medidas legislativas e regulamentares, designadamente no âmbito da clarificação dos regimes remuneratórios hospitalares, estatuto da aposentação dos militares e melhoria do sistema de controlo interno na área dos militares reservistas
. Audição na Comissão de Saúde, em 25 de outubro, no sentido de esclarecer aquela comissão sobre a auditoria realizada pelo Tribunal, relativa ao acesso a cuidados de saúde no serviço nacional de saúde
. O Ministério Público através da sua representação junto do Tribunal de Contas fez 3 participações a outras jurisdições, resultantes de factos conhecidos em relatórios do TC ou em relatórios recebidos de órgãos de controlo interno
As relações internacionais
O Tribunal de Contas envolve-se ativamente nas organizações internacionais de Tribunais de Contas e Instituições Congéneres de que é membro (INTOSAI, EUROSAI e OISC da CPLP).
O benefício gerado por este forte compromisso tem várias vertentes. Uma perspetiva mais ampla - além-fronteira -, a partilha de conhecimentos e experiências e a possibilidade de se comparar com organizações similares são os mais relevantes. Com efeito, o Tribunal não tem "comparador" a nível nacional, já que é único no País.
A participação nas organizações internacionais
Representantes do Tribunal de Contas participaram nas iniciativas de todos os Grupos de Trabalho, Task Forces, Grupos de Projeto e Comités de que a Instituição é membro (ver. Esquema na pág. 30). Referem-se, pela importância dos seus desenvolvimentos em 2017:
INTOSAI
70.ª Reunião do Conselho Diretivo da INTOSAI
(Graz, Áustria, novembro)
Este foi o 1.º Conselho Diretivo em que Portugal participou após a sua eleição para este órgão, tendo tido uma voz ativa na discussão dos assuntos em agenda.
Salientam-se, com maior relevância para o TC as questões relativas: ao Grupo de Trabalho das ISC com funções jurisdicionais; à autoavaliação com base na ferramenta SAI-PMF; aos trabalhos sobre Auditoria da Contratação Pública; à participação e seguimento dos GT da Dívida Pública e GT sobre Grandes Dados.
1.ª Reunião do Grupo de Trabalho sobre "auditoria da Contratação pública"
(Lisboa, julho)
Tratou-se da reunião de lançamento deste Grupo de Trabalho da INTOSAI, cujo principal objetivo é preparar e fazer aprovar uma norma internacional (ISSAI) sobre contratação pública.
EUROSAI
Reunião do Grupo de Trabalho da EUROSAI sobre as Tecnologias de Informação (E-Government).
(Lisboa, outubro)
O TC organizou a reunião do Grupo de Trabalho da EUROSAI sobre as Tecnologias de Informação (E-Government). Na mesma ocasião realizou-se, em conjunto com a INTOSAI, o "Workshop on the Active IT Audit Handbook".
45.ª Reunião do Conselho Diretivo da EUROSAI
(Chisinau, Moldávia, fevereiro)
Tratou-se de uma reunião extraordinária, destinada a rever os detalhes finais do Plano Estratégico e da estrutura para a respetiva implementação, tendo a delegação do Tribunal de Contas, chefiada pelo Presidente, tido um papel significativo nos consensos obtidos.
8.ª Reunião da Task Force Audit & Ethics
(Londres, Reino Unido, fevereiro)
Nesta reunião discutiram-se os conteúdos de dois importantes documentos preparados por esta Equipa de Projeto, que é presidida por Portugal - Orientações sobre "Como implementar a ISSAI 30" e "Como promover a ética no setor público. Realizou-se também uma sessão de trabalho com auditores da Auditoria Geral do Reino Unido (NAO), em que se debateram e resolveram dilemas éticos.
No âmbito dos trabalhos da TFA&E a Instituição Superior de Controlo da Hungria atribuiu o Prémio SOLIDUS de 2017 à Juíza Conselheira Helena Abreu Lopes pela importante contribuição que deu para a investigação, disseminação e aplicação de boas práticas no domínio do binómio Auditoria e Ética.
X Congresso da EUROSAI
(Istambul, Turquia, maio)
O tema da reunião magna da EUROSAI foi "A implementação das Normas Internacionais de Auditoria (ISSAIS): Desafios e Soluções". Neste contexto, foram objeto de discussão dois subtemas "O Contributo dos Tribunais de Contas para o desenvolvimento sustentável, no âmbito da Agenda 2030 das Nações Unidas" e "Como responder aos assuntos emergentes (segurança informática, migrações, etc.).
Neste congresso foi aprovado o Plano Estratégico da EUROSAI 2017-2023 e ocorreu ainda a cerimónia de entrega dos prémios do concurso de vídeos "Ethics matter", realizado sob o patrocínio da Task Force de Auditoria e Ética, presidida por Portugal.
Participação na Young EUROSAI Conference-YES 2.0)
(Tallin, Estónia, setembro)
O tema deste encontro de jovens auditores foi o desafio digital e suas consequências na auditoria pública. Para além de diversas conclusões relacionadas com a melhor forma de lidar com as novas tecnologias e com os grandes dados disponíveis para todos, os jovens presentes assumiram o compromisso de mobilizarem a sua motivação, vontade e garra juvenil para contribuírem para a reflexão contínua sobre os importantes desafios com que se defrontam as instituições superiores de controlo, no espírito estimulado pela YES.
OISC/CPLP
Seminário da Organização dos Tribunais de Contas da CPLP
(Funchal, Madeira, setembro)
O tema discutido foi "O Papel dos Tribunais de Contas no Cumprimento da Agenda 2030 das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável". Deste seminário resultou a Declaração do Funchal, subscrita pelos Presidentes de todas as Instituições presentes, e na qual estes se comprometem a levar a cabo uma auditoria cooperativa relacionada com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
União Europeia
A colaboração com instituições da União Europeia
O Tribunal de Contas mantém relações de estreita colaboração e proximidade com o Tribunal de Contas Europeu e participa ativamente no Comité de Contacto dos Presidentes dos Tribunais de Contas e Instituições congéneres de países membros da União Europeia. Em 2017 procedeu-se ao acompanhamento de 14 processos de auditoria efetuadas pelo TCE, das quais 6 com envolvimento nos trabalhos de campo.
Tribunal de Contas Europeu
O Tribunal de Contas é o interlocutor nacional do Tribunal de Contas Europeu (TCE)
Neste âmbito, apoia a organização e acompanha a realização dos controlos do TCE sobre a aplicação dos recursos financeiros da União Europeia em Portugal.
Comité de Contacto
O Tribunal de Contas participou também, em 9 reuniões relacionadas com o Comité de contacto dos Presidentes dos Tribunais de Contas Europeus e/ou com a União Europeia. Para além da participação, através do seu Presidente, na reunião anual deste Comité, refiram-se as presenças em todas as reuniões dos grupos de trabalho e Task forces de que é membro (ver esquema na pág. 30).
As preocupações partilhadas pelos membros do Comité de Contacto focaram-se no reforço da contribuição dos Tribunais de Contas e Instituições Congéneres para restaurar a confiança dos cidadãos nas Instituições públicas, designadamente através de auditorias inovadoras e atuais.
Foram ainda discutidos durante 2017 os resultados de auditorias realizadas sobre os progressos alcançados por Estados Membros face aos objetivos nacionais da Estratégia Europa 2020, cuja Network é coordenada pelo Tribunal de Contas.
Relações bilaterais e cooperação
2017 foi um ano de intensa atividade de cooperação com os Tribunais de Contas e Instituições congéneres da Europa e da Comunidade de Países de Língua Portuguesa.
Deslocaram-se à sede do Tribunal de Contas, para reuniões bilaterais tendo por objetivo acompanhar e reforçar as ações de formação e cooperação entre as Instituições, os Presidentes dos Tribunais de Contas de Cabo Verde e de S. Tomé e Príncipe, bem como o Presidente do Tribunal de Recurso de Timor-Leste.
Salientam-se ainda as visitas dos Presidentes do Tribunal de Contas Europeu - Senhor Klaus-Heiner Lehne - e da Instituição Superior de Controlo da Polónia - Senhor Krzysztof Kwiatkowski - para debate de questões comuns e fortalecimento das relações entre as Instituições.
Ocorreram durante o ano várias visitas de estudo, destacando-se a de Conselheiros e técnicos de Moçambique, com o objetivo de recolher experiência sobre auditoria do sector empresarial do Estado e parcerias público-privadas.
O Tribunal de Contas, em conjunto com o ISCTE, organizou um curso de pós-graduação em Finanças Públicas para auditores do Tribunal de Contas de Angola.
Outras iniciativas
Tendo em vista partilhar conhecimentos e experiências, tiveram lugar:
. O I Congresso Internacional de Direito Comparado no Combate à Corrupção, que decorreu em Coimbra, numa iniciativa conjunta do Tribunal de Contas, do Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC) e do Instituto Ruy Barbosa. Este último é uma associação formada pelos Tribunais de Contas Federal e estaduais do Brasil, vocacionado para a formação profissional. O Tribunal de Contas contribuiu para este Congresso com a apresentação de temas tais como as PPP's e o controlo; os princípios fundamentais de auditoria; os direitos sociais, a ética; as compras públicas e desenvolvimento local.
. O colóquio "Globalização, Economia Digital e Desenvolvimento Sustentável: Que Impacto sobre as Finanças Públicas?" organizado pelo Tribunal de Contas, o Instituto de Direito Económico e Financeiro (IDEFF) da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e a FONDAFIP (Fondation Internationale des Finances Publiques), em colaboração com o Tribunal de Contas de França, Neste colóquio refletiu-se sobre temas da atualidade, como a globalização, economia digital, desenvolvimento sustentável e investimento, assim como os contributos do controlo externo das finanças públicas, exercido pelos Tribunais de Contas e instituições congéneres.
3 - O nosso desempenho
3.1 - Indicadores institucionais
Em 2017, foram aprovados indicadores institucionais, tendo por objetivo medir o desempenho da atividade do Tribunal.
Foram assim definidos um conjunto de sete indicadores para aferir da eficácia e da eficiência dos recursos de que o Tribunal dispõe e da qualidade e impacto do seu trabalho.
Apresenta-se seguidamente uma análise do grau de consecução dos mesmos, com exceção de um dos indicadores para avaliação da qualidade e impacto, por ainda não se disporem de dados.
3.1.1 - Utilização dos recursos
Grau de realização do Plano de Ação
Visa comparar as ações concluídas no ano com as planeadas para esse mesmo ano.
Grau de realização do Plano de Ação
Em 2017, o grau de realização do Plano de Ação revisto situa-se nos 92 %, próximo da meta fixada de 100 %.
Decisão dos processos de Visto dentro do prazo
Percentagem dos processos decididos no prazo legal.
Proc. Visto decididos dentro do prazo
Tribunal constatou que 99,2 % dos processos de visto foram decididos, em 2017, dentro do prazo legal, verificando-se, portanto, um muito reduzido número de vistos tácitos.
Dada a meta fixada (100 %), conclui-se que o desempenho do Tribunal medido por este indicador foi, em 2017, muito bom, situação que se verificou também nos dois anos que o precederam (97,9 % em ambos).
Número de auditorias realizadas no horizonte temporal previsto no ano 2017
Número de auditorias concluídas no prazo previsto
Número de auditorias previstas concluir no ano
Auditorias e VEC concluídas no prazo
A percentagem de auditorias e de verificações externas de contas realizadas (controlo concomitante e sucessivo) dentro do horizonte temporal previsto no ano de 2017, situou-se nos 39,5 %, ficando bastante aquém do intervalo estabelecido pelo Tribunal (entre 90 % e 100 %). Tal reforça a necessidade de refletir sobre as causas, de melhorar a programação, executando o trabalho no calendário previsto, bem como investir na utilização mais eficiente dos recursos, para otimizar a capacidade de efetuar auditorias em tempo oportuno.
Tempo médio de duração dos processos de efetivação de responsabilidades e dos recursos jurisdicionais da 1.ª Secção
Tempo que decorre desde a distribuição de um dado processo jurisdicional e o encerramento da causa, através da prolação de sentença ou acórdão. Não deverá ultrapassar 6 meses, sem prejuízo da complexidade dos processos em concreto.
Em 2017, os tempos médios dos processos de efetivação de responsabilidades constam do quadro seguinte.
Os processos de julgamento de responsabilidade financeira da 3.ª Secção, finalizados em 2017 têm uma média de duração de 160 dias, se não for considerado um processo decidido em 2015, mas que em sede recurso foi determinada a baixa de instância para a prolação de nova sentença, o que ocorreu em 2017.
Tempo médio de duração dos processos de efetivação de responsabilidades e dos recursos da 1.ª Secção
3.1.2 - Qualidade e impacto
Seguimento dado às recomendações
Percentagem das recomendações do Tribunal que são aceites e implementadas nos anos n-1, n-2 e n-3 e conhecidas no ano n. Meta (maior que) 60%.
Grau de acolhimento das recomendações
Do acompanhamento feito pelo Tribunal, em 2017, às recomendações formuladas nos três anos anteriores, constatou-se que a média do grau de acolhimento se situou nos 58 %. No entanto, o grau de acolhimento das recomendações formuladas pelo Tribunal em 2014 foi de 64 %, valor que se situa acima da meta fixada (60 %).
Saliente-se, ainda, que das 953 recomendações cujo acolhimento o Tribunal teve conhecimento em 2017 resultaram impactos financeiros que ascenderam a 175,5 M(euro).
Presença nos meios de comunicação social
N.º de referências nos meios de comunicação social aos produtos do TC no ano, comparativamente com o observado no ano n-1.
Cobertura dos media
Artigos por canal de difusão
Em 2017 foram identificadas cerca de 8764 referências feitas pelos meios de comunicação social ao Tribunal, valor relativamente menor do que o de 2016 (menos 9,95 %) (6), mas que recupera do decréscimo observado nesse ano.
Verificou-se também que quase 60 % da presença nos meios de comunicação social foi feita através da internet. Por outro lado, observou-se um aumento da "utilização" das redes sociais do Tribunal.
3.2 - Outros indicadores
Formação profissional
Na formação, constata-se que, em 2017, o "número de horas por participante" do corpo especial de fiscalização foi 41,8, acima do valor da meta estabelecida no Plano de Ação de 2017 (30 horas), sendo que os custos da formação diminuíram 16 % relativamente ao ano passado.
Horas de formação por participante do Corpo Especial de Fiscalização
3.3 - Recursos utilizados
Os recursos humanos
No final de 2017 exerciam funções no Tribunal de Contas, o Presidente e 17 Juízes Conselheiros e, nos Serviços de Apoio, 494 efetivos (412 na Sede, 40 na SRA e 42 na SRM).
Dos Juízes Conselheiros, 15 exerciam funções na Sede (4 na 1.ª Secção incluindo 1 juiz jubilado em exercício de funções, 9 na 2.ª Secção e 2 na 3.ª Secção), 1 na Secção Regional dos Açores e 1 na Secção Regional da Madeira.
Efetivos dos Serviços de Apoio por categoria profissional
Relativamente ao ano anterior verifica-se um decréscimo de 0,8 % dos efetivos globais continuando o corpo especial de fiscalização e controlo a representar a maioria dos efetivos com 40 %.
Em termos de distribuição por áreas funcionais mantém-se a maioria dos efetivos (57 %) afeta à atividade de controlo com 46 % e 11 % respetivamente nas áreas de controlo sucessivo e de controlo prévio e concomitante.
Perfil etário e distribuição por género do efetivo de pessoal
Observa-se que a grande maioria dos efetivos (65 %) se encontra nos escalões etários entre os 45-59 anos de idade, seguido do escalão etário 40-44 anos com 14 %. O escalão mais jovem apenas com 1 % dos efetivos situa-se no intervalo de 30-34 anos.
Verifica-se assim a necessidade do rejuvenescimento do quadro do pessoal do Tribunal, o que, eventualmente, poderá ocorrer no futuro próximo considerando a abertura, no início de 2018, de concurso externo para recrutamento.
A distribuição por género dos 494 efetivos que exerciam funções no Tribunal no final de 2017, era de 340 mulheres e 172 homens, representando respetivamente 66 % e 34 % do total de efetivos.
A formação profissional
Promover a qualificação, valorização e progressiva especialização dos recursos humanos do Tribunal constitui permanente preocupação do Tribunal. Assim, em 2017, realizaram-se 154 ações de formação interna e externa, com um custo total de 58 m(euro).
As ações realizadas abrangeram diversas áreas temáticas salientando-se as áreas de informática, contabilidade, direito e aperfeiçoamento de competências, bem como a introdução de novas ações de formação específica, na constante procura de atualização de conhecimentos.
Número de horas de formação por agrupamento de pessoal
Na distribuição de horas de formação por agrupamento profissional verifica-se que os efetivos do corpo especial de fiscalização, das carreiras de técnico superior e inspeção frequentaram 72 % das horas de formação realizadas.
Relativamente à formação ministrada no âmbito das relações externas refira-se a organização pelo Tribunal, no âmbito do Projeto Pro Palop - TL, de 2 estágios para 22 trabalhadores oriundos da Câmara de Contas de Timor Leste (CCTL) e do Tribunal Administrativo de Moçambique num total de 370 horas de formação.
Em termos de custos, os encargos diretos com a formação representam 0,22 % da despesa total do Tribunal.
Os recursos financeiros
No cumprimento das alíneas c) e d) do artigo 113.º da LOPTC, as contas do Tribunal de Contas são sujeitas à auditoria de uma empresa especializada, escolhida por concurso publico, cujo respetivo parecer é publicado conjuntamente com a conta consolidada em anexo ao presente relatório.
A despesa total realizada em 2017 foi de 26 milhões, o que significa um peso de 0,034 % no Orçamento dos Serviços Integrados e dos Serviços e Fundos Autónomos.
Da despesa realizada 78 % respeita a dotações do orçamento do Estado e 22 % a dotações dos cofres privativos.
Fontes de Financiamento
Na distribuição da despesa por agrupamento económico verifica-se que a maior parcela diz respeito a despesas com o pessoal 90 %.
Despesa por agrupamento económico
Evolução da despesa por agrupamento económico
Evolução da despesa por entidade
Em 2017 observa-se um decréscimo da despesa total de 0,1 % face ao ano anterior. Este decréscimo resulta da significativa variação na aquisição de bens de capital, essencialmente devido à conclusão, no ano anterior, das despesas com a conservação e reparação dos edifícios Sede.
Os Sistemas e Tecnologias de Informação
No âmbito do Plano de Desenvolvimento Estratégico dos Sistemas de Informação - PDESI, aprovado pelo Plenário Geral em conjunto com o Plano trienal 2017-2019, mantiveram-se os trabalhos previstos para os sistemas de informação do Tribunal de Contas e dos seus serviços de apoio:
Portal único do TC;
Prosseguir a desmaterialização de processos;
Adotar um modelo integrado de realização de auditorias;
Consolidar e desenvolver os sistemas de informação internos;
Rever e desenvolver um sistema integrado de planeamento e gestão no TC e DGTC;
Reforçar as infraestruturas tecnológicas e as regras do seu funcionamento e utilização.
Ao nível da infraestrutura tecnológica, manteve-se o reforço do parque de servidores segundo arquitetura blade, com sistemas operativos Windows Server 2016, a par do crescimento dos sistemas de backup, com a incorporação de novos meios, e o abate de servidores mais antigos, em cumprimento do plano plurianual de aumento de eficiência de serviços/eficiência de consumos energéticos.
Já ao nível dos postos de trabalho dos utilizadores, com a modernização gradual dos equipamentos, manteve-se o modelo de migração para as plataformas mais recentes do sistema operativo MS Windows e ferramentas de produtividade da "família" MS Office.
Siglas
ADSE Instituto Público de Gestão Participada
AHB Associações Humanitárias de Bombeiros
ANPC Autoridade Nacional de Proteção Civil
AR Assembleia da República
ARF Apuramento de Responsabilidades Financeiras
CCP Código dos Contratos Públicos
CCTL Câmara de Contas de Timor Leste
CGE Conta Geral do Estado
CPC Conselho de Prevenção da Corrupção
CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CRA Conta da Região Autónoma dos Açores
CRM Conta da Região Autónoma da Madeira
CSI Complemento Solidário para Idosos
CSS Conta da Segurança Social
DGTC Direção-Geral do Tribunal de Contas
EUMETSAT Organização Europeia para a Exploração de Satélites Meteorológicos
ECE Entidade Contabilística Estado
EUROSAI European Organisation of Supreme Audit Institutions
EURORAI European Organisation of Regional Audit Institutions
EPSAS European Public Sector Accounting Standards
DL decreto-lei
EPE Entidade Pública Empresarial
EUROSAI European Organization of Supreme Audit Institutions
FC Fiscalização Concomitante
FS Fiscalização Sucessiva
GOV Governo
GT Grupo de Trabalho
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions
IP Instituto Público
ISSAI International Standards of Supreme Audit Institutions
ISC Instituição Superior de Controlo
ITWG Information Thecnology Working Group
IVA Imposto sobre o valor acrescentado
LEO Lei de Enquadramento Orçamental
LEORAM Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira
LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
m(euro) Milhares de euros
M(euro) Milhões de euros
MP Ministério Público
NAO National Audit Office
NATO Organização do Tratado do Atlântico Norte
OE Orçamento do Estado
OISC Organização das Instituições Superiores de Controlo
OLACEFS Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores
OSS Orçamento da Segurança SocialPALOPPaíses Africanos de Língua Oficial Portuguesa
PDESI Plano de Desenvolvimento Estratégico dos Sistemas de Informação
PPP Parceria Público-Privada
PMF Performance Measurement Framework
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública
RAA Região Autónoma dos Açores
RAM Região Autónoma da Madeira
RJAEL Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local
RSI Rendimento Social de Inserção
SA Sociedade Anónima
SAI Supreme Audit Institution
SFA Serviços e Fundos Autónomos
SI Serviços Integrados
SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para a Administração Pública
SPE Sector Público EmpresarialSRSecção Regional
SRA Secção Regional dos Açores
SRATC Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas
SRM Secção Regional da Madeira
SRMTC Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas
STCP Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, SA
TC Tribunal de Contas
TCE Tribunal de Contas Europeu
TL Timor Leste
UE União Europeia
UniLEO Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental
VEC Verificação Externa de Contas
VIC Verificação Interna de Contas
(1) Inclui processos com declaração de conformidade homologada e visados com ou sem recomendações.
(2) Nos casos de alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos, pagamentos indevidos, não arrecadação de receitas com dolo ou culpa grave e obrigação de indemnizar por falta de cumprimento das leis da contratação pública.
(3) A responsabilidade sancionatória envolve a aplicação de multas, por exemplo, por causa de violação de normas legais de natureza financeira, pela não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado das receitas devidas, pelo não acatamento reiterado e injustificado das recomendações do Tribunal ou, ainda, pela falta injustificada de prestação de contas.
(4) Nas situações em que, por exemplo, a remessa das contas ao Tribunal seja intempestiva e injustificada ou não haja devida prestação de informação e de colaboração ao Tribunal.
(5) Neste caso, incluem-se também as auditorias realizadas no âmbito da preparação do relatório e parecer da Conta Geral do Estado e das Contas das Regiões Autónomas.
(6) Em 2016 registara-se um decréscimo maior (menos 29%) do número de publicações comparativamente ao ano anterior.
ANEXOS
A1. Conta Consolidada
A2. Pareceres do Auditor Externo*
*Artigo 113.º, alíneas c) e d), da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto
Lisboa, 28 de maio de 2018. - O Presidente, Vítor Caldeira.
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