Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2006, de 23 de agosto

Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2006

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de Julho, estabeleceu, mediante a adopção do Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2004), as medidas à época tidas como adequadas para que Portugal viesse a atingir as metas que lhe estão fixadas no âmbito do Protocolo de Quioto (PQ) e do Acordo de Partilha de Responsabilidades da União Europeia.

Nos termos desse Acordo (Decisão n.º 2002/358/CE, de 25 de Abril) estão definidas metas diferenciadas para cada um dos Estados membros da União Europeia de modo a não pôr em causa a meta comunitária de 8% de redução global das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) no primeiro período de cumprimento do PQ (2008-2012) face aos valores de 1990. Através desse Acordo, Portugal obrigou-se a limitar, nesse período, o aumento das suas emissões de GEE em 27% sobre o valor verificado em 1990.

No panorama internacional, cabe assinalar que o PQ viria a entrar em vigor em 16 de Fevereiro de 2005, na sequência da deposição dos instrumentos de ratificação por 55 países, representando um mínimo de 55% das emissões totais de dióxido de carbono das Partes incluídas no anexo I à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC) verificadas em 1990.

Tal determinou não apenas a entrada em vigor do dispositivo de avaliação do cumprimento das obrigações de cada Parte do PQ, mas ainda do impulsionar do debate sobre os regimes pós-2012, que se verificou desde logo na Conferência de Montreal (Dezembro de 2005) realizada no âmbito da Convenção, conferindo consistência à necessidade de um esforço continuado no combate às alterações do clima para além do horizonte temporal do primeiro período de cumprimento do PQ.

De entre as diversas obrigações de reporte estabelecidas pelos instrumentos da CQNUAC e do PQ avultam, para Portugal, as obrigações de elaborar e remeter às entidades competentes, no início de 2006, o relatório do inventário nacional referente às emissões do ano 2004, utilizando, pela primeira vez, um sistema de garantia/controlo de qualidade - o Sistema Nacional de Inventário de Emissões Antropogénicas por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosféricos (SNIERPA) - criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 68/2005, de 17 de Março.

No contexto comunitário devem ter-se em conta as conclusões do Conselho de Ministros do Ambiente de 9 de Março de 2006, reafirmando a estratégia definida em Março de 2005 pelos Chefes de Estado e de Governo da União Europeia relativamente à necessidade de considerar, com todas as Partes à Convenção, acções futuras tendo em vista o objectivo último da Convenção - a estabilização da concentração de GEE na atmosfera a um nível que evite uma interferência antropogénica perigosa com o sistema climático.

Devem também atender-se as exigências de reporte determinadas pela Decisão n.º 280/2004/CE, do Parlamento e do Conselho, de 11 de Fevereiro, relativa à criação de um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de GEE e de implementação do PQ, que, através do n.º 2 do seu artigo 3.º, obriga cada Estado membro a fornecer um relatório periódico de progresso quanto ao cumprimento das obrigações nacionais e, pelo seu artigo 7.º, com a clarificação conferida pela Decisão n.º 166/2005/CE, da Comissão, de 10 de Fevereiro, relativa ao estabelecimento das regras de aplicação da Decisão n.º 280/2005/CE, que estipula a necessidade de elaboração até Janeiro de 2006 do relatório para a determinação da quantidade atribuída (QA), ou seja, o cômputo das emissões de GEE que Portugal não poderá exceder no quinquénio 2008-2012.

O primeiro relatório relativo ao cumprimento do n.º 2 do artigo 3.º da Decisão n.º 280/2004/CE foi elaborado em Junho de 2005, devendo o segundo relatório desta série ser entregue à Comissão em 2007.

O SNIERPA conjugadamente com o relatório acima referido constituem formas essenciais à monitorização e validação regular das emissões de GEE ao nível nacional e que se reveste da maior importância para o controlo e demonstração do cumprimento do PQ pelo país.

Para efeitos da elaboração daquele primeiro relatório mostrou-se desde logo necessário proceder à monitorização do grau de implementação, à data de 31 de Dezembro de 2004, das políticas e medidas contempladas no PNAC 2004. Na sequência desse exercício ficou estabelecido, para efeitos da determinação do esforço de cumprimento do PQ, que as medidas em vigor ou adoptadas até 1 de Janeiro de 2005 fossem consideradas como fazendo parte do cenário de referência, sendo as restantes definidas como políticas e medidas adicionais.

O relatório para a determinação da quantidade atribuída, para além do seu objectivo primordial de registo da QA a que Portugal tem direito, implicou a fixação em definitivo das emissões do ano base de 1990 (1995 para os gases fluorados) e a opção, que Portugal tomou pela afirmativa, relativa à utilização facultativa do n.º 4 do artigo 3.º do PQ que permite a utilização da capacidade potencial de sumidouro das actividades de gestão florestal, de gestão agrícola e de pastagens.

Ainda no contexto comunitário cabe destacar a aplicação ao espaço da União Europeia do mecanismo do comércio de licenças de emissões (CELE), definido através das Directivas n.os 2003/87/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro, e 2004/101/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Outubro (Directiva Linking), transpostas para o direito interno pelo Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 243-A/2004, de 31 de Dezembro, e 230/2005, de 29 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 72/2006, de 24 de Março, que transpôs a segunda directiva citada através de uma alteração ao Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de Dezembro, fixando as metodologias a adoptar para efeitos de conversão e registo de unidades de redução de emissões ou créditos de redução de emissões.

A participação em cada uma das sucessivas fases do CELE obriga à elaboração de um Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE) específico.

O PNALE 2005-2007 ou PNALE I português, adoptado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2005, de 3 de Março, foi objecto de aprovação prévia pela Comissão Europeia e está em pleno curso de aplicação. A proposta do PNALE 2008-2012 ou PNALE II, em fase final de elaboração, deverá ser apresentada à Comissão Europeia, para sua aprovação, após apreciação da consulta pública e decisão do Governo Português.

Ao reactivar a Comissão para as Alterações Climáticas (CAC), criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/98, de 29 de Junho, com as alterações introduzidas pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 59/2001, de 30 de Maio, e 33/2006, de 24 de Março, o Governo assumiu a necessidade prioritária de empreender uma avaliação do estado de cumprimento do PNAC 2004. Os trabalhos da CAC revelaram que diversas medidas previstas no PNAC 2004 careciam de impulso ou estavam por concretizar, o que se traduziu num cenário de preocupante afastamento das metas do PQ.

Neste contexto, a CAC decidiu promover uma revisão do PNAC, com vista a consolidar as medidas efectivamente concretizadas e a adoptar um novo e reforçado pacote de políticas e medidas, em vários sectores, susceptíveis de aproximar a situação nacional dos compromissos internacionais em causa. Tal revisão deu origem a um novo Programa Nacional para as Alterações Climáticas, o PNAC 2006, que é o objecto da presente resolução.

Para mais, constatou-se que alguns dos pressupostos do PNAC 2004, do PNALE I e do relatório relativo ao n.º 2 do artigo 3.º da Decisão n.º 280/2004/CE, dada a evolução recente das circunstâncias nacionais, foram profundamente alterados. Entre eles avulta a revisão em baixa das projecções de evolução do produto interno bruto no período até 2010.

Por uma questão de coerência no PNAC 2006 foram utilizadas as novas projecções do PIB tal como fixadas no Orçamento do Estado para 2006 e que viriam a ser apresentadas e aceites pela Comissão Europeia a partir do documento «Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) 2005-2009, actualização de Dezembro de 2005».

Para o período de 2000 a 2005 foram também tidas em conta as informações decorrentes da actualização das contas nacionais, publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), na sua versão de Março de 2006.

O trabalho realizado sob a égide da CAC, que deu origem ao PNAC 2006, envolveu, de forma empenhada, todos os sectores da Administração Pública e permitiu não apenas rever o conjunto das políticas e medidas anteriormente equacionadas e a eficácia da sua implementação como levou à definição de um novo conjunto de medidas e políticas adicionais de aplicação sectorial, destacando-se ainda a criação de um mecanismo que lhes imprime um maior grau de concretização, que se traduz na obrigatoriedade de elaboração de planos de actuação para cada medida, imprimindo um maior rigor ao PNAC.

Cabe sublinhar que no PNAC 2006 se regista um alargamento da valência relativa ao esforço de cumprimento do PQ através de medidas domésticas nos sectores não abrangidos pelo CELE, como os transportes e o sector residencial, destacando-se a revisão do regulamento de gestão dos consumos de energia, uma revisão tributária mais concreta e orientada para correctos sinais ao mercado, um destaque acrescido ao trabalho das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e Porto e medidas inovadoras nos transportes, como as auto-estradas do mar. Por outro lado, destaca-se a garantia de um aumento do recurso aos mecanismos de Quioto. Significa, assim, que o esforço a atribuir ao CELE através da definição do tecto nacional do PNALE 2008-2012 resulta substancialmente clarificado.

Não se pode, no entanto, deixar de referir que a expectativa de valoração das políticas e medidas adicionais agora aprovadas deve obrigar os diferentes sectores a um esforço de monitorização apertado.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar a actualização do Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2004), agora designado PNAC 2006, cujo relatório síntese, integrando as políticas e medidas a desenvolver, consta do anexo à presente resolução e dela faz parte integrante.

2 - Determinar que, para cada medida apresentada no PNAC, o ministério proponente apresente, até 15 de Setembro de 2006, um plano de actuação que contenha os seguintes elementos:

Acções a desenvolver;

Calendarização;

Meios;

Resultados esperados;

Indicadores;

Organismo responsável pelo acompanhamento;

Ponto focal.

3 - Determinar, dada a importância da monitorização do cumprimento do PNAC, que para cada medida o ministério proponente reporte o progresso da mesma no final de cada semestre.

4 - Que, caso haja desvios desfavoráveis ao cumprimento do plano de actuação previsto no n.º 2 da presente resolução, seja apresentado um plano de contingência que permita colmatar a redução de emissões não alcançada, a elaborar no prazo de um mês após a apresentação dos dados de progresso referidos no n.º 3 da presente resolução, pelo ministério proponente do plano de actuação previsto no n.º 2.

5 - Sem prejuízo dos objectivos definidos no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), inscrever nas propostas de lei do Orçamento do Estado para os anos de 2007 a 2012 uma dotação para financiar o Fundo Português de Carbono, criado através do Decreto-Lei n.º 71/2006, de 24 de Março, no montante adequado para assegurar o investimento em mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto ou, sendo necessário, adoptando novas medidas internas, de forma a suprir o défice estimado no PNAC 2006, com aplicação integral das suas medidas de referência e adicionais (equivalente a 3,7 Mt CO2e/ano).

6 - A proposta do Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão para 2008-2012 (PNALE II), a submeter para aprovação da Comissão Europeia, nos termos do n.º 6 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 233/2004, de 14 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 72/2006, de 24 de Março, deve prever a constituição de uma reserva para novas instalações correspondente a um total de 5,1 Mt CO2e/ano.

7 - Para se atingir um montante de reserva conforme referido no número anterior, deve recorrer-se a dotação suplementar do Fundo Português de Carbono, suficiente para financiar 2,1 Mt CO2e/ano adicionais, e a proposta do Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão para 2008-2012 (PNALE II) a submeter para aprovação por parte da Comissão Europeia deve acomodar o esforço necessário para constituição de parte da reserva correspondente a um total de 3 Mt CO2e/ano, através de:

a) Atribuição de um total de licenças de emissão às instalações existentes inferior em cerca de 10% face às emissões estimadas para as mesmas;

b) Acomodação, por parte do sector electroprodutor do continente, de um esforço maior que a generalidade dos demais sectores, por forma a dar cumprimento ao valor referido na alínea anterior.

8 - As dotações referidas nos n.os 5 e 7, com vista a suprir um total de 5,8 Mt CO2e/ano (respectivamente 3,7 Mt CO2e/ano e 2,1 Mt CO2e/ano) devem possuir o valor de (euro) 78000000 para 2007, (euro) 75000000 para 2008, (euro) 60000000 para 2009, (euro) 60000000 para 2010, (euro) 45000000 para 2011 e (euro) 30000000 para 2012.

9 - Para o cálculo das verbas referidas nos n.os 5, 7 e 8 da presente resolução deve utilizar-se o valor médio de mercado dos mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto, que será determinado anualmente pelo comité executivo da Comissão para as Alterações Climáticas, criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 33/2006, de 24 de Março, tendo sido utilizado o valor indicativo de (euro) 12 por tonelada de CO2e para o cálculo dos valores mínimos referidos no n.º 8.

10 - É revogada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de Julho.

Presidência do Conselho de Ministros, 3 de Agosto de 2006. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.

ANEXO

Relatório síntese do Programa Nacional para as Alterações Climáticas - 2006

Sumário

O Programa Nacional para as Alterações Climáticas, designado por PNAC 2004, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de Julho, configura o instrumento de política do Governo que suporta o cumprimento do Protocolo de Quioto (PQ) pelo Estado Português. O presente documento, designado por PNAC 2006, avalia o compromisso de Portugal face ao primeiro período de cumprimento do PQ, tendo em consideração a actualização da informação subjacente àquela resolução do Conselho de Ministros, em particular a de natureza macroeconómica e de políticas e medidas com impacte no balanço nacional de emissões de gases com efeito de estufa (GEE).

Neste documento são sistematizadas estimativas de projecção de emissões de GEE para as diversas parcelas do balanço nacional líquido de emissões de GEE geradas no território nacional para o ano de 2010 (assumido como ano médio do período 2008 a 2012).

O PNAC 2006 constitui o suporte para a preparação do Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE) para o segundo período do comércio europeu de licenças de emissão (CELE), bem como para a 4.ª comunicação nacional e para o relatório de progresso demonstrável a submeter à United Nations Framework for Climate Change Convention (UNFCCC).

Como tarefa prévia à revisão do cenário de referência do presente exercício, foi avaliado o grau de implementação, em 31 de Dezembro de 2004, das políticas e medidas em vigor, consideradas no cenário de referência em PNAC 2004, face à meta sectorial prevista. O resultado desta monitorização levou alguns sectores a rever em baixa os objectivos para 2010 de algumas políticas e medidas, estando esta revisão integrada no cenário de referência no PNAC 2006.

Complementarmente, as medidas adicionais foram revistas em termos do seu âmbito de intervenção e de metas para 2010.

Dado que a componente emissão/remoção de CO2e resultante das actividades de florestação, reflorestação e desflorestação, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ, de contabilização obrigatória, representa um sequestro de 3355 Gg CO2e em 2010, o balanço nacional líquido de emissões de GEE em 2010 é estimado em 84608 Gg CO2e. Este valor, comparado com a quantidade atribuída (QA = 77194 Gg CO2e/ano), configura uma distância de cerca de 7414 Gg CO2e/ano relativamente ao objectivo do primeiro período de cumprimento de Quioto. Os transportes, a oferta de energia e a indústria são os sectores de actividade que mais contribuem para o balanço nacional de emissões de GEE.

O potencial de redução de emissões de GEE decorrente de um conjunto de políticas e medidas adicionais (incluindo as actividades de gestão florestal, de gestão agrícola e de gestão de pastagens, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do PQ, a que Portugal decidiu recorrer) é avaliado em 3687 Gg CO2e, o que coloca Portugal em situação de aproximação da QA, continuando, no entanto, 5% acima desse valor. Apura-se, assim, um défice de emissões de GEE para cumprimento de 3727 Gg CO2e/ano.

Este défice pode ser suprido, em proporções a definir, por dois tipos de medidas: maiores reduções às instalações abrangidas pelo CELE e uso dos mecanismos de flexibilidade do PQ.

1 - Âmbito e objectivo

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, de 31 de Julho, aprovou o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC 2004), enquanto instrumento de política do Governo para o cumprimento do PQ pelo Estado Português. O Protocolo exige que, no período de 2008-2012, o montante de emissões de GEE de origem antropogénica não ultrapasse em mais de 27% as emissões registadas em 1990.

A dois anos do início do período de cumprimento e tendo em conta a necessidade de preparação do PNALE para o segundo período do CELE, é oportuno actualizar a informação subjacente àquela resolução do Conselho de Ministros, relativa ao quadro nacional de cumprimento, tendo em atenção as seguintes componentes:

1) Actualização dos inventários nacionais de emissões de GEE, salientando-se ajustamentos de natureza metodológica em sectores de actividade como os dos transportes, consumo de gases fluorados e águas residuais industriais; a base metodológica dos inventários nacionais que Portugal reporta anualmente é comum às estimativas de projecção de emissões de GEE, ficando assegurada a consistência metodológica entre os valores históricos, em particular os valores do ano de 1990 e os valores de projecção;

2) Informação das variáveis de actividade dos diferentes sectores de actividade geradores de emissões de GEE, incluindo ajustamentos das expectativas de crescimento económico;

3) Grau de implementação de políticas e medidas sectoriais incluídas no PNAC 2004, monitorizadas em 2004, e ajustamento das suas metas esperadas para 2010, se oportuno;

4) Identificação de novas medidas adicionais, com o objectivo principal de redução de emissões de GEE.

O desenvolvimento do trabalho de base destas componentes suportou-se em informação veiculada pelos representantes no grupo de trabalho PNAC (ver nota 1).

O presente documento, designado por PNAC 2006, constitui suporte à análise do compromisso de Portugal relativo ao primeiro período de cumprimento do PQ. Sistematiza e apresenta a estimativa de projecções de emissões de GEE com origem antropogénica para as diversas parcelas do balanço nacional líquido de emissões de gases com efeito de estufa geradas no território nacional para o ano de 2010 (assumido como ano médio do período de 2008 a 2012), fornecendo ainda referências para o ano de 2020.

Se se verificar um défice para cumprimento, Portugal pode impor maiores reduções às instalações abrangidas pelo CELE ou recorrer aos mecanismos de flexibilidade do PQ, nomeadamente em termos de aquisição de unidades de quantidade atribuída a outras Partes do PQ (comércio internacional de emissões), unidades de redução de emissão (ver nota 2) ou reduções certificadas de emissão (ver nota 3) (disponibilizadas em projectos relativos aos mecanismos de implementação conjunta ou de desenvolvimento limpo).

Importa ainda referir que os elementos que integram o PNAC 2006 suportam os relatórios nacionais relativos à 4.ª comunicação nacional e ao relatório de progresso demonstrável, a submeter à UNFCCC.

O presente documento está organizado da seguinte forma:

Capítulo 1, «Âmbito e objectivo», onde se apresenta o propósito do documento;

Capítulo 2, «Cenário de referência», com ênfase para a consideração do cenário macroeconómico, em particular até 2010, e o conjunto de políticas e medidas adoptadas até 1 de Janeiro de 2005, bem como a monitorização do seu grau de implementação em 31 de Dezembro de 2004;

Capítulo 3, «Análise do compromisso de cumprimento do PQ», de forma a assegurar a coerência entre os diversos instrumentos nacionais orientados para o cumprimento, em particular o PNALE. Inclui o balanço nacional líquido de emissões de GEE (incluindo as actividades de florestação, reflorestação e desflorestação nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ) e a configuração das medidas adicionais (incluindo as actividades de gestão florestal, de gestão agrícola e de gestão de pastagens, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do PQ).

2 - Cenário de referência

2.1 - Contabilização para cumprimento

A contabilização das emissões de gases com efeito de estufa para efeitos de cumprimento do PQ assenta em duas componentes principais:

i) Quantidade atribuída (QA), entendida como o montante de emissões de GEE de origem antropogénica, medido em unidades de CO2e, que Portugal não deverá ultrapassar no quadro do acordo da Comunidade Europeia de partilha de responsabilidades de cumprimento do PQ. Portugal reportou (IAa, 2006), ao abrigo do artigo 8.º da Decisão n.º 280/2004/CE, da Comissão, relativa ao mecanismo de monitorização de gases com efeito de estufa da União Europeia e à implementação do PQ, uma QA de 385970,45 Gg CO2e (ver nota 4). Este montante inclui as seguintes parcelas:

(ver documento original)

Portugal dispõe assim de 385970,45 unidades de QA no quadro europeu para o primeiro período de cumprimento do PQ. Para efeitos de avaliação, neste documento considerar-se-á um quinto da QA, ou seja, 77194 Gg CO2e/ano;

ii) Balanço nacional líquido de emissões de GEE no período de 2008 a 2012, que inclui as seguintes parcelas:

Total das emissões de GEE (incluindo as emissões de f-gases), geradas no território nacional, de contabilização obrigatória;

Emissão/remoção de CO2e resultante das actividades de florestação, reflorestação e desflorestação (FRD), nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ, de contabilização obrigatória (ver nota 5);

Emissão/remoção de CO2e resultante das actividades de gestão florestal e de gestão agrícola, gestão de pastagens e revegetação, nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do PQ, de contabilização facultativa, tendo Portugal decidido fazer uso parcial desta componente para efeitos de cumprimento. A quantidade de unidades de remoção líquida (RMU) resultantes da gestão florestal que Portugal pode utilizar está limitada a 0,8 Mt CO2e/ano. As RMU resultantes das actividades de gestão agrícola e de gestão de pastagens, a que Portugal decidiu recorrer, não estão sujeitas a qualquer limitação, sendo a sua contabilização apurada pela diferença entre a emissão/remoção de CO2e líquida no período de 2008 a 2012 e a emissão/remoção de CO2e líquida no ano base (vezes cinco).

As estimativas de projecções das emissões de GEE das actividades nacionais de origem antropogénica apresentadas neste documento suportam-se:

1) Nas emissões esperadas do cenário de referência, estimadas com base: i) na projecção do andamento da procura de energia, a partir de indicadores macroeconómicos, e ii) na implementação de políticas e medidas sectoriais, em vigor ou adoptadas à data de 1 Janeiro de 2005 (não incluindo portanto o comércio europeu de licenças de emissão), com impacte na redução de emissões de GEE (incluindo as actividades de FRD nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ); e

2) Nas reduções de emissões de GEE esperadas pela adopção de políticas e medidas adicionais, decididas com o objectivo principal de reduzir emissões de GEE (incluindo as actividades de gestão florestal, de gestão agrícola e de gestão de pastagens nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do PQ).

O quadro de informação subjacente às projecções das emissões do cenário de referência é apresentado nas secções seguintes. A informação relativa a medidas adicionais é apresentada no capítulo 3.

2.2 - Cenários macroeconómicos

A revisão dos cenários macroeconómicos e sectoriais suportou-se em informação tão actualizada quanto possível, nomeadamente: i) novos dados relativos às contas nacionais no período 2000-2005 (INE, 2006), e ii) hipóteses relativas às taxas de crescimento do PIB entre 2005 e 2010 a partir do documento do Governo Português «Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-2009, actualização de Dezembro de 2005».

A integração destas novas variáveis macroeconómicas e sectoriais induz uma revisão em baixa das taxas de crescimento do PIB para o período de 2005 a 2010, quando comparadas com exercícios anteriores, bem como uma alteração da estrutura do VAB inter e intra-sectorial considerada para efeito de simulação da evolução da procura de energia nos diferentes sectores de consumo final.

A figura n.º 1 compara, em termos de índice com base 100 em 2000, o actual cenário da variável PIB, face ao exercício de cenarização anterior (PNAC 2004). As tabelas n.os 1 a 4 apresentam os dados históricos e os cenários de evolução macroeconómica que serviram de base para a definição dos novos cenários sectoriais. Assim, importa sublinhar o seguinte:

i) 2000-2005 - valores históricos, tendo por base as contas nacionais anuais preliminares (base 2000) (INE, 2006);

ii) 2005-2010 - taxas de crescimento anual do PIB, constantes do Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-2009, actualização de Dezembro de 2005. Dado que esta evolução termina em 2009, para 2010 a equipa técnica considerou a manutenção da taxa de crescimento do ano anterior;

iii) 2010-2020 - taxas de crescimento anual do PIB configurando dois cenários de evolução (cenário alto e cenário baixo), respeitando a abordagem de cenarização utilizada no PNAC 2004.

Convém ainda sublinhar que os valores utilizados assumem a natureza de cenários e não de previsões formais, o que é particularmente relevante para o horizonte temporal mais remoto. Assim, para o período 2010-2020 entendeu-se ser prudente manter os valores já utilizados no PNAC 2004.

Em termos metodológicos os sectores directamente afectados por uma actualização destas variáveis são os sectores da procura e da oferta de energia.

A evolução do consumo de energia nos sectores da procura de energia, com excepção do sector residencial, é modelada considerando hipóteses sobre a variação do valor acrescentado bruto (VAB) nos respectivos sectores (agricultura, florestas e pescas, indústria, construção e obras públicas e serviços). Uma redução das taxas de crescimento do PIB e dos VAB sectoriais irá por conseguinte induzir uma redução dos consumos de energia e das respectivas emissões de GEE. Além disso, a redução do consumo de energia nos sectores finais irá induzir um menor crescimento dos sectores da oferta de energia, nomeadamente no sector electroprodutor. Importa referir ainda o impacte da evolução do PIB em variáveis de procura de mobilidade, nomeadamente no transporte de mercadorias e na aquisição de novo parque automóvel, com consequências negativas em termos de tecnologias mais eficientes e portanto menos emissoras de GEE.

TABELA N.º 1

Produto interno bruto a preços de mercado (PIBpm) na óptica do produto a preços constantes - Dados históricos 2000-2005

(ver documento original)

TABELA N.º 2

PIBpm na óptica do produto a preços constantes

Cenário 2005-2010

(ver documento original)

TABELA N.º 3

PIBpm na óptica do produto a preços constantes

Cenários 2010-2020

(ver documento original)

TABELA N.º 4

Cenários sectoriais (VAB, taxas médias de crescimento anual em percentagem)

(ver documento original)

2.3 - Políticas e medidas em vigor

Como referido no anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004, grande parte do sucesso da estratégia de descarbonização da economia portuguesa, com vista ao cumprimento do PQ, assenta no pressuposto da eficácia ambiental esperada com a implementação plena das metas subjacentes às políticas e medidas em vigor. Neste âmbito, e como tarefa prévia à revisão do cenário de referência do presente exercício, foi avaliado o grau de implementação, em 31 de Dezembro de 2004, das políticas e medidas em vigor, consideradas no cenário de referência - PNAC 2004, face à meta sectorial prevista (e documentada no PNAC 2004).

A tarefa de monitorização das políticas e medidas do cenário de referência - PNAC 2004 apurou os seguintes indicadores:

i) Distância ao alvo em 2004 (31 de Dezembro) - traduz a distância, em termos percentuais, da meta sectorial real à meta sectorial prevista em 2004. Considera-se, para 2004, um valor concordante com uma evolução linear entre o ano de início e o horizonte temporal para que a meta da medida foi definida. O objectivo é identificar se a implementação, em 2004, está de acordo com o andamento esperado;

ii) Desvio esperado à meta em 2010, assumindo um desvio (positivo ou negativo) equivalente ao verificado em 2004, ou outro, se justificado;

iii) Impacte nas emissões, assumido como o desvio (positivo ou negativo) da eficácia ambiental esperada em 2010, medido em termos do impacte nas emissões de GEE, face à redução que seria de esperar se a meta sectorial fosse plenamente atingida em 2010.

Os resultados, específicos de cada sector, da avaliação da monitorização das políticas e medidas são apresentados em detalhe no respectivo anexo sectorial, apresentando-se na tabela n.º 5 uma síntese.

O resultado da monitorização de algumas medidas levou o respectivo sector a rever em baixa os objectivos para 2010, estando esta revisão das metas integrada no actual cenário de referência - PNAC 2006, e portanto nos resultados projectados para 2010, apresentados no presente documento. Assim, os valores (positivos ou negativos) presentes na tabela n.º 5 têm apenas uma função informativa, não devendo ser usados para ajustar o balanço nacional das emissões de GEE, uma vez que estão já considerados no cenário de referência.

O cenário de referência do presente exercício integra o conjunto de políticas e medidas (P&M) adoptadas ou em vigor em 1 de Janeiro de 2005, com impacte no balanço nacional das emissões de GEE. Assim, o impacte nas emissões de GEE decorrente do instrumento relativo ao comércio europeu de licenças de emissão não é considerado neste cenário.

A sistematização das políticas e medidas sectoriais integradas no cenário de referência - PNAC 2006 consta da tabela n.º 6. A apresentação completa sobre cada P&M é feita no respectivo anexo sectorial, pelo que se aconselha a sua leitura.

TABELA N.º 5

Variáveis de monitorização das políticas e medidas do cenário de referência (MR) - PNAC 2004

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TABELA N.º 6

Políticas e medidas do cenário de referência - PNAC 2006

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3 - Compromisso relativo ao primeiro período de cumprimento do PQ

3.1 - Balanço nacional líquido de emissões de GEE

Cenário de referência

O balanço nacional líquido de emissões de GEE inclui as emissões de origem antropogénica, bem como a componente emissão/remoção de CO2e resultante das actividades de florestação, reflorestação e desflorestação, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ. As metodologias para estimativa das emissões de GEE para o período de projecção são as constantes do relatório anual do inventário nacional (IAb, 2006), ficando assegurada a consistência metodológica entre os valores históricos, reportados por Portugal, em particular o ano de 1990, e os valores de projecção. A descrição, em termos de variáveis de actividade, da metodologia de projecção e de cálculo de emissões, é apresentada nos respectivos anexos sectoriais. A figura n.º 2 mostra o andamento de algumas variáveis, como o PIBpm, o consumo de energia primária e de electricidade e as emissões de GEE, no período de 1990-2010, para o cenário de referência. Fixando a atenção no ano 2010, constata-se que um aumento de 46% do PIBpm, face ao ano base de 1990, tem associado um aumento do consumo de energia primária de 68% e de emissões de GEE de 47%, facto que ilustra a baixa eficiência energética do produto nacional. O consumo de electricidade é uma das principais causas desta evolução, na medida em que mais que duplica neste período.

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Na tabela n.º 7 apresenta-se o quadro de emissões de GEE no período de 1990-2020, para o cenário de referência, destacando-se o ano de 2010. A componente emissão/remoção de CO2e resultante das actividades de florestação, reflorestação e desflorestação, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ, de contabilização obrigatória (apresentada adiante na tabela n.º 8), totaliza um sequestro de 3355 Gg CO2e em 2010, valor que conduz a uma estimativa do balanço nacional líquido de emissões de GEE, em 2010, de 84608 Gg CO2e. Este valor, quando comparado com a QA (77194 Gg CO2e/ano), configura uma distância ao objectivo de cumprimento de cerca de 7414 Gg CO2e/ano.

TABELA N.º 7

Balanço nacional de emissões de gases com efeito de estufa

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A figura n.º 3 ilustra a evolução esperada dos vários sectores de actividade no período de 1990-2010. É de salientar a evolução dos chamados sectores difusos, como os transportes, com um crescimento de mais de 100%, e o sector residencial e de serviços, com 75%. A gestão de resíduos regista um decréscimo de 14%, devido às práticas de gestão de resíduos sólidos urbanos (Directivas Aterros e Reciclagem de Embalagens) e de gestão de águas residuais domésticas e industriais. O peso de cada sector no balanço nacional de emissões de GEE evoluiu de 1990 para 2010, tendo o sector da energia aumentado a sua contribuição de 67% para 75% do total nacional de emissões, enquanto o peso dos processos industriais permaneceu em 8%. A agricultura reduziu a sua contribuição no balanço nacional de 13% para 10%, tal como o sector dos resíduos, que passou de 12%, em 1990, para 7%, em 2010. A figura n.º 4 mostra a estrutura sectorial desagregada para o sector da energia, para o cenário de referência.

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3.2 - Medidas adicionais

Face à necessidade de redução de emissões de GEE para cumprimento do PQ, é formulado e avaliado um conjunto de medidas adicionais definidas pelos vários sectores de actividade. Parte destas medidas foram revistas, face ao já estabelecido no PNAC 2004, no quadro actual de política sectorial. A tabela n.º 8 mostra o balanço líquido de emissões de GEE, considerando as medidas adicionais para as diversas actividades. A sistematização das medidas adicionais, em termos das suas metas para 2010, e o respectivo potencial de redução de emissões de GEE, é apresentado na tabela n.º 9. O potencial de redução de emissões de GEE das medidas adicionais (incluindo as medidas de gestão florestal, de gestão agrícola e de pastagens nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do PQ) totaliza 3687 Gg CO2e/ano, ou seja, cerca de 5% do balanço líquido de emissões estimado para o cenário de referência. A apresentação completa sobre cada P&M adicional é feita no respectivo anexo sectorial.

A figura n.º 5 ilustra a redução de emissões de GEE por cada sector de actividade, destacando-se as actividades florestais.

TABELA N.º 8

Balanço nacional líquido de emissões de GEE, considerando as medidas adicionais

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TABELA N.º 9

Políticas e medidas adicionais - PNAC 2006

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3.3 - Análise do compromisso de cumprimento

Uma vez estimadas as projecções do cenário de referência e avaliado o potencial de redução de um conjunto de medidas adicionais, é possível avaliar o compromisso de Portugal do PQ, no quadro da União Europeia. É sabido que Portugal, por força do Acordo de Partilha de Responsabilidade, deve reportar no período de 2008 a 2012 um montante de emissões que não deve exceder em mais de 27% o registado no ano 1990.

Neste quadro, Portugal dispõe de 385970,45 unidades de QA. Para efeitos de avaliação, considera-se um quinto desta quantidade para ser possível a comparação com o ano estimado de 2010 (assumido como ano médio do primeiro período de cumprimento). A figura n.º 6 ilustra a situação do compromisso de cumprimento do País em 2010, salientando-se:

i) O balanço líquido das emissões estimadas no cenário de referência (incluindo as actividades de FRD nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do PQ) coloca o País a cerca de 10% acima da QA;

ii) O potencial de redução de emissões de GEE decorrente das políticas e medidas adicionais (incluindo as actividades nos termos do n.º 4 do artigo 3.º do PQ) foi avaliado em 3687 Gg CO2e/ano, contribuindo para que Portugal entre em convergência com a QA, continuando, no entanto, 5% acima;

iii) O défice de emissões de GEE para cumprimento da QA é avaliado em 3727 Gg CO2e/ano.

Este défice vai ser suprido, em proporções a definir, por dois tipos de medidas: maiores reduções às instalações abrangidas pelo CELE através do PNALE 2008-2012 e uso dos mecanismos de flexibilidade do PQ.

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(nota 1) O GT PNAC inclui: Instituto do Ambiente, Instituto dos Resíduos, Direcção-Geral de Geologia e Energia, Direcção-Geral da Empresa, Direcção-Geral dos Recursos Florestais, Auditoria Ambiental do MDRAP, Auditoria Ambiental do MOPTC, Instituto de Meteorologia, Gabinete do Secretário de Estado da Administração Interna, Direcção-Geral de Viação, Instituto Nacional de Estatística, Direcção-Geral dos Assuntos Multilaterais, Direcção Regional do Ambiente da Região Autónoma da Madeira e dos Açores.

(nota 2) ERU (emission reduction unit).

(nota 3) CER (certified emission reduction).

(nota 4) Gg equivale a kt.

(nota 5) Se estas actividades representarem uma remoção líquida (expressa em unidades designadas por RMU, equivalentes a 1 unidade de QA), é emitido o montante equivalente de RMU, que será adicionado à QA, enquanto se estas actividades representarem uma emissão líquida, o direito ao respectivo montante será cancelado.

Lista de abreviaturas

ACEA - Association des Constructeurs Européens d Automobiles.

BUS - autocarro.

CCGN - ciclo combinado a gás natural.

CE - Comissão Europeia.

CELE - comércio europeu de licenças de emissão.

CP - Caminhos de Ferro Portugueses.

E-FRE - electricidade produzida a partir de fonte renovável.

f-gases - gases fluorados.

FRD - florestação, reflorestação e desflorestação (abreviatura usada no âmbito do n.º 3 do artigo 3.º do PQ).

GEE - gases com efeito de estufa.

Gg CO2e - gigagramas de dióxido de carbono equivalente.

IA - imposto automóvel.

INE - Instituto Nacional de Estatística.

JAMA - Japan Automobiles Manufacturers Association.

KAMA - Korea Automobiles Manufacturers Association.

ML - metropolitano de Lisboa.

MLM - metro ligeiro do Mondego.

MP - metro do Porto.

MST - metro Sul do Tejo.

P&M - políticas e medidas.

PCIP - prevenção e controlo integrado de poluição.

PEC - Programa de Estabilidade e Crescimento.

PIB - produto interno bruto.

PIBpm - produto interno bruto a preços de mercado.

pkm - passageiro km.

PNAC - Programa Nacional para as Alterações Climáticas, designado por PNALE - Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão.

PQ - Protocolo de Quioto.

QA - quantidade atribuída.

RCCTE - Regulamento das Características de Comportamento Térmico dos Edifícios.

REF - cenário de referência.

REN - Rede Eléctrica Nacional.

RGCE - Regulamento dos Grandes Consumidores de Energia.

RMUs - unidades de remoção líquida.

RSECE - Regulamento dos Sistemas Energéticos de Climatização de Edifícios.

RUB - resíduos urbanos biodegradáveis.

TI - transporte individual.

tkm - tonelada km.

UNFCCC - United Nations Framework for Climate Change Convention.

VAB - valor acrescentado bruto.

vkm - veículos km.

Referências bibliográficas

IAa, 2006, relatório de Portugal no âmbito da Decisão n.º 280/2004/CE, do Parlamento e do Conselho, de 11 de Fevereiro, relativa à criação de um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases com efeito de estufa e de implementação do PQ. Relatório relativo à determinação da quantidade atribuída de acordo com o artigo 23.º da Decisão n.º 166/2005/CE, de 10 de Fevereiro. Instituto do Ambiente, 2006.

IAb, 2006, Portuguese National Inventory Report on Greenhouse Gases, 1990-2004 - Submitted under the United Nations Framework Convention on Climate Change. Instituto do Ambiente, 2006.

INE, 2006, «Actualização das contas nacionais no período 2000-2005 (base 2000)», Instituto Nacional de Estatística, Março de 2006 (documento disponível em www.ine.pt).

PNAC 2004 - Programa Nacional para as Alterações Climáticas, Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004 (publicada no Diário da República, de 31 de Julho de 2004). Documento disponível em www.iambiente.pt.

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005-2009, actualização de Dezembro de 2005, República Portuguesa, Dezembro de 2005.