I - Introdução
A Mutilação Genital Feminina (MGF) configura uma violação grave dos direitos humanos, continuando, no entanto, a ser praticada ao abrigo de crenças que a fomentam com base em alegados benefícios de saúde e higiene, e em motivos religiosos ou de tradição. Tal como outras práticas tradicionais nocivas, a MGF afeta mulheres de todas as idades, culturas e religiões, prejudicando o seu direito à integridade física e à saúde, incluindo a sexual e reprodutiva, e constituindo um obstáculo ao pleno exercício da cidadania e à realização da igualdade entre as mulheres e os homens.
A Organização Mundial de Saúde define a MGF como qualquer procedimento que envolva a remoção parcial ou total dos órgãos genitais externos da mulher ou que provoque lesões nos mesmos por razões não médicas, e coloca Portugal entre os países em risco no que diz respeito à prática da MGF, já que as comunidades imigrantes residentes em Portugal provenientes de países onde a MGF existe poderão continuar esta prática, quer no nosso país, quer enviando menores ao país de origem.
A Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica, adotada em Istambul a 11 de maio de 2011 e ratificada pelo Estado português em 5 de fevereiro de 2013, prevê explicitamente que os Estados Partes tomam as medidas legislativas ou outras necessárias para assegurar a criminalização desta prática. De acordo com esta Convenção devem ser criminalizadas as seguintes condutas intencionais: a excisão, infibulação ou qualquer outra mutilação total ou parcial dos grandes lábios, pequenos lábios ou clítoris de uma mulher; o ato de forçar uma mulher a submeter-se àquelas práticas ou de lhe providenciar os meios para esse fim; e o ato de incitar ou forçar uma rapariga a submeter-se às mesmas práticas ou de lhe providenciar os meios para esse fim.
No contexto da União Europeia, o Parlamento Europeu aprovou um conjunto de Resoluções nesta matéria, de que se destacam as mais recentes:
A Resolução (2010/C 117 E/09) sobre a luta contra as mutilações genitais femininas praticadas na União Europeia, onde é solicitada aos Estados-membros a implementação de uma estratégia integrada acompanhada de planos de ação, tendo em vista proibir a MGF na União Europeia; a Resolução (2010/C 285 E/07) sobre a eliminação da violência contra as mulheres, que exorta os Estados-membros a adotarem as medidas adequadas para pôr termo à MGF, nomeadamente informando as comunidades imigrantes de que a MGF constitui uma séria agressão à saúde das mulheres e uma violação dos direitos humanos, e aplicando ou adotando disposições legais específicas sobre esta matéria; a Resolução (2010/2209 (INI)) sobre prioridades e definição de um novo quadro político comunitário em matéria de combate à violência contra as mulheres, que propõe a realização de novos esforços de recolha de dados, tendo em vista obter dados estatísticos comparáveis sobre a violência baseada no género, incluindo a mutilação genital feminina, e insta os Estados-membros a rejeitarem toda e qualquer referência a práticas culturais, tradicionais ou religiosas como um fator atenuante nos casos de violência contra as mulheres, incluindo os chamados «crimes de honra» e a mutilação genital feminina; e a Resolução (2012/2684 (RSP)) sobre a eliminação da mutilação genital feminina, que apela aos Estados-membros para que cumpram as obrigações internacionais e unam esforços no combate a esta prática, através da prevenção, de medidas de proteção e de legislação.
No âmbito das Nações Unidas, a Plataforma de Ação de Pequim apela aos governos dos Estados-membros para que aprovem e façam aplicar legislação contra os responsáveis pelas práticas e atos de violência contra as mulheres, tais como a MGF, e que proíbam a MGF, onde quer que se pratique. De salientar a aprovação, pela Assembleia Geral, da Resolução n.º 67/146, a 20 de dezembro de 2012, que apela a que a mutilação genital feminina deixe definitivamente de ser praticada, pedindo aos Estados-membros a aplicação de penas e a promoção de ações educativas para travar esta prática.
No que se refere à Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), a II Reunião de Ministros(as) Responsáveis pela Igualdade de Género da CPLP, que teve lugar em 2010, aprovou a chamada Resolução de Lisboa, onde se reconhece que a violência contra as mulheres sob todas as suas formas, incluindo a MGF, constitui uma grave violação dos direitos humanos e das liberdades fundamentais das mulheres e um obstáculo à realização da igualdade de género e do empoderamento das mulheres. O Plano Estratégico para a Igualdade de Género e Empoderamento das Mulheres na CPLP (2010) e o Plano de Ação da CPLP para a Igualdade de Género e o Empoderamento das Mulheres (2011) vieram, nesse sentido, estabelecer um conjunto de medidas com o objetivo de combater as práticas tradicionais nocivas, nomeadamente a MGF. Finalmente, na Declaração de Luanda, aprovada na Reunião Extraordinária de Ministros(as) Responsáveis pela Igualdade de Género da CPLP, que se realizou em 2011, é considerado que a violência contra as mulheres sob todas as suas formas, incluindo as práticas tradicionais nocivas para mulheres e meninas, designadamente a MGF, é uma grave violação dos direitos humanos e um problema de saúde pública.
Em Portugal, a Resolução da Assembleia da República n.º 71/2010, de 19 de julho, recomenda ao Governo que reafirme o seu compromisso no sentido do cumprimento dos 4.º e 5.º Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), relativos à redução da mortalidade infantil e à melhoria da saúde sexual e reprodutiva, incluindo o género, e refere que as práticas tradicionais nefastas, incluindo a MGF, devem ser áreas específicas na educação e na cooperação para o desenvolvimento.
A prática de MGF é enquadrável no artigo 144.º do Código Penal, por constituir um crime de ofensa à integridade física grave.
A Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, que aprova a lei de proteção de crianças e jovens em perigo, prevê a intervenção das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ) nestas situações, dado que representam inequívocas situações de perigo para as crianças visadas, regime igualmente previsto na Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária.
A problemática da MGF em Portugal não se tem limitado a uma abordagem meramente penal, mas tem vindo a inscrever-se nos instrumentos de políticas públicas de igualdade de género.
O I Programa de Ação para a Eliminação da Mutilação Genital Feminina, enquadrado no III Plano Nacional para a Igualdade - Cidadania e Género (2007-2010), resultou do trabalho desenvolvido por um grupo intersectorial constituído por representantes de vários organismos da Administração Pública, de organizações intergovernamentais e de organizações não-governamentais. Este primeiro programa contribuiu para tornar visível esta prática junto de vários agentes estratégicos para a prevenção e combate à MGF, e concorreu para colocar o tema na agenda pública e para fomentar o debate sobre esta matéria no contexto nacional, europeu e nos países lusófonos.
Em continuidade, o II Programa de Ação para a Eliminação da Mutilação Genital Feminina (2011-2013) inscreveu-se no IV Plano Nacional para a Igualdade - Género, Cidadania e Não Discriminação (2011-2013).
A execução do II Programa de Ação veio a caracterizar-se pelo reforço e pela introdução de uma nova dinâmica no grupo de trabalho intersectorial sobre MGF, responsável pela implementação do mesmo, bem como por um impulso às medidas implicando mais diretamente os sectores da saúde, da administração interna e da justiça.
Estabeleceu-se como prioritário o desenvolvimento de estratégias de ação concertadas tendo em vista fundamentalmente três objetivos e públicos-alvo: sensibilizar as comunidades para as consequências decorrentes da MGF; informar e formar os(as) profissionais de saúde, fundamentalmente em territórios com maior concentração de população potencialmente em risco e ativar a dimensão criminal da MGF no programa de ação, com o envolvimento da magistratura e dos órgãos de polícia criminal.
Consequentemente, foi emitida e divulgada a Orientação para Profissionais de Saúde sobre Mutilação Genital Feminina n.º 005/2012, 06/02/2012, que consiste num conjunto de orientações à prática dos(as) profissionais de saúde sobre esta matéria, inclusive sobre os procedimentos a tomar no que respeita à referenciação dos casos, bem como à aplicação de planos de intervenção e apoio às famílias, e procedeu-se à elaboração de um Guia de Procedimentos para Órgãos de Polícia Criminal, com a mesma vocação e dirigido em particular a profissionais de segurança.
Foi também criado, no âmbito da Plataforma de Dados da Saúde, um campo específico para registo de casos de MGF, cuja existência e utilidade deve agora ser objeto de intensa divulgação junto dos(as) profissionais de saúde.
Refira-se, ainda, o reforço da participação e envolvimento das associações de imigrantes representativas das comunidades onde a MGF se pratica, na execução de ações de prevenção a esta prática tradicional nociva, tendo sido criado o Prémio contra a MGF - Mudar aGora o Futuro, que conheceu, em 2012, a sua primeira edição.
O II Programa de Ação, que agora finda, beneficiou de uma monitorização e avaliação interna e externa, cujos resultados encontram expressão, em forma e conteúdo, no presente III Programa de Ação para a Prevenção e Eliminação da Mutilação Genital Feminina (III PAPEMGF), bem como são integrados na dinâmica do grupo de trabalho intersectorial sobre a MGF, responsável pela sua execução.
O III PAPEMGF deixa de estar inscrito no Plano Nacional para a Igualdade, passando a fazer parte integrante do V Plano Nacional de Prevenção e Combate à Violência Doméstica e de Género 2014-2017. Esta opção assenta no entendimento que tem sido assumido internacionalmente de que a MGF constitui uma forma de violência de género, expresso nomeadamente pela sua inclusão na Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção e o Combate à Violência contra as Mulheres e a Violência Doméstica.
No entanto, assumindo que todas as formas de violência de género, e a MGF especialmente, radicam numa desigualdade persistente, a execução deste Programa implica uma estreita articulação com o V Plano Nacional para a Igualdade de Género, Cidadania e Não-Discriminação 2014-2017.
Este programa prevê um reforço de intervenção em algumas medidas que se revelam estruturais para o desafio da erradicação da MGF, nomeadamente a formação e a capacitação de profissionais que, de alguma forma, podem ter contacto com a problemática da MGF, tendo-se introduzido formalmente no presente Programa de Ação novos intervenientes e grupos-alvo de formação, como sejam os(as) técnicos(as) das CPCJ e o pessoal não docente dos estabelecimentos de todos os níveis de ensino. Prevê-se, ainda, a criação de uma bolsa de formadores(as) acreditados(as) na área de igualdade de género, munidos(as) de conhecimentos e instrumentos necessários à exploração deste tema na sua atividade, bem como a criação de um grupo multidisciplinar específico para replicação da formação, na sequência das ações desenvolvidas junto de profissionais de saúde.
O presente Programa de Ação propõe-se igualmente atuar de um modo mais incisivo nas comunidades em risco, mobilizando de forma mais intensa as organizações não-governamentais, em especial as associações de imigrantes, sempre que possível numa lógica de intervenção em rede.
O III PAPEMGF prevê a adoção de 42 medidas estruturadas em torno das seguintes cinco áreas estratégicas:
1) Prevenir;
2) Integrar;
3) Formar;
4) Conhecer;
5) Cooperar.
II - Metodologia de implementação
A CIG assegura a coordenação do III PAPEMGF. Na sua execução, é coadjuvada por um grupo de trabalho, constituído por representantes de várias entidades e organizações: Ministério da Administração Interna (MAI), Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI, I.P.), Camões - Instituto da Cooperação e da Língua, I.P. (Camões, I.P.), Comissão Nacional da Proteção das Crianças e Jovens em Risco (CNPCJR), Direção-Geral da Educação, Direção-Geral da Saúde (DGS), Direção-Geral de Política de Justiça (DGPJ), Escola da Polícia Judiciária (EPJ), Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP, I.P.), CPLP, Organização Internacional para as Migrações (OIM), organizações não-governamentais, nomeadamente a Associação para o Planeamento da Família (APF) e a União das Mulheres Alternativa e Resposta (UMAR), e três associações de imigrantes representativas de comunidades de nacionais de Estados onde se pratica a MGF, a indicar conjuntamente pela CIG e pelo ACIDI, I.P.
Também a PGR e o Conselho Superior da Magistratura (CSM) estão representados neste grupo de trabalho, no qual intervém, nos termos dos respetivos estatutos e no âmbito das suas atribuições.
Podem, ainda, ser convidadas a participar em reuniões do grupo de trabalho outras pessoas e entidades com relevância para a matéria concreta em discussão.
Os membros do grupo de trabalho de apoio à entidade coordenadora não auferem qualquer remuneração, incluindo senhas de presença, nem ajudas de custo.
São elaborados relatórios anuais intercalares sobre o grau de execução das medidas a entregar ao membro do Governo de que depende a CIG, até 15 de março de cada ano.
O III PAPEMGF é sujeito a uma avaliação externa e independente.
Área Estratégica 1 - Prevenir
A sensibilização e a prevenção são indispensáveis à erradicação da MGF, porquanto a sua prática se sustenta num vasto conjunto de crenças e mitos, que persistem nas comunidades. Nesse sentido, é necessário reunir esforços para desencorajar a prática da MGF, informando as populações quanto às suas consequências a nível físico, psicológico e social.
O envolvimento das associações de imigrantes ou das organizações e interlocutores que, de alguma forma, são representativos das comunidades revela-se particularmente eficaz neste propósito, razão pela qual a sua implicação deve ser reforçada no presente Programa de Ação, bem como privilegiadas as intervenções específicas nos territórios de risco, com o envolvimento de todas as organizações e de profissionais locais considerados relevantes, nas mais diversas áreas.
É essencial promover o envolvimento das comunidades locais na iniciativa, no planeamento e na participação em atividades, considerando as diferentes necessidades existentes, os seus valores, crenças, aspirações, expectativas, conflitos e grupos de referência.
Simultaneamente, o combate a esta prática tradicional nefasta exige o reforço da intervenção dos serviços públicos das áreas da saúde, da educação, da intervenção social, da igualdade de género, da imigração e da cooperação para o desenvolvimento nos seus papéis de sinalização, prevenção e atuação face a ocorrências.
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Área Estratégica 2 - Integrar
A MGF, enquanto violência de género, ocorre num universo de referências socioculturais, que tendencialmente circunscrevem o espaço de ação das mulheres ao contexto familiar e à função reprodutiva.
A decisão de uma família praticar ou abandonar a MGF é influenciada por recompensas e sanções socialmente poderosas - a perda de estatuto social torna as potenciais vítimas e respetivas famílias mais permeáveis a pressões da comunidade, dentro ou fora do país.
Importa envolver ativamente as comunidades no debate sobre violência contra as mulheres e mutilação genital feminina em particular, bem como na definição de estratégias de ação mais adequadas à eliminação desta prática.
A capacitação das mulheres imigrantes pertencentes às comunidades em risco é, do ponto de vista estratégico, fundamental para o propósito da erradicação da prática, no pressuposto de que, quanto mais informadas, preparadas e autónomas, melhor podem desencadear focos de resistência individual ou coletiva.
Simultaneamente impõe-se o reforço de medidas de apoio e integração, dirigidas a meninas, raparigas e mulheres que já foram submetidas a MGF, ou estão em risco de o ser, bem como às suas famílias e às associações que trabalham nestas comunidades.
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Área Estratégica 3 - Formar
A formação dos diversos intervenientes que, de alguma forma, têm contacto com a realidade da MGF, no desempenho das suas atividades profissionais, revela-se fundamental e assume-se como uma condição de base à boa execução do presente Programa de Ação, no seu conjunto.
O leque de profissionais abrangidos(as) surge assim reforçado, incluindo agentes de cooperação, profissionais de comunicação social, técnicos(as) das CPCJ, bem como pessoal não docente de todos os níveis de ensino.
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Área Estratégica 4 - Conhecer
O conhecimento e a investigação assumem-se como instrumentos indispensáveis ao desenvolvimento de políticas de intervenção nesta área.
A MGF continua a ser uma realidade oculta, quer no que respeita à sua dimensão, quer quanto às circunstâncias em que é praticada no contexto nacional. O conhecimento da prevalência do fenómeno, inclusivamente no que concerne à sua georreferenciação, é pois uma condição essencial à adoção de intervenções gerais e específicas ajustadas.
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Área Estratégica 5 - Cooperação
O presente Programa de Ação continua a privilegiar o trabalho de cooperação com os países onde a MGF se pratica, com particular incidência nos países de língua portuguesa e, em especial, na Guiné-Bissau.
O trabalho a realizar, no âmbito da cooperação, inclui o debate sobre a problemática da MGF e a partilha de boas práticas, designadamente com responsáveis técnicos e políticos dos referidos territórios.
Nesta área estratégica, figuram ainda medidas destinadas a garantir o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal no plano internacional, no que concerne à violência de género em geral e à mutilação genital feminina em particular, e a integração das suas políticas nas correntes estratégicas geradas neste domínio, nomeadamente mediante a sua participação e envolvimento ativo nos diferentes organismos e instâncias internacionais onde se encontra representado.
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SIGLAS
ACIDI, I.P. - Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P.
ACSS, I.P. - Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.
ANMP - Associação Nacional de Municípios Portugueses
APF - Associação para o Planeamento da Família
ARS, I.P. - Administração Regional de Saúde, I.P.
ASCJR - Ação de Saúde para Crianças e Jovens em Risco
CEJ - Centro de Estudos Judiciários
Camões, I.P. - Camões - Instituto de Cooperação e da Língua, I.P.
CIG - Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género
CITE - Comissão para a Igualdade no Trabalho e no Emprego
CLAII - Centros Locais de Apoio à Integração de Imigrantes
CNAI - Centros Nacionais de Apoio ao Imigrante
CNPCJR - Comissão Nacional da Proteção das Crianças e Jovens em Risco
CPCJ - Comissões de Proteção de Crianças e Jovens
CPLP - Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CSM - Conselho Superior da Magistratura
CVP - Cruz Vermelha Portuguesa
DGAE - Direção-Geral das Atividades Económicas
DGE - Direção-Geral de Educação
DGPJ - Direção-Geral da Política de Justiça
DGRSP - Direção-Geral da Reinserção e Serviços Prisionais
DGS - Direção-Geral da Saúde
EPJ - Escola da Polícia Judiciária
FCT, I.P. - Fundação para a Ciência e para a Tecnologia, I.P.
FS - Forças de Segurança
GEPAC - Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliação Culturais
GMCS - Gabinete para os Meios de Comunicação Social
GNR - Guarda Nacional Republicana
IEFP, I.P. - Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P.
INE, I.P. - Instituto Nacional de Estatística, I.P.
INMLCF, I.P. - Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses, I.P.
IPDJ, I.P. - Instituto Português do Desporto e Juventude, I.P.
IPSS - Instituições Particulares de Solidariedade Social
ISS, I.P. - Instituto da Segurança Social, I.P.
LGBT - Lésbicas, Gays, Bissexuais e Transgéneros
LNES - Linha Nacional de Emergência Social
MAI - Ministério da Administração Interna
MAOTE - Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia
ME - Ministério da Economia
MEC - Ministério da Educação e Ciência
MGF - Mutilação Genital Feminina
MJ - Ministério da Justiça
MNE - Ministério dos Negócios Estrangeiros
MS - Ministério da Saúde
MSESS - Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social
ODM - Objetivos de Desenvolvimento do Milénio
OIM - Organização Internacional para as Migrações
ONG - Organizações não-governamentais
ONGD - Organização Não-Governamental de Cooperação para o Desenvolvimento
ONU - Organização das Nações Unidas
PAVD - Programa para Agressores de Violência Doméstica
PCM - Presidência do Conselho de Ministros
PDS - Plataforma de Dados de Saúde
PGR - Procuradoria-Geral da República
PNCVD - Plano Nacional contra a Violência Doméstica
PSP - Polícia de Segurança Pública
SEAL - Secretário de Estado da Administração Local
SEAPI - Secretária de Estado dos Assuntos Parlamentares e da Igualdade
SEF - Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
SICAD - Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências
SIVVD - Serviço de Informação a Vítimas de Violência Doméstica
UMAR - União das Mulheres Alternativa e Resposta