Despacho n.º 11304/2006 (2.ª série), de 24 de maio

Despacho n.º 11 304/2006 (2.ª série). - 1 - O município de Barcelos requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, nos autos do processo cautelar n.º 486/06.0BEBRG, a suspensão de eficácia do despacho n.º 7495/2006 (2.ª série), de 14 de Março, do Ministro da Saúde, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 67, de 4 de Abril de 2006, "na parte em que determina o encerramento imediato do bloco de partos do Hospital de Santa Maria Maior de Barcelos".

2 - Independentemente do mérito desta providência cautelar, que só o Tribunal poderá apreciar, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos determina que a entidade requerida, uma vez recebido o duplicado do requerimento, não inicie ou prossiga a execução do acto, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

3 - O objecto do presente despacho visa enquadrar a motivação do despacho n.º 7495/2006 e demonstrar o prejuízo para o interesse público no diferimento da sua execução.

4 - O despacho em causa determina, designadamente, "[...] com base no relatório da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal e tendo em conta o imperativo constitucional que obriga o Estado a 'garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o País em recursos humanos e cuidados de saúde'", o seguinte:

"1 - A consagração do direito de toda a mulher escolher livremente o local onde deseja ter os seus filhos em condições de melhor qualidade para a mãe e a criança.

2 - Até ao dia 30 de Junho do ano corrente, a concentração dos partos actualmente realizados no Hospital de Barcelos, no Hospital de São Marcos (Braga) [...].

10 - Em todos os locais mencionados no presente despacho serão mantidas as actuais valências obstétricas, as quais continuarão a prestar serviço pré-parto e pós-parto, integrando-se os respectivos especialistas, médicos e enfermeiros nas equipas de urgência dos estabelecimentos onde se realiza a concentração.

11 - As administrações regionais de saúde, em colaboração com o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e com as corporações de bombeiros locais aperfeiçoarão o sistema de transporte de parturientes e recém-nascidos em condições que garantam a máxima segurança e comodidade."

5 - Importa recordar que a decisão cuja suspensão é requerida representa uma valoração político-administrativa, claramente explicada nos pontos I a XII do despacho, e visa a requalificação dos blocos de partos, no âmbito do Programa de Saúde Materna e Neonatal. Dirige-se ao Serviço Nacional de Saúde, de forma coerente e integrada.

6 - O despacho obedece às recomendações da Comissão Nacional de Saúde Materna e Neonatal, que procedeu à avaliação científica e técnica da situação nos estabelecimentos públicos de saúde. O trabalho realizado por esta Comissão foi conduzido com inteira independência e considera os contributos das entidades profissionais e científicas na área da saúde materno-infantil em Portugal.

7 - O enquadramento decisório do despacho proferido assenta, assim, numa factualidade científica e técnica que o conforma em termos de oportunidade.

De facto, a Comissão recomendou, entre outros, o encerramento imediato do bloco de partos do Hospital de Barcelos.

8 - A primeira ponderação, realizada em função da obrigação constitucional e legal de assegurar o direito à protecção da saúde, centrou-se no perigo objectivo - que não pode ser ignorado - para as parturientes e para os seus filhos.

O parto deve decorrer em condições de total segurança, assistido por equipas compostas, em permanência, por obstetras, anestesista, pediatra neonatologista e enfermeiros, bem como com o equipamento mínimo que permita acompanhar a vida fetal antes do parto e reanimar o recém-nascido. Acresce o apoio fundamental do serviço de sangue, de imagiologia, de laboratório e de cirurgia. Ora, estas condições estão longe de existir no Hospital de Barcelos. Em contrapartida, já existem no Hospital de São Marcos, de Braga.

9 - Segundo as considerações técnico-científicas, que não podem deixar de ser consideradas pertinentes, a experiência nacional demonstra que aqueles requisitos apenas se conjugam, por óbvias razões de efectividade e eficiência, em serviços que garantam uma actividade de cerca de 1500 partos/ano, não apenas porque uma maior realização de partos pressupõe mais meios, mas também porque só a repetição de actos e gestos pelos profissionais em múltiplas e diversas situações lhes permite manter o adestramento que garante qualidade.

10 - O despacho cuja suspensão de eficácia é requerida limitou-se a concretizar, no plano político e administrativo, aquelas considerações e, desse modo, concentrar os locais de parto, por razões de segurança da mãe e da criança.

Sublinha-se agora a motivação fundamental do despacho proferido: "uma perda de vida materna, por motivos de parto, é um acontecimento dramático para as famílias e que mancha a credibilidade do SNS. A perda actual de cerca de 12 vidas anuais de recém-nascidos por razões ligadas a insuficiente qualificação técnica dos locais onde o parto ocorre tem um intolerável custo social e afectivo".

11 - Entende-se, pois, que o dever constitucional de assegurar a protecção da saúde implica, de acordo com a "reserva do possível", a racional e eficiente cobertura de todo o País em recursos humanos e em unidades de saúde.

12 - O despacho em causa considera os requisitos em relação à qualificação dos locais e tem em conta as implicações de acessibilidade. Definiu, por isso, os regimes transitórios que permitem facultar a cada mulher a escolha, em cada localização possível, da melhor relação entre o desconforto da distância e o risco associado ao parto.

13 - O Ministério da Saúde não podia, face às recomendações produzidas, deixar de tomar estas medidas, porque antepõe a segurança das grávidas e dos recém-nascidos ao descontentamento, que compreende, e a uma conjuntural contestação que, democraticamente, tem de assumir.

Como se disse no despacho cuja eficácia se pretende colocar em crise, esta questão renova a problemática ocorrida na década de 90, quando o número de locais de parto foi concentrado de quase 200 iniciais para os actuais 50, do que resultou um notável progresso na redução das taxas de mortalidade perinatal (entre a 28.ª semana de gestação e os sete primeiros dias de vida). Chama-se de novo à colação a emotividade da sensação de pertença ao local da vida e trabalho e o desejo de que o nascimento de cada filho constitua a renovação desse compromisso com a terra onde vive. Este sentimento é claramente mais forte nas forças políticas locais que entre as próprias cidadãs. Na verdade, quando bem informadas, estas sabem exactamente o que querem, preferindo sempre a distância segura à proximidade insegura. A prova de tal facto é que, em 2004, cerca de 35% dos partos efectuados a mães residentes no município de Barcelos tiveram lugar em município diferente.

14 - A ponderação destes factores aconselha à manutenção da medida contestada e ao rigoroso seguimento da sua aplicação.

O Ministério da Saúde não pode aceitar a omissão de agir, nem assumir a responsabilidade em que incorreria por qualquer caso de risco não controlado. E esta responsabilidade política e jurídica torna-se eticamente insustentável quando os bens jurídicos que aqui se jogam são a vida e a dignidade da pessoa.

15 - Sem colocar em causa a reacção do município de Barcelos, a todos os títulos legítima numa sociedade plural, importa reconhecer que a providência cautelar interposta, baseada numa legitimidade processual circunscrita àquele município, limita o poder organizatório que cabe ao Governo como órgão superior da Administração Pública.

Na verdade, o efeito suspensivo da providência cautelar afecta as relações interorgânicas com outro estabelecimento público hospitalar, situado no município de Braga.

Acresce que a margem de livre decisão, constitucionalmente reconhecida ao Governo, para garantir uma política de saúde que em termos orgânicos assegure a eficiência, eficácia e unidade de acção, resulta diminuída, ainda que transitoriamente, no que respeita a uma política pública, democraticamente legitimada a nível nacional.

16 - Importa, assim, analisar, no estrito respeito pelas regras do Estado de direito, o efeito suspensivo automático decorrente do pedido de suspensão da eficácia.

Nos termos do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cabe ao Ministro da Saúde reconhecer que o diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público.

As considerações anteriores sobre o sentido, pertinência e alcance da medida administrativa demonstram que o encerramento do bloco de partos do Hospital de Barcelos é útil e necessário.

17 - Mas a gravidade para o interesse público da suspensão dos efeitos do acto, com a consequente paragem de todos os actos preparatórios, diligências, reuniões e planeamento do encerramento, é evidente se pensarmos que o diferimento da execução põe em risco grávidas e recém-nascidos.

Não é possível afirmar que no tempo necessário até ao julgamento da providência não se devam, imperativamente, minorar os riscos assinalados através da preparação cuidada do encerramento do bloco de partos até ao dia 30 de Junho de 2006.

A não prosseguirem as acções genericamente referidas no despacho n.º 7495/2006, e em vias de concretização pela Administração Regional de Saúde do Norte, seria necessário retomar o processo, que, assim, se prolongaria, com custos desnecessários e riscos acrescidos.

18 - A suspensão dos efeitos do acto não se revela apenas inconveniente e prejudicial para a prossecução do interesse público. A suspensão é gravemente lesiva para o interesse público porque a execução da medida tem como pressuposto a urgência que se baseia no perigo para as parturientes e recém-nascidos. E a iminência de perigo, reconhecida tecnicamente, fundamenta a urgência de execução do acto durante o tempo necessário ao julgamento da providência cautelar.

Importa lembrar que a prognose de risco obstétrico não se compadece com uma dilação da oportunidade da medida baseada em considerações estatísticas. O que está em causa é criar as condições para que o risco seja mínimo, o interesse público específico se concretize o mais rapidamente possível e que a actuação dos serviços responda à iminência de perigo de forma adequada e pronta.

A natureza imperiosa do interesse público a defender, e que coincide com um interesse constitucionalmente consagrado, representa uma valia superior que justifica o prosseguimento das actuações iniciadas pelo Ministério da Saúde, nomeadamente pela Administração Regional de Saúde do Norte.

19 - Nestes termos, os actos e actividades subsequentes ao despacho n.º 7495/2006 devem ser enunciados, em nome da transparência e para permitir ao julgador e ao próprio requerente avaliarem da razoabilidade do respectivo prosseguimento, em função do perigo que a sua suspensão acarreta e do risco que envolve.

Está em causa, nomeadamente, o seguinte:

a) A continuidade das obras em execução no Hospital de São Marcos, em Braga, que visam aprimorar o serviço de obstetrícia deste Hospital, relocalizando as salas de partos, bem como toda a sua estrutura, permitindo a melhoria das condições de prestação de cuidados às parturientes que pretendam recorrer a esta instituição, nomeadamente as provenientes do município de Barcelos;

b) As obras de realocação de espaços a outros serviços do Hospital de São Marcos, nomeadamente à medicina interna, e a criação da Unidade de Cuidados Intermédios de Medicina, com benefício na prestação de cuidados médicos a doentes graves;

c) A adequada gestão de recursos humanos na área da anesteseologia, incluindo, nomeadamente, a contratação de mais elementos que iriam garantir a analgesia epidural vinte e quatro horas/dia a todas as grávidas que recorrem ao Hospital de São Marcos;

d) A abertura da programada Unidade de Cuidados Intensivos Neonatais no Hospital de São Marcos, de forma a dar resposta às necessidades de cuidados de saúde aos recém-nascidos, evitando a sua transferência, sempre arriscada, para outros hospitais centrais;

e) A realização de reuniões dos responsáveis da Administração Regional de Saúde com os membros dos conselhos de administração dos hospitais em causa, bombeiros locais e outros técnicos, visando acautelar a boa execução do despacho;

f) A definição da situação dos profissionais, evitando a incerteza sobre o seu futuro e a repercussão na qualidade do desempenho das suas funções, bem como na sua vida familiar;

g) A articulação do INEM com as unidades de cuidados de saúde primários e hospitalares e a possibilidade de criar e planear os meios humanos e técnicos para dar resposta ao transporte urgente de grávidas;

h) O esclarecimento quanto à ligação dos cuidados de saúde primários aos cuidados hospitalares, evitando dúvidas na forma e no local de referenciação das grávidas, as quais geram instabilidade na própria parturiente;

i) O planeamento da prestação de cuidados de saúde na área materno-infantil, quer no Hospital de Santa Maria Maior, em Barcelos, quer no Hospital de São Marcos e no Centro Hospitalar do Alto Minho.

20 - É útil referir que, para além do risco de perigo para a saúde, o diferimento da prossecução da execução dos actos necessários à boa implementação das determinações contidas no despacho seria também gravemente prejudicial para o interesse público, uma vez que importa assegurar a normalidade e estabilidade do exercício das funções cometidas aos hospitais envolvidos, num processo de mudança em que se visa precisamente atingir níveis de qualidade e exigência constantes de normas internacionais de boas práticas médicas, que mereceram a concordância expressa do Colégio da Especialidade de Ginecologia/Obstetrícia da Ordem dos Médicos. Em suma, medidas que têm por objectivo requalificar os serviços de urgência perinatal, por meio de uma maior concentração dos locais de parto por razões de segurança das parturientes e dos recém-nascidos.

21 - Pelas razões expostas, entendo que o diferimento da execução do despacho n.º 7495/2006 seria gravemente prejudicial para o interesse público, protelando-se o encerramento de um bloco de partos que não reúne as condições técnicas e de segurança, pondo em risco a vida das parturientes e dos recém-nascidos, pelo que, nos termos do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, decido manter a eficácia das determinações de organização e de actuação hospitalar necessárias à boa execução daquele despacho.

8 de Maio de 2006. - O Ministro da Saúde, António Fernando Correia de Campos.