Parecer n.º 12/2003, de 5 de agosto

Parecer n.º 12/2003. - Instituto de Solidariedade e Segurança Social - Ministério da Segurança Social e do Trabalho - Pessoa colectiva de direito público - Sistema de segurança social - Desconto - Subscritor da Caixa Geral de Aposentações - Quotização - Interpretação da lei.

1.ª As pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, na qualidade de entidades empregadoras, encontram-se obrigadas a contribuir para o sistema previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações relativamente aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, nos casos legalmente previstos.

2.ª O Instituto de Solidariedade e Segurança Social, pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira, encontra-se obrigado a contribuir para o sistema de protecção social da função pública, em relação a todos os seus trabalhadores que sejam subscritores da Caixa Geral de Aposentações, com uma importância mensal igual à das quotas pagas por esses trabalhadores, nos termos do disposto nos n.os 5 e 8 dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro.

Exma. Sr.ª Ministra de Estado e das Finanças;

Exmo. Sr. Ministro da Segurança Social e do Trabalho:

Excelências:

I - Foi solicitada a emissão de parecer urgente pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sobre a divergência existente entre a Caixa Geral de Aposentações (CGA), o Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ISSS) e o Ministério da Segurança Social e do Trabalho, sobre o sentido e alcance do preceito constante do n.º 8 do artigo 40.º dos Estatutos do ISSS, quando refere que "O ISSS contribui, em qualquer caso, para o financiamento da CGA com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores".

A CGA sustenta que resulta da mencionada norma que o "ISSS se encontra obrigado a contribuir para o financiamento do sistema de protecção social do funcionalismo público em matéria de pensões relativamente a todos os subscritores da CGA que se encontrem ao seu serviço, independentemente da forma que a vinculação daqueles ao ISSS revista, considerando ainda que 'a contribuição é, invariavelmente, de montante igual ao das quotas pagas pelos trabalhadores em causa'".

Esta posição é também sufragada pelo Ministério das Finanças.

O ISSS entende que a referida norma implica que "só relativamente aos trabalhadores que exerçam funções no quadro específico, isto é, dirigentes, chefias, assessorias especializadas e situações análogas, desde que abrangidas pelo regime de protecção social da função pública, é devida pelo ISSS comparticipação de quantia igual à das quotas pagas por esses trabalhadores".

Para o Ministério da Segurança Social e do Trabalho, "a norma em análise deve ser interpretada no sentido segundo o qual a obrigação contributiva do ISSS para financiamento da CGA, prevista no n.º 8 do artigo 40.º dos Estatutos do ISSS recai apenas sobre as seguintes categorias de trabalhadores: i) os subscritores da CGA que, com prejuízo do seu lugar de origem, exerçam funções no ISSS, ou seja, apenas o pessoal sujeito ao regime da função pública que exerça funções no ISSS com prejuízo do exercício do respectivo lugar de origem seja este no quadro do pessoal da função pública do ISSS ou de outro organismo da Administração Pública; ii) os subscritores da CGA que, nos termos expostos, requeiram licença sem vencimento de longa duração e exerçam funções no ISSS".

Cumpre, com a urgência pretendida, emitir parecer.

II - 1 - O ISSS foi criado pelo Decreto-Lei n.º 45-A/2000, de 22 de Março, diploma que procedeu à alteração da Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, com o objectivo de agregar as competências e atribuições até então desempenhadas, separadamente, pelos centros regionais de segurança social e pelo Centro Nacional de Pensões.

Subjacentes à criação do ISSS pesaram dois objectivos essenciais: "dar maior unidade estratégica ao conjunto do sistema de segurança social e permitir um maior nível de desconcentração de base distrital, utilizando amplamente as novas oportunidades de gestão fornecidas pelos modernos sistemas de informação e informática".

Nesse sentido, ao ISSS caberá desenvolver de forma integrada a coordenação dos sistemas de protecção social de cidadania - solidariedade e acção social -, de protecção à família e de previdência.

Os centros distritais de solidariedade e segurança social serão a base organizacional e administrativa do sistema, de modo que o desempenho dos referidos sistemas de protecção social seja mais eficiente e célere e mais próximo dos cidadãos (ver nota 1).

O Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro (ver nota 2), veio, no seu artigo 1.º, aprovar os Estatutos do ISSS, publicados em anexo ao diploma, e extinguir o Centro Nacional de Pensões e os centros regionais de segurança social (artigo 2.º).

O ISSS é definido como "uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, com a natureza de instituto público" (artigo 1.º dos Estatutos).

O ISSS está sujeito a tutela e superintendência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social (artigo 2.º dos Estatutos), sendo o seu regime jurídico o de direito público.

O ISSS tem por objecto a gestão das prestações do sistema de solidariedade e segurança social em conformidade com as atribuições do artigo 4.º dos Estatutos.

O ISSS desenvolve as suas atribuições e competências através dos seguintes órgãos: o conselho directivo, o conselho consultivo, a comis são fiscalizadora e os conselhos consultivos distritais de solidariedade e segurança social (artigo 5.º dos Estatutos).

Os membros do conselho directivo são nomeados por despacho do Primeiro-Ministro, sob proposta do ministro da tutela (n.º 2 do artigo 6.º dos Estatutos) (ver nota 3), o mandato tem a duração de três anos e é-lhes aplicável o estatuto dos gestores públicos (n.º 3 do artigo 6.º dos Estatutos).

Sobre a gestão patrimonial e financeira do ISSS, diz o artigo 31.º dos Estatutos que a mesma se rege pelo "regime jurídico aplicável às instituições de segurança social em tudo o que não for especialmente regulado no presente diploma e no seu regulamento interno".

A gestão económica e financeira assenta no plano anual e nos planos plurianuais de actividades, orçamento e relatório e contas anuais, instrumentos que são homologados pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade (artigo 31.º dos Estatutos).

Com interesse para a resolução do problema que nos é colocado, importa ainda reter o artigo 4.º, que, sob a epígrafe "Transição de pessoal", tem o seguinte conteúdo:

"1 - Aos funcionários públicos vinculados aos quadros de pessoal do Centro Nacional de Pensões e dos centros regionais de segurança social é facultada a possibilidade de serem integrados, nos termos e procedimentos do Decreto-Lei n.º 535/99, de 13 de Dezembro, nos quadros de pessoal do ISSS abrangidos pelo regime jurídico da função pública, com salvaguarda dos direitos inerentes ao seu lugar de origem, ou, em alternativa, optarem pela passagem ao regime do contrato individual de trabalho.

2 - Aos agentes com contrato administrativo de provimento com organismos extintos é facultada a possibilidade de manterem esse vínculo com o ISSS ou, em alternativa, optarem pela passagem ao regime de contrato individual de trabalho.

3 - Ao pessoal abrangido pelo regime laboral dos trabalhadores das instituições de previdência é facultada a possibilidade de manterem esse vínculo, com salvaguarda dos direitos inerentes ao seu lugar de origem, ou, em alternativa, de optarem pela passagem ao regime do contrato individual de trabalho.

10 - ..."

2 - Centremo-nos agora no teor das disposições dos Estatutos mais directamente implicadas no objecto do parecer.

Segundo o disposto no artigo 37.º dos Estatutos, em matéria de pessoal vigora em geral o regime jurídico do contrato individual de trabalho.

Por sua vez, o artigo 38.º, que tem por epígrafe "Mobilidade", dispõe:

"1 - Os funcionários do Estado, de institutos públicos e de autarquias locais, assim como os empregados, quadros ou administradores de empresas públicas ou privadas, poderão, mediante acordo prévio dos interessados e das entidades a que estiverem vinculados, desempenhar funções no ISSS, em regime de requisição ou de comissão de serviço por um período de três anos, renovável por iguais períodos, com garantia do lugar de origem e dos direitos nele adquiridos, considerando-se o período de requisição ou de comissão como tempo de serviço prestado nos quadros de que provenham, suportando o ISSS as despesas inerentes.

2 - ...

3 - ...

4 - Os funcionários vinculados aos quadros de pessoal, a que se referem o n.º 1 do artigo 38.º e o n.º 2 do artigo 39.º, podem exercer, no quadro específico do ISSS e no regime de comissão de serviço previsto no n.º 1 do presente artigo, cargos dirigentes, funções de secretariado e de assessoria especializada ao conselho directivo e aos directores do CNP e dos centros distritais, nos termos do regulamento interno do ISSS.

5 - ..."

Segundo o n.º 1 do artigo 39.º dos Estatutos, o ISSS dispõe de um quadro específico para o pessoal contratado ao abrigo do regime jurídico do contrato individual de trabalho, aprovado por despacho do ministro da tutela.

Nos termos do n.º 2, "Os serviços centrais, o CNP, cada um dos serviços regionais e cada um dos centros distritais disporão do seu quadro de pessoal abrangido pelo estatuto da função pública, que serão aprovados por portaria dos Ministros das Finanças e da Solidariedade e da Reforma do Estado e da Administração Pública [...]".

Em especial sobre o regime de protecção social, rege o artigo 40.º, que tem o seguinte conteúdo:

"Artigo 40.º

Protecção social do pessoal

1 - Os membros do conselho directivo e da comissão de fiscalização e os directores do Centro Nacional de Pensões e centros distritais ficam sujeitos ao regime de segurança social previsto na legislação que lhes é aplicável.

2 - Os trabalhadores do ISSS que não pertençam ao quadro abrangido pelo estatuto da função pública encontram-se submetidos ao regime geral de segurança social, salvo nos casos em que outro regime decorrer da adesão deste Instituto a instrumentos de regulamentação colectiva ou se os trabalhadores, estando inscritos num outro regime de protecção social, pretendam e possam legalmente optar pela sua manutenção.

3 - O pessoal a exercer funções no ISSS em regime de comissão de serviço, de destacamento ou requisição mantém o regime de protecção social inerente ao seu quadro de origem.

4 - Os trabalhadores do ISSS abrangidos pelo estatuto da função pública continuam sujeitos às normas da função pública, em matéria de protecção social, designadamente no que se refere a aposentação, pensão de sobrevivência, subsídio familiar e ADSE.

5 - O ISSS contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.

6 - Os subscritores da Caixa Geral de Aposentações (adiante designada por CGA) que, com prejuízo do exercício do seu lugar de origem, exerçam funções no ISSS, bem como os que, nos termos do n.º 5 do artigo 4.º do diploma preambular (ver nota 4), requeiram licença sem vencimento de longa duração e queiram a continuidade da contagem do tempo para os efeitos de aposentação e sobrevivência, nos termos do n.º 3 do artigo 83.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 117/99, de 11 de Agosto, podem optar, para efeitos das suas contribuições para a CGA e para a ADSE, por efectuar os seus descontos do seguinte modo:

a) Com base na remuneração correspondente ao seu lugar de origem;

b) Com base na remuneração efectivamente auferida no ISSS, com o limite máximo correspondente ao estatuto remuneratório de director-geral da Administração Pública.

7 - ...

8 - O ISSS contribui, em qualquer caso, para o financiamento da CGA com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores."

3 - A questão que vem posta está precisamente em saber em que medida se encontra o ISSS obrigado a contribuir para o financiamento do sistema de protecção social do funcionalismo público em matéria de pensões ou, mais concretamente, em relação a que trabalhadores sujeitos ao regime da função pública está o ISSS obrigado a contribuir para a CGA.

III - A resposta exige um excurso ainda que breve sobre o regime de protecção social da função pública e da segurança social.

1 - O artigo 63.º da Constituição da República (ver nota 5), inserido no título III ("Direitos e deveres económicos, sociais e culturais"), capítulo II ("Direitos e deveres sociais"), sob a epígrafe "Segurança social e solidariedade", estabelece:

"Artigo 63.º

Segurança social

1 - Todos têm direito à segurança social.

2 - Incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado, com a participação das associações sindicais, de outras organizações representativas dos trabalhadores e de associações representativas dos demais beneficiários.

3 - O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.

5 - ..."

A lei constitucional impõe fundamentalmente ao Estado a organização e coordenação de um sistema de segurança social que há-de revestir a característica da universalidade, porque deve cobrir todos os cidadãos. Deve ser integral para acorrer, de um modo geral, a todas as situações em que haja diminuição de meios de subsistência ou de capacidade de trabalho; deve ser unificado do ponto de vista funcional e orgânico de forma a abranger todo o tipo de prestações adequadas a garantir o cidadão em face de situações de auto-insuficiência ou desemprego; deve ser descentralizado e participado (ver nota 6).

O direito à segurança social não é directa e imediatamente exigível por cada cidadão, encontrando-se a sua concretização e individualização dependentes da mediação do Estado, em especial do legislador, ao qual se impõe, desde logo, a emissão de legislação adequada à satisfação da imposição constitucional (ver nota 7).

Como este corpo consultivo já teve oportunidade de ponderar (ver nota 8), o direito à segurança social é "um típico direito positivo", e "a principal incumbência do Estado consiste na organização do sistema de segurança social" (ver nota 9) (ver nota 10).

Segundo alguma doutrina, o direito à segurança social, na medida em que se afirma como um direito universal, dirigido a todos os cidadãos enquanto tais, independentemente da respectiva situação laboral ou profissional e visando assegurar, mediante uma concepção distributiva da protecção social, um determinado mínimo vital, é encarado como um autêntico direito de cidadania (ver nota 11) (ver nota 12).

2 - A actual Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro (ver nota 13), define, dando cumprimento à imposição constitucional, as bases gerais em que assenta o sistema de segurança social, "bem como as atribuições prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com entidades particulares de fins análogos" (artigo 1.º).

O sistema de segurança social visa prosseguir, segundo o artigo 4.º, os objectivos seguintes:

a) Garantir a concretização do direito à segurança social;

b) Promover a melhoria das condições e dos níveis de protecção e o reforço da respectiva equidade;

c) Proteger os trabalhadores e as suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego e de morte;

d) Proteger as famílias através da compensação de encargos familiares;

e) Promover a eficácia social dos regimes prestacionais e a qualidade da sua gestão, bem como a eficiência e sustentabilidade financeira do sistema.

De acordo com o artigo 5.º, "o sistema de segurança social abrange o sistema público de segurança social, o sistema de acção social e o sistema complementar" (n.º 1); "o sistema público de segurança social compreende o subsistema previdencial, o subsistema de solidariedade e o subsistema de protecção familiar" (n.º 2); "o sistema de acção social é desenvolvido por instituições públicas, designadamente pelas autarquias, e por instituições particulares sem fins lucrativos" (n.º 3); "o sistema complementar compreende regimes legais, regimes e esquemas facultativos" (n.º 4).

São princípios gerais do sistema o princípio da universalidade, da igualdade, da solidariedade, da equidade social, da diferenciação positiva, da subsidiariedade social, da inserção social, da coesão geracional, do primado da responsabilidade pública, da complementaridade, da unidade, da descentralização, da participação, da eficácia, da conservação dos direitos adquiridos e em formação, da garantia judiciária e da informação (artigo 6.º).

Ao Estado compete "garantir a boa administração do sistema público de segurança social e do sistema de acção social, bem como assegurar uma adequada e eficaz regulação, supervisão prudencial e fiscalização e supervisão do sistema complementar" (artigo 24.º).

O subsistema previdencial, assente num princípio de solidariedade de base profissional, visa garantir as prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho, perdido em consequência da verificação das eventualidades que integram o seu âmbito material: doença; maternidade, paternidade e adopção; desemprego; acidentes de trabalho e doenças profissionais; invalidez; velhice, e morte (artigos 27.º e 29.º).

Quanto ao âmbito pessoal, "são abrangidos obrigatoriamente pelo subsistema previdencial, na qualidade de beneficiários, os trabalhadores por conta de outrem ou legalmente equiparados, e os trabalhadores independentes" (artigo 28.º, n.º 1).

O subsistema previdencial tem por base a obrigação legal de contribuir (princípio da contributividade), devendo ser fundamentalmente autofinanciado (artigo 30.º).

A obrigação contributiva abrange os beneficiários e, no caso de actividade profissional subordinada, as respectivas entidades empregadoras (artigo 45.º, n.º 1), sendo que a obrigação contributiva destas se constitui no início do exercício da actividade profissional pelos trabalhadores ao seu serviço (artigo 45.º, n.º 2).

São as entidades empregadoras as "responsáveis pelo pagamento das contribuições por si devidas e das cotizações correspondentes aos trabalhadores ao seu serviço, devendo descontar, nas remunerações a estes pagas, o valor das cotizações" (artigo 47.º).

Quanto à articulação entre o regime de segurança social e o de protecção social da função pública, destaca-se o princípio da tendencial uniformização dos regimes da função pública e do regime geral contributivo consagrado no artigo 124.º, com o conteúdo seguinte: "os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações" (ver nota 14) (ver nota 15).

3 - Vejamos agora em que se traduzem os regimes de protecção social da função pública e qual a sua natureza.

3.1 - Como ficou consignado no parecer n.º 36/2002, "o sistema de protecção social da função pública é um sistema complexo, que engloba vários regimes, contributivos e não contributivos, que asseguram de forma sectorial a protecção social dos funcionários e agentes, no conjunto das eventualidades, com excepção do desemprego".

O sistema comporta fundamentalmente quatro áreas de protecção (ver nota 16), destacando-se as seguintes:

a) O regime contributivo de protecção previdencial, que é gerido pela Caixa Geral de Aposentações e assegura protecção nas eventualidades velhice, invalidez e morte;

b) O regime contributivo de protecção sanitária, sem prestação directa de cuidados de saúde, que é gerido pela Direcção-Geral da Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE).

O Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro (ver nota 17), estabelece a obrigatoriedade de inscrição como subscritor da Caixa aos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível de pagamento de quota (artigos 1.º e 6.º) (ver nota 18).

Quanto ao valor das quotas, pode ler-se no parecer n.º 36/2002 que o "Decreto-Lei n.º 78/94, de 9 de Março, veio igualizar a situação contributiva dos trabalhadores da função pública com os demais trabalhadores por conta de outrem em matéria de segurança social, fixando a quotização em 10%, 'percentagem que, adicionada à vigente para a ADSE, representa uma taxa global de 11%, igual à paga pelos trabalhadores do sector privado' (do preâmbulo)" (ver nota 19).

O Decreto-Lei n.º 78/94 dispõe no seu artigo único:

"1 - Os descontos para a aposentação e para efeito da pensão de sobrevivência, estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 11 de Fevereiro, passam a ser, respectivamente, de 7,5% e 2,5%.

2 - As entidades legalmente obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública entregarão à Caixa Geral de Aposentações as importâncias correspondentes às que resultam do disposto no número anterior.

3 - O disposto nos números anteriores produz os seus efeitos em simultâneo com as actualizações para 1994 dos vencimentos dos funcionários e agentes da Administração Pública."

Verifica-se que, em regra, a quota, no valor de 10% (dos quais 7,5% se destinam à aposentação e 2,5% a sobrevivência), impende exclusivamente sobre os subscritores, ou seja, os beneficiários activos.

São também contribuintes entidades empregadoras de direito privado que a título excepcional se encontram abrangidas por este regime, como sejam os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo (ver nota 20), bem como pessoas colectivas de direito público com autonomia financeira e nos casos legalmente previstos (ver nota 21).

Note-se, porém, que, ao contrário do que sucede com os subscritores, as "entidades" apenas são obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública quando exista disposição legal expressa nesse sentido, como melhor será analisado mais adiante.

A Caixa Geral de Aposentações é, desde 1929, a entidade responsável pela gestão, em matéria de pensões, do regime de segurança social dos funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exercem funções de trabalho subordinado na administração central, regional e local e noutras pessoas colectivas de direito público.

O regime jurídico da Caixa Geral de Aposentações consta do Decreto-Lei n.º 277/93, de 10 de Agosto, onde a mesma é definida como "uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e com património próprio, que tem por escopo a gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matéria de pensões" (n.º 1 do artigo 1.º).

A Caixa dispõe de receitas próprias, tradicionalmente constituídas por quotas, em regra obrigatórias, pagas mensalmente pelos subscritores (beneficiários), pelas entidades de direito privado já mencionadas (caso dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo) e, fundamentalmente, por transferências do Orçamento Geral do Estado (ver nota 22) (ver nota 23).

3.2 - Impõe-se tecer algumas considerações sobre a questão do financiamento do regime de protecção previdencial gerido pela CGA.

3.2.1 - No início da vigência do Estatuto, as receitas da Caixa assentavam basicamente nas cotizações dos subscritores e na contribuição do Estado (ver nota 24).

Actualmente, é vasto e heterogéneo o conjunto das pessoas colectivas de direito público legalmente obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de protecção social da função pública.

Na verdade, o crescente agravamento do desequilíbrio financeiro da Caixa (ver nota 25) motivou a procura de soluções alternativas para a questão do seu financiamento (como, aliás, da segurança social em geral).

Num primeiro momento foram adoptadas medidas correctoras de vária ordem, destacando-se a instituição da "contribuição obrigatória das câmaras municipais e outros serviços autónomos, na qualidade de entidades patronais" (ver nota 26).

Com efeito, com vista a alcançar os princípios da universalidade e da proporcionalidade na comparticipação da Administração Pública para o financiamento dos sistemas de aposentação e sobrevivência dos seus funcionários e agentes, a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado para 1989 (ver nota 27), todas as autarquias locais e respectivos serviços municipalizados, bem como todos os serviços e organismos da administração pública regional, passaram a contribuir os para a Caixa Geral de Aposentações e para o Montepio dos Servidores do Estado, sem prejuízo das quotizações a cargo daqueles trabalhadores.

A contribuição devida por tais entidades passou a ser fixada em posteriores leis do orçamento, por forma que progressivamente viesse a igualizar as quotas deduzidas nas remunerações dos respectivos funcionários ou agentes, segundo o estatuído no n.º 2 do artigo 56.º da Lei n.º 114/88 (ver nota 28).

3.2.2 - Por outro lado, nos últimos anos, a fragmentação da Administração Pública (ver nota 29) levou à criação de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, actividades administrativas destinadas à realização de fins estaduais, em muitos casos segundo o direito privado.

Esta denominada "fuga" da Administração Pública para o direito privado (ver nota 30) (ver nota 31) atingiu a própria "privatização do emprego público" (ver nota 32), através da sistemática substituição do regime jurídico laboral da função pública pelo regime do contrato individual de trabalho.

Têm na verdade proliferado, nos últimos anos, os fenómenos de alteração da forma jurídica de organização das entidades públicas, quer pela transformação de um serviço público (sem personalidade jurídica) num instituto público ou numa empresa pública, quer pela criação ex novo de pessoas colectivas privadas denominadas de mão pública (sociedades de capitais exclusivamente ou maioritariamente públicos), com a consequente alteração do regime jurídico das relações de trabalho.

Com efeito, estas novas realidades jurídicas passaram a conformar as relações de trabalho pela celebração de contratos individuais de trabalho em detrimento do regime jurídico da função pública.

Este movimento, caracterizado pela coexistência nos quadros da mesma pessoa colectiva de trabalhadores sujeitos quer ao regime jurídico do contrato individual de trabalho quer ao regime jurídico da função pública (ver nota 33), tem sido acompanhado pela imposição às entidades empregadoras da obrigação de contribuírem para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações.

A fórmula usualmente seguida na fixação daquela obrigação tem-se efectivado pela via legislativa (ver nota 34), através da introdução de normas adequadas em diplomas estatutários que instituem novas pessoas jurídicas.

Com efeito, na generalidade dos casos, a obrigação de entidades empregadoras contribuírem para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações consta dos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários e reporta-se ao seu pessoal abrangido pelo regime de protecção social da função pública (ver nota 35).

Verifica-se também que o estabelecimento da obrigação aparece normalmente acompanhado da explicitação do seu montante, com menção do princípio da equiparação entre a comparticipação da entidade e as quotas deduzidas nas remunerações do respectivo pessoal.

No parecer n.º 36/2002 refere-se que a técnica seguida pelo legislador para alcançar tal objectivo não é, porém, uniforme.

Com efeito, a técnica legislativa mais generalizada assenta na articulação de duas normas: uma a fixar a obrigação e a outra o montante.

Constitui exemplo desta fórmula legislativa, por exemplo, o artigo 26.º dos Estatutos do Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 41-A/99, de 9 de Fevereiro (ver nota 36), cujo conteúdo é o seguinte:

"Artigo 26.º

Protecção social

1 - ...

2 - O IIES contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.

3 - Relativamente aos trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, o IIES contribuirá para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores."

Outras vezes, o legislador segue uma técnica legislativa mais simplificada, que assenta numa única norma. Esta norma limita-se a conter uma obrigação genérica de contribuição em relação a todos os "funcionários", remetendo, quanto ao montante contributivo, para o respectivo regime geral (ver nota 37) (ver nota 38).

Neste sentido, v., a título exemplificativo, o artigo 28.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 376/99, de 21 de Setembro, que criou a Administração Geral Tributária (AGT), cujo conteúdo é o seguinte:

"A AGT contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras."

Adiante-se, desde já, que os Estatutos do ISSS contêm, no n.º 5 do artigo 40.º, norma de teor idêntico.

Retomando a análise do artigo 28.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 376/99, cumpre realçar que este corpo consultivo, chamado a pronunciar-se sobre se estaria ou não a AGT, segundo o mencionado preceito, obrigada a contribuir para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações, com uma contribuição mensal igual à das quotas pagas pelos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, concluiu, no parecer que temos vindo a seguir, em sentido afirmativo.

Para esse efeito, ficou consignado, no mencionado parecer, que a expressão "sistemas de segurança social", constante do n.º 2 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 376/99, deveria ser interpretada no sentido de abranger tanto o sistema público de protecção social como o sistema de protecção social da função pública, designadamente o regime previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações.

Em abono desta tese, verifica-se que as entidades em cuja orgânica se adopta uma técnica legislativa idêntica à do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 376/99 (ver nota 39) têm vindo a entregar à CGA quantias iguais às quotas descontadas aos seus trabalhadores sujeitos ao regime de protecção social da função pública.

3.3 - Com o parecer n.º 36/2002 podemos, pois, concluir que o regime previdencial da Caixa se apoia hoje financeiramente nas seguintes contribuições:

a) Cotizações pagas mensalmente pelos subscritores (beneficiários);

b) Transferências do Orçamento do Estado;

c) Contribuições devidas pelas entidades de direito privado que, a título excepcional, se encontram abrangidas pela instituição (caso dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo);

d) Contribuições devidas por pessoas colectivas de direito privado ou de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, relativamente aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, nos casos legalmente previstos.

Ficou também demonstrado que, neste último caso, na ausência de uma regra geral aplicável às diversas situações, o legislador tem procedido à imposição pontual e casuística daquela obrigação, nos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários, utilizando uma técnica legislativa não uniforme.

IV - A resposta à questão que nos ocupa há-de girar, pois, em torno da interpretação das pertinentes normas dos Estatutos do ISSS, em especial do n.º 8 do artigo 40.º, tal como vem referenciado no pedido de parecer, cujo conteúdo, recorde-se, é o seguinte:

"O ISSS contribui, em qualquer caso, para o financiamento da CGA com uma importância mensal de montante igual ao das quotas pagas por esses trabalhadores."

1 - Na actividade interpretativa, a letra da lei é o primeiro estádio da interpretação, funcionando simultaneamente como ponto de partida e limite de interpretação (ver nota 40).

No entanto, "a lei é um ordenamento de relações que mira a satisfazer certas necessidades e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a essa finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela.".

Por conseguinte, para determinar o alcance de uma lei, o intérprete não pode limitar-se ao "sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal; é indagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis [...] A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível [...] na alma do legislador, reconstituir o pensamento legislativo. Só assim a lei realiza a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa" (ver nota 41).

Para esse efeito, na tarefa de fixar o sentido e alcance com que deve valer uma norma jurídica, intervêm, para além do elemento gramatical (o texto, a letra da lei), elementos lógicos, que a doutrina subdivide em elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica (ver nota 42).

O elemento teleológico consiste na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao elaborar a norma.

Segundo Baptista Machado (ver nota 43), "o conhecimento desse fim, sobretudo quando acompanhado do conhecimento das circunstâncias (políticas, sociais, económicas, morais, etc.) em que a norma foi elaborada ou da conjuntura político-económico-social que motivou a 'decisão' legislativa (occasio legis) constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma. Basta lembrar que o esclarecimento da ratio legis nos revela a 'valoração' ou ponderação dos diversos interesses que a norma regula e, portanto, o peso relativo desses interesses, a opção entre eles traduzida pela solução que a norma exprime. Sem esquecer ainda que, pela descoberta daquela 'racionalidade' que (por vezes inconscientemente) inspirou o legislador na fixação de certo regime jurídico particular, o intérprete se apodera de um ponto de referência que ao mesmo tempo o habilita a definir o exacto alcance da norma e a discriminar outras situações típicas com o mesmo ou com diferente recorte".

Toda a norma jurídica assenta, pois, em um certo fundamento, em uma certa razão de ser que é a finalidade a que se dirige (ver nota 44), sendo a ratio legis reveladora da valoração ou ponderação dos diversos interesses que a norma jurídica disciplina.

O elemento sistemático "funda-se na circunstância de que um preceito jurídico não existe por si só, isoladamente, antes se encontrando ligado a vários outros de modo a constituírem todos eles um sistema" (ver nota 45).

Assim sendo, se cada preceito jurídico se encontra vinculado a todos os demais, há que confrontá-lo com todos aqueles de que é interdependente, o que pode vir a revelar um nexo de subordinação, uma relação de analogia ou paralelismo (lugares paralelos) ou ainda um certo grau de conexão.

Nomeadamente o recurso aos lugares paralelos pode revestir grande utilidade, pois parte-se do princípio de que dois ou mais casos previstos, quando análogos, devem ter também uma regulamentação idêntica. Sucede com frequência que num desses casos a fórmula legislativa emerge mais clara e explícita, pelo que, em homenagem à coerência de todo o sistema jurídico, a interpretação deve realizar-se recorrendo à norma mais clara para fixar o sentido da norma mais ambígua, supondo-se que o legislador, sendo coerente consigo mesmo, terá querido consagrar soluções semelhantes para casos semelhantes (ver nota 46).

2 - Por tudo o que vai exposto, uma correcta interpretação da norma em causa exige que se comece por perceber qual o regime jurídico laboral dos seus trabalhadores e respectivo sistema de protecção social.

Especificamente quanto aos regimes jurídico-laborais existentes no ISSS, podemos traçar o quadro que se segue.

Os membros do conselho directivo ficam subordinados ao estatuto dos gestores públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro (artigo 9.º daquele decreto-lei), encontrando-se sujeitos ao regime de segurança social previsto na legislação que lhes é aplicável (artigo 40.º, n.º 1, dos Estatutos) .

O pessoal rege-se, na generalidade, pelo regime do contrato individual de trabalho (ver nota 47), para o qual o ISSS disporá de quadro específico; e encontra-se submetido ao regime geral de segurança social.

Além disso, existe pessoal que continua abrangido pelo estatuto da função pública.

Trata-se dos trabalhadores vinculados aos anteriores quadros de pessoal do Centro Nacional de Pensões e dos centros regionais de segurança social que transitaram para o ISSS e não optaram pelo regime do contrato individual de trabalho (ver nota 48). Tais trabalhadores continuam sujeitos às normas da função pública, em matéria de protecção social, designadamente no que se refere a aposentação, pensão de sobrevivência, subsídio familiar e ADSE (artigo 40.º, n.º 4, dos Estatutos).

Finalmente, existem trabalhadores em regime de comissão de serviço, de destacamento ou requisição que mantêm o regime de protecção social inerente ao lugar de origem (artigo 40.º, n.º 3, dos Estatutos).

O ISSS pode ainda dispor de trabalhadores abrangidos pelo regime jurídico laboral das instituições de previdência, que será afecto a um quadro específico adequado aos efectivos existentes nessa situação. Estes trabalhadores gozam igualmente da faculdade de opção pelo regime do contrato individual de trabalho (ver nota 49).

Centrando a nossa análise no artigo 40.º dos Estatutos, podemos desta forma subsumir o pessoal afecto ao ISSS sujeito ao regime da função pública fundamentalmente em duas categorias:

Numa primeira categoria, podemos inscrever o pessoal que não optou pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho;

Numa segunda categoria, abranger o pessoal a exercer funções no ISSS em regime de comissão de serviço, de destacamento ou requisição, que tem um lugar de origem num dos organismos da Administração Pública.

3 - A questão central que se coloca é a de saber se estará o ISSS obrigado a contribuir para a CGA em relação a todos os trabalhadores sujeitos ao regime da função pública ou se, pelo contrário, tal obrigação se restringe aos funcionários na situação prevista no n.º 6 do artigo 40.º dos Estatutos.

3.1 - O mencionado preceito refere-se aos subscritores da CGA que, com prejuízo do exercício do seu lugar de origem, exerçam funções no ISSS, bem como os que, nos termos do n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, requeiram a continuidade da contagem de tempo para efeitos de aposentação e sobrevivência nos termos do Decreto-Lei n.º 100/99.

Adiante-se desde já que uma eventual tese da restrição da obrigação contributiva do ISSS em relação ao pessoal mencionado no n.º 6 do artigo 40.º dos Estatutos carece de fundamento, como passamos a demonstrar.

Em primeiro lugar, o n.º 6 do artigo 40.º dos Estatutos não tem vocação para determinar o âmbito da obrigação contributiva do ISSS em relação à CGA.

O preceito refere-se, como vimos, a duas categorias de trabalhadores que se encontram numa situação especial, diferente da que caracteriza a generalidade.

Com efeito, os trabalhadores que se encontram em comissão de serviço auferem, no ISSS, remuneração diferente e em princípio superior à correspondente ao lugar de origem (ver nota 50).

Os trabalhadores que se encontram em situação de licença de longa duração não auferem do ISSS qualquer remuneração.

Torna-se, por conseguinte, necessário determinar, tanto para uns como para outros, qual a remuneração que há-de servir de referência ao cálculo das contribuições para a CGA.

O preceito tem como objectivo fornecer uma base, ao mesmo tempo que faculta aos trabalhadores em causa a possibilidade de escolherem efectuar descontos tendo por base a remuneração correspondente ao lugar de origem ou a remuneração efectivamente auferida no ISSS (ver nota 51).

Assim sendo, não faz qualquer sentido interpretar a expressão "esses trabalhadores", a que se refere a parte final do n.º 8 do artigo 40.º dos Estatutos, como sendo especialmente dirigida aos trabalhadores referenciados no n.º 6.

Que assim é, resulta ainda de forma inequívoca do facto de tal norma constituir, pelo menos na parte final, reprodução integral de outras constantes de leis orgânicas ou estatutárias atrás referenciadas (ver nota 52).

Em todas essas normas, o sentido da expressão "esses trabalhadores" tem o mesmo e único referente: os trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública e subscritores da CGA (ver nota 53).

Além do mais, não se descortina fundamento material bastante para isentar o ISSS de contribuir para o financiamento da CGA em relação a trabalhadores que se encontram sujeitos ao mesmo regime jurídico, ou seja, que são igualmente funcionários públicos e subscritores da CGA (ver nota 54).

3.2 - Em segundo lugar, note-se que também do n.º 8 do artigo 40.º dos Estatutos não pode extrair-se a consagração de uma obrigação geral contributiva do ISSS em relação à CGA.

O mencionado preceito limita-se a receber o critério geral enunciado no artigo único, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 78/94, no que se refere ao montante a que se encontram obrigadas as entidades empregadoras a contribuir para o financiamento da CGA.

Recorde-se que, segundo o referido preceito, as entidades legalmente obrigadas a contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública entregarão à CGA importâncias iguais às que são devidas pelos subscritores.

Estabelecida a obrigatoriedade legal de uma entidade empregadora contribuir para o financiamento do sistema de segurança social da função pública, torna-se desnecessário, em bom rigor, a fixação do montante legal da contribuição, uma vez que este se encontra genericamente predeterminado.

Ou seja, a norma, encarada de forma isolada, seria perfeitamente dispensável.

Vimos, no entanto, tratar-se de uma técnica legislativa seguida em muitos dos lugares paralelos atrás recenseados (ver nota 55).

Verifica-se que o legislador, em muitas situações, estabelece não só a obrigação de as entidades empregadoras contribuírem para o financiamento da Caixa como o quantum dessa obrigação.

Assim sendo, o preceito em análise poderá fazer algum sentido se interpretado em conexão com uma norma que estabeleça a obrigatoriedade legal de o ISSS contribuir para o financiamento da CGA.

3.3 - Essa norma, vamos encontrá-la no n.º 5 do artigo 40.º, cujo conteúdo, é o seguinte:

"O ISSS contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras."

Retira-se do primeiro segmento do preceito, ao estabelecer que "o ISSS contribuirá para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários [...]", uma obrigação genérica de o ISSS contribuir para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa de todos os seus trabalhadores qualquer que seja o sistema de protecção social.

Com efeito, tal como ficou consignado no parecer n.º 36/2002, "a expressão sistemas de segurança social, pelo seu teor literal, pelo seu carácter abrangente e pela conexão ou relação de pertença feita com os seus funcionários, abrange tanto o sistema público de protecção social como o sistema de protecção social da função pública, designadamente o regime previdencial da Caixa Geral de Aposentações".

Por outro lado, a expressão seus "funcionários" não pode ser entendida num sentido restrito enquanto trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço (ver nota 56).

A coexistência no ISSS de regimes laborais diferenciados associada ao facto de se usar apenas a expressão "funcionários" e não "funcionários públicos" leva-nos a propender para defender que o preceito se dirige a todos os "trabalhadores" (ver nota 57), independentemente do regime jurídico-laboral que os ligue ao ISSS.

Podemos até adiantar que uma dimensão da utilidade do n.º 5 do artigo 40.º reside precisamente na imposição da obrigação de o ISSS contribuir para o sistema de protecção previdencial gerido pela CGA, em relação aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, uma vez que tal obrigação, em relação ao sistema geral de segurança social e relativa aos trabalhadores abrangidos pelo contrato individual de trabalho, já resultava do artigo 45.º, n.º 1, da Lei n.º 32/2002.

Este entendimento é o que melhor corresponde ao movimento que referimos atrás no sentido da generalização da obrigatoriedade de as entidades empregadoras públicas contribuírem, quanto aos seus funcionários e agentes, para o financiamento da CGA.

Movimento que encontra a sua razão de ser no propósito do legislador de reforçar a sustentabilidade financeira dos sistemas de segurança social, em homenagem aos princípios da contributividade e da universalidade.

No segundo segmento estabelece-se o critério de contribuição, mediante a remissão para os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras.

Já vimos que este segundo segmento dispensaria, pelo menos, o segundo segmento da norma do n.º 8 do artigo 40.º, o que significa que o legislador utilizou aqui, novamente, talvez mais por preocupação de certeza que por inércia (ver nota 58), uma técnica que apesar de tudo encontra paralelo nos muitos exemplos atrás referenciados.

Sempre se dirá, no entanto, que o primeiro segmento da norma quando refere "o ISSS contribui em qualquer caso" ganha significado lido em conexão com o primeiro segmento do n.º 5 do artigo 40.º, segundo a interpretação atrás explicitada.

Com efeito, dirigindo-se o preceito a explicitar o critério da contribuição referente aos subscritores da CGA, a expressão "em qualquer caso" significará, neste contexto, que o ISSS contribuirá "qualquer que seja a situação desses subscritores, para o financiamento da CGA".

3.4 - Por tudo quanto é exposto, concluímos, em suma, que o ISSS se encontra obrigado a contribuir para o sistema de protecção social da função pública, em relação a todos os seus trabalhadores que sejam subscritores da CGA, com uma importância mensal igual à das quotas pagas por esses trabalhadores, nos termos das disposições conjugadas constantes dos n.os 5 e 8 do artigo 40.º dos Estatutos.

O entendimento a que se chegou sobre o sentido e alcance dos n.os 8 e 5 do artigo 40.º dos Estatutos é o mais razoável e aquele que melhor eficácia prática lhes atribui, considerando os elementos literal, lógico-racional e lugares paralelos fornecidos pelas soluções legislativas referenciadas no texto.

VI - Em face do exposto, conclui-se:

1) As pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, na qualidade de entidades empregadoras, encontram-se obrigadas a contribuir para o sistema previdencial gerido pela Caixa Geral de Aposentações relativamente aos seus trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, nos casos legalmente previstos;

2) O Instituto de Solidariedade e Segurança Social, pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira, encontra-se obrigado a contribuir para o sistema de protecção social da função pública, em relação a todos os seus trabalhadores que sejam subscritores da Caixa Geral de Aposentações, com uma importância mensal igual à das quotas pagas por esses trabalhadores, nos termos do disposto nos n.os 5 e 8 dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro.

(nota 1) Cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 316-A/ 2000.

(nota 2) Diploma rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 16-X/2000, Diário da República, 1.ª série-A, n.º 300, de 30 de Dezembro de 2000.

(nota 3) Cf. despacho conjunto n.º 540/2001, Diário da República, 2.ª série, n.º 139, de 18 de Junho de 2001.

(nota 4) Afigura-se que a remissão só faz sentido se respeitar ao artigo 5.º, n.º 1.

(nota 5) Cuja anterior redacção foi mantida pela Lei Constitucional n.º 1/2001, de 12 de Dezembro (5.ª revisão).

(nota 6) Cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1993, pp. 338-339.

(nota 7) No entanto, "a partir do momento em que o Estado cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar um direito social, o respeito constitucional deste deixa de constituir (ou deixa de constituir apenas) numa obrigação positiva para se transformar ou passar também a ser uma obrigação negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar para dar satisfação ao direito social, passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra a realização dada ao direito social", cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 39/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º vol., p. 95), jurisprudência reiterada no Acórdão n.º 509/2002, Diário da República, 1.ª série-A, n.º 36, de 12 de Fevereiro de 2003. Sobre a eficácia jurídico-constitucional dos "direitos sociais", cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, Coimbra Editora, Coimbra, 1991, pp. 130 e segs.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6.ª ed., Almedina, Coimbra, 2002, pp. 477 e segs.; Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 2001, pp. 379 e segs.

(nota 8) Seguimos de perto o parecer n.º 36/2002, de 31 de Janeiro. Para uma visão geral sobre a evolução histórica e o quadro actual do sistema de segurança social, cf. o parecer do Conselho Consultivo n.º 183/2001, de 28 de Fevereiro de 2002, pontos III-IV, e, mais recentemente, o parecer n.º 1/2003, de 13 de Fevereiro. Sobre o tema, v. também os pareceres do Conselho Consultivo n.os 58/91, de 28 de Fevereiro de 1992 (Diário da República, 2.ª série, n.º 218, de 21 de Setembro de 1992), e 448/2002, de 14 de Março.

(nota 9) Cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 338.

(nota 10) Para uma visão geral sobre a evolução histórica e o quadro actual do sistema de segurança social, cf. "Comissão do Livro Branco da Segurança Social", Livro Branco da Segurança Social, versão final, Janeiro de 1998, pp. 54 e segs.

(nota 11) Cf. Nazaré da Costa Cabral, "A nova Lei de Bases do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (enquadramento e inovações a nível do financiamento)", em Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. II, Coimbra Editora, 2001, pp. 86 e 87. A autora referia-se em especial ao subsistema de "Protecção social de cidadania", consagrado no artigo 24.º da anterior Lei de Bases da Segurança Social, a Lei n.º 17/2000, dado que "abrangendo a generalidade dos cidadãos, visa assegurar direitos básicos e a igualdade de oportunidades, o direito a mínimos vitais dos cidadãos em situação de carência económica e, bem assim, a prevenção das situações de pobreza e de exclusão, com vista à promoção do bem-estar e coesão sociais". A actual Lei de Bases, como melhor será analisado mais adiante, em vez de subsistema de "Protecção social de cidadania", fala, no artigo 50.º, em "Subsistema de solidariedade", que tem praticamente o mesmo conteúdo e visa os mesmos objectivos. É o seguinte o conteúdo do preceito: "1 - O subsistema de solidariedade destina-se a assegurar, com base na solidariedade de toda a comunidade, direitos essenciais por forma a prevenir e a erradicar situações de pobreza e de exclusão e a promover o bem-estar e a coesão sociais, bem como a garantir prestações em situações de comprovada necessidade pessoal ou familiar, não incluídas no subsistema previdencial."

(nota 12) Se do artigo 63.º da CRP não decorre de forma imediata o direito a "um mínimo de sobrevivência", tal direito há-de resultar da conexão do direito à segurança social (artigo 63.º, n.os 1 e 3), com o princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º da CRP) e princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da CRP), neste sentido concluiu o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 509/2002, pelo direito a um mínimo de existência condigna. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 388, fala a este propósito num direito à sobrevivência, enquanto direito social de personalidade. Sobre o tema, cf. Georges Kassimatis, "Origines et évolution de l'Etat social", La protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres de L'Union européenne, Editions Ant. N. Sakkoulas Athènes, Bruxelas, 2000, pp. 22 e segs., e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 509/2002, onde se faz uma exposição circunstanciada sobre o ponto de situação na doutrina bem como na jurisprudência sobretudo alemã e francesa.

(nota 13) Este diploma revogou a anterior Lei de Bases, a Lei n.º 17/2002, de 8 de Agosto. Sobre os condicionalismos culturais, demográficos e sócio-económicos deste diploma, cf. Nazaré da Costa Cabral, ob. cit., pp. 71 e 78.

(nota 14) Idêntico preceito já constava do artigo 110.º da Lei n.º 17/2000.

(nota 15) Para maiores desenvolvimentos, cf. Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, Coimbra Editora, Coimbra, 1996, pp. 824 e segs.

(nota 16) Cf. Ilídio das Neves, Dicionário Técnico e Jurídico de Protecção Social, Coimbra Editora, 2001, pp. 675 e 676.

(nota 17) Rectificado por declaração de rectificação publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 11, de 13 de Janeiro de 1973. O Decreto-Lei n.º 498/72 foi objecto de numerosas alterações, designadamente, pelos Decretos-Leis n.os 508/75, de 20 de Setembro, 543/77, de 31 de Dezembro, 191-A/79, de 25 de Junho, 75/83, de 8 de Fevereiro, 101/83, de 18 de Fevereiro, 214/83, de 25 de Maio, 182/84, de 28 de Maio, 198/85, de 25 de Junho, 20-A/86, de 13 de Fevereiro, e 215/87, de 29 de Maio, pela Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro, pelo Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de Agosto, pela Lei n.º 75/93, de 20 de Dezembro, e pelos Decretos-Leis n.os 72/94, de 9 de Março, 160/94, de 29 de Junho, 223/95, de 8 de Setembro, 28/97, de 23 de Maio, 241/98, de 7 de Agosto, 503/99, de 20 de Novembro, 32-B/2002, de 30 de Dezembro, e 8/2003, de 18 de Janeiro.

(nota 18) Sobre a quota para a aposentação, v. o artigo 5.º do Estatuto da Aposentação e o artigo único, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 78/94, de 9 de Março. Sobre o desconto da quota rege o artigo 7.º daquele Estatuto. Em geral sobre os descontos para a CGA, cf. João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Almedina, Coimbra, 1988, vol. II, pp. 959 e segs.

(nota 19) No preâmbulo do diploma destaca-se que o objectivo visado é a intensificação da harmonização do regime da função pública com o regime vigente para os demais trabalhadores por conta de outrem.

(nota 20) Sobre o respectivo regime, cf. o Decreto-Lei n.º 327/85, de 8 de Agosto (ensino superior), o Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de Setembro, e a Portaria n.º 1/89, de 2 de Janeiro (ensino não superior).

(nota 21) Cf. Ilídio das Neves, Dicionário Técnico e Jurídico, ob. cit., pp. 134 e segs.

(nota 22) Contribuição prevista no artigo 139.º do Estatuto.

(nota 23) No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 498/72 pode ler-se que "a receita proveniente das quotas dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, por si só insuficiente para acorrer aos encargos com as pensões, deverá continuar a ser completada com a contribuição do Estado, a qual já excede, presentemente, 400 000 contos anuais". Mais adiante acrescenta-se que "o montante dessa contribuição terá de ser, agora, reforçado de modo apreciável, para assegurar à Caixa o equilíbrio financeiro que as consideráveis melhorias introduzidas pelo presente Estatuto no regime da aposentação naturalmente comprometeriam.".

(nota 24) O artigo 5.º do Estatuto e o artigo único, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 78/94, de 9 de Março, referem-se às cotizações dos subscritores. A contribuição do Estado para a Caixa está regulada no artigo 139.º do Estatuto.

(nota 25) Em 1995, foram transferidos do Orçamento do Estado para a Caixa 256 milhões de contos, prevendo-se que o montante a transferir em 2010 seja de 996,8 milhões de contos (cf. "Comissão do Livro Branco da Segurança Social", Livro Branco da Segurança Social, ob. cit., p. 133).

(nota 26) Cf. "Comissão do Livro Branco da Segurança Social", Livro Branco da Segurança Social, ob. cit., p. 76.

(nota 27) Cf. o n.º 1 do artigo 56.º da Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro.

(nota 28) Cf. os artigos 53.º da Lei n.º 101/89, de 29 de Dezembro (aprova o Orçamento do Estado para 1990), e 53.º da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro (aprova o Orçamento do Estado para 1991).

(nota 29) Sobre as razões que têm conduzido à proliferação de institutos públicos de regime misto ou tendencialmente privado que têm engrossado a administração estadual indirecta, cf. Rodrigo Esteves de Oliveira/Vital Moreira, Relatório e Proposta de Lei-Quadro sobre os Institutos Públicos, Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, Lisboa, 2001, pp. 16 e segs.

(nota 30) Para uma análise das diferentes modalidades de privatização da Administração Pública, cf. Paulo Otero, "Coordenadas jurídicas da privatização da Administração Pública", "Os caminhos da privatização da Administração Pública", Boletim da Faculdade de Direito, Stvdia Ivridica 60, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2001, pp. 36 e segs.

(nota 31) De entre as razões da administração em forma jurídico-privada, destaca-se a facilidade na criação e extinção; a rentabilidade e economicidade; flexibilidade através da libertação das regras orçamentais e contabilísticas públicas; razões fiscais, etc. Para maiores desenvolvimentos, cf. Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, Coimbra, 1997, pp. 282 e segs.; Paulo Otero, ob. cit., pp. 47 e segs. e Lessandra Silveira, "O falso problema da fuga para o direito privado (?)", Scientia Ivridica, t. L, n.º 289, 2001, pp. 40 e segs.

(nota 32) Cf. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 47 e segs., e "A privatização das relações de trabalho na Administração Pública", "Os caminhos da privatização da Administração Pública", ob. cit., pp. 177 e segs. V. também Fernanda Maçãs, "A relação jurídica de emprego público. Tendências actuais", Novas Perspectivas de Direito Público, IGAT, Lisboa, 1999, pp. 13 e 14.

(nota 33) Em regra é dada a possibilidade aos funcionários públicos de optarem pelo regime jurídico da função pública. Ana Fernanda Neves, ob. cit., pp. 42 e segs., nota 116, apresenta vários exemplos de leis orgânicas de institutos públicos nesse sentido.

(nota 34) Nem sempre o legislador segue a via legislativa pura. Em alguns casos recorre-se à articulação entre um diploma de natureza legal e outro de natureza regulamentar. V., por exemplo, no caso de pessoal da LUSOPONTE proveniente da Junta Autónoma de Estradas, em que a obrigação (quantificada) de contribuição para o financiamento da CGA consta do Despacho Normativo n.º 61/95, de 22 de Setembro (Diário da República, 1.ª série-B, n.º 235, de 11 de Outubro de 1995); também quanto ao pessoal do Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes do Estado, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 370/88, de 17 de Outubro, impõe ao Cofre a obrigação de contribuir para o financiamento do sistema e o n.º 1.º da Portaria n.º 118/89, de 17 de Fevereiro, fixa a contribuição em "quantias iguais às quotas deduzidas nas remunerações do respectivo pessoal"; relativamente ao pessoal do Instituto Nacional de Aviação Civil, cf. o artigo 41.º do Regulamento de Carreiras, aprovado pelo despacho conjunto n.º 38/2000, de 28 de Outubro de 1999 (Diário da República, 2.ª série, n.º 11, de 14 de Janeiro de 2000).

(nota 35) No parecer n.º 36/2002, nota 30, faz-se enumeração exaustiva dos vários institutos públicos cujas leis orgânicas constituem exemplo do afirmado no texto e para o qual se remete.

(nota 36) Seguimos o exemplo apontado no parecer n.º 36/2002. Num sentido aproximado, aponta-se a solução recentemente encontrada para o caso da fusão no Instituto das Estradas de Portugal, do Instituto para a Construção Rodoviária e do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, operada pelo Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro. O artigo 10.º, sob a epígrafe "Subscritores da Caixa Geral de Aposentações", dispõe no n.º 2: "Relativamente aos trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, o IEP contribui para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações com uma importância mensal de montante igual aos das quotas pagas por esses trabalhadores."

(nota 37) Apesar de menos generalizada, um conjunto de diplomas relativos a organismos da área do Ministério da Cultura segue esta mesma técnica legislativa, conforme se concluiu no parecer n.º 36/2002 - artigo 37.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 242/97, de 18 de Setembro (Teatro Nacional de São João); artigo 35.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 243/97, de 18 de Setembro (Orquestra Nacional do Porto); artigo 36.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 244/97, de 18 de Setembro (Teatro Nacional de D. Maria II); artigo 33.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 245/97, de 18 de Setembro (Companhia Nacional de Bailado); artigo 36.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 88/98, de 3 de Abril (Teatro Nacional de São Carlos); artigo 33.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 408/98, de 21 de Dezembro (Instituto do Cinema, do Audiovisual e do Multimédia). E outros da área do Ministério da Justiça - artigo 43.º, n.º 2, dos Estatutos do Instituto das Tecnologias de Informação da Justiça, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 104/2001, de 29 de Março, e artigo 30.º, n.º 2, dos Estatutos do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 156/2001, de 11 de Maio.

(nota 38) Apesar da diversidade explicitada verifica-se existir uniformidade quanto ao valor da contribuição mensal das entidades empregadoras: em obediência ao princípio da equiparação estabelecido no n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 78/94, o montante da contribuição para a Caixa é igual ao das quotas deduzidas nas remunerações do pessoal.

(nota 39) V. as entidades referenciadas na nota 37.

(nota 40) Cf. parecer n.º 326/2000, de 29 de Maio de 2002. Sobre interpretação da lei, cf., do Conselho Consultivo, entre outros, os pareceres n.os 70/99, de 27 de Janeiro de 2000 (Diário da República, 2.ª série, n.º 115, de 18 de Maio de 2000), 61/91, de 14 de Maio de 1992 (Diário da República, 2.ª série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992), 66/95, de 20 de Março de 1996, 8/98, de 7 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, n.º 64, de 17 de Março de 1999), e 53/99, de 11 de Novembro.

(nota 41) Francisco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, 4.ª ed., Arménio Amado, Coimbra, 1989, traduzido por Manuel de Andrade, p. 128.

(nota 42) Cf. o parecer n.º 36/2002 e doutrina nele mencionado. V. também o parecer n.º 328/2000, de 16 de Agosto.

(nota 43) Cf. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1990, pp. 182 e 183.

(nota 44) Cf. José Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1994, p. 141. Para Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 3.ª ed., Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1997, traduzido por José Lamego, p. 475, a expressão ratio legis tem várias acepções, significando "tanto o escopo como o 'Fundamento racional', o princípio de uma regulação".

(nota 45) José Dias Marques, ob.cit. p. 147; A. Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra Editora, 2001, pp. 328 e segs.; José de Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 10.ª ed., Almedina, Coimbra, 1997, pp. 403 e segs.; João de Castro Mendes, Introdução ao Estudo do Direito, ed. revista por Miguel Teixeira de Sousa, Lisboa, 1994.

(nota 46) Cf. José Dias Marques, ob.cit., pp. 143 e 144, e Baptista Machado, ob.cit., pp. 183 e 184.

(nota 47) Regime complementado pelo estatuído em regulamentos internos do ISSS (cf. o n.º 1 do artigo 37.º dos Estatutos).

(nota 48) Recorde-se o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 316-A/2000, conjugado com o n.º 4 do artigo 40.º dos Estatutos.

(nota 49) Cf. o n.º 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 316-A/2000.

(nota 50) O pessoal em causa é constituído essencialmente por trabalhadores que desempenham cargos dirigentes, funções de secretariado e de assessoria especializada (cf. os n.os 1 e 4 do artigo 38.º dos Estatutos), cujo lugar de origem pode pertencer aos quadros do ISSS ou de outro organismo da Administração Pública.

(nota 51) Em relação aos trabalhadores que se encontrem na situação de licença de longa duração, o preceito tem de ser interpretado com as devidas adaptações.

(nota 52) Recorde-se o exemplo mencionado no texto e na nota 36.

(nota 53) Repare-se que nos lugares paralelos mencionados este é o resultado inequívoco que resulta das próprias palavras utilizadas pelo legislador. Com efeito, recorde-se que em regra o legislador inicia o preceito com esta frase "Relativamente aos trabalhadores abrangidos pelo regime de protecção social da função pública [...] contribui para o financiamento da Caixa Geral de Aposentações com uma importância mensal de montante igual aos das quotas pagas por esses trabalhadores.". No caso em apreço, o n.º 8 do artigo 40.º começa com a expressão " o ISSS contribui, em qualquer caso [...]".

(nota 54) Ressalvam-se os trabalhadores que se encontram em regime de destacamento, uma vez que os encargos são suportados pelo serviço de origem, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.

(nota 55) Cf. os exemplos mencionados na nota 35. A título exemplificativo, cf. o artigo 30.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 156/2001 (aprovou os Estatutos do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça), cujo conteúdo é o seguinte: "O IGFPJ contribui para os sistemas de segurança social ou de assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras." No mesmo sentido, o artigo 43.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 103/2001, de 29 de Março (aprova os Estatutos do Instituto das Tecnologias de Informação na Justiça), dispõe: "O ITIJ contribuirá para os sistemas de segurança social ou assistência médica ou medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo os regimes previstos nesses sistemas para as entidades empregadoras." Por sua vez, o artigo 36.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 88/98, de 3 de Abril (instituiu o Teatro Nacional de São Carlos), dispõe: "O TNSC contribui para os sistemas de segurança social ou de assistência médica e medicamentosa a que pertencerem os seus funcionários, segundo o respectivo regime legal."

(nota 56) Sobre o conceito de funcionário público, cf., entre outros, os pareceres do Conselho Consultivo n.os 8/2000, de 28 de Setembro, 28/89, de 10 de Fevereiro de 2000, 598/2000, de 15 de Junho de 2001, e 97/2002, de 5 de Dezembro.

(nota 57) A expressão "funcionário" aproxima-se do conceito de "trabalhador da Administração Pública", a que se refere o artigo 269.º da CRP. Trabalhadores da Administração Pública são as pessoas físicas que, contra retribuição, prestam actividade de trabalho sob a autoridade e direcção de uma entidade pública, qualquer que seja o carácter público ou privado do título pelo qual o indivíduo exerce a sua actividade (cf. Fernanda Maçãs, ob. cit., p. 7). Sobre o tema, v. também os pareceres do Conselho Consultivo n.os 28/99 e 598/2000 e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 515/2001, Diário da República, 2.ª série, n.º 293, de 20 de Dezembro de 2001.

(nota 58) Cf. o parecer n.º 36/2002.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 27 de Fevereiro de 2003.

José Adriano Machado Souto de Moura - Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Silva Henriques Gaspar - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel - Mário António Mendes Serrano - Nélson Rui Gomes Carmo Rocha - José César Pinto Cardoso de Oliveira.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª a Ministra de Estado e das Finanças de 10 de Abril de 2003).

Está conforme.

Pelo Secretário, (Assinatura ilegível.)