Despacho n.º 20926/2005 (2.ª série), de 4 de outubro

Despacho n.º 20 926/2005 (2.ª série). - Revisão do Estatuto do Gestor Público. - I - O Estatuto do Gestor Público (EGP), que data de 1982, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, que revogou o Decreto-Lei n.º 831/76, de 25 de Novembro, não tendo sofrido, até hoje, qualquer alteração.

Deste modo, e dadas as transformações entretanto ocorridas no sector empresarial do Estado (SEE), é legítimo questionar se o contexto em que surgiu o EGP não se encontra hoje substancialmente alterado.

Na verdade, o EGP foi publicado numa época em que, na sequência das nacionalizações de 1975-1976, o SEE se encontrava fortemente consolidado.

Após a primeira década de privatizações e de transformação de empresas públicas, a aprovação, em 1998 e 1999, de novos regimes jurídicos do sector público empresarial revelou-se premente, quer pelo desfasamento da legislação então vigente quer pela necessidade de transposição de directivas, cujo prazo de adaptação se tinha, há muito, esgotado.

Assim, o XIII Governo Constitucional, por iniciativa do então Ministro das Finanças, Prof. Doutor António de Sousa Franco, iniciou a reforma do sector público empresarial, que veio a concretizar-se na Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto - lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais -, e no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que aprova o regime do sector empresarial do Estado (RGSEE).

O Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, previa, no artigo 15.º, n.º 1, que os administradores designados ou propostos pelo Estado teriam estatuto próprio, a definir por legislação especial. Mas, de harmonia com o artigo 39.º da mesma lei, até ser aprovada a legislação prevista no artigo 15.º, mantinha-se em vigor o regime do estatuto dos gestores públicos, constante do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro.

II - A reforma do sector público empresarial, iniciada com o XIII Governo Constitucional e prosseguida pelo XIV Governo Constitucional, foi interrompida em 2002, não tendo, desde esse ano, sido dado seguimento ao vasto trabalho até então desenvolvido.

O vazio legislativo ocorrido desde 2002 até à presente data foi assinalado pelo Tribunal de Contas no relatório n.º 28/2003, da 2.ª Secção, intitulado "Auditoria à remuneração dos gestores púbicos e práticas de bom governo das sociedades públicas", que, a p. 3, denuncia a falta de coerência e de sistematização da regulamentação sobre o regime remuneratório dos gestores públicos, ainda em vigor, e a inconsequência do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, ao anunciar um novo estatuto para os gestores públicos, não concretizado decorridos, até então, mais de três anos desde a publicação daquela lei.

Impõe-se, pois, rever um diploma pensado para uma realidade empresarial pós-revolucionária, resultante das nacionalizações, e, por isso, não só inadaptado à realidade actual como gerador de lacunas e contradições, e, ao mesmo tempo, prosseguir a reforma do sector público empresarial, alterando o Estatuto do Gestor Público, conforme o desiderato traçado no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro.

Desse modo, não só se dá concretização à vontade política prevista no programa de Governo submetido à Assembleia da República, como adiante se específica, como de igual modo se cumpre o disposto no n.º 13 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 121/2005, de 1 de Agosto, no sentido de vir a ser aprovado um novo regime até ao final do presente ano.

Convém, de resto, não esquecer que a alteração da natureza jurídica das empresas públicas operada pelo RGSEE, acompanhada pelo aparecimento de novas empresas públicas modeladas segundo a estrutura típica juscomercial das sociedades anónimas, legitima a premência de promover formas de controlo na gestão das (novas) empresas públicas.

III - O EGP foi publicado quando floresciam as empresas públicas institucionais.

Tendo em conta a tendência regressiva da figura das antigas empresas públicas (actuais EPE) e conhecendo-se a ínfima parte que estas representam no universo do sector empresarial do Estado, é oportuno examinar a necessidade de adaptar o EGP com vista a estender a sua aplicação aos gestores das (novas) empresas públicas.

Este entendimento impõe-se com carácter de especial necessidade para quem considere que a definição legal de gestor público acarreta a aplicação do EGP apenas aos indivíduos nomeados pelo Governo, quando a lei ou os respectivos estatutos confiram ao Estado essa faculdade (cf. artigo 392 .º, n.º 11, do CSC).

O actual EGP pode suscitar interpretações dúbias. Assim, poderá não ser clara a aplicação a um administrador de uma sociedade anónima, ainda que de capitais exclusivamente públicos, que tenha sido eleito de harmonia com as regras gerais do Código das Sociedades Comerciais, o regime do gestor público. Esta interpretação é confortada pelo EGP, que dispõe, no artigo 1.º, n.º 2, que "os indivíduos designados por eleição para os órgãos de gestão das sociedades de capitais públicos ou participadas não são considerados gestores públicos".

Ora, o Tribunal de Contas, na supra-referida auditoria, a pp. 12 e 26, acabou por rejeitar este entendimento ao referir a possibilidade de se considerar que o EGP e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/89, de 26 de Agosto, respeitando às empresas públicas anteriores à entrada em vigor do RGSEE, aplicar-se-iam, actualmente, apenas às EPE, considerando que "gestor público, para efeitos do SEE, é todo aquele que for mandatado para gerir e administrar uma empresa pública no sentido legal que a esta é hoje conferido pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro".

IV - No âmbito de uma reforma do EGP, importa adaptar às empresas públicas as recentes regras sobre governo das sociedades (corporate governance).

Este objectivo consta do Programa do XVII Governo Constitucional, que, a este propósito, se transcreve:

"O Estado, pela posição que ainda ocupa em importantes empresas, deve ser um exemplo catalisador da adopção de boas práticas de governação societária, tendo em vista a definição de um quadro de gestão que fomente o rigor, que responsabilize os responsáveis e promova uma maior transparência da sua acção. O Estado, deste ponto de vista, é um accionista como os demais e deve reger a sua actividade dentro do quadro normativo vigente.

No âmbito das empresas privatizadas, ou em vias de privatização, as regras a adoptar devem ser as aplicáveis às empresas cotadas. Quanto às empresas do sector empresarial do Estado (SEE) não abertas ao mercado, o Estado deverá integrar, com os devidos ajustamentos, as regras de corporate governance aplicadas às sociedades cotadas no mercado regulamentado. O Estado deverá também, como accionista, fomentar uma relação contratualizada com a administração destas empresas, através da definição clara das responsabilidades assumidas pelo accionista e pela administração, abstendo-se de se imiscuir na gestão corrente. Desta forma, as administrações disporão de um quadro claro de referência para a gestão das empresas, sendo possível uma efectiva responsabilização dos administradores quanto ao sucesso ou insucesso da sua acção."

A aplicação ao sector público empresarial das regras de transparência das sociedades cotadas ("sociedades abertas") gizadas pela maioria das entidades reguladoras dos mercados de valores mobiliários da Europa e dos Estados Unidos da América configurará um novo modelo de gestão de entidades privadas detidas por entes públicos.

A aplicação de regras de corporate governance às empresas públicas e aos respectivos modelos de gestão deve seguir as mais recentes indicações da Comissão Europeia e a OCDE nesta matéria.

Em concreto, deve ter em conta as recentes recomendações da OCDE sobre o governo das sociedades de capitais públicos e a Comunicação da Comissão Europeia n.º 284(2003) ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a modernização do direito societário e sobre a reforço das medidas de corporate governance na Comunidade Europeia.

Neste contexto, a consagração legal de um conjunto de princípios que envolve a actividade do gestor público, acompanhado de um quadro de incompatibilidades, permitirá escrutinar, de forma permanente, a função exercida.

V - A reforma do Estatuto do Gestor Público procurará aproximar esta figura do administrador de empresas privadas, sabendo-se que será sempre necessário um determinado grau de publicização do regime jurídico do gestor público, considerando que é o interesse público que justifica a detenção pelo Estado de participações sociais, ainda que em estruturas empresariais privadas. Registe-se, a este propósito, que as empresas públicas stricto sensu são sociedades comerciais constituídas de harmonia com o regime jurídico privado previsto no Código das Sociedades Comerciais, ainda que o seu regime seja parcialmente publicizado pelo RGSEE.

Neste quadro, importa definir com precisão a figura e o mandato do gestor público, aproximando o prazo actualmente fixado no EGP - três anos - com o prazo previsto no CSC - quatro anos.

Na reforma do Estatuto do Gestor Público, deverão também ser previstos critérios objectivos que determinem e justifiquem a selecção destes gestores por parte da entidade pública com competência para os eleger ou nomear. Este objectivo foi acolhido no RGSEE ao prever, no n.º 2 do artigo 15.º, que os administradores designados ou propostos pelo Estado devam ser escolhidos entre pessoas com experiência profissional relevante e que ofereçam garantias de um desempenho idóneo, à semelhança do que sucede com as entidades reguladoras independentes. Convém, de resto, recordar que também o Tribunal de Contas considera que a criação de um quadro normativo que constitua um verdadeiro sistema remuneratório dos gestores e dos demais corpos sociais das empresas e sociedades do Estado deve prever equilibrados critérios de flexibilidade, permissivos ao recrutamento, no mercado, de gestores públicos profissionais.

VI - No âmbito da reforma do Estatuto do Gestor Público, cumprirá ainda reforçar os mecanismos de efectiva responsabilização deste.

Tal reforço traduzir-se-ia, para além da intervenção do Tribunal de Contas em sede de efectivação das diferentes formas de responsabilidade previstas na Lei n.º 14/96, de 20 de Abril, e na Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, bem como na ampliação dos mecanismos de responsabilidade financeira, na celebração de contratos de gestão envolvendo metas quantificadas que permitam averiguar, com rigor e objectividade, o cumprimento das orientações estratégicas delineadas pelo Estado relativamente ao SEE e a cada empresa pública em particular. Recorde-se que a definição de metas quantificadas em contratos de gestão não constitui uma novidade, encontrando-se prevista no artigo 38.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, devendo agora ser acolhida na reforma do Estatuto do Gestor Público.

Note-se que, apesar de se saber que a celebração de acordos de gestão com o Estado não se traduz na sua opacidade e que o sistema remuneratório dos gestores públicos deve ser garantido pela transparência e pela publicidade, à semelhança das teorias postuladas nas empresas privadas, permitindo a sua efectiva supervisão, não se pode, através da transparência dos contratos de gestão, obter uma visão meramente voyeuristíca das remunerações dos gestores públicos.

VII - Importa, finalmente, tornar efectiva a aplicação dos mecanismos de responsabilização previstos no Código das Sociedades Comerciais aos quais o Estado pode lançar mão caso se verifiquem irregularidades na gestão corrente das sociedades.

Para tal, é necessário harmonizar a competência jurisdicional exercida pelo Tribunal de Contas sobre o sector público empresarial com a realização de auditorias internas e externas que permitam avaliar, de forma objectiva, a realização das orientações estratégicas determinadas pelo Estado, enquanto accionista, conduzindo, no limite, à possibilidade de afastamento do gestor público quando os objectivos fixados não forem alcançados, sem que, com tal atitude, se gere prejuízo para o Estado.

Assim, à luz dos objectivos supra-enunciados, que devem ser prosseguidos no âmbito de uma reforma do Estatuto do Gestor Público, determino o seguinte:

1 - Constituir um grupo de trabalho incumbido da preparação de anteprojecto de diploma relativo ao estatuto dos gestores públicos, que será presidido pelo Prof. Doutor Jorge Miranda e cuja restante composição é a seguinte:

a) Prof. Doutor Luís Domingos Silva Morais;

b) Dr. António Duarte de Almeida;

c) Prof. Doutor Carlos Francisco Alves, em minha representação.

2 - O grupo de trabalho apresentará o relatório da sua actividade e respectivo anteprojecto de diploma até 30 de Novembro de 2005.

20 de Setembro de 2005. - O Ministro de Estado e das Finanças, Fernando Teixeira dos Santos.