Acórdão n.º 198/2003/T. Const, de 28 de maio

Acórdão n.º 198/2003/T. Const. - Processo n.º 371/99. - Acordam no Tribunal Constitucional:

1 - Conforme lhe permite o artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição, o Provedor de Justiça veio requerer a fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade, solicitando que o Tribunal declare a respectiva inconstitucionalidade com força obrigatória geral "por violação do preceito constante do artigo 52.º, n.º 1, conjugado com o artigo 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa", das seguintes normas:

Do artigo 127.º, n.º 1, do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro, e subsequentes alterações, cuja redacção, conferida pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, é como segue:

"Artigo 127.º

Garantia de observância de obrigações fiscais

1 - As petições relativas a actos susceptíveis de produzirem rendimentos sujeitos a este imposto não poderão ter seguimento ou ser atendidas perante qualquer autoridade, repartição pública ou pessoa colectiva de utilidade pública sem que o respectivo sujeito passivo faça prova da apresentação da última declaração de rendimentos a que estiver obrigado ou de que não está sujeito ao cumprimento dessa obrigação."

Do artigo 105.º, n.º 1, do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (CIRC), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-B/88, de 30 de Novembro, e subsequentes alterações, na seguinte redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 121/95, de 31 de Maio:

"Artigo 105.º

Garantia de observância de obrigações fiscais

1 - As petições relativas a rendimentos sujeitos a IRC ou relacionadas com o exercício de actividades comerciais, industriais ou agrícolas por sujeitos passivos deste imposto não poderão ter seguimento ou ser atendidas perante qualquer autoridade, repartição pública ou pessoa colectiva de utilidade pública sem que seja feita prova da apresentação da declaração a que se refere o artigo 96.º, cujo prazo de apresentação já tenha decorrido, ou de que não há lugar ao cumprimento dessa obrigação."

O Provedor de Justiça fundamenta, em suma, o seu pedido na seguinte ordem de argumentos:

a) As normas dos artigos 127.º, n.º 1, e 105.º, n.º 1, respectivamente do CIRS e do CIRC, consubstanciam elas próprias verdadeiras restrições ao direito constitucional de petição (artigos 8.º e 9.º do requerimento);

b) Tais restrições não preenchem, no caso vertente, nenhum dos pressupostos materiais de que a Constituição faz depender a respectiva admissibilidade, consignados no artigo 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República (CR) (artigo 10.º do requerimento). Com efeito;

c) As normas impugnadas "destinam-se tão-somente a fiscalizar o pagamento do imposto respectivo e o cumprimento de outras obrigações fiscais" - sendo que, justamente, se enquadram no capítulo de cada um dos códigos do IRS e do IRC dedicado à fiscalização do cumprimento dos tributos neles previstos e às obrigações acessórias das entidades públicas naquele domínio. Ou seja, as restrições consubstanciadas nas mencionadas disposições têm como único e exclusivo propósito conferir ao Estado um meio adicional de fiscalização do cumprimento, ou incumprimento, de uma determinada obrigação ou de um conjunto de obrigações fiscais (artigos 11.º e 12.º do requerimento). Ora, esse objectivo "não tem previsão constitucional expressa nem visa salvaguardar um outro direito ou interesse constitucionalmente protegido" (artigo 13.º do requerimento);

d) E não se diga, em contrário, que o propósito do legislador, ao emitir as normas em crise, foi o de garantir com maior eficácia a prossecução de políticas conferidas ao Estado, ou melhor, a satisfação de necessidades públicas para promoção de outros direitos fundamentais como o direito ao ensino ou à protecção da saúde, ou que visou pura e simplesmente uma concretização do direito à igualdade, encetando um mecanismo que permitisse mais facilmente denunciar os cidadãos que se eximem de um dever que a todos vincula, pois "nem todos os interesses constitucionalmente garantidos são adequados, sobretudo quando se trate de cláusulas demasiado vagas para suportarem qualquer confronto consistente com os direitos, liberdades e garantias" (artigo 14.º do requerimento);

e) Ainda que se vislumbrasse um qualquer interesse constitucional relevante justificativo das restrições em apreço, sempre se diria que as mesmas não respeitariam o princípio da proporcionalidade, nas suas três vertentes (da adequação, exigibilidade e proporcionalidade em sentido estrito) (artigo 15.º do requerimento);

f) Que assim é mostra-o a "alteração e revogação de um conjunto de normas do Código de Processo Civil de idêntico teor, designadamente os artigos 280.º, 281.º, 282.º, 467.º, n.º 3, e 551.º, na sequência da revisão levada a efeito pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro", em resultado das quais "deixou de condicionar-se o normal prosseguimento da instância, a obtenção de uma decisão de mérito ou a utilização de uma prova documental à prévia demonstração do cumprimento de certas obrigações fiscais, como acontecia até 1996, limitando-se agora o tribunal a comunicar à administração fiscal a infracção eventualmente detectada, sem que o andamento da instância ou o uso de meios probatórios resultem assim prejudicados".

Ora, solução idêntica à que foi consagrada pelas referidas normas do Código de Processo Civil "poderia ter sido dada às situações a que respeitam as disposições constantes dos artigos 127.º, n.º 1, do CIRS, e 105.º, n.º 1, do CIRC" (artigos 16.º a 18.º do requerimento);

g) A modificação operada na lei processual civil "acabou por libertar as [correspondentes] disposições [(visando o objectivo de fiscalização, nesse domínio, da observância do cumprimento de preceitos fiscais)] de uma ameaça de inconstitucionalidade, por violação do direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, como actualmente lhe chama o artigo 20.º do texto constitucional" [artigo 19.º do requerimento].

Mas se dessa alteração, e atento designadamente "o que o Código de Processo Civil dispõe hoje de forma inequívoca no respectivo artigo 280.º, as revogações registadas e o carácter subsidiário da legislação" terão igualmente beneficiado os artigos 127.º do CIRS e 105.º do CIRC, no que toca às petições a apresentar perante os órgãos jurisdicionais, a verdade é que, excluído esse domínio de aplicação (o das petições judiciais), os mesmos preceitos se revelam "violadores de um outro direito fundamental - precisamente, o direito de petição perante os restantes órgãos de soberania ou quaisquer autoridades, consignado no artigo 52.º, n.º 1, da lei fundamental - com estatuto de direito, liberdade e garantia e submetido ao regime constitucional específico atrás identificado" (artigo 20.º do requerimento);

h) O regime consagrado nas normas impugnadas implica que fique "inevitavelmente atingido o conteúdo essencial do preceito constitucional que consagra o direito de petição, já que o mesmo revelar-se-á irremediavelmente comprometido e esvaziado de sentido útil com a circunstância de o cidadão não poder, no momento em que se dirige a um órgão do Estado ou a uma qualquer entidade pública, fazer fé do cumprimento das respectivas obrigações fiscais" (artigo 21.º do requerimento);

i) Assim, por imporem "restrições ao direito constitucional de petição" que "não respeitam os requisitos materiais de que o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias faz depender a respectiva admissibilidade", as normas constantes dos artigos 127.º, n.º 1, do CIRS e 105.º, n.º 1, do CIRC são "inconstitucionais por violação do direito de petição, com consagração no artigo 52.º, n.º 1, da Constituição" (artigos 22.º e 23.º do requerimento).

2 - Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), o Primeiro-Ministro reafirmou a plena conformidade constitucional das normas objecto do requerimento apresentado pelo Provedor de Justiça, argumentando essencialmente o seguinte:

a) As normas em causa "dizem exclusivamente respeito a petições cujo objecto sejam rendimentos sujeitos a imposto".

O âmbito do condicionalismo quanto à aceitação das petições - diz-se - "está, assim, delimitado restritivamente e com rigor", sendo que "não estão em causa todas as petições e a concomitante exigência do comprovativo dos cumprimentos das obrigações fiscais", mas "apenas e só [as] petições que digam respeito a situações geradoras de rendimentos tributáveis" (artigos 2.º a 5.º da resposta);

b) Reconhecendo-se a consagração constitucional do direito de petição e o facto de os direitos, liberdades e garantias só poderem ser restringidos na medida e apenas na medida em que tal seja necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, existe porém "um interesse constitucionalmente relevante que justifica o estabelecimento de condições para o exercício do direito de petição, de modo a controlar os infractores fiscais".

Tal interesse encontra expressão: por um lado, na obrigação, que incumbe ao Estado, de prossecução das tarefas fundamentais a que se refere o artigo 9.º da CR, prossecução para a qual "necessário se torna a obtenção de receitas públicas", as quais "resultam, em larga medida, da cobrança dos impostos", e, por outro lado, no princípio da igualdade, o qual "impõe o estabelecimento de mecanismos que conduzam a que todos os cidadãos, na medida das suas capacidades, paguem os impostos a que estão vinculados" (artigos 6.º a 12.º da resposta);

c) Por último, não pode afirmar-se que "as condições de acesso estabelecidas nos artigos 127.º, n.º 1, do CIRS e 105.º, n.º 1, do CIRC são desproporcionadas em relação ao objectivo pretendido", nem se vê como perigam o direito de petição.

E, a este respeito, sublinha-se que "a questão não é de o cidadão não poder fazer fé do cumprimento das respectivas obrigações fiscais", pois se o cidadão cumpriu as respectivas obrigações fiscais, "está em condições de ter imediato acesso ao direito de petição; se o não fez, terá de cumprir aquilo que é uma obrigação de cidadania, que a generalidade dos cidadãos cumpre escrupulosamente". Ou seja, o "acesso ao direito de petição depende apenas e só do cumprimento do dever de pagar impostos" (artigos 13.º a 17.º da resposta);

d) Em conclusão: "as condições de acesso ao direito de petição estabelecidas nos artigos 127.º, n.º 1, do CIRS e 105.º, n.º 1, do CIRC respeitam os preceitos constantes dos artigos 52.º, n.º 1, e 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa" (artigo 18.º da resposta).

3 - Elaborado o memorando a que alude o artigo 63.º, n.º 1, da LTC e fixada a orientação do Tribunal, importa decidir conforme dispõe o artigo 65.º da mesma lei.

4 - Impõe-se começar por abordar uma questão prévia relacionada com a circunstância de, entretanto, ter ocorrido alteração, operada pelo Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de Julho, das normas impugnadas.

Na verdade, por força deste diploma - em que se procedeu a uma extensa reformulação da legislação relativa à tributação do rendimento, implicando integral renumeração e republicação dos respectivos códigos -, foram também o texto e a numeração do artigo 127.º, n.º 1, do CIRS e do artigo 105.º, n.º 1, do CIRC objecto de alteração.

O primeiro passou a corresponder ao artigo 137.º, n.º 1, do CIRS, com a seguinte redacção:

"Sem prejuízo das regras especiais previstas no Código de Processo Civil, as petições relativas a actos susceptíveis de produzirem rendimentos sujeitos a este imposto não podem ter seguimento ou ser atendidas perante qualquer autoridade, repartição pública ou pessoa colectiva de utilidade pública sem que o respectivo sujeito passivo faça prova da apresentação da última declaração de rendimentos a que estiver obrigado ou de que não está sujeito ao cumprimento dessa obrigação."

O segundo passou a corresponder ao artigo 122.º, n.º 1, do CIRC, com a seguinte redacção:

"Sem prejuízo das regras especiais do Código de Processo Civil, as petições relativas a rendimentos sujeitos a IRC, ou relacionadas com o exercício de actividades comerciais, industriais ou agrícolas por sujeitos passivos deste imposto, não podem ter seguimento ou ser atendidas perante qualquer autoridade, repartição pública ou pessoas colectivas de utilidade pública sem que seja feita prova de apresentação da declaração a que se refere o artigo 112.º, cujo prazo de apresentação já tenha decorrido ou de que não há lugar ao cumprimento dessa obrigação."

Como se vê, os actuais artigos 137.º, n.º 1, do CIRS e 122.º, n.º 1, do CIRC mantêm inalterado o regime constante dos anteriores artigos 127.º, n.º 1, do CIRS e 105.º, n.º 1, do CIRC tendo apenas ressalvado, em ambos os casos, a aplicação das regras especiais previstas no Código de Processo Civil. Seja como for, importa colocar a questão de saber se pode conhecer-se do pedido, tomando como seu objecto a norma desses actuais artigos 137.º, n.º 1, do CIRS e 122.º, n.º 1, do CIRC. E isto porque tal conhecimento, se referido unicamente à norma dos preceitos que os precederam (como seria teoricamente possível), se revela despido de utilidade - mormente na hipótese, que é a que interessa para o efeito, de um eventual juízo de inconstitucionalidade.

Como se sabe, o Tribunal tem entendido, em jurisprudência constante e uniforme, que, por força do princípio do pedido expresso no artigo 51.º, n.º 5, da LTC, no caso de revogação da norma ou das normas que concretizam o objecto do pedido, não pode operar-se a "convolação" do mesmo objecto na norma ou nas normas do diploma revogatório que, tendo um conteúdo preceptivo correspondente ou semelhante àquelas, eventualmente a haja ou as hajam substituído (cf., por exemplo, entre os mais recentes, os Acórdãos n.os 531/2000 e 269/2001, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 9 de Janeiro de 2001, pp. 368 e segs., e de 20 de Julho de 2001, pp. 12 157 e segs., respectivamente).

Na sua aplicação prática, no entanto, esta orientação geral implica e tem naturalmente sofrido importantes modelações, perante as circunstâncias de cada caso.

Assim, escreveu-se no Acórdão n.º 308/2001 (publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 20 de Novembro de 2001, a pp. 7427 e segs.) que onde a alteração da norma impugnada "não correspond[a] a nenhuma alteração substancial", nem "traduz[a] nenhuma verdadeira alteração sistemática", tratando-se apenas (por exemplo) de "um mero rearranjo formal traduzido na reordenação das alíneas de um único preceito, resultante da mera introdução de uma nova alínea", tal não obsta ao conhecimento do pedido. O Acórdão n.º 368/2002 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 25 de Outubro de 2002) considerou, por seu turno, que a renumeração dos artigos do mesmo diploma não implica, só por si, uma alteração dos correspondentes preceitos em que se encontram vertidas as normas questionadas - a renumeração não determina que as mesmas normas passem "a ter o seu suporte noutro preceito legal", susceptível de conduzir à impossibilidade de conhecer da constitucionalidade das novas normas.

Afirmou-se ainda, no mencionado Acórdão n.º 308/2001, o seguinte:

"Aproxima-se assim o caso presente - tratando-se de uma norma de um código cujos preceitos sofreram sucessivas redacções e não de normas idênticas de diplomas sucessivos - daquele que foi por este Tribunal decidido no Acórdão n.º 806/93 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 26.º vol., pp. 95 e segs.), onde se entendeu tomar conhecimento do pedido relativo ao artigo 55.º, n.º 1, alínea e), do Código do IRS, apesar de ele ter sido entretanto alterado (antes mesmo, aliás, da apresentação do pedido), por essa alteração ter apenas consistido no aditamento de um inciso que em nada relevava para o pedido (cf. a p. 107): 'não se poderá no caso falar de uma verdadeira e própria revogação, pois que está em causa a sucessão no tempo de distintas redacções conferidas por legislação avulsa a um preceito integrante de um código' (p. 106). E afasta-se do caso decidido no Acórdão n.º 57/95 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30.º vol., pp. 141 e segs., no n.º 8, em especial os n.os 8.3 e 8.4.5), onde o Tribunal, embora com votos de vencido, deixou de conhecer da questão da constitucionalidade quanto, designadamente, às normas dos artigos 74.º e 75.º do CIRS por ter entendido que 'as alterações suportadas pelas normas daqueles dois artigos' eram 'de tal modo profundas' que não se podia conhecer da questão da sua conformidade com a Constituição. É que neste último caso o Tribunal reconheceu a existência de uma verdadeira e profunda alteração sistemática: 'de facto, o artigo 74.º do CIRS foi objecto de uma remodelação ou reestruturação quase integral'. E mesmo o não conhecimento do pedido relativamente a algumas alíneas daqueles artigos cuja alteração consistia apenas no facto de terem mudado de posição sistemática ficou a dever-se ao facto de essa mudança se situar no contexto dessa total reorganização daqueles dois artigos do Código do IRS, o que no presente caso não acontece. As 'formulações' do citado Acórdão n.º 57/95 sobre esta questão hão-de ser situadas no respectivo contexto e não comportam uma generalização tão ampla que levasse ao não conhecimento do pedido num caso como o dos autos, em que a alteração de numeração de uma alínea, dentro do mesmo número de um mesmo preceito, resulta da mera introdução de uma outra alínea, sem quaisquer outras consequências substanciais ou sistemáticas. Isso seria uma extrapolação excessiva daquele mencionado aresto."

Pois bem: no caso dos autos, estão precisamente também em causa normas de "um código cujos preceitos sofreram sucessivas redacções, e não de normas idênticas de diplomas sucessivos". Por outro lado, poderá porventura dizer-se que o tipo de alteração sofrida pelas normas impugnadas se situa como que a meio caminho entre o das situações sobre as quais recaíram os Acórdãos n.os 806/93 e 308/2001, por um lado, e o da situação sobre a qual recaiu o Acórdão n.º 57/95, por outro: com efeito, não se está agora perante um simples "rearranjo" sistemático-formal (como é o caso duma simples recolocação ou renumeração dos preceitos), mas também não pode dizer-se que as mesmas hajam sido objecto de alterações "profundas", consistentes na respectiva "remodelação ou reestruturação quase integral", ou de "uma modificação substancial das normas, dando origem, assim, a normas materialmente novas, ou seja, a normas que expressem uma diferente opção política do legislador" (Acórdão n.º 57/95, cit.).

Em boa verdade - e para além da sua renumeração (decorrente da vasta reformulação de que os códigos em que se inserem foram então objecto), a qual, por si só, seria de todo irrelevante -, do que se tratou foi tão-só de pôr o teor (ou a letra) dos preceitos em harmonia com a efectiva extensão normativa deles, tal como passara a ser após a alteração de que foram objecto, na reforma de 1995-1996 (Decretos-Leis n.os 329-A/95, de 12 de Dezembro, e 180/96, de 25 de Setembro), o artigo 280.º e outros do Código de Processo Civil. É que, efectivamente - e tal como o Provedor de Justiça expressou no seu requerimento inicial -, a partir daí já devia concluir-se que as normas dos então artigos 127.º, n.º 1, do CIRS e 105.º, n.º 1, do CIRC haviam de interpretar-se com ressalva do que passara a dispor-se naquele Código, em consequência (aí, sim) de uma "diferente opção política do legislador". Por isso, foi já assumindo essa ressalva, e "lendo" os correspondentes preceitos com a inclusão dela [cf., supra, o n.º 2, alínea g)], que aquela entidade submeteu ao Tribunal as normas que são objecto do presente processo.

Mas, se é assim, então essas normas - as normas que integram o pedido, tal como formulado pelo requerente - não chegaram afinal a sofrer qualquer alteração substancial por parte do Decreto-Lei n.º 198/2001: trata-se das mesmas normas, apenas com diferente numeração e com a "explicitação" da ressalva que, a partir de certo momento (e à data da formulação do pedido), já tinha de considerar-se nelas implicitamente incluída.

Por esta razão, entende-se que é de conhecer do pedido, referindo-o agora às normas dos actuais artigos 137.º, n.º 1, do CIRS e 122.º, n.º 1, do CIRC, correspondentes, nos mesmos códigos, às normas dos anteriores artigos 127.º, n.º 1, e 105.º, n.º 1, respectivamente.

5 - Avancemos, pois, para a questão de fundo.

Note-se desde já que é lícito admitir que a solução encontrada pelo legislador, nas questionadas normas, teve, como fonte próxima, o artigo 116.º do Código da Contribuição Industrial, cujo teor era o seguinte:

"Artigo 116.º

As petições relativas a actos que se relacionem com o exercício do comércio ou indústria não poderão ter seguimento ou ser atendidas em juízo, nem perante qualquer autoridade, corpo administrativo, repartição pública, pessoa colectiva de utilidade pública administrativa ou organismo de coordenação económica, sem se mostrar paga a contribuição industrial vencida no ano anterior ou que está pendente reclamação, impugnação ou recurso da sua liquidação.

§ 1.º As autoridades administrativas não poderão consentir, sem igual prova, o exercício do comércio ou indústria nos mercados, feiras e lugares públicos sob a sua jurisdição.

§ 2.º Se o contribuinte beneficiar de isenção ou não tiver havido liquidação por se tratar de actividade iniciada no último ano ou no corrente, deverá provar-se que foi apresentada a declaração referida no artigo 111.º, quando exigível.

§ 3.º Não tendo sido liquidada a contribuição por qualquer outro motivo, a repartição de finanças certificará o facto, em documento isento de imposto de selo, ou no duplicado da declaração a que se refere o artigo 111.º se for apresentado para tal efeito."

É visível que no corpo do preceito se consagrou uma solução normativa idêntica àquela que ficou agora a constar dos Códigos do IRS e IRC: mas também é perceptível a diminuição do grau ou da intensidade da restrição ou do condicionamento que actualmente acabou por ficar consagrado nas aludidas normas.

Tem-se, assim, por certo que o que se tem em vista, nas disposições ora em análise, são actos ou actividades do contribuinte susceptíveis de gerarem rendimento sujeito a IRS ou IRC e a propósito ou por causa dos quais ele tenha de dirigir-se a qualquer das entidades referidas naquelas disposições, como, por exemplo, o requerimento para obtenção de uma licença ou de um alvará ou, eventualmente, o da solicitação do fornecimento de um serviço público. Não se está a pensar numa situação de produção de rendimentos daquela natureza como consequência directa e imediata do acto cuja prática se solicita. De resto, a declaração exigida refere-se a factos do pretérito, pois que a sua apresentação apenas é obrigatória no ano seguinte ao da obtenção do rendimento.

6 - A questão de constitucionalidade vem suscitada pelo requerente com referência ao "direito de petição", reconhecido pelo artigo 52.º, n.º 1, da CR: é a violação desse direito que se imputa às normas impugnadas, por elas se traduzirem numa sua "restrição" inadmissível.

Crê-se, todavia, que, assim isolado, um tal referente constitucional - cuja pertinência, aliás, o Primeiro-Ministro, na sua resposta, não questiona - não vem agora ao caso.

É que tal direito - por isso mesmo catalogado constitucionalmente entre os "direitos, liberdades e garantias de participação política" - liga-se à "defesa dos direitos" dos cidadãos e respeita a uma genérica faculdade, que tanto pode ser exercida individual como colectivamente, de "apresentação de um pedido ou de uma proposta, a um órgão de soberania ou a qualquer autoridade pública, no sentido de que tome, adopte ou proponha determinadas medidas": assim se lê no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 43/90, de 10 de Agosto, que o regulou (e que, nos demais números do mesmo artigo, define ou caracteriza algumas modalidades específicas que pode revestir - logo mencionadas, de resto, no texto constitucional -, como são as de "representação", "reclamação" ou "queixa"); trata-se de um direito que comporta os direitos de representação, reclamação ou queixa que se desenvolvem em paralelo com os direitos que se desenvolvem no procedimento administrativo ou na acção jurisdicional formais.

Ora, as normas questionadas não se reportam nem têm em vista as "petições" através das quais se concretize o exercício do específico direito garantido pelo artigo 52.º, n.º 1, da CR, mas algo de diverso, a saber: os pedidos, solicitações ou requerimentos formulados por uma pessoa singular ou colectiva a uma entidade pública. A referência, nas disposições em causa, a "pessoas colectivas de utilidade pública" há-de ser entendida como àquelas que sejam titulares de "poderes públicos" - poderes que lhes caiba exercer justamente sob "petição" dos particulares no sentido de esta desenvolver uma actuação (máxime, praticar um acto administrativo) no interesse do requerente. Ou seja: tratar-se-á de pedidos que visam desencadear uma actividade administrativa concreta em benefício do interessado. Quando a solicitação de tal actividade ou actuação tenha a ver com actos do requerente susceptíveis de produzirem rendimento sujeito a IRS, ou seja, relativa a rendimentos sujeitos a IRC ou relacionada com actividades comerciais, industriais ou agrícolas daquele, só poderá ter seguimento cumprido o ónus imposto pelas normas sub judicio.

Afigura-se, pois, que a invocação da violação directa do "direito de petição" carece de fundamento.

7 - Mas se é improcedente colocar a questão da constitucionalidade na perspectiva em que o requerente a situa e que acima se delineou, nem por isso, todavia, está o Tribunal impedido de a analisar à luz de outro ou outros parâmetros constitucionais: antes isso lhe é expressamente consentido pelo artigo 51.º, n.º 5, da LTC.

O parâmetro a que pode reconhecer-se dignidade constitucional será, para efeito desta análise, o do direito à actuação administrativa perspectivado na dimensão de um direito à decisão; tal direito considerar-se-ia implícito nos grandes princípios constitucionais, sejam eles o direito a uma resposta da Administração, conforme resulta do citado artigo 52.º, n.º 1, da CR, seja o princípio da legalidade a que a Constituição, no seu artigo 266.º, subordina a Administração Pública (ou de constituir uma decorrência deles, se não mesmo do próprio princípio do Estado de Direito, conjugado com o "monopólio da autoridade" do Estado), seja ele ainda o dos "direitos dos administrados", de que se trata no artigo 268.º daquela (atente-se, em particular, no direito a obter a condenação da Administração à prática de um acto devido).

No que toca ainda ao artigo 52.º da CR e ao direito que eventualmente dele deflui, há que atentar que a Constituição garante aos cidadãos, na parte final do seu n.º 1, "o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação"; ora, se relativamente a este direito a se estas exigências são formuladas constitucionalmente, não se vê que, relativamente a um direito de conteúdo porventura ainda mais amplo, este não tenha constitucionalmente de implicar uma dimensão que comporte o direito de ser informado, em prazo razoável, sobre o resultado da respectiva apreciação.

Posto isso, bem poderá, então, perguntar-se se nas normas em apreço não vai ínsita uma "restrição" inadmissível desse direito.

Tem-se por seguro, porém, que a resposta a tal questão haverá de ser negativa, conforme se procurará demonstrar.

Desde logo, é mais que duvidoso que o ónus imposto pelos artigos 137.º, n.º 1, do CIRS e 122.º, n.º 1, do CIRC deva qualificar-se como "restrição" a um qualquer direito: poder-se-ia, pelo menos num certo entendimento das coisas, até caracterizá-lo como um simples "condicionamento" ao direito de requerer e obter uma certa actuação (uma decisão, por exemplo) administrativa, pois que aí se não estaria perante a exclusão desse direito em certas circunstâncias: apenas o seu exercício, com êxito, ficaria condicionado ao cumprimento prévio de um dever legal.

Seja como for, mesmo que nos situássemos perante uma restrição, estava a mesma justificada por outro "direito ou interesse constitucionalmente protegido" e que encontrará na Constituição cobertura "expressa", tudo como se exige no artigo 18.º desta última - e exactamente ao invés do que alega o requerente.

Quanto ao primeiro ponto, e visando o ónus estabelecido pelas normas sub judicio, a "garantia da observância de obrigações fiscais" (como precisamente se lê nas correspondentes epígrafes) e, ao cabo, a cobrança dos impostos devidos, claro é que se está perante a protecção de um relevantíssimo interesse constitucional: logo o mostra - independentemente da consideração, bastante indirecta, mas pertinente, invocada na resposta do Primeiro-Ministro - quanto se consigna no artigo 103.º da CR, onde tal interesse directamente se ancora.

Quanto ao segundo ponto, tudo radica em que se está perante um dispositivo legal cujo objectivo é o de assegurar o cumprimento de um dever que tem a sua sede imediata no mencionado artigo 103.º da CR e nas finalidades que ele define para o sistema fiscal; ora, o reconhecimento constitucional de um dever representa, justamente, uma das formas ou modalidades possíveis de autorização constitucional para uma eventual restrição de direitos.

Por outro lado, e ainda a tratar-se de "restrição", não ocorre violação do princípio da "proporcionalidade", na sua tripla vertente - ao contrário do que igualmente alega o requerente. Com efeito:

É óbvio que a regulamentação em causa não é "desadequada" à protecção do interesse constitucional que se visa acautelar;

Não pode dizer-se que não seja "necessária" para conferir a tal protecção um grau bastante de eficácia;

E seguramente que não é "desproporcionada", stricto sensu, pois o "custo" em que se traduz, para obter o "benefício" daquela protecção, é tão-somente o de fazer a prova do cumprimento de um dever jurídico (o da apresentação da declaração anual de rendimentos, que não - sublinhe-se - o do pagamento do imposto), instrumento, por sua vez, do cumprimento de um "dever fundamental".

É certo que no domínio do processo civil deixou entretanto de vigorar, a partir da reforma de 1995-1996, um regime de "cautelas fiscais" tão estrito como o mantido pelas normas em apreço - e não deixará de ser tentador invocar esse facto, em contrário do que antes ficou dito: no fundo, não é noutra lógica senão a dessa contraposição que repousa, substancialmente, o pedido do Provedor de Justiça.

Simplesmente:

Desde logo poderá dizer-se que se está perante situações diferentes, pelo menos quanto à natureza da actividade pública em causa (e à "dependência" em que a actividade dos sujeitos passivos de imposto dela possa encontrar-se);

Depois, importa atentar em que, mesmo no domínio do processo civil, sempre subsiste a ressalva da parte final do n.º 1 do artigo 280.º do respectivo Código: ora, dentro do domínio de aplicação dos artigos 137.º, n.º 1, do CIRS, e 122.º, n.º 1, do CIRC não faltarão situações substantivamente equiparáveis a essas;

Por último, dir-se-á que, se houver de registar-se, apesar de tudo, alguma "inconsequência" entre as soluções agora adoptadas pelo Código de Processo Civil e as mantidas pelo CIRS e pelo CIRC, desse facto, por si só, não terá de retirar-se uma conclusão de inconstitucionalidade das segundas daquelas soluções legislativas.

Não pode, em suma, ver-se nas questionadas normas uma qualquer ofensa a preceitos ou princípios constitucionais.

8 - Em consequência, decide-se não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes inicialmente do artigo 127.º, n.º 1, do CIRS é do artigo 105.º, n.º 1, do CIRC e agora do artigo 137.º, n.º 1, do CIRS e do artigo 122.º, n.º 1, do CIRC, na redacção a estes dada pelo Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de Julho.

Lisboa, 10 de Abril de 2003. - Pamplona de Oliveira - Benjamim Rodrigues - Luís Nunes de Almeida - Artur Maurício - Maria dos Prazeres Beleza - Mota Pinto - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Gil Galvão - Maria Helena Brito - Maria Fernanda Palma - Mário Torres - José Manuel Cardoso da Costa.