Acórdão n.º 495/2003/T. Const, de 21 de novembro

Acórdão n.º 495/2003/T. Const. - Processo n.º 264/2003. - Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:

1 - Jerónimo Manuel Vasques Vila Cova, secretário de justiça, requereu à Câmara dos Solicitadores, em 4 de Janeiro de 2002, a sua inscrição como solicitador, ao abrigo do disposto nos artigos 49.º, alínea b), do Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, e 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro.

Por Acórdão de 8 de Janeiro de 2002, o Conselho Regional do Norte da Câmara dos Solicitadores, considerando que "decorre da natureza do acto de inscrição o só poder ele ser praticado se o fim em vista for o exercício da profissão", que o requerente formulou simultaneamente o pedido de inscrição e o pedido do respectivo cancelamento provisório e que o mesmo requerente exercia funções como secretário judicial, foi indeferido, nos termos do disposto no artigo 88.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 8/99.

Inconformado, o interessado, após ter recorrido hierarquicamente para o conselho restrito do conselho geral da Câmara dos Solicitadores, sem êxito, interpôs recurso contencioso de anulação da mencionada deliberação do Conselho Regional do Norte da Câmara dos Solicitadores, ao qual veio a ser negado provimento por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto de 20 de Dezembro de 2002, a fls. 97 e seguintes, "por não padecer o acto impugnado do apontado vício de violação de lei".

Na parte que agora releva, afirmou-se na sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto o seguinte:

"[...] nos termos do disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, diploma que introduziu alterações ao Estatuto dos Funcionários Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, os secretários judiciais, os secretários técnicos, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito, após a cessação de funções, à inscrição na Câmara dos Solicitadores, nos termos previstos no respectivo Estatuto.

Tal diploma legal foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto - cf. o seu artigo 2.º

Acontece que enquanto o Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, foi decretado ao abrigo de autorização legislativa concedida por lei e nos termos do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 201.º da CRP, já o Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, foi produzido sem autorização legislativa.

Em função disso, a norma revogatória constante do artigo 2.º deste último diploma legal ao operar a revogação do Decreto-Lei n.º 364/93, configura-se como organicamente inconstitucional, pelo que, em consequência, para efeitos de disposição transitória constante do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro, deve considerar-se aplicável à inscrição dos funcionários judiciais na Câmara dos Solicitadores o disposto no Decreto-Lei n.º 364/93, máxime no seu artigo 7.º

[...]

Assim, por força da norma transitória constante do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro, em matéria de inscrição é aplicável ao recorrente o regime definido pelo Estatuto dos Solicitadores anterior, ou seja, pelo Estatuto dos Solicitadores aprovado pelo Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, bem como o definido pelo Decreto-Lei n.º 364/93, de 26 de Agosto.

[...]

Assim sendo, ao requerer a sua inscrição na Câmara dos Solicitadores, o recorrente reunia as respectivas condições exigíveis pelo artigo 49.º, alínea b), do Estatuto dos Solicitadores, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, aplicável ex vi do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro.

Porém, por força do estatuído pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, atrás referenciado, tal direito de inscrição na Câmara dos Solicitadores, com relação, designadamente, a secretários de justiça, pressupõe a cessação de funções.

Acontece que o recorrente, aquando do pedido de inscrição naquela Câmara não havia cessado funções de secretário de justiça, antes se mantinha no exercício das mesmas.

Deste modo, o acto recorrido, ao indeferir o pedido de inscrição do recorrente na Câmara dos Solicitadores, não viola o disposto nos artigos 49.º, alínea b), do Estatuto dos Solicitadores, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, e 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro, porquanto tais normativos legais se têm de concatenar com o estabelecido no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, diploma que introduziu alterações ao Estatuto dos Funcionários Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, aplicável ao caso dos autos ex vi do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro."

2 - Veio então o Ministério Público, "ao abrigo dos artigos 280.º, n.º 2, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, alterada pelas Leis n.os 85/89, de 7 de Setembro, e 13-A/98, de 26 de Fevereiro, interpor recurso (obrigatório) para o Tribunal Constitucional da sentença, aliás douta, que julgou organicamente inconstitucional o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, recusando a sua aplicação, por ofensa do artigo 165.º, n.º 1, alínea s), da Constituição (versão da Lei Constitucional n.º 1/97)".

Admitido o recurso, as partes foram notificadas para alegar.

O Ministério apresentou as suas alegações, tendo concluído da seguinte forma:

"1.º Situa-se no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República a definição do regime atinente à inscrição em qualquer associação pública, nomeadamente no que se refere às condições em que é lícito aos funcionários de justiça obter inscrição na Câmara dos Solicitadores.

2.º Tal regime mostrava-se definido, em termos transitórios, no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, na sequência da autorização legislativa outorgada pela Lei n.º 54/93, de 30 de Julho.

3.º Pelo que não era admissível que o actual Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, no uso das competências legislativas próprias do Governo, tivesse procedido à derrogação daquela norma transitória, atinente às 'associações públicas'.

4.º Assim, a norma revogatória que consta do artigo 2.º do citado Decreto-Lei n.º 343/99 deverá ser interpretada, em conformidade com a Constituição, em termos de a genérica revogação por ela operada não atingir o referido regime de inscrição dos funcionários judiciais na Câmara dos Solicitadores, tal como se mostra transitoriamente fixado no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, em conjugação com o Estatuto dos Solicitadores."

Quanto à recorrida, formulou as seguintes conclusões:

"a) Bem andou a sentença recorrida ao julgar organicamente inconstitucional o Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, com fundamento em violação da reserva relativa da Assembleia da República em matéria de associações públicas, constitucionalmente prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea s).

b) Em bom rigor, o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, ao proceder à revogação em bloco do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, especialmente a norma que condiciona a inscrição na Câmara dos Solicitadores à verificação da condição de cessação de funções, consubstancia uma clara intervenção legislativa incidente sobre a matéria de acesso às associações públicas, neste caso concreto à Câmara dos Solicitadores (n.º 1 do artigo 1.º do Estatuto dos Solicitadores).

c) Com efeito, ao versar (sem a necessária habilitação) sobre matérias constitucionalmente reservadas à Assembleia da República - e apenas nessa parte -, aquele diploma viola claramente a reserva relativa pertença daquele órgão de soberania [cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea s), da CRP], pelo que, repita-se, padece do vício de inconstitucionalidade formal parcial e consequente nulidade, também ela parcial, circunscrita unicamente à alteração, por revogação, do regime legal de acesso à Câmara dos Solicitadores.

d) O artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, não pode ser interpretado, em conformidade com a Constituição, no sentido de a genérica revogação por ele operada excluir o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, porquanto tal interpretação não tem qualquer correspondência com a letra e a vontade do legislador."

3 - Não havendo obstáculos ao conhecimento do recurso, cabe começar por fixar o respectivo objecto.

É o seguinte o texto do artigo 2.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto:

"Artigo 2.º

Norma revogatória

São revogados:

...

e) O Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro;

..."

Constitui, assim, objecto do presente recurso a norma constante do artigo 2.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na parte em que revoga a norma do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, que estabelece que "os secretários judiciais, os técnicos judiciais, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito, após a cessação de funções, à inscrição na Câmara dos Solicitadores, nos termos previstos no respectivo Estatuto, sem prejuízo dos direitos já adquiridos por oficiais de justiça", cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida com fundamento em inconstitucionalidade orgânica [artigo 165.º, n.º 1, alínea s), da Constituição].

4 - No seu Acórdão n.º 347/92 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 23, pp. 99 e segs., e no Diário da República, 1.ª série-A, de 3 de Fevereiro de 1992) o Tribunal teve já oportunidade de afirmar que "a definição de quem reúne as condições legais para se inscrever na Câmara dos Solicitadores inclui-se na reserva parlamentar, havendo, por isso, de constar de lei formal ou de decreto-lei do Governo, devidamente autorizado para o efeito".

Esta afirmação foi proferida pelo Tribunal tendo em atenção o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea t), da Constituição, na versão resultante da primeira revisão constitucional [correspondente, após a segunda revisão, à alínea u) do mesmo artigo e à alínea s) do n.º 1 do artigo 165.º após a revisão de 1997], que reservava à Assembleia da República a competência para legislar sobre associações públicas, salvo autorização ao Governo.

Assim, e uma vez que a norma do artigo 204.º do Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, na parte em que alterou o artigo 49.º do Estatuto dos Solicitadores, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, sobre as condições de inscrição na respectiva Câmara, foi emitida sem a necessária autorização legislativa, o Tribunal Constitucional declarou, na sequência de três julgamentos de inconstitucionalidade (Acórdãos n.os 283/91, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 24 de Outubro de 1991, 464/91 e 175/92, não publicados), a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral:

"Ora, nos três acórdãos que o Ministério Público invocou para fundamentar o seu pedido, o Tribunal Constitucional entendeu ser a Câmara dos Solicitadores uma organização profissional de direito público, tendo presente o disposto no Estatuto dos Solicitadores.

Com efeito, resulta da leitura dos artigos 1.º, n.º 1, 2.º e 8.º deste diploma representar aquela Câmara todos aqueles que, no País, exercem a profissão de solicitador, ter por objectivo o estudo e a defesa dos interesses dos solicitadores nos aspectos profissional, moral e económico-social, e sobre eles exercer jurisdição disciplinar.

A Câmara é, por conseguinte, uma organização profissional de direito público na qual, por força do artigo 63.º, n.º 1, do Estatuto, têm de se inscrever todos os que pretendam exercer essa profissão.

Não só assim a qualificaram os citados acórdãos - e, anteriormente, se pronunciou semelhantemente a Comissão Constitucional, no seu parecer n.º 1/78, publicado in Pareceres da Comissão Constitucional, 4.º vol., pp. 139 e segs. - como também desse modo a qualificam Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1987, p. 373), e Jorge Miranda (As Associações Públicas no Direito Português, Editora Cognitio, 1985, p. 20).

Na verdade, e independentemente das dúvidas que a conceituação de associação pública encerra, não está apenas em causa uma base pessoal, caracterizante do associativismo privado, mas ainda a prossecução de interesses radicados a nível de comunidade, cabendo-lhes o desempenho de tarefas que, por natureza, lhe confere um status político que, em primeira mão, competiria ao poder organizatório do Estado.

Com o reconhecimento constitucional que às associações públicas foi dado a partir da primeira revisão constitucional (n.º 3 do artigo 267.º), o Estado confere aos interessados certos poderes públicos do que resulta a sua sujeição a um regime de direito público, com manifestações evidentes no acto de criação, na conformação organizatória e no controlo da legalidade dos actos. Quando, como é o caso, o mecanismo de administração mediata visa interesses onde predomina o substrato associativo, a associação assim criada reveste-se de estrutura corporativa [cf. Rogério Ehrardt Soares, 'A Ordem dos Advogados. Uma corporação pública' in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pp. 161 e segs., e as intervenções do deputado Vital Moreira na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional constantes do Diário da Assembleia da República, II Legislatura, 2.ª sessão legislativa, n.os 44, suplemento, de 27 de Janeiro de 1982, a p. 904-(5), e 64, suplemento, de 10 de Março de 1982, a p. 1232(20)].

3 - O Estatuto dos Solicitadores dispunha, no artigo 49.º, sobre as condições indispensáveis para inscrição na respectiva Câmara, o seguinte:

'Além de ser cidadão português, maior de 21 anos, são condições para inscrição na Câmara dos Solicitadores qualquer das seguintes:

a) Ser licenciado ou bacharel em Direito, com diploma válido em Portugal;

b) Ser escrivão de direito com, pelo menos, 10 anos de serviço dessas funções e a classificação mínima de Bom;

c) Ter sido julgado apto pelo grupo orientador de estágio, nos termos do artigo 48.º'

Ora, o falado Decreto-Lei n.º 376/77 veio, no seu artigo 204.º, sob a epígrafe 'Inscrição na Câmara dos Solicitadores', preceituar diferentemente ao estabelecer: 'Os secretários judiciais, os secretários técnicos, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito à inscrição na Câmara dos Solicitadores, independentemente de quaisquer requisitos, desde que possuam classificação não inferior a Bom.'

Ou seja, os oficiais de justiça indicados no transcrito normativo - secretários judiciais e escrivães de direito na carreira judicial, secretários técnicos e técnicos de justiça principais, na do Ministério Público -, desde que dotados de uma certa classificação mínima, a de Bom, passaram a poder inscrever-se na Câmara dos Solicitadores sem necessidade de licenciatura ou bacharelato em Direito ou de terem frequentado com aproveitamento o estágio organizado nos termos do artigo 38.º do Estatuto de 1976, como então exigiam as alíneas a) e c) do artigo 49.º desse texto.

E, simultaneamente, alterou-se o regime estabelecido pela alínea b) do mesmo normativo, o que provocou a dispensa da exigência nele contida - desempenho das funções de escrivão de direito durante, pelo menos, 10 anos.

Considerando que a norma do artigo 204.º foi editada ao abrigo da competência legislativa do Governo, em âmbito material não reservado à Assembleia da República [CR, artigo 201.º, n.º 1, alínea a), redacção comum às primeira e segunda revisões constitucionais], o Tribunal, nos três acórdãos citados, interrogou-se sobre a conformidade constitucional (orgânica) da iniciativa, no domínio da fiscalização concreta, tendo concluído desfavoravelmente mediante a utilização de um elenco argumentativo comum assim sintetizável (para além da natureza da Câmara como associação pública, já assinalada):

a) A norma do artigo 204.º veio dispor inovatoriamente sobre a inscrição de uma dada categoria de pessoas naquela Câmara;

b) Não obstante todos terem o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho - CR, artigo 47.º, n.º 1 -, tal não impede que o exercício de determinadas profissões possa ser regulamentado e, designadamente, sujeito a inscrição nas organizações associativas dos respectivos profissionais, de natureza pública, a quem o Estado atribui os poderes de controlar o acesso à profissão, de fixar o seu código deontológico e de exercer competências disciplinares.

A esta luz, a definição de quem reúne as condições legais para se inscrever na Câmara dos Solicitadores inclui-se na reserva parlamentar, havendo, por isso, de constar de lei formal ou de decreto-lei do Governo, devidamente autorizado para o efeito, o que, no caso, não se verificou.

Nada se tem a objectar à orientação assumida pelas decisões em análise.

A inovação afigura-se indesmentível, ao menos na parte em que afecta a alínea b) do artigo 49.º do Estatuto, dispensado o requisito de tempo aí exigido para o exercício de funções como escrivão de direito.

Por sua vez, a norma do artigo 47.º, n.º 1, da CR, não obsta à regulamentação do exercício da profissão de solicitador e, nomeadamente, à obrigatoriedade de inscrição dos interessados na Câmara, tida esta como associação profissional de natureza pública a que o Estado atribui poderes de controlar o acesso à profissão, de fixar o respectivo código deontológico e de exercer competências disciplinares, como, de resto, constitui jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.os 46/84 e 497/89, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 13 de Julho de 1984 e de 1 de Fevereiro de 1990, respectivamente), e os autores admitem (Rogério E. Soares, estudo citado, pp. 227 e segs.; Jorge Miranda, ob. cit., pp. 32 e segs.)."

5 - Esta fundamentação vale plenamente para o presente recurso.

Assim, e em primeiro lugar, não se colocam dúvidas de que, com o Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro, em vigor à data em que foi aprovada a norma desaplicada (hoje, substituído pelo Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 88/2003, de 26 de Abril), se manteve a natureza de associação pública da Câmara dos Solicitadores, afirmada pelo Tribunal em relação ao Estatuto de 1976; note-se, aliás, que tal natureza foi expressamente proclamada pelo n.º 1 do artigo 1.º do Estatuto de 1999.

Assim, continuou a estabelecer-se que é a Câmara a associação representativa dos solicitadores (artigo 1.º, n.º 1) e a atribuir-se-lhe, quer o objectivo de "defender os direitos e interesses dos seus membros" [alínea e) do artigo 3.º], quer o exercício do poder disciplinar sobre os mesmos [alínea g) do mesmo artigo 3.º]; e continuou a ser condição necessária do exercício da profissão de solicitador a inscrição na Câmara [alínea b) do artigo 3.º e n.º 1 do artigo 58.º].

Em segundo lugar, também não merece dúvidas o carácter inovatório da norma em apreciação neste recurso, uma vez que a revogação do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93 faria desaparecer o requisito da "cessação de funções" para a inscrição na Câmara dos Solicitadores, requisito aliás cuja falta, como se sabe, foi decisivo no caso de que nos ocupamos.

Valem, pois, as considerações expendidas no Acórdão n.º 347/92, atrás transcrito; assim, conclui-se, aqui também, pela inconstitucionalidade orgânica da norma em apreciação, norma que, apesar de regular os requisitos de inscrição numa associação pública, foi emitida pelo Governo sem a necessária autorização legislativa.

6 - A terminar, cumpre observar que a alegação do Ministério Público, no sentido de que a norma revogatória que consta do artigo 2.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 343/99 "deverá ser interpretada, em conformidade com a Constituição, em termos de a genérica revogação por ela operada não atingir o referido regime de inscrição dos funcionários judiciais na Câmara dos Solicitadores, tal como se mostra transitoriamente fixado no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, em conjugação com o Estatuto dos Solicitadores", tem naturalmente implícita a consideração de que, a não ser adoptada tal interpretação, se justifica o juízo de inconstitucionalidade.

O Tribunal Constitucional, porém, não acolhe tal posição, por entender que se não encontra na letra da lei apoio que permita proceder a uma interpretação conforme com a Constituição, nos termos propostos.

7 - Assim, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma constante da alínea e) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na parte em que revoga a norma do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, por violação do disposto na alínea s) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição;

b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que respeita à questão de constitucionalidade.

Lisboa, 14 de Outubro de 2003. - Maria dos Prazeres Beleza - Bravo Serra - Gil Galvão - Luís Nunes de Almeida.