Acórdão n.º 236/2005/T. Const, de 16 de junho

Acórdão n.º 236/2005/T. Const. - Processo n.º 1029/2004. - Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - A Beneficência Familiar - Associação de Socorros Mútuos impugnou judicialmente, perante os juízos de pequena instância criminal do Porto, a decisão da Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e Publicidade, que lhe aplicou a coima única de Euro 12 500, pelo facto de efectuar diversos serviços relacionados com a actividade de organização e realização de funerais sem que estivesse constituída sob a forma de sociedade, dispusesse de mostruário diversificado de artigos fúnebres, possuísse livro de reclamações e publicitasse o serviço básico de funeral social, o que constituía as contra-ordenações previstas e punidas pelos artigos 6.º, n.º 1, 12.º, 13.º e 16.º, n.º 2, alíneas a), b) e c), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho.

Por sentença de 29 de Outubro de 2004, foi concedido provimento ao recurso, com a seguinte fundamentação:

"[...]

Alega a arguida, em segundo lugar, que os artigos 5.º e 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 206/2001, violam o direito de livre associação previsto no artigo 46.º da CRP.

Vejamos.

Resulta do disposto nos artigos 5.º, 3.º, 4.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, que a prestação de serviços relativos à organização e realização de funerais, transporte de cadáveres para exéquias fúnebres, inumação, cremação ou expatriamento e trasladação de restos mortais já inumados, compete exclusivamente às agências funerárias, considerando-se como tal as empresas que tenham por actividade principal a prestação dos serviços referidos, as quais, para desenvolverem a sua actividade, devem constituir-se sob qualquer das formas societárias legalmente permitidas.

Ou seja, tais preceitos, no seu conjunto, restringem efectivamente a liberdade de iniciativa privada no que se refere à actividade funerária, reservando-a a empresas societárias e vedando-a, consequentemente, ao sector mutualista.

Estamos em crer que esta reserva viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da CRP.

Com efeito, o princípio constitucional da igualdade só não seria violado caso a reserva de actividade constituísse um meio adequado para prosseguir um qualquer interesse público relevante, intentado pelo legislador e cometido pela Constituição ao Estado.

Não nos parece, porém, que seja este o caso, sendo certo que o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 206/2001 nada refere quanto aos interesses que estiveram na origem da criação desta reserva de actividade.

O que se pode ler neste preâmbulo é tão-só que urge 'dotar este sector de medidas disciplinadoras que, sem prejuízo do livre acesso ao mercado, possam assegurar a transparência da actuação dos seus profissionais e garantir a qualidade dos serviços, tendo em vista, designadamente, a defesa dos interesses dos consumidores'.

E sendo o único interesse expressamente apontado o 'dos consumidores', não vemos que este possa justificar que se atribua às agências funerárias constituídas sob a forma de sociedade o monopólio da actividade funerária.

Pelo contrário, parece-nos que o interesse dos consumidores será no sentido de uma oferta o mais ampla possível em que coexistam, lado a lado, o sector empresarial e mutualista.

Aliás, mais se pode ler no mesmo preâmbulo que 'O presente diploma define, desta forma - e sem prejuízo das competências já atribuídas por lei neste domínio a outras entidades no âmbito específico das suas atribuições -, um conjunto de regras gerais para o exercício da actividade funerária [...]'.

Por seu turno, no preâmbulo do Código das Associações Mutualistas (Decreto-Lei n.º 72/90, de 3 de Março), prevê-se que estas, para além de prosseguirem 'objectivos de protecção complementar nos domínios da segurança social e da saúde' possam, cumulativamente com estes, desenvolver 'quaisquer outras actividades de protecção social, designadamente no sector da acção social e, de um modo geral, a promoção da melhoria da qualidade de vida dos associados e suas famílias'.

Concretiza esta ideia o artigo 2.º, n.º 2, deste Código ao estabelecer que as associações mutualistas podem prosseguir fins de protecção social e de promoção da qualidade de vida, através da organização e gestão de equipamentos e serviços de apoio social.

Parece-nos, por isso, que uma actividade funerária organizada e gerida por uma associação mutualista poderá ainda incluir-se nos fins permitidos a este tipo de associação, já que se poderá considerar esta actividade como serviço de apoio social destinado aos seus associados.

Tudo isto para reforçar a ideia de que as normas dos artigos 5.º e 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, ao reservarem a actividade funerária a empresas societárias e vedarem a mesma às associações mutualistas, quando é certo que a legislação que rege estas últimas parece ter amplitude suficiente para lhes permitir este serviço, violam o princípio constitucional da igualdade.

E face ao que ficou dito, não podemos deixar de considerar que a inconstitucionalidade destas normas determina necessariamente a inconstitucionalidade das restantes normas do Decreto-Lei n.º 206/2001.

Com efeito, se do preâmbulo deste diploma se retira que o mesmo pretende criar 'regras gerais para o exercício da actividade funerária', certo é que todo ele está centrado na figura da agência funerária enquanto empresa e sociedade e que as respectivas normas estão pensadas para esta realidade e não para a regulamentação de uma actividade funerária levada a cabo por outras entidades que não empresas societárias.

Logo no artigo 1.º deste diploma, sob a epígrafe 'Âmbito', se dispõe que 'o exercício da actividade das agências funerárias fica sujeito ao regime estabelecido no presente diploma', não se estendendo o âmbito do diploma a toda a actividade funerária.

Ou seja, as várias normas concretas contidas neste decreto-lei pressupõem o entendimento de que a actividade funerária só pode ser empreendida pelas agências funerárias e de que estas serão, necessariamente, detidas por sociedades, o que, repete-se, viola o princípio da igualdade plasmado no artigo 13.º da CRP.

Pelo exposto, declaro inconstitucionais as normas dos artigos 5.º e 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, bem como, consequentemente, as restantes normas nele contidas e, em consequência, concedo provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida.

Fica, deste modo, prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas em sede de recurso."

2 - O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação das normas dos artigos 5.º e 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho.

Junto do Tribunal Constitucional o recorrente apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:

"1 - A norma constante dos artigos 5.º e 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, ao instituir a reserva do exercício das actividades funerárias às empresas que adoptem a forma societária excluindo, em absoluto, a possibilidade de quaisquer outras entidades colectivas, nomeadamente associações mutualistas, orientadas pelos princípios cooperativos, exercerem tal actividade a título gratuito e sem intuito ou finalidade lucrativa, no quadro de uma acção de apoio social, desenvolvida em benefício dos respectivos associados, é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, bem como da protecção do sector cooperativo, decorrente do artigo 61.º da Constituição da República Portuguesa.

2 - Na verdade, neste caso, tal reserva de actividade - pressupondo o necessário exercício empresarial, com fins lucrativos e sob forma societária - carece de fundamento material bastante, discriminando injustificadamente, relativamente às demais pessoas colectivas com fins lucrativos, as associações que pretendam exercer a dita actividade, com submissão e respeito pelas regras gerais instituídas pelo legislador para tal actividade.

3 - Não são inconstitucionais as normas que prescrevem, em termos objectivos, os requisitos do estabelecimento das entidades que - qualquer que seja a sua natureza - pretendam exercer actividades funerárias e que não apareçam conexionadas com o exercício, com intuito lucrativo, de tal actividade.

4 - Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade formulado quanto à norma resultante dos artigos 5.º e 6.º, n.º 1, alínea a), do referido diploma legal - não se estendendo, porém, tal julgamento de inconstitucionalidade, consequencialmente, às normas constantes dos artigos 6.º, n.º 1, alínea c), e 12.º do Decreto-Lei n.º 206/2001."

O recorrido contra-alegou, concluindo o seguinte:

"Mas diga-se em abono da verdade que todas as mutualidades que prestam aos seus associados (beneficiários) o serviço de funeral praticam valores de custo de funeral muito abaixo do sector das agências funerárias.

E com isso ganha o Estado, porque:

Sendo o funeral pago pela mutualidade, já a família do falecido não recorre aos subsídios do Estado, segurança social (e vão até 500 contos por inumação).

Termos em que, na procedência do alegado e provado, devem ser declaradas inconstitucionais todas as normas assim julgadas pelo Meritíssimo Juiz a quo, salvo a constante do artigo 6.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, assim se fazendo, como se espera a costumada, justiça!"

Cumpre apreciar.

II - Fundamentação. - 3 - O tribunal a quo julgou materialmente inconstitucional as normas dos artigos 5.º e 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho.

Tais preceitos, bem como o artigo 4.º, n.º 1, do mesmo diploma, têm a seguinte redacção:

"Artigo 4.º

Objecto da actividade

1 - A actividade das agências funerárias consiste na prestação de serviços relativos à organização e realização de funerais, transporte de cadáveres para exéquias fúnebres, inumação, cremação ou expatriamento e trasladação de restos mortais já inumados.

...

Artigo 5.º

Reserva de actividade

O exercício das actividades mencionadas no n.º 1 do artigo anterior compete exclusivamente às agências funerárias.

Artigo 6.º

Requisitos para o exercício da actividade

1 - Para o exercício da actividade referida no n.º 1 do artigo 4.º, deve cada agência funerária:

a) Constituir-se sob qualquer das formas societárias legalmente permitidas;

..."

O tribunal recorrido julgou ainda consequencialmente inconstitucionais as "restantes normas" do referido diploma legal. Tais normas, em face das contra-ordenações imputadas à arguida, são as que constam dos artigos 6.º, n.º 1, alínea c), 12.º, n.º 1, e 13.º O teor destes artigos é o seguinte:

"Artigo 6.º

Requisitos para o exercício da actividade

1 - ...

...

c) Dispor de mostruário diversificado de artigos fúnebres, de modo a garantir ao cliente mais de uma alternativa de escolha;

...

Artigo 12.º

Livro de reclamações

1 - As agências funerárias devem possuir, por estabelecimento, um livro de reclamações, devendo a sua existência ser divulgada de forma visível, designadamente no mostruário e na factura.

...

Artigo 13.º

Funeral social

1 - As agências funerárias devem dispor obrigatoriamente de um serviço básico de funeral social, a realizar no concelho onde ocorreu o óbito e está sediada a agência.

2 - O serviço básico de funeral social está sujeito a um preço máximo, cujo montante é fixado por portaria do Ministro da Economia.

3 - O preço máximo do serviço básico de funeral social incluirá:

a) Urna em madeira ou equivalente, com uma espessura mínima de 15 mm, ferragens, lençol, almofada e lenço;

b) Transporte fúnebre individual;

c) Serviços técnicos prestados pela agência."

Verifica-se, assim, que o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo tribunal a quo se refere a regras relacionadas com a constituição da entidade que exerce a actividade funerária [o artigo 6.º, n.º 1, alínea a), que exige a constituição sob qualquer das formas societárias legalmente permitidas] e a regras que consagram deveres que impendem sobre as entidades que exercem a actividade funerária, que, de acordo com o respectivo regime legal, só podem ser as agências funerárias constituídas na forma societária [esses deveres, no presente caso, são a existência de mostruário diversificado de artigos fúnebres - artigo 6.º, n.º 1, alínea c) - a existência de livro de reclamações - artigo 12.º, n.º 1 - e a existência e respectiva publicidade do funeral social - artigo 13.º].

O tribunal analisará, em primeiro lugar, a norma que exige a constituição sob a forma societária.

4 - O tribunal a quo entendeu, na decisão recorrida, que a norma que exige a constituição sob a forma de sociedade para o exercício da actividade funerária quando aplicada a uma associação mutualista é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

Do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, resulta que o legislador com o novo regime das agências funerárias pretendeu fazer face a um "avolumar de situações menos transparentes" que se vinham verificando numa "actividade com uma expressiva relevância social".

O regime consagrado visou assim, entre o mais, "garantir a qualidade dos serviços, tendo em vista, designadamente, a defesa dos interesses dos consumidores", através da definição de um conjunto de "regras gerais para o exercício da actividade funerária" (cf. o preâmbulo do diploma).

Entrevêem-se, deste modo, no regime legal em questão objectivos que se relacionam com a transparência na actividade, com a organização das estruturas que exercem a actividade funerária (tendo em vista a dignidade exigível pela natureza dessa actividade), com a igualdade no tratamento dos agentes funerários e com a igualdade no acesso à actividade.

A legitimidade e o fundamento de tais finalidades, em face da Constituição, são inequívocos. No entanto, a questão a que importa dar resposta no presente recurso é a de saber se a exigência de constituição sob a forma societária exclui outros modos de alcançar tais desideratos, sendo essa exclusão compatível com a Constituição.

Ora, a forma societária, em si mesmo considerada, não consubstancia uma habilitação específica para o exercício da actividade funerária. Nem constitui, por si só, e necessariamente, garantia absoluta de prossecução com sucesso das finalidades que o Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, visa alcançar.

Trata-se de uma exigência que, tendencialmente, criará condições favoráveis para a realização dos referidos objectivos, dada as necessárias organização e institucionalização que a sociedade implica. Porém, a constituição como sociedade não é um meio especificamente vocacionado (e, sobretudo, único) para o exercício da actividade funerária de forma transparente e digna. Não o é, desde logo, porque o processo de constituição de uma sociedade nenhuma conexão apresenta com a actividade funerária. E, também não o é, porque a forma societária só por si não fornece garantias absolutas do exercício de uma (qualquer) actividade de modo transparente e digno.

Não se trata, aliás, de uma exigência que se prende com fins de saúde pública e de tutela do interesse público, como acontece, por exemplo, com a reserva legal da actividade farmacêutica (v. Acórdão n.º 182/2001, www.tribunalconstitucional.pt).

A qualidade do exercício da actividade funerária é, antes, assegurada por exigências que se prendem com o respectivo exercício e com o funcionamento das entidades que realizam serviços fúnebres, exigências cujo respeito deve ser rigorosamente controlado.

No que neste recurso importa, constata-se que a exigência de constituição sob a forma societária, com o inerente fim lucrativo, não se revela mais garantística do que a organização inerente a uma associação mutualista, sem intenção lucrativa, apenas com uma finalidade de apoio social em benefício dos associados. De resto, numa perspectiva institucional, existe, para o efeito que nos presentes autos se destaca, uma semelhança significativa entre a associação e a sociedade, já que a ambas as entidades é inerente uma organização jurídica (e social) que de igual modo cria condições para um exercício digno da actividade em questão (entre outras).

Por outro lado, às anteriores razões acresce a tutela constitucional do sector cooperativo (artigo 61.º da Constituição), tutela essa que se estende naturalmente às associações mutualistas que se fundam nos princípios cooperativos, exercendo actividades de apoio ou protecção social em benefício dos associados, fora dos quadros da iniciativa privada empresarial (cf. artigo 2.º, n.º 2, do Código das Associações Mutualistas).

Em face de todas estas razões, não existe fundamento para vedar às associações mutualistas o exercício da actividade funerária em benefício dos seus associados no cumprimento dos princípios que regem essas instituições.

A restrição constante da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, discrimina, pois, sem fundamento legítimo, as associações mutualistas, pelo que se afigura inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

5 - O tribunal recorrido considerou consequencialmente inconstitucionais as demais normas do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho. Proceder-se-á à apreciação das normas que concretamente foram desaplicadas.

Quanto à exigência de mostruário de serviços fúnebres [artigo 6.º, n.º 1, alínea c)], cabe sublinhar que se trata de uma imposição que se justifica em face da actividade em causa. Com efeito, se uma associação mutualista pretende exercer a actividade funerária tem de observar determinadas regras que se relacionam com uma certa qualidade dos serviços prestados. Facultar a escolha dentro de um leque variado de objectos fúnebres afigura-se adequado ao tipo de actividade levada a cabo, pelo que não procede, quanto à norma em questão, o juízo de inconstitucionalidade formulado pela decisão recorrida.

6 - Quanto à manutenção pela entidade que exerce actividade funerária de um livro de reclamações (artigo 12.º, n.º 1), também não se afigura procedente o juízo de inconstitucionalidade formulado pela decisão recorrida. Na verdade, a prestação de serviços fúnebres deve ser controlada externamente, dada a relevância dos interesses dos destinatários. O controlo interno possibilitado pela reclamação para os órgãos da associação mutualista (como invoca a recorrida) é de inegável relevância. Não obstante, o registo da reclamação em livro (mantido para o efeito) permite um controlo de natureza diferente (controlo externo - cf. artigo 12.º, n.º 3) cuja relevância não pode ser ignorada, estando em causa a actividade funerária.

Improcede, pois, o juízo de inconstitucionalidade quanto à norma do artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho.

7 - Resta, por último, apreciar a norma que consagra a exigência de um serviço básico de funeral social devidamente publicitado (artigo 13.º).

Trata-se de uma exigência relacionada com o preço do serviço fúnebre prestado. A associação recorrida é uma entidade que presta tal serviço apenas aos seus associados e de modo gratuito ou manifestamente aquém do preço do mercado. A norma em questão consagra, pois, uma exigência que não tem fundamento, quando aplicada às associações mutualistas ("serviço básico de funeral social" não é um dos serviços fúnebres que as associações prestam, é o serviço fúnebre prestado por essas entidades), pelo que se trata de uma exigência sem fundamento, sendo nessa medida violadora do princípio da proporcionalidade e da igualdade (artigo 13.º da Constituição).

Confirma-se, portanto, quanto a esta norma, o juízo de inconstitucionalidade formulado.

III - Decisão. - 8 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide:

a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, na medida em que exclui as associações mutualistas, por violação do princípio da igualdade;

b) Julgar inconstitucional a norma do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho, enquanto exige que as associações mutualistas ponham à disposição do público um serviço básico de funeral social, por violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade;

c) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 6.º, n.º 1, alínea c), e 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 206/2001, de 27 de Julho;

d) Confirmar, consequentemente, o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida, juízo de inconstitucionalidade que não se estende às normas referidas na alínea c).

Lisboa, 3 de Maio de 2005. - Maria Fernanda Palma - Mário José de Araújo Torres - Benjamim Rodrigues - Paulo Mota Pinto - Rui Manuel Moura Ramos.