Parecer n.º 4/2006, de 22 de março

Parecer n.º 4/2006. - Reformulação do processo de avaliação do ensino superior. - Foi para integrar no sistema de avaliação todos os subsistemas, que vieram alargar a experiência iniciada pelo CRUP e pela FUP, que se organizou o Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior (CNAVES) pelo Decreto-Lei n.º 205/98, de 11 de Julho.

É muito vasta a lista de objectivos cometidos a este conselho, mas facilmente se verifica que é extremamente minguada a estrutura que lhe serve de apoio, sem quadro, sem pessoal técnico, sem recursos financeiros que tenham qualquer relação com os objectivos, tudo coisas que ficaram, como é frequente, para mais tarde, um tarde que continua distante.

Foi elegido como prioritário o objectivo de conseguir a integração no sistema de avaliação de todos os subsistemas de ensino (público, privado e cooperativo, universitário e politécnico, concordatário, militar), e de articular concretamente os ciclos de avaliação, em vista da entrada temporalmente desencontrada dos subsistemas.

O primeiro ciclo foi concluído em 2000, abrangendo 376 cursos e 15 universidades públicas, a Universidade Católica e um instituto universitário. Os protocolos com as entidades representativas dos institutos politécnicos (ADISPOR) e dos estabelecimentos de ensino privado (APESP) são respectivamente de 1998 e 1999, pelo que não entraram no primeiro ciclo, sendo então evidente a larga distância a percorrer para instaurar uma relação de confiança entre todos os subsistemas, os mais tardios na entrada preocupados em parte pela circunstância de os avaliadores virem sobretudo do sector público, por vezes receando o diagnóstico de debilidades, e a incerteza sobre os efeitos da avaliação. Deste modo, o segundo ciclo do processo de avaliação das universidades públicas e da Universidade Católica é o primeiro ciclo das universidades privadas e dos politécnicos. O programa estava finalizado em 2005, tendo sido avaliados 596 cursos universitários (432 públicos e 164 privados) e 613 politécnicos (421 públicos e 192 privados).

Não são necessárias muitas linhas para indicar a conseguida abrangência de todos os subsistemas pelo sistema nacional de avaliação, mas foi uma tarefa delicada, demorada, exigindo uma multiplicação difícil de dimensionar diligências, visitas, participações em iniciativas, colóquios, debates públicos, sempre não perdendo de vista que o sistema é contratualizado, e sem a pretensão de supor que todas as resistências culturais, de interesses científicos e também económicos foram eliminadas ou que não poderão ressurgir. Em todo o caso, o primeiro mandato do CNAVES, dispondo praticamente apenas do empenho pessoal dos conselheiros, e de resto sem meios humanos e materiais para alargar as prioridades de objectivos, teve especialmente em vista aquele desiderato, que foi conseguido.

As críticas ao sistema de avaliação são de variada origem, umas institucionais, outras de docentes que não participam no processo, algumas de responsáveis da sociedade civil, várias condicionadas por atitudes culturais.

Começando por estas, tem de reconhecer-se que não foi inteiramente ultrapassada a tensão entre o sector público e o sector privado, sobretudo porque, pela natureza das coisas, os avaliadores pertencem maioritariamente à rede pública, e ainda porque os órgãos representativos deste sector têm uma estrutura, e correspondente capacidade, mais vigorosa.

Existem críticas, sempre até agora abstractas, quanto a essa habitual situação, as quais depois se alargam ao facto de serem muito numerosos os professores jubilados ou reformados, em regra do sector público (embora alguns transitando para o sector privado), presentes nas comissões, uma crítica que implicitamente atinge a independência da senioridade nos próprios conselhos de que depende o progresso das carreiras nas instituições de ensino e a dimensão da presença dessa classe etária no ensino privado e cooperativo. Admitindo, para discussão, que a crítica tem fundamento, este não foi até agora concretizado em relação à intervenção de qualquer das comissões ou conselhos de avaliação.

Por outro lado, nota-se que estão assumidas críticas a essa circunstância, constantes de artigos de opinião que merecem a melhor atenção, mas que os autores dessas contribuições em regra não terão participado nas auto-avaliações das instituições de ensino a que pertencem.

Parecem de maior peso as críticas de responsáveis pelas instituições de ensino, participantes nas avaliações em várias qualidades, e que enunciam aperfeiçoamentos a introduzir na metodologia em exercício.

Uma análise das opiniões publicadas aponta sobretudo para os seguintes pontos: tornar maior a visibilidade dos resultados das avaliações, da sequência que tenham obtido dentro das instituições avaliadas, e publicidade de relatórios de progresso; necessidade de clarificar alguns seleccionados parâmetros ou campos, com referência a mínimos que permitam a comparação essencial entre os diversos cursos avaliados; a falta de indicadores, acolhidos no previsto, mas não organizado, banco de dados, que orientem a escolha livre dos candidatos ao ensino superior, dando uma informação, hoje insuficiente, sobre as saídas profissionais e sobre as perspectivas que os instituidores de cursos ou estabelecimentos de ensino devam tomar em consideração na elaboração dos projectos; falta de uma sistematização de consequências resultantes das avaliações; necessidade de uma clara distinção de áreas, mas também de uma efectiva articulação, entre a avaliação e a inspecção; falta de clarificação da relação entre instituições de ensino, avaliação e intervenção das Ordens e associações de representação profissional; racionalizar os custos financeiros em termos de viabilizar a presença mais frequente de avaliadores estrangeiros; atender às necessidades do mercado sem prejudicar a independência e criatividade das instituições de ensino.

Para avaliar as críticas e a sua útil contribuição para aperfeiçoamento do sistema, é indispensável ter em conta o conceito de avaliação que está em vigor.

Em primeiro lugar, tendo por inviolável o princípio da autonomia do ensino superior, todo o sistema é contratualizado, isto é, assente na vontade de as instituições entrarem no sistema, liberdade que não deve fazer esquecer o dever de cumprir os normativos do sistema em que decidiram entrar, e do qual são livres de sair. Neste caso, é a competência do ministério que abrange a situação criada.

Por isso, a auto-avaliação é a peça fundamental do sistema, a confiança na vontade institucional pressupõe a total autenticidade do exercício, de modo que a avaliação exterior se traduz num diálogo directivo, não impositivo, ao qual as instituições devem prestar a devida atenção para reconsiderarem os planos estratégicos pelos quais se orientam.

Todos estes actos estão submetidos ao princípio da administração aberta, os relatórios de avaliação estão acessíveis em várias sedes: Ministério da Ciência e do Ensino Superior; CNAVES; conselhos de avaliação; Internet, tendo sido orientadas as instituições no sentido de colocarem especificamente nos seus sites, o que nem sempre fazem, a lista de pontos fortes e pontos fracos ou ratings elaborada pelas comissões externas de avaliação, e ali dar também notícia dos relatórios de progresso que mostrem o atendimento prestado.

Tais práticas inscrevem-se no âmbito do dever de prestação de contas à sociedade.

Embora se reconheça que existem sempre aperfeiçoamentos a conseguir, designadamente na estrutura dos pareceres e relatórios para facilitar a comparabilidade, é mais difícil acompanhar as solicitações que encaminhariam o livre e fácil acesso para versões de noticiário, que pertencem a outro esforço e diferentes objectivos.

Uma das razões para esta reserva é que o principal objectivo da avaliação é melhorar a qualidade, em âmbito académico, e o rigor técnico não é compatível com essa necessária simplificação semântica noticiosa.

Existem porém omissões que interessam à avaliação integral das instituições, designadamente ter em vista o conjunto de actividades de investigação e ensino, hoje com dificuldades que encaminharam para metodologias autónomas, o que não impede que uma avaliação final aproxime os resultados. Todavia, a avaliação da investigação, organizada com financiamento pela Fundação para a Ciência e Tecnologia, é tradicional e assumida por entidades próprias, com validade internacional reconhecida e que será prejudicial afectar. Um objectivo mais prioritariamente atendível será o de fazer evoluir a avaliação do ensino em termos de chegar a pronunciamentos globais e integradores referentes a cada instituição de ensino.

É evidente que a contratualização do sistema, tornando livre a entrada e abandono da avaliação, prejudica o objectivo de que a avaliação seja universal, mas a pressão sistémica, e nesta a avaliação pública, minimizam com fundamento o risco.

Uma das condições a não perder de vista é que a avaliação não é a intervenção ocasional, exige ciclos que se articulam, e que cada um combine a experiência acumulada e os desafios lidos na apreciação da conjuntura. O que se traduz em que tenha um ritmo dificilmente acelerável, e recursos financeiros apreciáveis, tudo justificado apenas se os ganhos de qualidade forem gratificantes para a comunidade que suporta os custos.

Esta é uma das razões que apontam para a independência da avaliação, que não pode ser governamentalizada, além do mais porque fica situada no plano das modificações profundas e contínuas da sociedade, e não no plano das contingências do curto prazo das pilotagens governamentais. Uma independência exigível para as instituições que se auto-avaliam, para as comissões externas avaliadoras, para avaliações das agências da sociedade civil.

Esta sociedade civil, que tão invocada tem sido para ter presença na gestão das instituições de ensino e investigação, ela própria se traduz numa variável sempre em mutação, porque não é já nacional, é transnacional em espaços formais como a União Europeia e, para além disso, transnacional na medida em que o globalismo a abrange.

A introdução desta perspectiva no processo implica ter sempre em vista que na qualidade se apoia o reconhecimento dos diplomas académicos em livre circulação no espaço europeu, em demanda de reconhecimento recíproco para além desse espaço, obrigando a um diálogo complexo, quer no espaço nacional entre as instituições que viveram longamente um regime arquipelágico, quer nas sedes estruturadas e modeladas pelo transnacionalismo.

Tendo em conta a ausência de recursos humanos já referida, e até a ausência de quadro de pessoal, o exaustivo trabalho dos conselhos de avaliação - universitário público e universitário privado; politécnico público e politécnico privado, que mobiliza um vasto número de professores e especialistas, produzindo o avultado acervo de relatórios que estão publicados, é com dificuldade que se encontra no Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior a capacidade de fazer a integração e racionalização dos indicativos a partir dos quais deve procurar-se fortalecer a coerência global do sistema, a relação entre cursos professados e as tendências do mercado de trabalho, a dimensão europeia dos cursos avaliados, no sentido de se desenvolver uma perspectiva plausível e uma programação correspondente.

Para suprir essas carências estruturais, para além da análise das problemáticas em conselho, de modo a criar uma perspectiva partilhada que sirva de guia ao trabalho dos vários conselhos de avaliação, e às comissões externas de avaliação, procurou-se apoio na criação de uma comissão permanente das ordens e das associações profissionais e de uma comissão permanente das actividades económicas, não explicitamente previstas na lei, face ao que consta do n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 205/98, de 11 de Julho, e que contaram com o apoio das várias instituições convidadas, as quais são instituições indispensáveis na racionalização da comunicação entre o ensino e a sociedade civil. Tratando-se de problemas que exigem investigação e pareceres dispendiosos em tempo e custos financeiros, sobretudo quando não existem nem quadros nem recursos financeiros, o apoio dessas comissões merece destaque e agradecimento, designadamente pelo auxílio que prestam nas mobilizações de profissionais experientes e acreditados no sentido de doarem o seu valioso tempo ao serviço das comissões externas de avaliação.

Foi por este condicionamento que o CNAVES recorreu, com bons resultados, ao método dos debates públicos com representantes dos sectores interessados ou envolvidos nos interesses do ensino, obtendo assim contribuições autorizadas que baseiam as conclusões e recomendações relacionadas com os objectivos do sistema.

Foram publicados e distribuídos às instâncias responsáveis os seguintes volumes: Avaliação do Ensino Superior - Seminário Interno (1999); Avaliação Global do Ensino Superior - 1.º Seminário Nacional (2000); Ensino Superior e Competitividade Seminário (2001); Ensino Superior e Competitividade - Estudos (2001); Introdução à Avaliação do Ensino Superior Militar - Colóquio (2001); Avaliação e Acreditação - Seminário (2002); Da Formação ao Mercado de Trabalho. Perspectivas das Ordens e Associações Profissionais - Colóquio (2003); Percurso da Avaliação do Ensino Superior em Portugal - Colóquio (2003); Pareceres e Recomendações, vol. I (2004); Temas do Processo de Bolonha - Colóquio (2005); e Avaliação - Contributos para a Reformulação (2006).

Os vogais do CNAVES assumem a responsabilidade de elaborarem projectos de pareceres sobre as temáticas mais exigentes de acção imediata, os quais são sempre da responsabilidade do Conselho e não de relatores individualizados. Todos estão publicados no Diário da República e acessíveis na Internet.

Um dos objectivos mais difíceis de concretizar é o acompanhamento das redes internacionais, com limitada excepção no que toca à rede europeia do ensino superior, pelo facto de vogais do Conselho terem por coincidência responsabilidades pessoais, tituladas noutra origem, e colocarem a sua informação e saber ao dispor dos debates do Conselho. Tem sido porém impossível ter meios e orientação para acompanhar, com informação suficiente e com presença, os projectos da rede ibero-americana em que a Espanha se empenha.

I - Pontos fracos do sistema do ensino superior e da avaliação

Querendo sintetizar alguns dos problemas que afectam o panorama do ensino superior e da avaliação, e partir dos relatórios de síntese, poderemos seriar os seguintes:

1) Uma falta de equação entre a oferta e a procura, em resultado da falta de planificação governamental global, que, sobretudo na área do ensino privado e cooperativo, fez depender a iniciativa de critérios culturais dominantes na sociedade e a orientou em função das limitações de investimentos disponíveis. Deste modo, foi a oferta que dominou a procura, e não a procura que determinou a oferta, sem prospectiva disponível sobre a evolução do mercado. A avaliação não produziu efeitos correctores assumidos pelas instituições;

2) Este desequilíbrio, mais acentuado pela quebra demográfica, levou o CNAVES a sugerir legislação que abra caminho a fusões e que, designadamente no âmbito da iniciativa privada, induza a prioridade do modelo de fundação por ser o que melhor equilibra os objectivos de servir uma procura solvente sem prejudicar os fins pedagógicos. A legislação não foi produzida e apareceram escassas instituições fundacionais;

3) Desajustamento entre as designações dos cursos e ou os seus conteúdos ministrados, tornando complexa a relação entre as ordens e associações profissionais e os diplomados que pretendem a inscrição, com reflexos negativos na sociedade civil, e eventual erosão da livre criatividade das instituições. Apenas em fins de 2005 foi iniciada a revisão pelas instituições da rede pública, iniciativa da CRUP;

4) Falta de racionalidade, que conduz ao excesso de especializações prematuras, em prejuízo das formações de banda larga e da empregabilidade exigida pela rápida mudança do panorama do emprego. O efeito corrector não se verificou;

5) Embaraços ao progresso razoável na carreira docente;

6) Constrangimentos financeiros crónicos acumulados ao nível do funcionamento e do investimento;

7) Deficiente racionalização da oferta em determinados domínios e estabelecimentos, designadamente em virtude de perfis de especialização prematuros, de desajustamentos entre conteúdos e designação de cursos, de descoordenação horizontal por áreas do saber entre instituições, da expansão errática das próprias escolas;

8) Desadequações de complexidade ponderável e de efeitos gravosos sobre a qualidade do desempenho do ensino superior, ao nível da preparação anterior e dos regimes de acesso e ingresso. A avaliação vertical dos subsistemas de ensino não foi decretada;

9) Deficiências corrigíveis, designadamente no que toca à organização curricular e de horários, à importância atribuída à formação e desempenho pedagógicos de docentes, face à capacidade científica, e ao relacionamento professor-aluno, às instalações e equipamentos e aos modelos de gestão efectivamente praticados;

10) Necessidade de uma abordagem não simplista e consequente às situações mais gritantes de insucesso persistente, também no quadro de um seguimento atento do estímulo ao trabalho autónomo dos alunos e dos mecanismos escolares de avaliação, bem como no de uma melhoria de apoio social escolar, do acompanhamento e integração dos estudantes estrangeiros, de medidas adequadas à condição real dos trabalhadores-estudantes;

11) Falta de incentivos, facilmente identificáveis, para a mudança qualificante, para a mobilidade docente estudantil, para a internacionalização;

12) Inexistência de uma estratégia nacional concertada para a renovação dos quadros, permitindo, designadamente, um acesso sustentado das novas gerações à docência universitária;

13) Exigível incremento generalizado de uma articulação efectiva entre transmissão, investigação, criação e aplicação de conhecimentos, no marco de uma reflexão constante e consequente sobre a missão institucional de cada estabelecimento ou unidade;

14) Recomendável aposta organizada na pós-graduação, e na educação recorrente, que instale sistematicamente na universidade a resposta às necessidades de formação permanente;

15) Efectivar dinamização real do espaço de intercâmbio entre a universidade e a sociedade.

II - Recomendações pendentes para a regulação governamental

1 - Criação e autorização de funcionamento de cursos conferentes de grau académico: novas exigências, incluindo considerar e reforçar o impacte da avaliação na função reguladora do Estado.

2 - Avaliar a composição global do actual sistema nacional de ensino superior.

3 - Definição de um conceito legal de instituição de ensino superior, exigindo a definição de um conceito estratégico institucional e uma prospectiva de sustentabilidade financeira.

4 - Regulação dos efeitos dos resultados da avaliação.

5 - Transparência das denominações dos cursos.

6 - Criação de uma base de dados.

7 - Definir um regime do modelo fundacional para o ensino privado, e das fusões de instituições, para racionalizar o sistema global.

8 - Além da obrigatória publicitação pelas instituições avaliadas dos resultados da avaliação, publicitar as medidas que adoptaram para responder aos pontos fracos.

9 - Reformular o programa de avaliação, que terá em vista áreas científicas/unidades funcionais.

10 - Articulação clara das certificações académicas e das certificações das ordens e associações profissionais.

11 - Definição de um sistema de acreditação, articulando as competências governamentais, os resultados da avaliação e a intervenção das entidades profissionais.

12 - Lançamento de um novo paradigma para a avaliação, não já centrado predominantemente nos cursos, mas nas "unidades funcionais" (departamentos, faculdades, escolas) onde se concentram os recursos e a partir dos quais se desenvolvem linhas de actividade (ensino, investigação, tradição cultural, prestação de serviços, etc.), no âmbito de uma determinada área consolidada do sector.

13 - Como órgão promotor da cultura e dinâmica da avaliação, o CNAVES desempenhará uma nova função no sentido de promover a concertação e auto-responsabilização entre os diferentes elementos do sistema nacional do ensino superior que o promovem. Esta tarefa deve continuar e depende mais das decisões das instituições de ensino e investigação que da regulação do Governo.

Aprovado, por unanimidade, na 88.º reunião plenária.

2 de Fevereiro de 2006. - O Presidente, Adriano Moreira.