Acórdão n.º 367/99/T. Const, de 9 de março

Acórdão n.º 367/99/T. Const. - Processo n.º 146/98. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - 1 - João Carlos Marcelo, identificado nos autos, interpôs junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, em 6 de Março de 1997, recurso de anulação da decisão do reitor da Universidade da Beira Interior que lhe aplicou uma sanção disciplinar pecuniária no montante de 50 000$00, após lhe ter movido procedimento disciplinar em virtude da alegada acumulação ilegal de funções docentes naquela Universidade com funções docentes desempenhadas em instituições de ensino superior particular ou cooperativo, designadamente no Instituto Superior de Matemática e Gestão (ISMAG), do Fundão, e no ISMAG, de Castelo Branco, por falta da necessária autorização do reitor.

Nesse recurso, João Carlos Marcelo invocou, entre outros argumentos, a violação de lei em virtude da aplicação, pela Administração, de norma inconstitucional, a saber, das disposições conjugadas dos artigos 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 145/87, de 24 de Março, e 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 378/86, de 10 de Novembro, enquanto fazem depender a acumulação de funções docentes por docentes do ensino superior público em regime de tempo integral, em primeiro lugar, de um limite de horas - proibição de leccionar mais de doze horas por semana - e, em segundo lugar, de uma autorização prévia do órgão de direcção da respectiva instituição.

Estas limitações implicariam, na sua óptica, uma violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que discriminam infundadamente o trabalho docente relativamente a qualquer outro. Além disso, constituiriam restrições ilegítimas à liberdade de escolha de profissão consagrada no artigo 47.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, uma vez que, admitindo-se embora a possibilidade, conferida ao legislador ordinário, de estabelecer limites internos ao exercício de tal direito, sempre esses limites seriam excessivos, à luz do critério de proporcionalidade que se retira do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

Além destas inconstitucionalidades materiais, João Carlos Marcelo invocou ainda uma inconstitucionalidade orgânica. Tratando-se de normas inseridas em diplomas que abrangem matéria objecto de reserva de lei [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, versão de 1982] - pois, na sua tese, estar-se-ia no domínio de um direito fundamental -, deveriam ter sido aprovadas pelo Governo à sombra de uma autorização legislativa. Ora, isso não sucedeu, uma vez que estes diplomas foram aprovados pelo Governo ao abrigo do artigo 201.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa.

2 - O órgão recorrido, notificado para responder, confirmou a legalidade da sanção aplicada em procedimento disciplinar. No relatório final, o instrutor do processo disciplinar havia refutado a alegação destas inconstitucionalidades, afirmando:

"Não há qualquer violação ao princípio da igualdade porque não está vedado aos docentes a leccionação de aulas em estabelecimentos de ensino particular e cooperativo: ser-lhe-ia permitido, caso tivesse solicitado e obtido autorização do órgão de direcção da UBI. Por outro lado, não há violação do princípio da proporcionalidade, pois são os próprios docentes que requerem a passagem de um para outro regime, bem sabendo que, não estando em dedicação exclusiva, podem auferir mais ou menos do que o subsídio de dedicação exclusiva. Por fim, como não se trata de normas limitativas de quaisquer direitos, liberdades e garantias, não está sequer em causa o princípio da reserva de lei da Assembleia da República!"

3 - Colhido o visto do Ministério Público, foi este de parecer favorável ao provimento do recurso, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica dos diplomas onde se inserem as normas aplicadas ao caso sub judice. Quanto à inconstitucionalidade material, por violação dos princípios da igualdade e do carácter restritivo das restrições, o Ministério Público considerou, por um lado, que a desigualdade de tratamento se justificava em função da desigualdade de situações entre exercício de funções docentes e outras. No seu entender:

"[...] as normas limitadoras não procedem a um tratamento arbitrário. Fazem apenas uma discriminação, não caprichosa, que, tendo em conta o âmbito do interesse público que visam proteger, deixa naturalmente de fora todos os casos de acumulação com funções não docentes, insusceptíveis de conflituar na relação de ensino público/ensino cooperativo e particular."

Por outro lado, afirmou que a restrição não afecta o núcleo essencial do direito, não sendo assim ilegítima à luz dos critérios constitucionais.

4 - O Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra concedeu provimento ao recurso. Conheceu prioritariamente da questão de inconstitucionalidade orgânica e pronunciou-se no sentido da inconstitucionalidade formal (sic) das normas em causa com fundamento em que, tratando-se de matéria de direitos, liberdades e garantias, os diplomas em que se encontram inseridas foram aprovados pelo Governo ao abrigo do artigo 201.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, e não ao abrigo do artigo 168.º, n.os 1, alínea b), e 2. Consequentemente, recusou a aplicação das referidas disposições legais.

5 - Nos termos dos artigos 69.º, 70.º, n.os 1, alínea a), e 3, 72.º, n.º 1, alínea a), 75.º-A, n.º 1, e 78.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o magistrado do Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional em 17 de Novembro de 1997, tendo o recurso sido admitido pelo juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra em 2 de Dezembro de 1997 (fl. 143).

6 - No Tribunal Constitucional, o Ministério Público pronunciou-se no sentido de que não está em causa qualquer questão atinente à liberdade de escolha de profissão, uma vez que João Carlos Marcelo não se viu privado de escolher a sua profissão, encontrando-se apenas limitado no exercício de funções docentes em mais do que um estabelecimento de ensino. Não nos situaríamos, portanto, no âmbito do direito consagrado no artigo 47.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, mas antes perante uma restrição ao exercício da profissão, pelo que tal matéria não tem "qualquer conexão com o referido direito fundamental" e não cabe na reserva de lei da Assembleia da República.

De onde seria forçosamente de concluir pela inexistência de qualquer vício de incompetência do Governo para sobre ela legislar.

7 - Nas suas alegações, João Carlos Marcelo aplaudiu a decisão jurisdicional no sentido da verificação da inconstitucionalidade formal das normas e reiterou as considerações expendidas sobre a inconstitucionalidade material.

Não se detectando quaisquer razões que obstem ao conhecimento do mérito do recurso, cumpre decidir.

II - 8 - O artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 145/87, de 24 de Março, dispõe:

"Os docentes dos ensinos universitários e politécnicos em regime de tempo integral só podem exercer cumulativamente funções docentes no ensino superior particular e cooperativo e em quaisquer actividades de formação com carácter regular até aos limites previstos no Decreto-Lei n.º 378/86, de 10 de Novembro, mediante autorização prévia do órgão de direcção da respectiva instituição."

Por sua vez, o artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 378/86, de 10 de Novembro (para o qual remete o artigo citado), estabelece:

"A acumulação de funções docentes por parte de professores do ensino superior público em regime de tempo integral [...] com o exercício de funções docentes do ensino superior só é permitida desde que a soma das horas semanais de serviço em aulas ou seminários resultante daquela acumulação não ultrapasse o máximo de doze horas."

Ambos os diplomas foram aprovados pelo Governo, ao abrigo do artigo 201.º, n.º 1, alínea a) - hoje 198.º, n.º 1, alínea a) -, da Constituição da República Portuguesa, ou seja, no âmbito da competência legislativa que partilha com a Assembleia da República, em concorrência.

A primeira questão que se coloca consiste em saber se as normas transcritas disciplinam matéria relacionada com direitos, liberdades e garantias - caindo então na reserva relativa de competência da Assembleia da República e obrigando o Governo a munir-se de prévia autorização legislativa para intervir nesse domínio [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), actualmente 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição] - ou se, pelo contrário, não apresentam qualquer relação com tal matéria, ficando fora daquela reserva.

9 - As normas em apreço disciplinam o exercício de funções docentes no âmbito do ensino superior público. Tanto a sujeição a autorização do órgão de direcção da instituição para leccionar em estabelecimentos privados ou do sector cooperativo como a imposição de um limite horário de acumulação de serviço são condicionamentos do exercício da actividade docente, não contundindo quer com o acesso à função pública quer com a escolha de profissão.

Com efeito, estas normas incidem sobre o estatuto profissional dos docentes do ensino superior público, visando impedir acumulações excessivas de serviço docente que possam fazer perigar a qualidade do ensino e a credibilidade do mesmo. Não se encontram, portanto, no âmbito de protecção do artigo 47.º da Constituição da República Portuguesa: não está em causa qualquer restrição à liberdade de escolha de profissão (n.º 1), pois ao recorrido no presente processo não foi vedada a opção pela actividade docente, apenas o exercício dessa mesma actividade em mais de um estabelecimento de ensino sofreu limitações; não nos encontramos perante uma restrição do acesso à função pública (n.º 2), uma vez que o recorrido desempenha as suas funções num estabelecimento de ensino superior público (Universidade da Beira Interior), não lhe tendo sido levantados quaisquer obstáculos ao ingresso.

10 - Tão-pouco se coloca um problema de estabilidade de emprego (artigo 58.º da Constituição da República Portuguesa), na medida em que a permanência do docente do ensino superior público no seu posto de trabalho não é, por força da aplicação das normas sub judice, questionada.

No caso concreto, a aplicação de uma sanção de natureza pecuniária foi o resultado de um procedimento disciplinar movido contra João Carlos Marcelo pela Universidade da Beira Interior, tendo por pressuposto a existência de um vínculo laboral que, na sua essência, não ficou afectado pela aplicação da referida sanção.

11 - Também é de afastar a qualificação das normas cuja inconstitucionalidade se invoca como concretizações da proibição constitucional de acumulação de cargos públicos (artigo 269.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa), uma vez que a problemática se gera em torno da acumulação de funções docentes em estabelecimento de ensino público com actividade docente prestada em escolas de ensino superior particular ou cooperativo.

E de afastar é igualmente a recondução do regime que incorpora à figura das incompatibilidades, área em que a intervenção legislativa restritiva é expressamente admitida pelo texto constitucional (artigo 269.º, n.º 5), mas que nos arrastaria para o âmbito do direito à escolha de profissão, com todas as limitações que isso implica. A dupla limitação a que o recorrido se encontra sujeito não o coloca perante a obrigação de optar por um emprego preterindo outro, antes condiciona o exercício de uma determinada actividade, em acumulação com outra, à obtenção de uma autorização prévia e à submissão a um limite horário.

12 - A disciplina imposta pelas disposições legais sub judice prende-se, assim, com o exercício de funções docentes em estabelecimentos de ensino público em regime de tempo integral. Esta regulamentação não consubstancia, como se julga ter demonstrado, qualquer tipo de restrição a um direito, liberdade ou garantia, precisamente porque a situação subjectiva não reveste essa natureza. Assim sendo, falta o pressuposto de aplicação do regime material consagrado no artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa, condicionante de qualquer intervenção legislativa naquela matéria. Consequentemente, não cabe aqui fazer a análise da proporcionalidade da eventual restrição.

13 - Resta avaliar da constitucionalidade das normas em apreço no confronto com o princípio da igualdade. Este princípio, com sede no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, embora sistematicamente integrado na parte I, título I, da Constituição ("Direitos e deveres fundamentais"; "Princípios gerais"), não está confinado à matéria dos direitos, liberdades e garantias, antes se impõe a toda a actividade legiferante do Estado.

Actualmente, o princípio da igualdade é também uma condicionante essencial do sentido da lei, tendo subjacente uma preocupação de promoção de condições de igualdade real entre os cidadãos (cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. IV, Coimbra, 1988, pp. 240 e 241).

Como escreve R. Alexy (Teoria de los derechos fundamentales, Madrid, 1993, pp. 387 e 388):

"[...] uma vez que não existe nem uma igualdade nem uma desigualdade em todos os aspectos (igualdade/desigualdade fáctica universal) entre as pessoas e situações, e como a igualdade/desigualdade fáctica parcial em alguns aspectos não basta como condição de aplicação da fórmula [tratar igual o que é igual e diferente o que é diferente, na medida da diferença], esta pode apenas significar uma coisa: a igualdade valorativa. Se é possível estabelecer uma diferenciação, a igualdade/desigualdade valorativa tem que ser relativizada de duas maneiras. Em primeiro lugar, há-de ser uma igualdade valorativa relativa a igualdades/desigualdades fácticas parciais, pois se se esgotasse numa igualdade valorativa sem mais não poderia nunca contribuir para criar tratamentos diferenciados.

Tem que ser, em segundo lugar, igualdade valorativa relativa a determinados tratamentos, pois, se assim não fosse, não poderia encontrar-se um fundamento para que duas pessoas, a quem é conferido um tratamento igual num determinado aspecto, não sejam tratadas de forma igual em todos os restantes.

A estas duas relativizações, que são as condições de possibilidade de um tratamento diferenciado, acresce uma terceira, a relativização com base num critério de valoração que permite aferir o que é valorativamente igual e desigual. A frase 'deve tratar-se o igual de forma igual e o desigual de forma desigual' não contém um tal critério, antes o pressupõe.

A igualdade material conduz, pois, necessariamente, à questão da valoração correcta e também à questão do que é uma legislação correcta, razoável e justa."

Desta longa citação extraem-se pelo menos dois contributos fundamentais para entendimento actual do princípio da igualdade: o de que a igualdade é sempre um conceito de relação (cf. o parecer da Comissão Constitucional n.º 5/81, Pareceres da Comissão Constitucional, 14.º vol., pp. 309 e segs., e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 44/84, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º vol., pp. 133 e segs.) e o de que a igualdade é um conceito predominantemente valorativo. Por outras palavras, aferir da igualdade/desigualdade entre duas situações não passa apenas pela sua consideração isolada, antes é, sobretudo, um trabalho de ponderação dos valores que estão subjacentes à disciplina legal de cada uma delas e da sua harmonização.

A igualdade desejada pela Constituição é, assim, uma igualdade proporcional e não uma igualdade matemática (cf. Acórdãos n.os 39/88 e 375/89 do Tribunal Constitucional, publicados em Acórdãos..., cit., respectivamente, 11.º vol., pp. 233 e segs., e 13.º vol., t. II, pp. 989 e segs.). Trata-se de "dar o seu a quem ele é devido" (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 14/84, Acórdãos..., cit., 2.º vol., pp. 339 e segs.).

14 - No caso sub judice, o recorrido pretende identificar uma violação do princípio da igualdade no confronto entre as seguintes situações:

A do docente do ensino superior público, A, que, além das suas aulas, pode livremente exercer outra actividade remunerada, que não a docência, sem se sujeitar a qualquer tipo de condicionamentos; e

A do docente do ensino superior público, B, que, querendo alargar a sua actividade docente a outros estabelecimentos do ensino particular ou cooperativo, o não pode fazer sem prévia autorização do órgão de direcção da instituição e somente até um determinado número de horas, em regime de acumulação (doze horas semanais).

Porém, não há aqui qualquer violação do princípio da igualdade, pois a desigualdade fáctica entre os docentes A e B tem uma correspondente desigualdade de tratamento normativa, em atenção a determinados valores, a saber, o prestígio, a dignidade, a credibilidade do ensino superior público e, de um modo mais geral, a qualidade do sistema de ensino.

Com as exigências estabelecidas tem-se em vista valorizar a docência e investigação universitárias (na expressão do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 145/87) e impedir que, através de acumulações sucessivas, o docente disperse a sua actividade por vários estabelecimentos de ensino.

A preservação da qualidade do sistema de ensino constitui fundamento suficiente para que o Estado estabeleça regras a que deve obedecer a acumulação de funções no ensino superior. E justifica-se que o Estado assuma esse controlo relativamente ao pessoal docente que com ele tem uma ligação mais estreita - o pessoal do ensino público.

15 - Não é adequado sustentar que os condicionamentos estabelecidos apenas se justificam no regime de dedicação exclusiva. O que está em causa no desempenho de qualquer cargo na função pública é, independentemente do regime em que o funcionário se encontre, a prossecução do interesse público (artigo 269.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), transmitindo uma imagem de seriedade e dedicação à função. Estas qualidades na prestação da actividade docente em estabelecimentos de ensino superior público poderão ser postas em causa, pelo menos de forma objectiva, pela multiplicação de horas de actividade docente em vários estabelecimentos de ensino, com todas as limitações em termos de qualidade do ensino ministrado (pela necessidade de deslocação entre os vários estabelecimentos; pela falta de tempo para a preparação de aulas; pela dispersão resultante da natural diversidade de modelos e métodos de ensino e da variedade de matérias leccionadas).

16 - Assim, é forçoso concluir que o legislador tratou de forma desigual situações objectivamente desiguais, em termos valorativos. A sujeição a autorização prévia do órgão de direcção da instituição, bem como a limitação do número de horas de actividade docente prestada em estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo, justificam-se pela necessidade de preservar a credibilidade do ensino público.

A imposição de um limite horário semanal de acumulação de serviço docente perfila-se como um factor de controlo (objectivo) que o legislador estabelece, em atenção a uma ponderação entre as horas de ensino ministradas e a sua qualidade intrínseca, sendo certo que a autorização do órgão de direcção da instituição há-de entender-se como uma autorização para verificação do cumprimento dos limites legalmente fixados.

A desigualdade de tratamento adoptada pelo legislador tem um fundamento de racionalidade, constitucionalmente reconhecido.

A diferenciação de situações não é portanto injustificada, desrazoável nem arbitrária e não constitui violação do princípio da igualdade.

III - 17 - Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 145/87, de 24 de Março, e 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 378/86, de 10 de Novembro, por considerar que não constituem violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982) nem contrariam o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição;

b) Conceder provimento ao recurso, devendo a sentença recorrida ser reformada de acordo com o presente juízo de constitucionalidade.

Lisboa, 16 de Junho de 1999. - Maria Helena Brito - Vítor Nunes de Almeida - Artur Maurício - Luís Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa.

Declaração de voto. - Votei vencido, por entender que as normas impugnadas eram organicamente inconstitucionais.

Na verdade, como se reconhece no acórdão que obteve vencimento, com "as exigências estabelecidas tem-se em vista valorizar a docência e investigação universitárias (na expressão do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 145/87) e impedir que, através de acumulações sucessivas, o docente disperse a sua actividade por vários estabelecimentos de ensino".

Ora, sendo assim, não se descortina como seja possível excluir as normas em causa do âmbito de previsão do artigo 269.º, n.º 5, da Constituição, onde se preceitua que "a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e de outras actividades". É que essa imposição constitucional se destina precisamente a assegurar o princípio da eficiência da Administração, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira: "Trata-se de impedir o exercício de actividades privadas que, pela sua natureza ou pelo empenhamento que exijam, possam conflituar com a dedicação ao interesse público ou com o próprio cumprimento dos horários e tarefas da função pública" (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, nota X ao artigo 269.º, p. 948).

O regime de incompatibilidades preconizado no artigo 269.º, n.º 5, da CRP, tendo em consideração o seu próprio objectivo, tanto abrange, pois, os casos em que se coloca "a obrigação de optar por um emprego preterindo outro" como aqueles casos em que se estabelecem restrições ao exercício da profissão, na actividade privada, para preservação do serviço público. Ora, a concretização legislativa do artigo 269.º, n.º 5, encontra-se reservada à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, quer por respeitar a "direitos, liberdades e garantias" quer por respeitar a "regime da função pública". - Luís Nunes de Almeida.