Parecer n.º 160/2003, de 2 de abril

Parecer n.º 160/2003. - Prescrição - Procedimento disciplinar - Prazo limite - Regulamento Disciplinar da PSP - Lacuna - Analogia - Direito penal - Direito sancionatório - Princípios gerais.

1.ª O direito penal e o direito disciplinar são ambos direitos sancionatórios, mas distinguem-se pela natureza das sanções e pelos fins que cada um prossegue;

2.ª No que não esteja especialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura especial do respectivo ilícito, há que aplicar a este e aos seus efeitos as normas do direito penal comum, nomeadamente os seus princípios gerais;

3.ª É o que deverá suceder com a prescritibilidade, enquanto princípio geral do direito sancionatório, na medida em que o direito disciplinar é um dos seus ramos;

4.ª A não previsão pelo artigo 55.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública de um prazo limite para a prescrição do procedimento disciplinar constitui lacuna, a integrar nos termos do artigo 10.º do Código Civil;

5.ª O caso análogo colhe-se da previsão do já referido n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, de onde resulta que a prescrição do procedimento disciplinar terá sempre lugar quando, desde o seu início, e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade.

Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna:

Excelência:

I - Dignou-se V. Ex.ª solicitar a este corpo consultivo parecer relativo à aplicação do prazo de prescrição contemplado no artigo 121.º, n.º 3, do Código Penal, ao procedimento disciplinar instaurado ao abrigo do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública RD/PSP (ver nota 1), aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro (ver nota 2).

O pedido de parecer vem instruído com um parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna (ver nota 3), dirigido a V. Ex.ª, uma informação/proposta do director do Gabinete de Deontologia e Disciplina da PSP (ver nota 4), dirigida ao director nacional da PSP, e um outro parecer da mesma Auditoria Jurídica dirigido igualmente a V. Ex.ª, relacionado com o recurso hierárquico interposto pelo subchefe M/136210, Carlos Manuel Dias Ferreira, do Comando Metropolitano do Porto da PSP, da pena disciplinar de três dias de multa que lhe foi aplicada (ver nota 5).

Cumpre emitir parecer, com a urgência pretendida.

II - 1 - O referido artigo 121.º do Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro (ver nota 6), sob a epígrafe "Interrupção da prescrição", dispõe no seu n.º 3, no que ora releva:

"A prescrição do procedimento criminal tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade [...]"

2 - Por sua vez, no que concerne ao RD/PSP, importa desde já convocar o seguinte preceito:

"Artigo 55.º

Prescrição do procedimento disciplinar

1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.

2 - Exceptuam-se as infracções disciplinares que constituem ilícito penal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.

3 - A responsabilidade prescreve também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses.

4 - A prescrição considera-se interrompida pela prática de acto instrutório com incidência na marcha do processo e pela notificação da acusação ao arguido.

5 - Suspende o decurso do prazo prescricional a instauração de processo de sindicância ou de mero processo de averiguações, bem como a instauração de processo de inquérito ou disciplinar em que, embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infracções de que seja responsável."

3 - A propósito da questão em apreço, a Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna adoptou o seguinte entendimento:

Sintetizando-o:

"[...] não podendo o regime de prescrição disciplinar ser mais severo do que o regime de prescrição criminal, deve aplicar-se o disposto no artigo 121.º, n.º 3, do Código Penal, ao procedimento disciplinar regulado pelo RD/PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro;

De grande interesse para a dilucidação da questão colocada, é o preceito do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (ver nota 7), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que regula a prescrição;

O artigo 4.º do citado ED [...] estabelece o seguinte:

'Artigo 4.º

Prescrição do procedimento disciplinar

1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.

2 - Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de três meses.

3 - Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.

4 - Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiveram lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.

5 - Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que tenham sido dirigidos contra funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.'

"[...] no caso concreto, não é necessário fazer apelo ao artigo 41.º do RD/PSP para aplicar ou afastar a aplicação de certas normas relativas à prescrição consagradas no Código Penal. Com efeito, mesmo tendo em conta aquele preceito, sempre nos teríamos de socorrer do instituto da prescrição consagrado no Código Penal para saber quais os efeitos da suspensão da prescrição e da interrupção da prescrição;

No entanto, importa salientar que é o próprio artigo 55.º do RD/PSP que impõe a aplicação do Código Penal, sem necessidade de recurso à norma subsidiária contemplada no seu artigo 41.º

Com efeito, o próprio artigo 55.º, n.º 2, do RD/PSP, ao estabelecer o prazo máximo de prescrição, estatui [...] 'que as infracções disciplinares que constituem ilícito penal (as quais) só prescrevem nos termos e prazos estabelecidos na lei penal';

Isto é: aplicação da lei penal, nestes casos, é determinada directamente pelo próprio preceito do RD/PSP;

E este Regulamento Disciplinar vai mais longe do que o ED, ao estabelecer que as infracções disciplinares que constituam infracção penal prescrevem nos prazos estabelecidos pela lei penal, se forem maiores, nos termos da mesma lei;

Ora, o artigo 121.º, n.º 3, 1.ª parte, do Código Penal [...] é uma regra genérica relativa ao prazo e reguladora dos termos da prescrição;

Com efeito, o legislador entendeu que não podia ser prolongado indefinidamente o procedimento criminal, uma vez que à data da introdução desta norma no Código Penal não existia um regime de imprescritibilidade de crimes (ver nota x) (ver nota x1);

O mesmo já havia acontecido com o Estatuto Disciplinar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191-D/79, o qual, para além de fazer apelo, pela primeira vez, a institutos de direito penal - ao introduzir as circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar, a suspensão da pena, a reabilitação, a prescrição das penas -, consagrou não existir a imprescritibilidade do procedimento disciplinar. O actual ED contém [...] uma norma em tudo semelhante à do Estatuto que revogou e o RD/PSP [assim como o Regulamento de Disciplina da GNR (ver nota 8), aprovado pela Lei n.º 145/99, de 1 de Setembro, também - cf. o artigo 46.º], também a consagram - a regra da inexistência da imprescritibilidade das infracções disciplinares;

Ao não aplicar a regra do Código Penal sobre o prazo de prescrição contemplada no artigo 121.º, n.º 3, estar-se-ia a permitir um regime de imprescritibilidade, que o legislador manifestamente não quis;

Parece, assim, que aquela norma do Código Penal deve ser aplicada, desde logo, às infracções disciplinares que constituam, também, ilícito penal, nos termos do RD/PSP;

[...] para este tipo de infracções ocorrerá a prescrição, quer do procedimento disciplinar quer do procedimento penal, sempre que, ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade. Não faria sentido, nestes casos, ocorrer a prescrição do procedimento criminal e não ocorrer a prescrição do procedimento disciplinar, tendo em conta os valores que cada ilícito visa defender. E repare-se que, nestes casos, o prazo de três anos é elevado no mínimo para sete anos e meio até que ocorra a prescrição (podendo ser maior se o crime for de maior gravidade), descontado o tempo de suspensão;

Sendo aplicáveis directamente as regras penais no caso previsto no artigo 55.º, n.º 2, do RD/PSP, parece que não pode existir um regime de prescrição, com prazos e regras de contagem diferentes para as restantes infracções, de natureza exclusivamente disciplinar, sendo de aplicar, subsidiariamente, aquela regra do Código Penal;

Ao direito disciplinar, como direito sancionatório que é, são aplicáveis, pelo menos subsidiariamente, os princípios gerais do direito penal e, salvo melhor opinião, as regras da prescrição. Nem nos parece que prejudique tal entendimento a alegação de que existe total independência entre o procedimento criminal e o procedimento disciplinar;

Na verdade, o ilícito disciplinar, embora diferente do ilícito criminal, 'é eticamente fundado, na medida em que se protegem valores de obediência e disciplina, em face de certas pessoas que estão ligadas a um especial dever perante outras, num quadro de serviço público' (ver nota x2);

O prazo de prescrição do procedimento disciplinar bem como o do procedimento criminal é de interesse público, relacionado com os fins inerentes ao poder punitivo (ver nota x3)."

E conclui a Auditoria Jurídica:

"Afigura-se-nos, pois, ser possível defender a aplicação subsidiária das regras da prescrição, incluindo a do artigo 121.º, n.º 3, do Código Penal, às infracções disciplinares consagradas no RD/PSP, tanto mais que o artigo 66.º - relativo ao 'direito subsidiário' - do citado RD/PSP (por contraposição, aliás, ao artigo 41.º do mesmo Regulamento), pela sua inserção sistemática, parece referir-se, apenas, às normas adjectivas ou procedimentais, sendo a prescrição um instituto de direito substantivo."

4 - Não é este, porém, o entendimento do director nacional da PSP, segundo se colhe dos elementos juntos ao processo.

Na verdade, esta entidade entende, em síntese, o seguinte:

"[...] o argumento 'por maioria de razão' não poderá ser aceite neste caso, a isso se opondo o artigo 41.º do RD/PSP;

Com efeito, este normativo não determina a aplicação pura e simples do Código Penal como direito subsidiário, antes limita o âmbito de aplicação subsidiária a dois institutos, ou seja, à suspensão ou demissão por efeito da pena imposta por decisão judicial, sendo que, na actual versão do Código Penal, somente a primeira pode ter lugar;

Pela letra da lei não podemos, portanto, acolher o parecer que vimos comentando. Se o legislador restringiu o âmbito, parece não ser possível ao intérprete alargá-lo, sem recorrer aos restantes elementos de interpretação;

Parece, assim, não haver qualquer lacuna a preencher no que respeita à prescrição do procedimento disciplinar, pelo que não haverá lugar à sua integração;

Até porque, mesmo havendo lacuna, seria difícil recorrer à analogia com o Código Penal, não sendo líquido que procedam as razões justificativas da regulamentação do caso através desta via, considerando a natureza e os fins do direito penal e do direito disciplinar;

Esta argumentação encontra, aliás, arrimo expresso no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Abril de 2001 (processo n.º 029864), que refere expressamente: '[o] regime de prescrição do direito penal, nomeadamente no que tange ao seu regime de interrupção, não é aplicável ao procedimento disciplinar'."

III - 1 - O presente parecer tem, então, por objecto a questão da eventual aplicação do limite do prazo de prescrição contemplado no n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal ao procedimento disciplinar instaurado ao abrigo do RD/PSP.

2 - Na lição de Germano Marques da Silva, "[o] direito penal e o direito disciplinar são ambos direitos punitivos, mas distinguem-se pela natureza da sanção e pelos fins que cada um prossegue"(ver nota 9).

Na verdade, o direito disciplinar, nomeadamente, "prossegue o bom funcionamento dos serviços, das empresas e de certas actividades profissionais mediante a imposição de deveres funcionais e se a violação desses deveres pode muitas vezes lesar ou pôr em perigo de lesão bens jurídico-penais, essa lesão ou perigo de lesão não acontece necessariamente nem na maior parte das vezes" (ver nota 10).

Porém, ainda segundo o mesmo autor, "[a]s sanções disciplinares têm fins idênticos às das penas criminais; como elas, reprovam e procuram prevenir faltas idênticas por parte de quem quer que seja obrigado a deveres disciplinares e especialmente daquele que os violou. Mas aquelas sanções têm essencialmente em vista o interesse da função que defendem e a sua actuação repressiva e preventiva é condicionada pelo interesse dessa função, por aquilo que mais convenha ao seu desempenho actual e futuro" (ver nota 11).

Daí que, culminando, ensine Germano Marques da Silva (ver nota 12) que "[n]o que não seja especialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura especial do respectivo ilícito, há que aplicar a este e aos seus efeitos as normas do direito criminal comum".

Há, como se vê, uma grande proximidade entre o direito penal e o direito disciplinar, embora a "diferença de natureza entre as duas repressões leve à sua independência", que "resulta de que numerosas condutas podem constituir faltas disciplinares sem ser infracções penais e inversamente" (ver nota 13).

2.1 - No âmbito dessa relação de proximidade, os princípios gerais do direito penal devem desde logo ser chamados à colação para serem aplicados ao direito disciplinar, desde que não atentem contra as suas características mais específicas.

Disso mesmo nos dá conta Teresa Pizarro Beleza (ver nota 14), quando, sob os título e subtítulo, respectivamente, "Direito penal e direito disciplinar" e "Os princípios gerais" (ver nota 15), diz o seguinte: "[t]endo embora um carácter menos agressivo que o direito penal, o direito disciplinar integra-se com ele e com alguns outros ramos (como o direito de mera ordenação social, o direito penal administrativo ou o chamado direito penal económico) num género mais vasto a que costuma chamar-se 'direito repressivo' ou, menos enfaticamente, 'direito sancionatório de carácter punitivo'. Este ramo mais vasto é naturalmente dominado pelas ideias e princípios do direito penal, por ser ele a espécie mais trabalhada. É por isso que a doutrina, ainda que com resistências esporádicas, tem defendido a aplicação, adaptada, de tais ideias e princípios ao direito disciplinar."

2.2 - Sendo, como se disse, o direito disciplinar um dos ramos do direito punitivo, nele tem assento, entre outros institutos que caracterizam o direito penal, que é "o padrão do direito sancionatório" (ver nota 16), a prescrição.

Acerca da prescrição no direito disciplinar diz Lopes Dias: "[...] funda-se no efeito que o tempo produz em todas as coisas e relações humanas. E tem a sua justificação na diminuição do abalo que a infracção produziu nos serviços e no ambiente, sabendo como é que o tempo vai reduzindo ou apagando suavemente os efeitos suavemente verificados. Por outro lado, não é justo que o funcionário permaneça indefinidamente submetido à ameaça do procedimento ou da pena disciplinar. Acresce ainda a circunstância de, na grande maioria dos casos, as provas desaparecerem e nas próprias testemunhas se operar uma diminuição no rigor dos factos ou o completo esquecimento destes." (ver nota 17).

Por sua vez, a propósito da prescrição do procedimento criminal, ensina Faria Costa (ver nota 18): "De sorte que a manifestação de prescritibilidade do procedimento criminal, no que toca a todas - ou a quase todas se quisermos ser mais rigorosos - as infracções criminais é, no contexto cultural do actual pensamento jurídico, a linha político-legislativa preponderante. O que não impede que, no que se refere a crimes de uma gravidade extrema - e que, por isso, co-envolvam a impossibilidade do esquecimento, enquanto categoria da filosofia do direito penal - que surjam aqui e acolá afloramentos da imprescritibilidade. Todavia, tais afloramentos são expressões da análise de direito comparado e não podem, em nosso entender, ser sustentáculo teórico ou sequer político-criminal para respaldarem eventuais linhas argumentativas defensoras da imprescritibilidade relativamente a certos crimes."

E culmina Faria Costa (ver nota 19): "Para sermos mais precisos e rigorosos: nada há que justifique a imprescritibilidade."

3 - Tem sido esse também o entendimento deste corpo consultivo, conforme veremos em seguida:

"[a] prescrição como instituto do direito punitivo, relativa ao procedimento e às penas, e tanto em direito disciplinar como em direito penal, assenta no pressuposto de que o decurso de determinado lapso de tempo, mais ou menos longo, faz desaparecer as razões determinantes da punição ou do cumprimento da pena, as quais cedem por essa circunstância à vantagem de estabilizar as relações de serviço ou as relações da vida social perturbadas pela verificação dos factos tipificados como falta ou como infracção penal.

Com efeito, a autoridade que detém o poder disciplinar não mantém ilimitadamente no tempo a actuação do seu direito sancionador.

Decorrido que seja certo lapso de tempo determinado na lei, não poderá ser desencadeada a acção disciplinar pelos factos passados, porque o poder disciplinar prescreveu.

Constituindo o direito disciplinar um dos ramos do direito punitivo, a natureza da prescrição e as razões que pressupõem a actuação do instituto e do respectivo regime, assumem-se substancialmente idênticas ao seu tratamento no âmbito do direito penal.

Relevam, aqui, razões de ordem processual e de motivação substancial; essencialmente estas, como justificadoras da ocorrência da prescrição, nomeadamente as que se relacionam com os fins das penas. A acção do tempo torna impossível ou inútil a realização desses fins, apaga ou esbate a necessidade de retribuição; passados anos, a infracção esqueceu, a reacção social e a inquietação por ela provocada foram-se desvanecendo, até desaparecer, a sanção perdeu o interesse e o significado.

A prescrição é, assim, um instituto de direito substantivo, que constitui uma das vias de extinção da responsabilidade do infractor e que assenta no pressuposto de que o decurso de determinado lapso de tempo faz desaparecer as exigências de efectivação da pena, que deixou de ter actualidade, em vista de que o Estado renuncia ao seu direito de punir." (ver nota 20) (ver nota 21).

3.1 - É certo que presentemente se volta a falar de imprescritibilidade criminal, como também refere Faria Costa (ver nota 22). Esta, porém, dirige-se à prática de crimes de gravidade extrema, como aqueles que são praticados contra a humanidade e outros, qualificados como crimes de guerra (ver nota 23).

Porém, conforme acentuámos, hoje em dia o regime regra aponta para a prescritibilidade das infracções, o que impõe, inevitavelmente, a caracterização desta figura como princípio geral do direito sancionatório (ver nota 24).

Daí que, quer o ED, que funciona como regime padrão do nosso direito disciplinar, quer os inúmeros regulamentos disciplinares especiais, que para aquele remetem a título subsidiário, lhe dediquem (à prescrição), quer do procedimento disciplinar quer das penas concretamente aplicadas, algumas das suas disposições.

4 - No que concerne ao ED, a prescrição do procedimento disciplinar vem prevista no artigo 4.º do capítulo I, que tem por epígrafe "Princípios fundamentais".

Por sua vez, no RD/PSP, que foi aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro, a prescrição do procedimento disciplinar vem prevista no já referido artigo 55.º do capítulo IV do título III, sob a epígrafe "Extinção da responsabilidade disciplinar".

Aliás, é este preceito cuja interpretação está no cerne da divergência que conduziu ao pedido do presente parecer, já que se questiona se o n.º 3 (ver nota 25) do artigo 121.º do Código Penal tem nele cabimento.

IV - 1 - Como acabamos de evocar a questão da interpretação da lei, vejamos o que diz o legislador sobre tão relevante problemática.

A consagração legal da interpretação encontra-se plasmada no seguinte preceito do Código Civil:

"Artigo 9.º

Interpretação da lei

1 - A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

2 - Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

3 - Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados."

A transcrita disposição consagra princípios desenvolvidos pela doutrina (ver nota 26) ao longo dos tempos, que este corpo consultivo, nos seus inúmeros pareceres (ver nota 27), vem acolhendo e que, seguidamente, procuraremos sintetizar:

Aliás, fá-lo-emos acompanhando um recente parecer deste Conselho Consultivo (ver nota 28).

Assim:

"1 - Interpretar uma norma não é mais do que fixar o sentido e alcance com que há-de valer, determinando o sentido decisivo (ver nota x4).

A letra ou o texto da norma é, naturalmente, o ponto de partida de toda a interpretação, constituindo a apreensão literal do texto já interpretação, embora incompleta, tornando-se sempre necessária uma 'tarefa de interligação e valoração que escapa ao domínio literal' (ver nota x5).

Pode dizer-se que na actividade interpretativa, a letra da lei funciona simultaneamente como ponto de partida e limite de interpretação, sendo-lhe assinalada uma dimensão negativa, que é a de eliminar tudo quanto não tenha qualquer apoio ou correspondência ao menos imperfeita no texto.

Note-se porém que a lei é antes do mais 'um ordenamento de relações que mira a satisfazer certas necessidades e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a essa finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela'.

Por conseguinte, para determinar o alcance de uma lei, o intérprete não pode limitar-se ao 'sentido aparente e imediato que resulta da conexão verbal; é indagar com profundeza o pensamento legislativo, descer da superfície verbal ao conceito íntimo que o texto encerra e desenvolvê-lo em todas as direcções possíveis [...] A missão do intérprete é justamente descobrir o conteúdo real da norma jurídica, determinar em toda a amplitude o seu valor, penetrar o mais que é possível [...] na alma do legislador, reconstruir o pensamento legislativo. Só assim a lei realiza toda a sua força de expansão e representa na vida social uma verdadeira força normativa' (ver nota x6).

Desta forma, na tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal intervêm elementos sistemáticos, históricos, racionais e teleológicos (ver nota x7).

O elemento sistemático compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim como a consideração de disposições legais que regulam questões paralelas; compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretada no ordenamento geral, assim como a sua concordância com o espírito ou a unidade intrínseca do sistema.

O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pela edição da norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.

Na função de interpretação, socorrendo-se dos instrumentos dogmáticos referidos, o intérprete não se deve restringir a uma leitura imediatista do texto da norma, aceitando o sentido que, aparentemente, daí imediatamente decorre, mas deve combinar todos esses elementos numa tarefa de conjunto de modo a descobrir o sentido decisivo da norma (ver nota x8)."

A final, culminando todo um trabalho hermenêutico, o intérprete atingirá um dos seguintes resultados ou modalidades de interpretação: interpretação declarativa; interpretação extensiva, interpretação restritiva.

Na interpretação declarativa, o intérprete limita-se a eleger o sentido literal ou um dos sentidos literais que o texto directa e claramente comporta, por esse caber no pensamento legislativo.

Na interpretação extensiva, o intérprete reconhece que o legislador foi traído pelas palavras que utilizou, "levando-o a exprimir realidade diversa" (ver nota 29), já que o sentido da norma ultrapassa o que resulta estritamente da letra. Neste caso "[p]ara obedecer à letra da lei, o intérprete deve procurar uma formulação que traduza correctamente a regra contida na lei" (ver nota 30).

Na interpretação restritiva, o intérprete reconhece que o legislador utilizou uma forma demasiado ampla, quando o seu sentido é mais limitado. Neste caso, deve proceder-se a operação inversa, ou seja, restringir o texto para exprimir o verdadeiro sentido da lei (ver nota 31).

2 - É certo que, por vezes, haverá situações que o legislador não previu e que são merecedoras de tutela jurídica. Tais situações, designadas por lacunas da lei, matéria que adiante melhor aprofundaremos, "terão que ser decididas pelo julgador de acordo com o processo de integração das leis." (ver nota 32)

O instituto da integração das lacunas da lei vem previsto no artigo 10.º do Código Civil, que dispõe:

"1 - Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos.

2 - Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei.

3 - Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema."

Porém, "pode haver aparentemente lacuna, mas na realidade tudo se resolve por interpretação extensiva" (ver nota 33).

Na verdade, "[e]m princípio, a distinção dos dois processos é muito simples. A interpretação dirige-se à determinação das regras, trabalhando sobre a fonte. Pelo contrário, para haver integração tem de se partir da verificação de que não há nenhuma regra, conclusão esta que pressupõe uma tarefa de integração das fontes [...]".

O critério pode ser delineado com precisão, o que não quer dizer que na prática não surjam problemas da maior complexidade. A interpretação extensiva pressupõe que dada hipótese, não estando compreendida na letra da lei, o está todavia no seu espírito: há ainda regra, visto que o espírito é que é decisivo. Quando há lacuna, porém, a hipótese não está compreendida nem na letra nem no espírito de nenhum dos preceitos vigentes (ver nota 34).

De qualquer modo, convém não esquecer que "não há lacuna da lei quando a própria lei indica um direito subsidiariamente aplicável" (ver nota 35).

3 - Segundo Karl Larenz (ver nota 36): "Numa relação muito próxima com a analogia está o denominado argumentum a majore ad minus (ver nota x9). Este diz: se, segundo uma disposição legal, para a previsão A vale a consequência jurídica C, então esta tem de valer 'por maioria de razão' para a previsão B, semelhante àquela, pois a ratio legis da regra legal atende à previsão B ainda em maior medida." (ver nota x10)

Ainda segundo o mesmo autor, "[a] verdadeira justificação do argumento da maioria de razão radica, do mesmo modo que a do argumento da analogia, no imperativo de justiça de tratar igualmente hipóteses que, do ponto de vista valorativo, são iguais, sempre que não seja imposto pela lei, ou esteja justificado por razões especiais um tratamento desigual" (ver nota 37).

V - 1 - Depois deste breve mas necessário excurso pela problemática da interpretação e integração das leis, é altura de procurar aplicar a doutrina exposta à situação em apreço.

A interpretação do artigo 55.º do RD/PSP, que dispõe sobre a prescrição do procedimento disciplinar, abarcará a previsão contida no n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal?

Já nos pontos II-1 e II-2 enunciamos os preceitos cuja interpretação se procura conjugar, parecendo-nos, porém, oportuno recordá-los agora.

Assim, no que concerne ao RD/PSP, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro:

"Artigo 55.º

Prescrição do procedimento disciplinar

1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.

2 - Exceptuam-se as infracções disciplinares que constituam ilícito penal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.

3 - A responsabilidade prescreve também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, não for instaurado procedimento no prazo de três meses.

4 - A prescrição considera-se interrompida pela prática de acto instrutório com incidência na marcha do processo e pela notificação da acusação ao arguido.

5 - Suspende o decurso do prazo prescricional a instauração de processo de sindicância ou de mero processo de averiguações, bem como a instauração de processo de inquérito ou disciplinar em que, embora não dirigidos contra funcionário ou agente, venham a apurar-se infracções por que seja responsável."

Este preceito regula nos n.os 1, 2 e 3 o princípio geral da prescritibilidade do procedimento disciplinar, no n.º 4 a interrupção do prazo prescricional e no n.º 5 a respectiva suspensão.

Não consta, porém, do mesmo preceito a consagração do prazo limite da prescrição, nomeadamente após ter funcionado a respectiva interrupção, ao contrário do que sucede no Código Penal, conforme veremos em seguida.

Com efeito, no Código Penal, de que anteriormente só focamos o n.º 3 do artigo 121.º, o regime da prescrição vem regulado do seguinte modo:

"Artigo 121.º

Interrupção da prescrição:

1 - A prescrição do procedimento criminal interrompe-se:

a) Com a constituição de arguido;

b) Com a notificação da acusação ou, não tendo esta sido deduzida, com a notificação da decisão instrutória que pronunciar o arguido ou com a notificação do requerimento para aplicação da sanção em processo sumaríssimo; ou

c) Com a declaração de contumácia;

d) Com a notificação do despacho que designa dia para audiência na ausência do arguido.

2 - Depois de cada interrupção começa a correr novo prazo de prescrição.

3 - A prescrição do procedimento criminal tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo da suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade. Quando, por força de disposição especial, o prazo de prescrição for inferior a dois anos, o limite máximo da prescrição corresponde ao dobro desse prazo."

Este n.º 3 do artigo 121.º, afinal o emblemático objecto do presente parecer, funcionou como oportuna correcção à "excessiva facilidade legal da interrupção do prazo de prescrição do procedimento criminal", segundo a lição de Cavaleiro de Ferreira (ver nota 38), já que, ainda segundo o mesmo autor, "se o andamento do processo penal se protelar indevidamente, em relação ao seu curso normal, os prazos de prescrição subordinar-se-ão a uma forma de contagem que corrija o desleixo ou desmando gravoso para o arguido" (ver nota 39).

No mesmo sentido escreveu Figueiredo Dias (ver nota 40):

"Sendo, como são, vários os concretos actos processuais aos quais cabe a virtualidade de interromperem a prescrição, pode dizer-se que, em função do disposto no artigo 120.º, n.os 1 e 2 (ver nota 41), na prática, ela ou só raramente se verificaria, ou acabaria por verificar-se, apenas decorridos prazos que excederiam notoriamente os que são, em princípio, fixados na lei; e tanto mais raramente quanto se tenha ainda em conta a conexão entre o instituto da interrupção e o da suspensão da prescrição. Este resultado (ver nota x11) contrariaria os fundamentos político-criminais em que vimos que o instituto repousa.

A pretensão de evitar um efeito político-criminalmente tão indesejado constitui, pois, a teleologia que preside à norma do artigo 120.º, n.º 3 [...] Deste modo, como se vê, a lei marca um prazo limite, findo o qual o procedimento prescreverá independentemente de todas as interrupções que possam ter tido lugar."

Mais recentemente, ainda sobre o mesmo normativo, também se pronunciou Faria Costa (ver nota 42):

"[...] a paz jurídica tem também, já o dissemos, um segmento que ajuda à realização da personalidade individual de cada um dos membros da comunidade. Na verdade, julgamos ser de meridiana evidência que a existência de um determinado prazo, para que, dentro dele, se realize a pretensão punitiva do Estado, seja um daqueles 'dados' que quase não necessitam de explicação quando um deles se quer mostrar, no mínimo uma vertente garantística. Na verdade, num Estado de direito democrático e liberal mal se pode conceber, sobretudo se tivermos em linha de conta a quase totalidade das infracções, que sobre o cidadão, eventual delinquente, esteja sempre, ou esteja para lá de um prazo indesmentivelmente irrazoável, sobre a sua cabeça a espada de Dâmocles de uma justiça penosamente lenta ou, pior, de uma justiça que, com reserva mental, gere, pro modo sua, a exasperante lentidão. Ora, foi sem dúvida alguma por ter partido deste horizonte compreensivo que o nosso legislador introduziu a norma peremptória que o n.º 3 (ver nota 43) do artigo 121.º do CP [...] Vale por dizer: quaisquer que sejam as interrupções da prescrição, ressalvados os prazos de suspensão, se tiver decorrido o prazo normal mais metade, eis que o procedimento criminal está prescrito. Se uma tal regra pode ser valorada como uma forma de incentivar a justiça penal a prosseguir os seus objectivos e, desse modo, a não se deixar arrastar pela inércia, mãe de tantas injustiças, é também verdade que, a partir da esfera do delinquente, o carácter peremptório da norma só pode ser entendido como manifestação de um modo garantido de ponderar o direito e o processo penais. Em síntese: a exacta determinação, para mais com o inultrapassável limite que a analisada regra da metade ainda torna mais patente, de um tempo certo para a prescrição de específicos crimes, é também ilustração inequívoca de que a paz jurídica individual constitui, em si, um valor que o Estado não deixa de proteger."

2 - Conjugando os dois preceitos, nomeadamente o do artigo 55.º do RD/PSP e o n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, constata-se, como já vimos, que este último não tem qualquer correspondência no texto do primeiro.

Aliás, o mesmo ocorre com o n.º 2 do artigo 121.º, que também não tem qualquer correspondência no artigo 55.º do RD/PSP.

Ou seja, o argumento literal não pode aqui servir de argumento aos defensores da aplicação do prazo prescricional contemplado no n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal ao artigo 55.º do RD/PSP.

Teremos então que convocar os restantes elementos da hermenêutica jurídica para determinar se o aludido n.º 3 do artigo 121.º cabe no corpo do artigo 55.º do RD/PSP.

Designadamente, teremos que apurar se tal desiderato cabe no espírito da lei que se procura interpretar.

3 - Começaremos pelo elemento sistemático, exactamente porque através dele analisaremos o complexo normativo que regula o RD/PSP e avançaremos depois para a sua conjugação com os numerosos lugares paralelos que podem contribuir para a boa solução desta problemática, até porque, estes últimos, são um precioso auxiliar na determinação do sentido da lei, quando esta acolhe conceitos já densificados em institutos afins.

3.1 - Assim, no caso do RD/PSP convocaremos o artigo 41.º, que dispõe:

"Artigo 41.º

Aplicação supletiva do Código Penal

Em tudo o que não estiver regulado no presente Regulamento quanto à suspensão ou demissão por efeito de pena imposta por decisão judicial são aplicáveis as disposições do Código Penal."

Também importa considerar o artigo 66.º, que dispõe:

"Artigo 66.º

Direito subsidiário

O processo disciplinar rege-se pelas normas constantes do presente Regulamento e, na sua falta ou omissão, pelas regras aplicáveis do estatuto disciplinar vigente para os funcionários e agentes da administração central e da legislação de processo penal."

Numa primeira abordagem a estes dois preceitos, diremos que o primeiro (artigo 41.º), que fundamenta o entendimento do director nacional da PSP, embora mande aplicar supletivamente o Código Penal, dirige-se às penas disciplinares de suspensão ou demissão concretamente impostas por decisão judicial, e não à prescrição do procedimento disciplinar.

Quanto ao segundo (artigo 66.º), informa-nos do direito subsidiário a aplicar ao processo disciplinar, que é direito adjectivo, não tendo qualquer reflexo no instituto da prescrição, que é direito substantivo.

3.2 - Já o dissemos, o Estatuto Disciplinar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, funciona como regime padrão do direito disciplinar, caracterizando-se por funcionar como direito subsidiário em relação à maioria dos regulamentos disciplinares em vigor no nosso país.

Nele relevam, em matéria de prescrição, os seguintes preceitos:

"Artigo 4.º

Prescrição do procedimento disciplinar

1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.

2 - Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de três meses.

3 - Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.

4 - Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiveram lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.

5 - Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que tenham sido dirigidos contra funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável."

Este preceito foi praticamente reproduzido no artigo 55.º do RD/PSP, com alterações de pormenor, embora quanto a este último tenha sido acrescentado, relevantemente, o vocábulo "termos" a que se segue "e prazos estabelecidos na lei penal", comum a ambos.

Na verdade, com o acrescento do referido vocábulo, tal significa, sem margem para dúvidas, no que concerne às situações previstas no mencionado preceito do RD/PSP, que o regime da prescrição é idêntico ao do Código Penal, sendo-lhe, por conseguinte, aplicável o n.º 3 do artigo 121.º deste último diploma.

Acresce, finalmente, como é fácil de ver, que o ED, no artigo 4.º, também não acolhe na sua letra o teor do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, aliás como o do n.º 2.

Do ED importa, ainda, convocar um preceito que manda aplicar supletivamente o Código Penal:

"Artigo 9.º

Aplicação supletiva do Código Penal

Em tudo o que não estiver regulado no presente Estatuto quanto à suspensão ou demissão por efeito de pena imposta nos tribunais competentes são aplicáveis as disposições do Código Penal." (ver nota 44).

Aliás, este preceito complementa-se com o artigo 34.º do mesmo Estatuto, que dispõe:

"Artigo 34.º

Prescrição das penas

Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 5.º, as penas disciplinares prescrevem nos prazos seguintes, contados da data em que a decisão se tornou irrecorrível:

a) Seis meses, para as penas de repreensão escrita e de multa;

b) Três anos, para as penas de suspensão, de inactividade e de cessação da comissão de serviço;

c) Cinco anos, para as penas de aposentação compulsiva e de demissão."

Como é fácil de constatar, o artigo 9.º foi reproduzido ipsis verbis no artigo 41.º do RD/PSP e dirige-se, como o artigo 34.º, à prescrição das penas disciplinares de suspensão ou demissão concretamente impostas por decisão judicial e não à prescrição do procedimento disciplinar.

3.3 - Na legislação paralela importa agora considerar aquela que entrou em vigor depois do Código Penal e do ED e antes do RD/PSP.

3.3.1 - Em primeiro lugar, traremos à colação o Estatuto dos Magistrados Judiciais (ver nota 45), aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de Julho (ver nota 46).

Este Estatuto não contém nenhuma norma directamente dirigida à prescrição do procedimento disciplinar, constando do mesmo, apenas, uma norma que incide sobre a prescrição das penas disciplinares, que é o artigo 109.º

Porém, consagra o princípio da subsidiariedade do direito penal em relação ao direito disciplinar.

Na verdade, contém uma norma, o artigo 131.º, que, sob a epígrafe "Direito subsidiário", dispõe:

"São aplicáveis subsidiariamente em matéria disciplinar as normas do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, do Código Penal, bem como do Código de Processo Penal, e diplomas complementares."

3.3.2 - Referiremos, em seguida, o agora designado Estatuto do Ministério Público (ver nota 47), aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (ver nota 48), que também não contém nenhuma norma directamente dirigida à prescrição do procedimento disciplinar, constando do mesmo, apenas, uma norma que incide sobre a prescrição das penas disciplinares, que é o artigo 190.º

Consta, porém, do referido Estatuto, o artigo 216.º, que, sob a epígrafe "Regime supletivo" e consagrando igualmente o princípio da subsidiariedade do direito penal em relação ao direito disciplinar, dispõe:

"Em tudo o que não for contrário à presente lei é subsidiariamente aplicável o disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, no Código Penal e no Código de Processo Penal."

Remetendo estes dois Estatutos, subsidiariamente, além do mais, para o Código Penal, não restam dúvidas que, quanto a eles, se aplica o n.º 3 do artigo 121.º do referido Código e que, por conseguinte, a prescrição do procedimento disciplinar das infracções cometidas por magistrados judiciais e do Ministério Público terá sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade, sendo que quando, por força de disposição especial, o prazo de prescrição for inferior a dois anos o limite máximo da prescrição corresponderá ao dobro desse prazo.

3.4 - Importa, agora, recensear, na legislação paralela, aquela que entrou em vigor depois do Código Penal, do ED e do RD/PSP.

3.4.1 - Começaremos pelo Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária (ver nota 49), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 196/94, de 21 de Julho.

Logo no artigo 3.º, este diploma, sob a epígrafe "Regime subsidiário", dispõe o seguinte:

"Em tudo quanto não seja previsto no presente diploma no âmbito da definição e da efectivação de responsabilidade disciplinar dos funcionários e agentes da Polícia Judiciária é aplicável o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, constante do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro."

O mesmo diploma contém também um artigo epigrafado "Prescrição do procedimento disciplinar", que dispõe:

"Artigo 21.º

1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve decorridos três anos sobre a data dos factos integrantes da infracção.

2 - Dá-se, igualmente, a prescrição quando, sendo a falta conhecida pelo órgão com competência disciplinar, o processo não tiver sido instaurado no prazo de três meses.

3 - No caso de o facto em que se consubstancia a infracção disciplinar integrar um tipo legal de crime, o procedimento disciplinar prescreve nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se superiores ao prazo referido no n.º 1."

Mas, relativamente a este diploma, importa, sobretudo, considerar o seguinte preceito, sob a epígrafe "Interrupção da prescrição", que, à semelhança do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, embora não coincidindo quanto ao prazo, dispõe, no que ora releva:

"Artigo 23.º

1 - ...

2 - ...

3 - Depois de cada interrupção começa a correr novo prazo prescricional, sendo que, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 22.º, a prescrição terá sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiverem decorrido 10 anos."

3.4.2 - Por fim, temos o Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana (ver nota 50), aprovado pela Lei n.º 145/99, de 1 de Setembro, que também contém um artigo, o 7.º, sob a epígrafe "Direito subsidiário", que dispõe:

"Em tudo o que o que não estiver previsto no presente Regulamento são subsidiariamente aplicáveis, com as devidas adaptações, os princípios gerais do direito sancionatório, o Código do Procedimento Administrativo, a legislação processual penal e, na parte não incompatível, o Regulamento de Disciplina Militar."

Pertinente é, ainda, o artigo 46.º, sob a epígrafe "Prescrição do procedimento disciplinar", que dispõe, no que ora releva:

"1 - O procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.

2 - Exceptuam-se as infracções disciplinares que constituam ilícito criminal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.

3 - ...

4 - A prescrição interrompe-se [...]

5 - Suspende o decurso do prazo prescricional: [...]"

Ou seja, este Regulamento, ao mandar aplicar subsidiariamente os princípios gerais do direito sancionatório, no qual o direito penal funciona como regime padrão (ver nota 51), convoca para o regime da prescrição, que integra esses princípios gerais, entre outros, o n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal.

4 - Vigora, ainda, um outro diploma em matéria disciplinar, o Regulamento de Disciplina Militar (ver nota 52), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/77, de 9 de Abril, anterior à entrada em vigor do actual Código Penal e que também traremos à colação, por para ele remeter subsidiariamente o RD/GNR.

Releva o seu artigo 153.º, que dispõe:

"Artigo 153.º

Prescrição

1 - O procedimento disciplinar prescreve passados cinco anos a contar da data do cometimento da infracção, excepto nos casos de intervenção obrigatória do conselho superior de disciplina, em que tal procedimento é imprescritível.

2 - As infracções disciplinares que resultem de contravenções prescrevem nos termos da lei geral.

3 - ...

4 - A prescrição do procedimento disciplinar interrompe-se com a prática de qualquer acto de instrução."

Este diploma não contém qualquer norma idêntica à do posterior n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal vigente, nem normas sobre prescrição das penas disciplinares, nem de aplicação subsidiária, contendo, quanto ao regime de prescrição das contravenções, a norma remissiva do n.º 3 do artigo 153.º

5 - Por fim, não será despiciendo trazer à colação legislação ainda com alguma proximidade, por se tratar também de direito sancionatório, embora considerado ilícito de menor gravidade.

Referimo-nos ao "direito de mera ordenação social", cujo regime foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 432/82, de 27 de Outubro.

Neste diploma a prescrição do procedimento vem prevista no artigo 27.º, que dispõe:

"O procedimento por contra-ordenação extingue-se por efeito da prescrição logo que sobre a prática da contra-ordenação hajam decorrido os seguintes prazos:

a) Dois anos, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável uma coima superior ao montante máximo previsto no n.º 1 do artigo 17.º;

b) Um ano nos restantes casos."

Por sua vez, a aplicação do direito subsidiário vem prevista no artigo 32.º, que dispõe:

"Em tudo o que não for contrário à presente lei aplicar-se-ão subsidiariamente, no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações, as normas do Código Penal."

5.1 - A questão sobre que reflectimos no presente parecer foi já objecto de divergência jurisprudencial no âmbito do direito contra-ordenacional, que foi ultrapassada através da prolação de acórdão do plenário das secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça de 8 de Março de 2001 (ver nota 53), que fixou a seguinte jurisprudência:

"A regra do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, que estatui a verificação da prescrição do procedimento quando, descontado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição, acrescido de metade, é aplicável, subsidiariamente, nos termos do artigo 32.º do regime geral das contra-ordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro), ao regime prescricional do procedimento contra-ordenacional."

6 - Deste acervo legislativo em matéria administrativa disciplinar podemos fazer a seguinte síntese:

a) Não resulta directamente de nenhum dos regulamentos disciplinares que acabamos de citar a aplicação por remissão do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal;

b) No caso do RD/PJ existe uma norma substancialmente idêntica à do n.º 3 do artigo 121.º (o n.º 3 do artigo 23.º), embora não totalmente coincidente, dela divergindo apenas quanto ao prazo prescricional;

c) No caso do EMJ (artigo 131.º), do EMP (artigo 216.º) e do RD/GNR (artigo 7.º) é a própria lei que manda aplicar subsidiariamente as disposições do Código Penal ou os princípios gerais do direito sancionatório;

d) No caso do ED e do RD/PSP não existe norma que lhes mande directamente aplicar a título subsidiário ou a qualquer outro título o regime da prescrição previsto no n.º 3 do artigo 121.º;

e) No caso do direito das contra-ordenações, o Supremo Tribunal de Justiça fixou jurisprudência a mandar aplicar subsidiariamente o n.º 3 do artigo 121.º, nos termos do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro.

7 - Todos estes lugares paralelos, se bem que não solucionem decisiva e definitivamente a questão em apreço, contribuem de algum modo para o seu esclarecimento.

Na verdade, uma primeira opção para o intérprete resulta da análise de todo esse complexo legislativo.

É ela a de que "a unidade do sistema jurídico", que o artigo 9.º do Código Civil consagra, impõe e exige uma solução conjunta e uniforme, não necessariamente coincidente (veja-se o caso do RD/PJ), para o universo da legislação sobre direito disciplinar, em matéria de prescrição.

Por um lado, não faz sentido que o EMJ, o EMP, o RD/PJ e o RD/GNR acolham essa solução, e outros regulamentos disciplinares, como o ED, que "contém as regras materiais e processuais fundamentais a qualquer regime disciplinar" (ver nota 54), e o RD/PSP, de conteúdo identicamente relevante, acolham o princípio, ultrapassado, da imprescritibilidade das infracções disciplinares menos gravosas, após terem sido objecto de interrupção.

Por outro lado, também não faz sentido que, ao mesmo tempo que se acolhe o instituto da prescrição no direito disciplinar, se afaste o mesmo com fundamento no fenómeno interruptivo.

Aliás, basta atentar no que ocorre com o n.º 2 do mesmo artigo 121.º

Como já referimos, dispõe o referido preceito que "[d]epois de cada interrupção começa a correr novo prazo de prescrição".

Porém, da análise de toda a legislação em matéria disciplinar que acabamos de abordar, apenas o RD/PJ, no n.º 3 do artigo 23.º, contempla norma idêntica à do n.º 2 do artigo 121.º do Código Penal.

Ora, sistemática, histórica, racional e teleologicamente, parece difícil admitir que tal disposição do Código Penal não seja também aplicável aos regulamentos disciplinares que a não reproduziram ou não remeteram subsidiariamente para a mesma, sob pena de ficar por regular o modo de contagem do prazo prescricional subsequente a cada interrupção.

Por fim, ao não considerar aplicável o n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal (com excepção dos casos previstos no n.º 2 do artigo 55.º) ao RD/PSP, as mais graves das suas infracções disciplinares (as do RD/PSP que constituem também ilícito penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos) seriam sempre prescritíveis, mesmo após se ter verificado interrupção do procedimento disciplinar, ao contrário do que ocorreria com as infracções menos graves, que se tornariam imprescritíveis quando se verificasse interrupção.

Ora, tal interpretação afigura-se-nos pouco razoável, já que "[a] interrupção da prescrição vai buscar a sua razão de ser ao fundamento da própria prescrição" (ver nota 55).

7 - Quanto às chamadas "fontes da lei", há que ter em conta, para além do Código Penal e do ED, já suficientemente citados, temos o anterior Regulamento Disciplinar do Pessoal da PSP, aprovado pelo Decreto n.º 40118, de 6 de Abril de 1955, que regulava o instituto da prescrição do procedimento disciplinar no artigo 71.º, sendo de cinco anos o prazo regra, com excepção dos factos que integrassem simultaneamente infracção penal, caso em que seriam aplicáveis os prazos estabelecidos na legislação penal.

Este Regulamento, no § 2.º do artigo 71.º, classificava certas infracções como imprescritíveis.

A este Regulamento sucedeu-lhe o Decreto-Lei n.º 440/82, de 4 de Novembro (ver nota 56), o qual no artigo 6.º regulava a prescrição do procedimento disciplinar, que já não continha infracções imprescritíveis nem estabelecia qualquer correspondência entre as infracções disciplinares e as infracções penais.

Porém, "tendo o Governo emitido o Decreto-Lei n.º 440/82 sem dispor para tanto de autorização legislativa, um tal diploma e o RDP/PSP, por ele aprovado", foram considerados "inconstitucionais, por violação da referida reserva parlamentar" (ver nota 57).

Por conseguinte, os anteriores regulamentos disciplinares da PSP em nada contribuem para a interpretação do artigo 55.º do RD/PSP vigente, nomeadamente para a solução da questão que é objecto do presente parecer.

7.1 - Quanto aos trabalhos preparatórios (ver nota 58), nomeadamente sobre a proposta de lei n.º 96/V que define o estatuto jurídico da PSP e respectivo regime disciplinar, apenas contribuem de algum modo para a solução da questão em apreço as seguintes breves referências:

"[...] tem-se como objectivo a aprovação do novo regime disciplinar dos funcionários e agentes da Polícia de Segurança Pública, a fim de substituir o regulamento actualmente em vigor, que, como sabem, data de 1955 e se mostra desajustado das realidades actuais e das necessidades de funcionamento da instituição." (ver nota 59).

E mais à frente:

"O texto do regulamento disciplinar anexo à proposta de lei, ao definir os deveres dos agentes policiais, as infracções, as penas aplicáveis e as regras do processo, reflecte e traduz as linhas orientadoras já mencionadas e visa a necessária compatibilização entre a garantia dos direitos e a dignidade do agente policial - mesmo quando colocado na situação de infractor ou faltoso - e a salvaguarda da operacionalidade da instituição [...] Mas é sobretudo na graduação e na tipologia das penas aplicáveis e no esforço das garantias de defesa que a proposta de lei é inovadora." (ver nota 60).

Por fim:

"Houve assim uma clara intenção de aproximar regimes e de apenas acentuar, relativamente ao estatuto disciplinar dos demais agentes do Estado, as diferenças que resultam da especial relação de serviço que caracteriza o exercício de funções de agente da autoridade, e que se traduzem, designadamente, na exigência do cumprimento exemplar de todos os deveres funcionais e do rigoroso respeito pela legalidade democrática." (ver nota 61).

8 - Aqui chegados, em face de tudo quanto se acabou de expor, e atendendo a que o Código Penal é o regime padrão do direito sancionatório, o instituto da prescrição que nele vem consagrado deverá ser acolhido pelo direito disciplinar, do qual, por regra, funciona como direito subsidiário, pelo menos no que de mais substantivo contém, desde que não colida directamente com tão específico ramo desse direito.

Acresce, como se acabou de enunciar, que diversos regulamentos disciplinares já acolhem, directamente ou a título subsidiário, os princípios que regem o instituto da prescrição, nomeadamente, no que ora releva, o n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, parecendo-nos que a unidade do sistema jurídico impõe e exige uniformidade substantiva de critérios.

VI - 1 - É chegado o momento de colocar a seguinte questão:

A solução do presente caso, ou seja, da aplicação do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal ao RD/PSP, passa pela interpretação declarativa ou extensiva, ou depara-se-nos eventualmente uma lacuna de lei a integrar por analogia?

Excluída, de imediato, a interpretação declarativa, porque a letra da lei não contribui para a solução da questão, restam a interpretação extensiva ou, afastada esta, a hipótese da analogia, aqui comportável, nos termos do artigo 11.º do Código Civil, a contrario, se estivermos perante uma norma ou um conjunto de normas especiais.

1.1 - A interpretação extensiva, já o dissemos, abarca os casos em que o intérprete reconhece que o legislador foi traído pelas palavras que utilizou, "levando-o a exprimir realidade diversa", já que o sentido da norma ultrapassa o que resulta estritamente da letra. Neste caso "[p]ara obedecer à letra da lei, o intérprete deve procurar uma formulação que traduza correctamente a regra contida na lei" (ver nota 62).

Ora, in casu, temos fortes dúvidas sobre qual terá sido a intenção que presidiu à elaboração da norma em apreço.

Na verdade, os elementos coligidos e analisados não nos permitem afirmar com absoluta certeza se o legislador teve a intenção de acolher ou afastar a imprescritibilidade das infracções disciplinares, após ter ocorrido interrupção do procedimento disciplinar, e, mais concretamente, se quis acolher ou afastar a norma do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal.

Desse modo, considerando a letra da lei, e todos os demais elementos interpretativos a que tivemos acesso, não nos é possível afirmar com a necessária segurança qual é o espírito dessa mesma lei, embora nos inclinemos mais para a hipótese negativa, face, designadamente, à redacção que foi dada ao n.º 2 do referido normativo.

E, sendo assim, não é possível interpretar extensivamente a norma em apreço.

2 - Resta a hipótese da integração da eventual lacuna da lei, através de aplicação analógica do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, que é uma norma.

Ora, sabemos que constitui doutrina uniforme que as lacunas surgem na ordem jurídica como uma fatalidade, como recentemente se acentuou neste Conselho (ver nota 63).

Na verdade, "[p]or mais esclarecido, diligente e hábil que seja, o legislador nunca consegue regular directamente todas as situações da vida social merecedoras de tutela jurídica. Por outro lado, as relações sociais encontram-se em permanente mudança, mercê de descobertas e invenções, com a consequente emergência de relações e conflitos novos em que o legislador do tempo não pensou nem podia ter pensado (ver nota x12) (ver nota x13)" (ver nota 64).

Continuando a acompanhar o parecer n.º 80/2003, diremos que "uma lacuna de lei (de lege lata) existe sempre e só quando a lei, a avaliar pela sua própria intenção e imanente teleologia, é incompleta e, portanto, carece de integração e quando a sua integração não contradiz uma limitação (a determinados factos previstos) porventura querida pela lei. O mesmo se pode exprimir dizendo que se tem de tratar de uma incompletude contrária ao plano do legislador (ver nota x14).

No mesmo sentido, tem este Conselho Consultivo sublinhado, seguindo a doutrina alemã, que "uma lacuna é uma incompletude insatisfatória no seio de um todo, na medida em que representa uma falha em algo que tende para a completude. Pode, assim, dizer-se que uma lacuna é 'uma incompletude contrária a um plano' e, tratando-se de uma 'lacuna jurídica', que ela consiste numa 'imperfeição contrária ao plano do direito vigente, determinada segundo critérios extraídos da ordem jurídica global'" (ver nota x15).

2.1 - Ora, temos como adquirido que hoje em dia a prescritibilidade é um princípio geral do direito sancionatório (ver nota 65), no qual, conforme já referimos, o Código Penal funciona como regime padrão e que abrange, entre outros, o direito disciplinar.

A consagração legal de tal princípio geral, designadamente da prescritibilidade do procedimento criminal, encontra-se prevista no artigo 121.º do Código Penal e, no que ora mais releva, no seu n.º 3.

O Estatuto Disciplinar, por sua vez, funciona como regime regra do direito disciplinar, que é, também, direito sancionatório.

Porém, conforme já se referiu, não contempla o ED norma de conteúdo idêntico à do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, embora regule a prescrição do procedimento disciplinar no seu artigo 4.º

De igual modo, o RD/PSP, consabidamente direito disciplinar especial, também não contempla norma de conteúdo idêntico à do n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, embora regule a prescrição do procedimento disciplinar no seu artigo 55.º

A omissão dessa norma no seio do direito disciplinar, sabendo-se que cabe no conjunto de normas que consagram o princípio geral da prescritibilidade no direito sancionatório, enquanto corolário do princípio, também geral, da lei de conteúdo mais favorável, não poderá deixar de configurar uma lacuna a integrar pela via analógica, face a tudo quanto anteriormente se expôs.

2.2 - Previamente porém, relembremos que, segundo Karl Larenz (ver nota 66), as lacunas podem ser "ocultas" ou "patentes" conforme seguidamente se verá.

Na verdade, segundo o mesmo autor (ver nota 67), "[e]xiste uma lacuna 'patente' quando a lei não contém regra alguma para um determinado grupo de casos, que lhes seja aplicável se bem que, segundo a sua própria teleologia, devesse conter tal regra".

Por sua vez, ainda segundo Karl Larenz, existe "lacuna 'oculta' quando a lei contém precisamente uma regra aplicável a casos desta espécie, mas que, segundo o seu sentido e fim, não se ajusta a este determinado grupo de casos, porque não atende à sua especificidade, relevante para a valoração. A lacuna consiste aqui na ausência de uma restrição. Por isso, a lacuna está 'oculta', porque, ao menos à primeira vista, não falta aqui uma regra aplicável (ver nota x16)".

No caso que nos preocupa, a lacuna é "oculta", porque o RD/PSP (e também o ED) contém uma norma, a do artigo 55.º, que regula a prescrição do procedimento disciplinar, mas que não é suficientemente restritiva, nomeadamente por dela estar ausente a regulação de prazo limite, subsequente à ocorrência de facto interruptivo.

2.4 - É tempo de retomar o caso concreto e concluir, reafirmando que se se optasse pela tese da integral completude das normas vigentes em matéria de prescrição do procedimento disciplinar em sede do ED e do RD/PSP, ficariam por abarcar hipóteses que permitissem, por um lado, reiniciar a contagem do prazo da prescrição depois de cada interrupção, e, por outro lado, que permitissem alcançar um prazo limite subsequente a cada facto interruptivo, tornando imprescritíveis inúmeras infracções disciplinares ao arrepio dos mais elementares princípios gerais do direito sancionatório.

Não é esse o entendimento a que se chegou, já que é patente a verificação de uma lacuna, a preencher por analogia.

Em face do exposto, o caso análogo, inevitavelmente, vai colher-se, no que ora releva, ao n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, que integrará o artigo 55.º do RD/PSP, exceptuando o seu n.º 2, que contém regras próprias, regulando-o nos seguintes termos: "a prescrição do procedimento disciplinar tem sempre lugar quando, desde o seu início, e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade".

Quanto à segunda parte do n.º 3 do artigo 121.º, que dispõe "[q]uando, por força de disposição especial, o prazo de prescrição for inferior a dois anos, o limite máximo da prescrição corresponde ao dobro desse prazo", não é integrável, por analogia, no artigo 55.º do RD/PSP, já que neste último o prazo mínimo de prescrição é de três anos, por força do seu n.º 1.

VII - Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª O direito penal e o direito disciplinar são ambos direitos sancionatórios, mas distinguem-se pela natureza das sanções e pelos fins que cada um prossegue;

2.ª No que não esteja especialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura especial do respectivo ilícito, há que aplicar a este e aos seus efeitos as normas do direito penal comum, nomeadamente os seus princípios gerais;

3.ª É o que deverá suceder com a prescritibilidade, enquanto princípio geral do direito sancionatório, na medida em que o direito disciplinar é um dos seus ramos;

4.ª A não previsão pelo artigo 55.º do RD/PSP de um prazo limite para a prescrição do procedimento disciplinar constitui lacuna, a integrar nos termos do artigo 10.º do Código Civil;

5.ª O caso análogo colhe-se da previsão do já referido n.º 3 do artigo 121.º do Código Penal, de onde resulta que a prescrição do procedimento disciplinar terá sempre lugar quando, desde o seu início, e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade.

(nota 1) RD/PSP, doravante.

(nota 2) Ofício n.º 2869, de 14 de Novembro de 2003, com o registo de entrada na Procuradoria-Geral da República no subsequente dia 17.

(nota 3) Parecer n.º 680-L/03, datado de 28 de Outubro de 2003.

(nota 4) Datado de 22 de Julho de 2002.

(nota 5) Parecer n.º 440-L/03, de 2 de Julho.

(nota 6) Foram inúmeras as alterações que o Código Penal de 1982 sofreu ao longo dos anos, as quais, porém, não têm qualquer influência na elaboração do presente parecer, já que o n.º 3 do artigo 121.º manteve sempre redacção de teor idêntico, embora inicialmente o artigo fosse o 120.º, resultando a mudança para 121.º do Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de Março.

(nota 7) ED ou Estatuto Disciplinar, doravante.

(nota 8) RD/GNR, doravante.

(nota 9) Cf. Direito Penal Português, Parte Geral, I, 2.ª ed., Editorial Verbo, 2001, p. 144.

(nota 10) Ibidem, pp. 144 e 145.

(nota 11) Ibidem, p. 145.

(nota 12) Ibidem, p. 147. No mesmo sentido, Eduardo Correia, Direito Criminal, 1971, vol. I, p. 37.

(nota 13) Cf. o parecer n.º 163/82, de 9 de Dezembro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 147, de 12 de Abril de 1983.

(nota 14) Cf. Direito Penal, 2.ª ed., vol. I, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1998, p. 61.

(nota 15) Acerca dos princípios gerais diz-nos Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 12.ª reimpressão, Coimbra, Almedina, 2000, p. 164, que são "[...] princípios de direito aos quais pode ser reconduzida uma pluralidade de normas dispersas pelos textos legais ou cuja adopção pelo ordenamento positivo vigente se pode por vezes induzir do seu afloramento numa ou noutra solução estabelecida pela lei. Estes princípios são particularmente importantes no domínio da interpretação e, sobretudo, da integração do direito vigente".

(nota 16) Cf. Alberto Augusto Oliveira e Alberto Esteves Remédio, estudo "Sobre o direito disciplinar da função pública", in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. II, Coimbra Editora, 2001, p. 644.

(nota 17) In Regime Disciplinar dos Funcionários Civis e Administrativos, p. 14.

(nota 18) Cf. "O direito penal e o tempo", in Boletim da Faculdade de Direito, volume comemorativo, Universidade de Coimbra, 2003, p. 1158.

(nota 19) Ibidem.

(nota 20) Parecer n.º 123/87, de 11 de Março, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 10 de Outubro de 1988.

(nota 21) Acerca da natureza jurídica da prescrição e consequente localização sistemática, diz-nos Jorge de Figueiredo Dias, in Direito Penal Português, Parte Geral, II, "As consequências jurídicas do crime", Aequitas, Lisboa, Editorial Notícias, 1993, pp. 1126 e 1127, que "[t]ambém aqui se debatem fundamentalmente três diferentes teorias. Uma concepção material (absolutamente dominante em tempos mais afastados) vê na prescrição um instituto relativo à punibilidade do facto e considera-o, assim, como uma pura causa de impedimento da pena ou da sua execução; quando não mesmo o reputa atinente ao próprio ilícito e o considera como causa da sua exclusão ou do seu impedimento. Uma estrita concepção processual (que tem ganho progressivamente adeptos em tempos mais recentes) confere ao instituto a natureza de um obstáculo processual. Finalmente, uma concepção mista vê na prescrição um instituto jurídico tanto substantiva como processualmente relevante e fundado. Esta última concepção merece preferência; mas na sua justificação não é possível renunciar a uma consideração separada da prescrição do procedimento e da prescrição da pena".

Nas notas que acompanham este texto, merecem ser salientados, quanto à concepção material, como "fundamentais, Lorenz, cit. 1934 51; Stackelberg, cit. 765; Kaufmann, H., cit. 154; em Espanha, por outros, Gómez Pávon, cit. 370 s., 372.; e entre nós, os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1961, in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 109, p. 435, e de 19 de Novembro de 1975, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 108.º, p. 358 (este com anotação de Eduardo Correia)". Quanto à concepção processual, "de forma particularmente impressiva, Volk, cit. 226; Ruping, cit. 438, e Maurach/Zipf & 75 n.º m. 14 e ss. E, entre nós, Santos, J. Beleza dos, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 77.º, p. 322, e Ferreira, M. Cavaleiro de, Curso III 61". E quanto à concepção mista, é "defendida, entre nós, por Leal Henriques, M./Santos, M. Simas. I. 580, e por Carvalho, A. Taipa de, cit. 212 ss. Na base de se tratar aqui de "normas processuais penais materiais". E na doutrina estrangeira, entre outros, por Mayer, H. 353, Welzel 262 e Jescheck & 86 II".

(nota 22) Cf. ob. cit., p. 1158, nota 35, onde refere que "[s]e tivéssemos em linha de conta só a realidade portuguesa poderíamos ser exclusivistas e afirmar que o actual ordenamento jurídico-penal português desconhece a categoria de crimes imprescritíveis. Todavia, bem sabemos que outras ordens jurídicas, da nossa família cultural e a nós bem próximas, admitem, perfeitamente, que, no que se refere a crimes de altíssima gravidade e de grande clamor ou ressonância social, em tais casos valha a regra da imprescritibilidade".

(nota 23) Cf. a Convenção Europeia sobre a Imprescritibilidade dos Crimes contra a Humanidade e os Crimes de Guerra, celebrada em Estrasburgo, em 25 de Janeiro de 1979, que ainda não foi ratificada por Portugal, e alguns códigos de países democráticos evoluídos, conforme assinala Maia Gonçalves no Código Penal Português, 14.ª ed., Coimbra, Almedina, 2001, p. 391.

(nota 24) Acerca dos princípios gerais do direito podem consultar-se Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 10.ª ed., Coimbra, Almedina, 1997, p. 416, onde se refere, nomeadamente, que "[o]s princípios do direito são pois antes de mais princípios ou grandes orientações da ordem positiva, que a percorrem e vivificam, e que tem assim a potencialidade de conduzir a novas soluções". E mais à frente, a p. 417, "[d]eterminados estes princípios, eles são tendencialmente aplicáveis mesmo a hipóteses não directamente reguladas: porque os princípios pertencem à própria ordem jurídica e têm, por isso, o mesmo carácter vinculativo que os restantes elementos desta. Devem pois aplicar-se directamente e dar a solução dos casos omissos".

(nota 25) Esta disposição, que "é completamente inovadora relativamente ao regime anterior", (cf. Maia Gonçalves, ob. cit., p. 399), seguiu "a unanimidade dos modernos códigos penais, que consideram que deve haver um prazo máximo findo o qual o processo penal já não pode ter lugar" (cf. Leal Henriques e Simas Santos, in Código Penal Anotado, 3.ª ed., 1.º vol., Lisboa, Editora Rei dos Livros, 2002, p. 1235).

(nota 26) De entre a extensa doutrina relativa à interpretação da lei elencamos a seguinte, mais impressiva: Manuel A. Domingues de Andrade/Francisco Ferrara, Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis/Interpretação e Aplicação das Leis, 3.ª ed., Coimbra, Arménio Amado, editor, sucessor, 1978; José de Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 6.ª ed. revista, Coimbra, Almedina, 1991, pp. 410 e segs.; Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, Almedina, 1983, pp. 181 e segs.

(nota 27) Entre muitos outros, elencamos os pareceres n.os 328/2000, de 16 de Agosto, 44/98, de 24 de Setembro, 95/2002, de 24 de Outubro, e 110/2003, de 4 de Dezembro.

(nota 28) Parecer n.º 95/2002, de 24 de Outubro, ainda inédito.

(nota 29) Cf. Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 11.ª ed., Almedina, 2001, p. 409.

(nota 30) Ibidem.

(nota 31) Cf. mesmo autor e obra, p. 411.

(nota 32) Cf. Baptista Machado, Introdução ao Discurso Legitimador, 12.ª reimpressão, Almedina, p. 193.

(nota 33) Cf. Oliveira Ascensão, ob. cit., p. 435.

(nota 34) Ibidem, p. 436.

(nota 35) Ibidem, p. 377.

(nota 36) Cf. Metodologia da Ciência do Direito, 3.ª ed., Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, tradução de José Lamego, p. 552.

(nota 37) Karl Larenz, ibidem, p. 554.

(nota 38) Cf. Lições de Direito Penal, Parte Geral, II, Editorial Verbo, 1989, p. 201.

(nota 39) Ibidem.

(nota 40) Cf. Direito Penal Português, Parte Geral, II, Aequitas, Editorial Notícias, 1993, p. 711.

(nota 41) Segundo o texto original, de 1982, que corresponde ao actual artigo 121.º do Código Penal.

(nota 42) Ob. cit., p. 1161.

(nota 43) No texto, naturalmente por lapso, vem referido n.º 4 do artigo 121.º

(nota 44) A pena acessória de demissão prevista no artigo 66.º do Código Penal de 1982, na sua primeira versão, foi eliminada na reforma de 1995 pelo Decreto-Lei n.º 48/95, de 15 de Março. Sobre a questão pode ver-se Leal Henriques e Simas Santos, ob. cit., pp. 759 e 760.

(nota 45) EMJ, doravante.

(nota 46) Sofreu inúmeras alterações, irrelevantes para a questão sub iudice.

(nota 47) EMP, doravante.

(nota 48) Inicialmente designado por Lei Orgânica do Ministério Público, e que sofreu inúmeras alterações, irrelevantes para a questão sub iudice.

(nota 49) RD/PJ, doravante.

(nota 50) RD/GNR, doravante.

(nota 51) Cf. nota 11.

(nota 52) RDM, doravante. Este Regulamento sofreu algumas alterações ao longo dos anos, mantendo, porém, intocável o artigo 153.º

(nota 53) Cf. Diário da República, 1.ª série-A, n.º 76, de 30 de Março de 2001.

(nota 54) Cf. António Esteves Fermiano Rato, entrada "Processo disciplinar", em Dicionário da Administração Pública, vol. VI, Lisboa, 1994, p. 539. Na sequência do texto citado diz-se ainda, nos mesmos dicionário e página, que "é óbvio que estas devem iluminar todo o sistema de direito disciplinar, devendo o Estatuto ser até aplicado supletivamente quanto às lacunas ou falta de regulamentação dos vários regimes disciplinares na actuação do poder disciplinar público ou privado".

(nota 55) Cf. Leal Henriques e Simas Santos, obra e volume citados, p. 1234.

(nota 56) V. nota 2.

(nota 57) Cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 103/87 (processo n.º 74/83), de 24 de Março de 1987, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 103, de 6 de Maio de 1987.

(nota 58) Cf. Diário da Assembleia da República, n.os 33 e 35, ambos da 2.ª série-A, n.os 102 e 104, ambos da 1.ª série, de 5 e 20 de Maio e de 7 e 12 de Julho de 1989, respectivamente, todos da V Legislatura, 2.ª sessão legislativa (1988-1989), e n.os 6, da 2.ª série-A, 14, da 1.ª série, e 16, da 2.ª série-A, de 18 e 15 de Novembro de 1989, e n.º 16, de 31 de Janeiro de 1990, respectivamente da V Legislatura, 3.ª sessão legislativa (1989-1990).

(nota 59) Cf. as palavras do Ministro da Administração Interna, no Diário da Assembleia da República, 1.ª série-A, n.º 102, de 7 de Julho de 1989, p. 4977, quando se procedeu à discussão conjunta, na generalidade, da proposta de lei n.º 96/V, que define o estatuto jurídico da PSP, e dos projectos de lei n.os 394/V (PS), sobre o regime de exercício de direitos civis e policiais, no âmbito da PSP, e 405/V (PCP), sobre a garantia do direito de constituição de associações sindicais pelos profissionais da PSP.

(nota 60) Ibidem, p. 4979.

(nota 61) Ibidem, p. 4980.

(nota 62) Cf. Oliveira Ascensão, ob. cit., p. 409.

(nota 63) Cf., neste sentido, o parecer n.º 80/2003, de 15 de Janeiro de 2004, e a sua nota 34, onde se salienta que "[o]s autores falam em inevitabilidade ou fatalidade, cf., entre outros, Santos Justo, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, Coimbra Editora, 2001, pp. 341 e segs., e Mário Bigotte Chorão, "Integração de lacunas", Polis Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, 3, Verbo, p. 601.

(nota 64) Cf. parecer citado na nota anterior.

(nota 65) Acerca do conceito de princípio geral, remetemos para a lição de Baptista Machado citada na nota 15, permitindo-nos apenas relembrar que "[e]stes princípios são particularmente importantes no domínio da interpretação e, sobretudo, da integração do direito vigente".

(nota 66) Cf. ob. cit., p. 437.

(nota 67) Cf. ob. cit., p. 535.

(nota x) Hoje, por força da ratificação de certas convenções, existem alguns crimes imprescritíveis.

(nota x1) Contudo, como veremos, não está consagrado um regime de imprescritibilidade do procedimento disciplinar.

(nota x2) Cf. Direito Criminal, vol. I, 1971, p. 25, de Eduardo Correia.

(nota x3) Cf. o parecer n.º 188/80, da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 200, de 1 de Setembro de 1981.

(nota x4) A questão da interpretação tem ocupado com frequência a atenção deste Conselho. Cf., entre outros, o parecer n.º 328/2000, que refere variados pareceres anteriores sobre a matéria.

(nota x5) Cf. os pareceres n.os 61/91, de 14 de Maio de 1992 (Diário da República, 2.ª série, n.º 274, de 26 de Novembro de 1992), e 62/97, de 26 de Fevereiro de 1998 (Diário da República, 2.ª série, n.º 193, de 31 de Julho de 1998). Sobre a interpretação da lei, cf., entre outros, os pareceres n.os 66/95, de 20 de Março de 1996, 8/98, de 7 de Outubro (Diário da República, 2.ª série, n.º 64, de 17 de Março de 1999), 70/91, de 27 de Janeiro de 2000 (Diário da República, 2.ª série, n.º 115, de 18 de Maio de 2000), 328/2000, de 16 de Agosto de 2001, 36/2002, de 2 de Maio, e 326/2000, de 29 de Maio de 2002.

(nota x6) Cf. Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, 4.ª ed., Coimbra, Arménio Amado, 1989, traduzido por Manuel de Andrade, p. 128.

(nota x7) Cf. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 2.ª reimpressão, Coimbra, 1987, p. 182, e Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 4.ª ed., 1987, pp. 345 segs.

(nota x8) Cf. os pareceres deste Conselho n.os 62/97 e 19/2002.

(nota x9) Sobre a estrutura lógica deste argumento, cf. Klug, ob. cit., pp. 146 e segs.; sobre o exemplo acima referido, cf. a p. 150.

(nota x10) BGHZ 6, 270, 290.

(nota x11) Que, na expressão de Correia, Eduardo (Actas, PG, II, 231), "significaria aceitar como que uma 'perda de paz' [...]".

(nota x12) Cf. Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis, 4.ª ed., tradução de Manuel de Andrade, Coimbra, Arménio Amado, 1987, p. 156, e o parecer n.º 90/88.

(nota x13) Tendo em conta o momento em que surgem as lacunas, classificam-se de primárias ou originárias e supervenientes ou secundárias. "As primeiras surgem no ordenamento ab initio, isto é, no momento do aparecimento da fonte normativa, a qual não contempla uma situação que poderia desde logo ter regulado. As últimas produzem-se só ulteriormente." (Cf. Mário Bigotte Chorão, Temas Fundamentais de Direito, Coimbra, Almedina, 1991, p. 230.)

(nota x14) Cf. Metodologia da Ciência do Direito, tradução de Sousa e Brito e António Veloso, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1969, p. 428.

(nota x15) Cf. o parecer n.º 68/2002, de 5 de Dezembro. No mesmo sentido, cf. os pareceres n.os 65/97, de 14 de Maio de 1998, e 142/2001, de 14 de Fevereiro de 2002 (Diário da República, 2.ª série, de 10 de Agosto de 2001). Sobre o conceito de lacuna e integração analógica, cf., ainda, os pareceres n.os 4/82 (Diário da República, 2.ª série, n.º 288, de 15 de Dezembro de 1982), 93/88 e 73/91, de 9 de Janeiro de 1992.

(nota x16) Brandenburg, Die Teleologische Reduktion, 1983, pp. 60 e segs., considera por isso aqui como supérflua a utilização do conceito de lacuna. É certo que aqui não está ausente um preceito aplicável de acordo com o seu sentido literal. A lacuna surge apenas quando a restrição requerida surge à vista. Se isto acontecer, a ausência da norma restritiva aparece de aí em diante como lacuna de lei. O saber-se que existe uma lacuna e como deve ela ser preenchida coincidem aqui.

Este parecer foi votado na sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 29 de Janeiro de 2004.

José Adriano Machado Souto de Moura - José António Barreto Nunes (relator) - Alberto Esteves Remédio - João Manuel da Silva Miguel - Mário António Mendes Serrano - Maria Fernanda dos Santos Maçãs - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos - Mário Gomes Dias.

(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 10 de Março de 2004.)

Lisboa, 22 de Março de 2004. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.