Despacho n.º 26255/2004 (2.ª série), de 18 de dezembro

Despacho n.º 26 255/2004 (2.ª série). - Em 16 de Julho de 2003, entre a Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU), o Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica (IDRH) e o Instituto Superior de Agronomia (ISA) foi celebrado um protocolo, mediante o qual o ISA, em colaboração com a Associação para o Desenvolvimento do ISA (ADISA), se constituiu na obrigação de realizar os estudos necessários à fundamentação científica e técnica de propostas de alteração dos actuais regimes jurídicos da Reserva Ecológica Nacional (REN), da Reserva Agrícola Nacional (RAN) e de uma proposta de regime jurídico em matéria de usos de solo e construções e edificações fora dos perímetros urbanos, com presentação das correspondentes propostas de diplomas legais.

A realização destes trabalhos foi entregue a uma equipa de investigação do ISA, coordenada pelo Prof. Doutor Sidónio Pardal, que, em 27 de Novembro de 2003, entregou um primeiro relatório, o qual veio a sofrer alterações posteriores em Fevereiro e Março do corrente ano.

Sobre esse relatório pronunciou-se a Comissão Nacional da REN (CNREN), que, em síntese, considerou que:

a) O primeiro relatório foi apresentado como um conjunto de reflexões generalistas, de índole essencialmente teórica, não tendo aprofundado científica e tecnicamente as questões relativas à REN, nomeadamente no que se refere a conceitos, regime, ecossistemas e respectivos critérios de delimitação, procedimentos, fiscalização, etc.;

b) Não foi feita uma avaliação consistente dos resultados da aplicação do actual regime e não foram justificadas as afirmações efectuadas, nomeadamente a de considerar que todas as limitações ao desenvolvimento e correcto ordenamento do território são resultantes dos regimes jurídicos da REN e da RAN, e que o regime jurídico da REN não contribuiu para a salvaguarda dos recursos naturais;

c) Não é aceitável que, numa alteração ao regime jurídico da REN, se abandone o conceito de estrutura biofísica básica do território e se transfira o poder deliberativo sobre a sua delimitação do Governo para as autarquias;

d) A proposta põe em causa os actuais regimes jurídicos dos instrumentos de gestão territorial e da urbanização e edificação.

Em 22 de Abril de 2004, o Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CNADS) aprovou, por unanimidade, a "Reflexão sobre os princípios e directrizes de novos diplomas relativos à REN e à RAN". Nesse documento, em síntese, considerou-se que:

a) As afirmações sobre a ineficácia dos diplomas da REN e da RAN e a sua culpabilização pelo "desordenamento, a degradação da paisagem, a contaminação de aquíferos, os fenómenos de erosão, as construções em zonas de cheias, a destruição de zonas húmidas, a degradação do litoral", etc., é uma afirmação que carece de demonstração. De facto, está por realizar uma avaliação objectiva aprofundada da aplicação e impacte dos dois diplomas;

b) A salvaguarda das zonas costeiras, das zonas ribeirinhas e das zonas declivosas, ou seja, a essência da REN, são elementos determinantes para os objectivos do desenvolvimento sustentável;

c) Também em sede de PDM, PROT ou instrumentos similares devem ser devidamente reconhecidos os "componentes ambientais urbanos" face às regras de edificabilidade das áreas urbanas classificadas como tal;

d) As soluções propostas não são compatíveis com a remissão para a lógica dos PMOT e a ideia de municipalização destes regimes não se compadece com o primado da universalidade dos princípios de gestão do território nacional, como um todo, colidindo, inclusivamente, com princípios constitucionalmente consagrados;

e) O teor das propostas deverá ser reequacionado e reorientado, não obstante algumas ideias e conceitos expressos apresentem interesse potencial;

f) Deverão ser harmonizados os dois regimes com a Política Agrícola Comum, a Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável e também com as Directrizes Europeias de Protecção do Recurso Solo e as Convenções Internacionais da Biodiversidade, Paisagem da Europa e de Combate à Desertificação.

Entretanto, em 30 de Abril de 2004, o Professor Sidónio Pardal remeteu à DGOTDU um estudo sobre o novo diploma para a RAN, REN e disciplina da construção fora dos perímetros urbanos (doravante designado abreviadamente por estudo), constituído por um único volume, enviado ao CNADS e à CNREN para parecer final.

Por despacho do então Secretário de Estado do Ordenamento do Território de 30 de Junho de 2004, determinou-se que a discussão alargada do relatório deveria aguardar a emissão dos pareceres do CNADS e da CNREN.

No parecer final da CNREN considerou-se que:

a) O documento, de uma forma geral, não contém alterações substanciais ao conteúdo do relatório intercalar, pelo que o parecer intercalar emitido pela Comissão se mantém válido e actual;

b) O relatório, embora aponte para uma revisão profunda da actual legislação da REN, não é claro na orientação pre tendida, não define o novo conceito, não caracteriza as áreas a integrar, omite as justificações técnicas e científicas, não estabelece critérios claros, nem dá indicações sobre a metodologia a adoptar na delimitação da REN;

c) A REN e a RAN devem ser entendidas como condicionantes à utilização do solo, não concordando que os mesmos sejam definidos como classes de espaço, com uso definido em regulamento urbanístico municipal, como é proposto neste relatório;

d) A delimitação feita com base em duas cartas distintas, que identificam separadamente os valores naturais e os riscos potenciais, é um procedimento tecnicamente adequado, que facilitará a regulamentação dos usos e acções compatíveis;

e) A proposta de diploma é muito elementar ao não definir o objecto, as definições, a fiscalização, as contra-ordenações, etc.

No parecer final do CNADS, aprovado, por unanimidade, em 27 de Outubro de 2004, fez-se uma completa e sustentada apreciação do relatório final entregue, definindo, ou no mínimo equacionando, os princípios que deverão nortear uma revisão dos diplomas da REN e da RAN. Entre outros aspectos, permito-me realçar aqueles que foram enunciados pelo CNADS e que me parecem mais relevantes, e que passo a identificar:

a) O estudo propõe alterações com fortes implicações no universo legal em vigor, com repercussões na esfera dos direitos e deveres dos cidadãos;

b) Não foi efectuada uma avaliação objectiva e aprofundada da aplicação e impacte dos actuais regimes jurídicos da REN e da RAN, designadamente no que respeita ao controverso e desigual processo de delimitação;

c) A proposta contida no estudo aponta para um agravamento das condições discricionárias, abrindo caminho ao possível desrespeito pelo recurso solo, em incumprimento das recomendações consagradas na Estratégia Europeia para a Protecção do Solo;

d) No estudo nunca é feita referência aos corredores ecológicos, nem ao continuum naturale, nem a espaços verdes principais e secundários.

Face ao exposto, o CNADS recomendou, em síntese, o seguinte:

a) Que os instrumentos de política do ambiente e ordenamento do território, REN e RAN, devem ser objecto de revisão urgente, nomeadamente no que se refere às normas e critérios de delimitação, regulamentação de usos e acções compatíveis, bem como a respectiva gestão e aplicação;

b) Que os critérios de delimitação e as normas sobre os usos compatíveis da REN e da RAN são competência dos órgãos nacionais da República, que devem ser exercidas em articulação com as administrações regional e local;

c) Que a regulamentação dos usos do solo deve ser articulada com a reforma da fiscalidade do património, atento o direito consagrado na Constituição da República Portuguesa;

d) Que as duas servidões devem aplicar-se tanto no espaço rural como no espaço urbano;

e) Que a delimitação da REN deve incluir a "carta de riscos", com especial tratamento dos riscos geomorfológicos e hidrológicos;

f) Que deve proceder-se rapidamente a uma avaliação crítica e objectiva do que tem sido a aplicação destes dois regimes, com vista a determinar rigorosamente qual deve ser o sentido da sua revisão;

g) Que devem os proprietários e titulares dos espaços que são abrangidos pela servidões REN e RAN ser informados e sensibilizados em todo o processo de revisão do regime jurídico da REN e da RAN;

h) Que é urgente debater o conteúdo e dimensão do direito de propriedade versus direito de edificação e a atribuição e repartição das mais-valias e menos-valias decorrentes de decisões administrativas.

Assim, recebidos os pareceres referidos, procedi a uma análise do referido estudo, com o objectivo de tomar uma decisão sobre as opções nele consagradas.

Na minha perspectiva, o estudo alicerça-se nos seguintes pressupostos:

a) Os actuais diplomas da RAN e da REN não tiveram eficácia na salvaguarda e valorização dos regimes naturais e que tiveram como efeito lateral o abandono do território (território mais desordenado, paisagem mais degradada, linhas de água e aquíferos mais contaminados);

b) As actuais RAN e REN interferem em matéria essencial do planeamento do território e condicionam ou impedem o normal processo de planeamento dos usos do solo;

c) No actual diploma da REN, os critérios enunciados para a demarcação das zonas da REN não têm fundamentação ecológica;

d) Encara-se a REN como simples proibicionismo administrativo;

e) A filosofia da REN consiste em promover o abandono dos espaços afectos ao seu regime;

f) A RAN e a REN não contêm ideias ordenadoras (são "instrumentos-travão" ao "avanço selvagem das urbanizações");

g) As autarquias há décadas que não possuem instrumentos eficazes para proceder à disciplina urbanística, não têm competências nas áreas classificadas, não controlam os espaços afectos à RAN e à REN;

h) A RAN e a REN devem ter um carácter orientador do ponto de vista territorial e não serem assumidas como usos do solo, reservando este estatuto para os conteúdos da carta de afectação de usos do solo do PDM;

i) A afectação do uso do solo é feita em diversas classes de uso: as unidades territoriais classificadas com o estatuto de zonas únicas (áreas classificadas como parques e reservas e espaços afectos à Rede Natura 2000), os espaços afectos ao uso urbano (englobando tecido urbano consolidado, espaço urbano não consolidado e espaços rústicos disponíveis para expansões urbanas), os espaços rústicos disponíveis para a expansão urbana mas exteriores aos perímetros urbanos, os espaços a afectar ao uso agrícola, os espaços afectos à produção florestal e outros espaços silvestres fora das áreas protegidas e, por fim, os espaços-canais;

j) O território desdobra-se em espaços urbanos, rústicos e silvestres.

Considero o estudo do Prof. Doutor Sidónio Pardal um contributo válido para a análise do ponto de vista histórico, a avaliação e balanço dos regimes em vigor e a formulação de propostas de alteração dos regimes jurídicos da RAN e da REN.

De facto, concordo que a RAN, tal como vigora, se coloca à margem das questões da agricultura, prosseguindo apenas um objectivo passivo de protecção dos solos que melhores condições apresentam para a prática da agricultura, mas não desencadeando comportamentos positivos com vista à existência de explorações agrícolas bem sucedidas; também não deixo de concordar que a REN, tal como, hoje, é concebida, não empresta um sentido pela positiva de possibilidade de aproveitamento do solo. É, pois, certo que o regime da REN, de carácter essencialmente proibitivo, tem conduzido a um certo abandono de áreas muito sensíveis do território.

Também considero que criação de duas cartas distintas para a REN (a carta de valores, que identifica geograficamente o conjunto de valores naturais, e a carta de riscos, que identifica e localiza todas as actividades ou ocorrências que constituam riscos relacionados com actividades antrópicas, sísmicas, geomorfológicas e hidrológicas) é um contributo tecnicamente positivo.

Também é verdade que os actuais diplomas da RAN e da REN inviabilizam obras fundamentais de recuperação e qualificação paisagística e hidrológica e também relacionadas com o povoamento humano e com equipamentos ligados à exploração agrícola.

Igualmente concordo que actualmente são frequentes as desafectações e os pareceres favoráveis que permitem contornar as regras gerais dos respectivos regimes.

No entanto, não posso acompanhar o autor do estudo em grande parte das conclusões a que chega ou em alguns dos pressupostos em que se baseia, ainda que o estudo lance algumas sugestões interessantes.

Em primeiro lugar, não posso concordar com o facto de as reservas ecológica e agrícola perderem o seu âmbito nacional, passando a constituir, no novo quadro legal proposto, instrumentos de âmbito municipal, paralelos aos planos directores municipais.

Em segundo lugar, discordo, em absoluto, com a opinião vertida no estudo de que os actuais diplomas do tipo RAN e REN subvertem os princípios da definição e contenção dos perímetros urbanos.

Em terceiro lugar, a proposta de diploma apresentada procede a uma classificação dos espaços (entendidos como solo) não compatível com a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo em vigor, ao distinguir entre espaço urbano e espaço rústico.

Em quarto lugar, não posso acompanhar a proposta de que os procedimentos de elaboração e de revisão da RAN e REN sejam simultâneos com os procedimentos de elaboração e de revisão dos planos directores municipais.

Em quinto lugar, não vislumbro as virtualidades de colocar a elaboração dos instrumentos de RAN e REN nas competências das câma ras municipais, e a respectiva aprovação nas competências das assembleias municipais.

Em sexto lugar, discordo que o solo possa ter um valor variável em função do seu proprietário, como parece resultar do estudo.

Em sétimo lugar, discordo de que dentro do perímetro urbano não possam existir espaços naturais, espaços agrícolas, RAN e REN.

Em oitavo lugar, não acompanho a interpretação extensiva do princípio da protecção do existente, extrapolando-se para direitos não juridicamente consolidados, o que contraria a doutrina e a jurisprudência na matéria.

Em nono lugar, o estudo e a proposta de diploma fazem uma abordagem incipiente e dissonante de criação de uma espécie de estrutura ecológica ao integrarem nas unidades territoriais de reserva ecológica as áreas incluídas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, os sítios e zonas afectas à garantia da biodiversidade, nos termos do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, as áreas afectas ao regime florestal total e parcial, os cursos de água, albufeiras, ecótonos ribeirinhos, praias, cordões dunares e arribas integradas em espaço rústico e outras áreas afectas à protecção de sítios singulares (n.º 1 do artigo 7.º do projecto), mas em que os respectivos regimes jurídicos aplicáveis, novos ou os que vigoram actualmente, através de remissão, não são especificados.

Por último, não adiro à tese segundo a qual as restrições e servidões por utilidade pública, tais como a REN, porquanto reduzem o conteúdo do direito de propriedade do solo de forma tão grave e intensa que podem ser consideradas como tendo um carácter expropriativo, devem estar sujeitas a indemnização.

São minhas convicções que:

a) O regime da REN visa assegurar a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas, constituindo uma estrutura biofísica básica do território;

b) A RAN tem como principal objectivo garantir que os solos de maior aptidão agrícola possam ser efectivamente afectos à agricultura. Por isso, o legislador procura resguardar tais solos de todas as intervenções que destruam ou mesmo diminuam as suas potencialidades agrícolas;

c) A REN e a RAN devem continuar a ser encaradas como regimes legais de âmbito nacional que prescrevem limitações à liberdade de modelação ou de conformação dos conteúdos dos instrumentos de gestão territorial, estabelecendo para alguns tipos de bens imóveis um regime jurídico particular.

Assim, determino que:

1 - Se faça uma ponderação do estudo elaborado pelo Prof. Doutor Sidónio Pardal, dos pareceres da CNREN, do CNADS e da DGOTDU, da proposta de usos e actividades compatíveis com cada um dos ecossistemas da REN (elaborada por um grupo de trabalho constituído pela CNREN em 1997 para situações que ocorrem, quer no âmbito da manutenção das actividades tradicionais quer no âmbito de novos usos), de outros contributos recebidos de inúmeras personalidades, de serviços da Administração Pública, de organizações não governamentais, por forma que venha a ser preparada uma proposta legislativa de grande consenso, num contexto de processo participado, compatível com a Constituição da República Portuguesa, a Lei de Bases do Ambiente, a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo, o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, e o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que vise a valorização daquelas áreas, considerando, por um lado, a natureza de restrição de utilidade pública e a coerência e a lógica dos objectivos nacionais que neste domínio incumbem ao Estado, por força da Constituição, e, por outro, a necessária agilização e a fixação de usos compatíveis com tais restrições de utilidade pública.

2 - Mais determino que sejam facultados pelo MAOT todos os recursos e meios que vierem a ser considerados como necessários, devendo, para o efeito, ser mobilizados e disponibilizados todos os serviços dependentes do MAOT, e devendo ser garantida a prossecução de uma adequada articulação com todos os demais organismos do Estado e organizações não governamentais.

6 de Dezembro de 2004. - O Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, Luís José de Mello e Castro Guedes.