Acórdão n.º 100/2009, de 24 de março

Acórdão n.º 100/2009

Processo n.º 132/09

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório. - 1 - O Presidente da Assembleia Municipal de Mirandela submeteu ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade, ao abrigo do disposto no artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto (LORL), a deliberação de realização de um referendo local, tomada na sessão ordinária dessa Assembleia Municipal de 16 de Fevereiro de 2009.

O requerimento vem instruído, na parte relevante, com os seguintes documentos:

Ordem de trabalhos da reunião ordinária da Câmara Municipal de Mirandela de 14 de Janeiro de 2009;

Acta da reunião camarária de 14 de Janeiro de 2009;

Convocatória para a sessão ordinária da Assembleia Municipal de Mirandela de 16 de Fevereiro de 2009,

Certidão da acta da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Mirandela de 16 de Fevereiro de 2009;

Acta da sessão extraordinária da Assembleia Municipal de Mirandela de constituição da Sociedade para Exploração do Metropolitano de Mirandela;

Contrato de constituição da sociedade MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela;

Pacto social da sociedade MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A.;

Protocolo de cedência de uso do troço da linha do Tua entre Carvalhais-Cachão à sociedade MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A.;

Contrato de prestação de serviços de transporte ferroviário;

2.º aditamento ao contrato de prestação de serviços de transporte ferroviário;

Parecer da Comissão de Coordenação de Desenvolvimento do Norte;

Parecer da Comissão Nacional de Eleições.

Tendo sido apresentado no dia 19 de Fevereiro de 2009, o pedido foi liminarmente admitido por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, que ordenou a distribuição do processo, em conformidade com o que dispõem os artigos 28.º, n.º 3, e 29.º, n.º 1, da LORL.

II - Fundamentação. - 2 - Resulta dos documentos juntos aos autos o seguinte:

a) na sua reunião de 14 de Janeiro de 2009, a Câmara Municipal de Mirandela adoptou a seguinte deliberação:

A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar:

1 - A iniciativa de realização de um referendo local, quanto à manutenção da Linha do Tua, com a seguinte questão: Concorda com a manutenção da linha ferroviária do Tua?;

2 - Submeter esta deliberação à aprovação da Assembleia Municipal.

b) Por edital publicitado em 2 de Fevereiro de 2009, foi convocada uma sessão ordinária da Assembleia Municipal de Mirandela para o dia 16 de Fevereiro de 2009, de cuja ordem de trabalhos constava a discussão de uma proposta de referendo relativa à linha do Tua;

c) Nessa mesma sessão, a Assembleia Municipal de Mirandela deliberou, por maioria, o seguinte:

a) Aprovar a realização de um referendo local, sob proposta da Câmara Municipal de Mirandela, deliberada na reunião de 14 de Janeiro de 2009, sobre a Linha do Tua, com a seguinte pergunta: «Concorda com a manutenção da Linha Ferroviária do Tua?»

b) Submeter a presente deliberação de realização de referendo, nos termos do artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto, ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade.

d) Na sequência do estabelecido no Decreto-Lei n.º 24/95, de 8 de Fevereiro, a CP - Caminhos de Ferro Portugueses, EP e a MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A., celebraram em 7 de Julho de 1995 um protocolo de cedência temporária do uso do troço da linha do Tua entre Carvalhais e Cachão, nos termos do qual passou a caber a esta empresa a exploração em exclusivo do serviço de transporte metropolitano no referido troço;

e) Entre as mesmas entidades foi ainda celebrado, em 18 de Outubro de 2001, um contrato de prestação de serviços de transporte na linha do Tua, pelo qual a MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A., se obriga a prestar o serviço de transporte ferroviário de passageiros na linha do Tua no percurso Mirandela-Tua-Mirandela, pelo período de 21 de Outubro de 2001 a 21 de Fevereiro de 2002;

f) O mesmo contrato de prestação de serviços foi prorrogado através de um aditamento acordado em 27 de Fevereiro de 2004, pelo período de 27 de Outubro de 2003 a 29 de Fevereiro de 2004;

g) A MLM - Metropolitano Ligeiro de Mirandela, S. A., é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos criada nos termos do Decreto-Lei n.º 24/95, de 8 de Fevereiro, mediante contrato celebrado em 7 de Julho de 1995, em que foram outorgantes a Câmara Municipal de Mirandela e a CP - Caminhos de Ferro Portugueses, EP, e cuja maioria do capital social é detida pelo município de Mirandela;

h) A referida sociedade tem por objecto principal a exploração em regime de exclusivo do transporte metropolitano de superfície no Município de Mirandela no troço Carvalhais - Cachão;

i) O teor da deliberação da Assembleia Municipal de Mirandela, de 16 de Fevereiro de 2009, a que se refere a antecedente alínea c), consta de certidão emitida pelo secretário da Assembleia Municipal, onde se consignou que a parte da acta respeitante a essa deliberação foi aprovada em minuta, nos termos e para os efeitos consignados no n.º 3 do artigo 92.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro.

3 - A solicitação do relator, a Assembleia Municipal de Mirandela enviou alguns outros documentos dos quais se constata o seguinte:

O contrato de prestação de serviços de transporte ferroviário a que se refere a alínea e) da rubrica anterior foi renovado em 21 de Fevereiro de 2002, para vigorar entre esta data e 21 de Junho de 2002;

Através de um primeiro aditamento, acordado em Julho de 2002, o prazo de vigência do contrato foi prorrogado por períodos iguais e sucessivos de 30 dias com início em 21 de Junho de 2002;

Entretanto, foram realizadas diligências complementares junto do Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I. P. (IMTT), em vista a determinar a actual situação de funcionamento da linha do Tua e identificar a entidade que detém a exploração do percurso Mirandela-Tua-Mirandela, vindo a ser prestada a seguinte informação:

Desde 22 de Agosto de 2008 encontra-se interdita a circulação de comboios na linha do Tua no troço compreendido entre as estações do Tua e do Cachão (exclusive), ficando a reabertura da circulação ferroviária, nesse percurso, condicionada à certificação pelo IMTT de que estão reunidos os necessários requisitos de segurança;

À data em que foi suspensa a circulação de comboios no referido troço, detinham responsabilidades na exploração desse percurso as seguintes entidades: (a) a REFER, que assegurava o comando e controlo da circulação dos comboios e a conservação da infra-estrutura ferroviária; (b) a CP, que efectuava a exploração comercial do transporte ferroviário de passageiros, utilizando pessoal próprio na revisão e venda dos bilhetes e contratando o material circulante e maquinistas à empresa Metro Ligeiro de Mirandela, S. A.

4 - A possibilidade de realização de consultas referendárias a nível local está prevista no n.º 1 do artigo 240.º da Constituição da República, que dispõe que «[a]s autarquias locais podem submeter a referendo dos respectivos cidadãos eleitores matérias incluídas nas competências dos seus órgãos, nos casos, nos termos e com a eficácia que a lei estabelecer».

Compete ao Tribunal Constitucional, em fiscalização preventiva obrigatória, verificar a constitucionalidade e a legalidade do referendo, incluindo a apreciação dos requisitos relativos ao respectivo universo eleitoral, bem como ao âmbito material e limites temporais do referendo, e à validade das perguntas que nele se pretenda formular (cf. artigos 223.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, artigos 11.º e 105.º da Lei do Tribunal Constitucional, e artigos 25.º e seguintes da LORL).

O requerente tem legitimidade para o pedido de fiscalização preventiva do referendo local, na qualidade de presidente do órgão da autarquia que deliberou a sua realização (artigo 25.º da LORL).

A deliberação foi tomada em 16 de Fevereiro de 2009 e o requerimento deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 19 seguinte, e, por isso, dentro do prazo legalmente previsto para a sujeição a fiscalização preventiva (artigo 25.º da LORL).

O pedido não vem instruído com cópia da acta da sessão em que foi adoptada a deliberação, como prevê o artigo 28.º, n.º 1, da LORL, mas apenas com um extracto referente ao decidido quanto à realização do referendo, que foi nessa parte aprovado por minuta, alegando o requerente não ter sido possível, até ao momento da apresentação do pedido, a transcrição em acta de todos os assuntos apreciados e deliberações adoptadas durante a reunião.

A prova documental que assim é efectuada, relativamente à deliberação de realização do referendo, não corresponde, em rigor, à exigência constante do citado artigo 28.º, n.º 1, da LORL, que impõe que o pedido seja «acompanhado do texto da deliberação e de cópia da acta da sessão em que tiver sido tomada»; mas faz prova plena dos factos que se refere terem sido praticados, assumindo um valor certificativo equivalente ao que poderia resultar do registo lavrado em acta.

Acresce que o artigo 92.º, n.º 2, da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, admite expressamente que as deliberações mais importantes dos órgãos autárquicos possam, desde logo, ser aprovadas em minuta, no final das reuniões, o que permite conferir a essas deliberações (por conjugação desse preceito com o subsequente n.º 3) uma imediata eficácia externa, independentemente de se encontrarem exaradas em acta todas as demais ocorrências que tiverem tido lugar no decurso da reunião.

Assim, a referida disposição legal autoriza a efectuar uma interpretação extensiva do citado artigo 28.º, n.º 1, da LORL, em termos de considerar que a «acta da sessão» pode ser a acta parcial que contenha apenas a referência ao texto da deliberação do referendo.

Nada obsta, por conseguinte, a que se considere o requerimento regularmente instruído.

Por outro lado, estando em causa, no presente caso, a sujeição a consulta popular da questão da manutenção da linha ferroviária do Tua, não são imediatamente evidentes hipóteses de possível desconformidade material entre qualquer dos sentidos possíveis do resultado da consulta popular e a Constituição, isto é, não se antevê que qualquer das duas eventuais respostas que venham a ser dadas à pergunta formulada determine a prática de actos ou a adopção de normas legais desconformes com a Constituição (no sentido de no âmbito do controlo da constitucionalidade do referendo se inscrever a apreciação da constitucionalidade material da questão colocada, pronunciou-se o Tribunal no acórdão n.º 288/98, Diário da República, 1.ª série-A, de 18 de Abril de 1998).

5 - O referendo local pode resultar de iniciativa representativa ou de iniciativa popular, sendo que, no caso presente, a proposta de convocação de referendo partiu do órgão executivo camarário, que a aprovou, por unanimidade, no exercício de uma sua competência legal (cf. artigo 10.º da LORL).

A Assembleia Municipal, a quem cabe deliberar sobre a realização do referendo, por se tratar de um referendo de âmbito municipal, pronunciou-se dentro do prazo cominado no artigo 24.º, n.º 1, da LORL, após a recepção da iniciativa referendária, e por maioria de votos, em conformidade com o que prevê o n.º 5 desse artigo (cf., ainda, os artigos 23.º da LORL e 53.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro).

Deste modo, pode concluir-se pela inexistência de irregularidades formais ou de procedimento de que cumpra conhecer, pelo que nada impede que se passe à apreciação dos demais aspectos que possam contender com a constitucionalidade e legalidade da consulta popular.

6 - Em sede de apreciação dos requisitos materiais do referendo, uma questão que cabe preliminarmente apreciar é a dos limites temporais dentro dos quais podem ser praticados os actos relativos à convocação e à realização do referendo.

Segundo o disposto no artigo 8.º da LORL, «[n]ão pode ser praticado nenhum acto relativo à convocação ou à realização de referendo entre a data de convocação e a de realização de eleições gerais para os órgãos de soberania, eleições do governo próprio das Regiões Autónomas e do poder local, dos deputados ao Parlamento Europeu, bem como de referendo regional autonómico ou nacional»

A Lei n.º 14/87, de 29 de Abril, que define o regime aplicável à eleição dos deputados ao Parlamento Europeu, estabelece, no seu artigo 7.º, na redacção dada pela Lei Orgânica n.º 1/99, de 22 de Junho, sob a epígrafe Marcação de eleições, que «[o] Presidente da República, ouvido o Governo e tendo em conta as disposições aplicáveis, marca a data das eleições com a antecedência de 60 dias».

Por outro lado, segundo a decisão adoptada na reunião do Conselho da União Europeia, que teve lugar no Luxemburgo em 6 de Junho de 2008, as eleições para o Parlamento Europeu a realizar no decurso do ano de 2009, deverão ocorrer entre os dias 4 e 7 de Junho (in http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/trans/101420. pdf).

Assim sendo, na hipótese mais provável de as eleições terem lugar em 7 de Junho de 2009, a convocação do acto eleitoral pelo Presidente da República, para dar cumprimento ao estipulado no referido artigo 7.º, terá de verificar-se até ao próximo dia 8 de Abril.

O processo relativo à convocação e à realização do referendo local está, ele próprio, também sujeito a diversos trâmites e prazos procedimentais.

O Tribunal Constitucional procede à verificação da constitucionalidade e da legalidade do referendo no prazo de 25 dias a contar da data da apresentação do pedido (artigo 26.º da LORL).

Proferida a decisão, o Presidente do Tribunal Constitucional manda notificar imediatamente o presidente do órgão autor da deliberação de referendo (artigo 31.º). E se não houver obstáculo à sua realização, o presidente da assembleia municipal que o tiver deliberado notificará, no prazo de dois dias, o presidente do órgão executivo da respectiva autarquia para, nos cinco dias subsequentes, marcar a data do referendo (artigo 32.º).

Entretanto, o referendo deve realizar-se no prazo mínimo de 40 dias e no prazo máximo de 60 dias a contar da decisão da fixação (artigo 33.º, n.º 1).

Considerando o cômputo de todos os prazos aplicáveis, correspondentes a cada uma das fases do procedimento, no caso em apreço, o referendo apenas poderia realizar-se no intervalo entre 2 e 22 de Maio de 2009, num momento em que teria já sido efectuada a convocação das eleições para o Parlamento Europeu.

Mas mesmo que as entidades administrativas envolvidas viessem a prescindir da totalidade dos prazos que estão fixados e cumprissem as formalidades legalmente exigidas logo que lhes fosse notificada a decisão do Tribunal Constitucional, tendo em consideração o momento em que é emitida esta pronúncia (em antecipação também ao termo do prazo legalmente cominado), o referendo apenas poderia realizar-se, na hipótese mais favorável, no dia 12 de Abril, e nunca depois de 2 de Maio (limites mínimo e máximo do intervalo definido no artigo 33.º, n.º 1, da LORL).

Deste modo, o referendo sempre ficaria juridicamente inviabilizado por virtude de a sua realização recair forçosamente, atento o estipulado naqueles artigos 32.º e 33.º, ou entre a data de convocação e a de realização da eleição dos deputados ao Parlamento Europeu eleitos em Portugal ou fora do prazo máximo de 60 dias a contar da decisão da fixação (no mesmo sentido, em situação similar, num caso em que tinha entretanto sido já designada a data para a eleição para o Parlamento Europeu, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 259/2004).

Verifica-se, assim, que o referendo local nunca poderá realizar-se sem violação dos limites temporais estabelecidos no referido artigo 8.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, pelo que a sua realização se mostra ser ilegal.

III - Decisão. - Termos em que, julgando prejudicadas todas as demais questões, decide o Tribunal Constitucional pronunciar-se pela ilegalidade do referendo local que a Assembleia Municipal de Mirandela deliberou realizar na sessão ordinária de 16 de Fevereiro de 2009.

Lisboa, 3 de Março de 2009. - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Maria Guerra Martins - Carlos Pamplona de Oliveira - Mário José de Araújo Torres - Gil Galvão - Joaquim de Sousa Ribeiro - Maria Lúcia Amaral - José Borges Soeiro - João Cura Mariano - Vítor Gomes - Maria João Antunes - Benjamim Rodrigues - Rui Manuel Moura Ramos.