ACÓRDÃO Nº 895/2024
Processo n.º 1330/2023
2.ª Secção
Relatora: Conselheira Mariana Canotilho
Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante designada por LTC), da decisão proferida por aquele juízo que, em 10 de junho de 2023, decidiu rejeitar liminarmente a petição inicial e “desaplic[ar], nos termos do artigo 204.º e 280.º, n.º1, alínea a), da CRP, a norma do artigo 56.º, n.º1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL n.º 26/2022, de 18/03, na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com fundamento em ilegalidade por violação do artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º2/2006, de 17/04.”.
2. Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida:
«(…)
No caso em concreto em 02/12/2020 deu entrada nos serviços da Conservatória do Registos Centrais a “Declaração Para Aquisição de Nacionalidade Portuguesa” [cf. fls. 4, frente e verso, da certidão que instrui a petição inicial].
Inexistem factos alegados ou que decorram dos documentos que permitam convocar a previsão normativa do artigo 13.°, n.° 2, da Lei da Nacionalidade, que consagra uma causa de suspensão do referido prazo de um ano.
Deste modo, o último dia para a propositura da ação foi dia 02/12/2021 [cf. artigo 279.°, alínea c), do CC].
Apenas a apresentação da petição inicial impediria a produção da caducidade [artigo 331,°, n.° 1, do CC], o que só veio a ocorrer em 04/06/2023.
Assim, a caducidade consumou-se no dia 03/12/2021, data em que já tinha sido ultrapassado o prazo de um ano contado desde a declaração para aquisição de nacionalidade, previsto no artigo 10.°, n.° 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica n,° 2/2006, de 17/04.
O DL n.° 26/2022, de 18/03, alterou o n.° 1 do artigo 56.° do Regulamento da Lei da Nacionalidade, passando a dispor o seguinte: «O Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a- ação judicial para efeito de oposição ã aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data, do registo da aquisição da nacionalidade.».
Esta norma, apesar de posterior, não revoga, quanto ao termo inicial do prazo de caducidade de propositura da ação, o disposto no artigo 10.°, n.° 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.
De facto, o artigo 56.°, n.° 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL n.° 26/2022, de 18/03, é ilegal por violar o disposto pelo artigo 10.° da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.
Da conjugação do artigo 164.°, n.° 1, alínea f), com o artigo 166.°, n.° 2, ambos da CRP, decorre que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, através de Lei Orgânica, sobre a aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa.
Por outro lado, decorre do artigo 112.°, n.° 2, que as leis orgânicas têm valor reforçado.
(…)
Deste modo, a norma do artigo 56.°, n.° 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL n.° 26/2022, na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura de ação de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, deve ser desaplicado [artigos 204.° e 280.°, n.° 2, alínea a), da CRP].
De tudo quanto fica exposto resulta que se verifica a caducidade do direito de ação, qualificada no contencioso administrativo como intempestividade da prática do ato processual, a qual é uma exceção dilatória insuprível [artigo 89.°, n.º 4, alínea k), do CPTA, aplicável ex vi artigo ex vi artigo 1.º do CPTA e 60.° do Regulamento da Lei da Nacionalidade], a qual conduziria, caso fosse citado, à absolvição do réu da instância, motivo pelo qual, nos termos do artigo 590.°, n.° 1, do CPC2013, deverá rejeitar-se liminarmente a petição inicial.
(…)
Pelo exposto,
i) Desaplico, nos termos do artigo 204.° e 280.°, n.° 1, alínea a), da CRP, a norma do artigo 56.°, n.° 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL n.” 26/2022, de 18/03, na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com fundamento em ilegalidade por violação artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.
ii) Rejeito liminarmente a petição inicial.
(…)»
3. Notificado desta decisão, o Ministério Público veio dela interpor recurso para o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos:
«A Magistrada do Ministério Público neste TAC, ao abrigo do disposto na al. c) do n.° 1 do art. 70.° da Lei n.° 28/82, de 15/11, Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com a legitimidade que lhe advém do artigo 72.°, n.° 1, al. a), do mesmo diploma legal, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional da sentença proferida nos autos acima identificados em que é A. o Ministério Público e Réu A..
Nessa sentença, a M.ma Juíza não aplicou a norma do artigo 56.°, n.° 1, do Decreto Lei n.° 237-A/2006, de 14/12, vulgo Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto Lei n.° 26/2022, de 18/03, “na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com fundamento em ilegalidade por violação do artigo 10.° da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.° 2/2006, de 17/04.”, norma essa que estabelece que “o Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade poe efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade."
O presente recurso deverá ter os efeitos e o regime de subida estabelecidos pelo art. 78.° da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, o que se requer.
Pede deferimento.»
4. O recurso foi admitido por despacho de 18 de junho 2023 e, subidos os autos a este Tribunal, o recorrente foi notificado para apresentar alegações, nas quais sintetizou o seu entendimento da seguinte forma:
«(…)
IV. Conclusões
1. O Ministério Público no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) intentou acção de Oposição à Aquisição de Nacionalidade Portuguesa contra A., de nacionalidade brasileira, natural de …, Brasil, titular do passaporte brasileiro nº …., e residente na R…., Campo Grande …, Brasil.
2. O Ministério Público pediu que se ordenasse o arquivamento do processo conducente a esse registo, pendente na Conservatória dos Registo Centrais sob o nº 827/21, ou o cancelamento do respectivo registo da nacionalidade caso, entretanto tivesse sido lavrado.
3. Por decisão de 10 de Junho de 2023, foi rejeitada liminarmente a petição inicial por desaplicação “(..) nos termos do artigo 204º e 280º, nº 1, alínea a), da CRP (..) da norma (..) do artigo 56º, nº 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL nº 26/2022, de 18/03, na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação, com fundamento em ilegalidade por violação artigo 10º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica nº 2/2006, de 17.04. (..)”.
4. Afirma-se naquela decisão que “(..) O artigo 10º, nº 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica nº 2/2006, de 17/4, dispõe o seguinte: «A oposição é deduzida pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do facto de que dependa a aquisição da nacionalidade..» (..). Ora, de que depende a aquisição de nacionalidade pelo réu é a declaração de vontade [artigo 9º, nº 1, da Lei da Nacionalidade].
5. No caso em concreto em 02/12/2020 deu entrada nos serviços da Conservatória do Registos Centrais a “Declaração para Aquisição de nacionalidade Portuguesa” (..). Deste modo, o último dia para propositura da ação foi o dia 02/12/2021. (..)”.
6. “(..) O DL nº 26/2022, de 18/03, alterou o nº 1 do artigo 56º do Regulamento da Lei da Nacionalidade, passando a dispor o seguinte: «O Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade».
7. “Esta norma, apesar de posterior, não revoga, quanto ao termo inicial do prazo de caducidade de propositura da ação, o disposto no artigo 10º, nº 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada ao normativo pela Lei Orgânica nº 2/2006, de 17/04.
8. E, prossegue “(..) De facto, o artigo 56, nº 1, do Regulamento da Lei da Nacionalidade, na redação dada pelo DL nº 26/2022, de 18/03, é ilegal por violar o disposto pelo artigo 10º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica nº 2/2006, de 17/04. (..)”.
9. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório, desta decisão, para este Tribunal Constitucional, ao abrigo do que dispõe o artigo 70º, nº 1, alínea c) da Lei nº 28/82, de 15.11., Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, com a legitimidade que lhe advém do artigo 72º, nº 1, alínea a), do mesmo diploma legal.
10. Constitui, pois, objecto do recurso, nos termos supracitados, a questão da ilegalidade da norma do artigo 56º, nº 1, do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14.12, que introduziu o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 26/2022, de 18.03. que refere: “1 - O Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade.”
11. Efectivamente, algumas categorias de leis, de acordo com a determinação constitucional, encontram-se no conceito de leis reforçadas.
12. São elas, de acordo com o que dispõe o artigo 112º nº 3 da CRP, “(..) além das leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.”
13. E, de acordo com o artigo 166º nº 2, da mesma Lei fundamental “revestem a forma de lei orgânica os actos previstos nas alíneas a) a f) (…) do artigo 164º e no artigo 255.º (..).”
14. Entre elas, portanto, a que define o regime da “aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa” (artigo 164 al. f) supracitado);
15. A revisão constitucional de 1997 estabeleceu uma definição de leis reforçadas no seu novo nº 3 do artigo 112º “(..) Mas trata-se de uma definição compósita, sem lógica interna, em que se dizem leis reforçadas quer as leis orgânicas e as leis sujeitas a aprovação por maioria de dois terços – adaptando-se, pois, uma perspetiva formal ou procedimental (1ª parte) – quer – agora em perspetiva material – as leis que sejam pressupostos normativos de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas (2ª parte). A fórmula mostra-se tão embastecida que se torna dogmaticamente inútil. Em vez de conglobar diversos elementos numa noção operacional, faz-se um mero somatório, em parte repetitivo, de procedimentos de espécies legislativas. (..).
16. Por isso, só as leis reforçadas pelo procedimento “(..) para uma certa corrente doutrinal, (..) seriam leis reforçadas em sentido próprio. É o caso das leis orgânicas (art.112º/3). (..). As leis orgânicas são leis de reserva absoluta num duplo sentido: constituem reserva absoluta de lei formal da AR e devem regular toda a disciplina ou matéria sobre que incidem, excluindo-se a intervenção de outros actos legislativos concretizadores a não ser quando a constituição limite essa incidência às bases do regime jurídico (artº 164º/d, 2ª parte) (..)”. Todavia e “(..) consequentemente, as leis orgânicas são reforçadas não porque constituam parâmetros materiais para outras leis (..), mas porque o seu carácter reforçado serve para salientar a “reserva total” de competência da AR e a forma e o procedimento específicos do exercício desta competência. Uma ideia fulcral parece estar subjacente à enumeração de leis orgânicas expressamente feita pelo art. 166º/2: o relevo político do regime jurídico dessas leis (alíneas a a f, h, j, primeira parte da alínea l, q, e t do art. 164º e no art. 255º).” - sublinhado nosso.
17. (..) Encontrando-se todas as leis reforçadas pelo procedimento posicionadas na reserva de competência absoluta ou exclusiva de um órgão parlamentar (a Assembleia da República (…), verifica-se que, se actos legislativos de outros órgãos incidirem sobre matéria da reserva reforçada, eles serão organicamente inconstitucionais (..)”.
18. (..) Se um decreto-lei violar uma lei orgânica simples, verifica-se que a Justiça Constitucional não deve primariamente aferir essa violação no plano da fiscalização da legalidade, mas sim apreciar a título prévio a violação da reserva absoluta da Assembleia da República por um acto legislativo do Governo.
19. Antes de ser lei reforçada a lei orgânica é uma norma legal inserida na reserva absoluta da Assembleia da República, pelo que um decreto-lei que transponha essa reserva encontra-se ferido com inconstitucionalidade orgânica, independentemente de haver ou não uma colisão entre o seu conteúdo e o de uma lei reforçada que preencha a mesma reserva. (..).
20. Estamos, pois, de acordo com a formulação constitucional perante uma lei de valor reforçado quando falamos da Lei da Nacionalidade, na versão introduzida pela Lei Orgânica 2/2006, de 17.04. (artigo 112º nº 3 da CRP). É diploma dotado de valor reforçado integrada na reserva absoluta da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f), da Constituição da República Portuguesa).
21. Mas reforçada, não porque constitua “parâmetro material para outras leis” mas “porque o seu cacácter reforçado serve para salientar “a reserva total” de competência da AR e a forma e procedimentos especficos do exercício desta competência”.
22. E, por isso, Carlos Blanco de Morais alerta, que “(..) A revisão constitucional de 1997 veio, descuidadamente, depreciar a “ratio júris da denominação das leis orgânicas, ao aditar ao seu objeto certas matérias que não respeitam à organização institucional do Estado, mas sim ao universo dos direitos fundamentais (..) É claramente (..), a situação do regime de aquisição, perda e reaquisição da cidadania (alínea f do art. 164º). – sublinhado nosso.
23. E realça que “(..) o facto de Revisão Constitucional de 1997 ter integrado na reserva de lei orgânica, duas matérias conexas com direitos fundamentais com objecto político, como é o caso do direito de cidadania portuguesa e do estatuto das associações e partidos políticos, constitui um desvio de inspiração hispanicista no recorte do domínio material das leis reforçadas e um factor algo espúrio de quebrar de unidade de objecto que antes cimentava as mesmas leis (..). sem prejuízo de fazer ou não sentido atribuir estatuto reforçado pelo procedimento às leis em questão, parece não ter tido qualquer inteligibilidade baptizá-las com a designação de orgânicas, já que apenas a título mediato se reflectem sobre a organização institucional do Estado (..).
24. E, por isso, questiona o mesmo Ilustre Professor, “Será que toda a matéria relativa à cidadania conforma reserva de lei orgânica? Diz que “A resposta é negativa. É certo que a reserva de lei orgânica abrange todo regime substantivo do direito de cidadania “hoc sensu” podendo entender-se que leis ordinárias simples não podem coexistir neste universo com a lei orgânica, mesmo na disciplina de formalidades não essenciais relativas à aquisição, perda e reaquisição do mesmo direito, o que não prejudica a existência nesta mesma esfera, de regulamentos administrativos de execução. – sublinhado nosso
25. Ora, “(..) Acontece não raras vezes, que a lei “reenvia ou remete” para decretos-lei, decretos, resoluções, portarias, a sua concretização ou especificação dos pormenores da sua concretização e aplicação (“O governo através de decretos-lei”, “através de regulamentos regulará a presente lei”).
26. Depois deste enquadramento doutrinário sobre a lei orgânica de valor reforçado, muito concretamente, sobre aquela que se debruça sobre a matéria relativa à cidadania, voltamos ao caso concreto, a fim de se aferir se o nº 1 do artigo 56º do RN, na redacção introduzida pelo DL 26/2022, de 18.03, é, como declarado pela Senhora Juiz no TAF de Lisboa, ilegal por violação do artigo 10º da LN, na parte em que dispõe sobre o termo inicial da contagem do prazo de propositura da ação de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade. Para tal apreciação iremos debruçar-nos sobre três distintas vertentes:
A. A Lei da Nacionalidade
27. De acordo com a sistematização da LN, encontramos no seu Título I, Capítulo II, Secção I, sob o título “Aquisição da nacionalidade por efeito da vontade” o artigo 3º, aplicável ao caso em análise, que nos diz que “O estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio.” – sublinhado nosso.
28. E, de acordo com os artigos 16º, 18º, 19º e 22º, insertos no Título II daquele mesmo diploma legal, – Registo, prova e contencioso da nacionalidade, as declarações de que dependem a atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade portuguesa, devem constar do registo central da nacionalidade, a cargo da Conservatória dos Registos Centrais (artigo 16º) e é obrigatório o registo, mormente, das declarações para aquisição da nacionalidade (18º nº 1 al. b)), sendo que o registo do acto que importe aquisição da nacionalidade é lavrado por assento ou por averbamento (artigo 19º). E a aquisição e a perda da nacionalidade provam-se pelos respectivos registos ou pelos consequentes averbamentos exarados à margem do assento de nascimento (artigo 22º) (idêntica a redacção dos artºs 46 a 48º do RN).
29.E mais, de acordo com o artigo 12º inserto no Capítulo V, daquele Título I, da mesma LN, os efeitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do registo dos atos ou factos de que dependem.
30. Olhemos de novo para o que dispõe o artigo 10º nº 1 da LN, na redacção introduzida pela Lei Orgânica nº 2/2006, de 17.04, que diz que a oposição é deduzida pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do facto de que dependa a aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do artigo 26º.”.
31. Tal preceito não indica expressamente “o facto” concreto de que depende a aquisição da nacionalidade portuguesa.
32. Na verdade, tal norma apenas faz referência à existência de um facto – de que depende a aquisição da nacionalidade – mas não o concretiza devidamente.
33. Não resulta de tal norma que “o facto” seja a manifestação de vontade de adquirir a nacionalidade portuguesa, mediante entrega de impresso próprio junto da Conservatória, como resulta da decisão do TAF Lisboa.
34. Mas ainda que admitíssemos que tal facto seria a manifestação de vontade a que se reporta o artigo 3º, exarada no formulário da Conservatória dos Registos Centrais, não poderíamos ignorar todas as exigências da própria LN para a validade, produção de efeitos e eficácia de tal declaração, o que resulta claro dos artigos supracitados relativos ao registo, prova e contencioso. E de tais normativos resulta que só após o registo (obrigatório) tal declaração se mostra eficaz.
35. E, por isso, “o facto” a que se reporta o artigo 10º nº 1 da LN, a ser a “declaração de vontade” só pode ser aquela que é obrigatoriamente registada e será a partir deste registo, repetimos, obrigatório, que se pode contar o prazo de caducidade do direito de oposição.
36. E, também por isso, cremos poder concluir e, desde já, que o preceituado pelo artigo 56º nº1 do RN, introduzido pelo DL 26/2022, de 18.03, não vai além da previsão normativa do artigo 10º nº 1 da LN, conjugado este preceito com os artigos 12º, 16º, 18º, 22º, todos deste mesmo diploma legal.
37. Resulta da tramitação processual revelada nestes autos que o registo, obrigatório, da “aquisição da nacionalidade por efeito da declaração de vontade” ainda não foi concretizado, de acordo com tais exigências legais.
38. Como tal está o Ministério Público, claramente, em tempo para interpor a presente acção, tendo sido respeitado o prazo previsto nas disposições conjugadas dos artigos 10º, nº 1, 12º, 16º, 18º, 22º, todos da LN e 56º, nº 1 do RN.
39. A norma contida no artigo 56º nº 1 do RN não é, pois, inovatória, já que apenas concretiza uma solução que decorre da interpretação conjugada dos artigos 9º, 10º nº 1, 12º, 16º, 18º, 22º, todos da LN.
40. E, de acordo com o nº 1 do artigo 6º do DL 26/2022 a nova redacção resultante das alterações introduzidas no RN, aplicam-se aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor.
41. Apenas para concluir, a primeira afirmação, de que não está devidamente esclarecido no artigo 10º nº 1 qual o “facto” concreto a que se reporta, dir-se-á que, analisando a anterior e a actual redacção do nº 1 do artigo 56º do RN, a mesma não contraria o disposto no artigo 10º, nº 1 da LN, apenas torna claro “o facto” a partir do qual se conta o prazo para a eventual dedução da acção de oposição, sendo a mesma possível até um ano após a data da feitura do registo de aquisição de nacionalidade.
42. A situação não é nova, uma vez que a anterior, e a actual, redacção do nº 2 do artigo 59º do RN já determinava, e continua a determinar, que procedendo a acção de oposição, o registo da nacionalidade será cancelado caso tenha sido lavrado.
43.Como tal, dúvidas não podem subsistir que o legislador clarificou tal questão, concretizando o “facto” referido no artigo 10º, nº 1 da LN ao considerar expressamente o registo da aquisição da nacionalidade – e apenas este – como o facto a partir do qual depende a aquisição da nacionalidade para efeitos da acção de oposição.
44. Que se trata de mera clarificação resulta agora explícito na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 72/XV/1.ª do Governo, que pretendeu alterar a Lei da Nacionalidade, tendo sido admitida no dia 19 de abril de 2023 e aprovada em Plenário da AR de 05.01.2024, aguardando promulgação do Presidente da República. Ali se refere, que “Por fim, aproveita-se o ensejo para clarificar o facto de que depende a aquisição da nacionalidade para efeitos de contagem do prazo da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade”, sendo introduzindo o artigo 10º nº 1 com a seguinte redacção “A oposição é deduzida pelo Ministério Público no prazo de 1 ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do artigo 26”.
45.Aliás, na verdade e para concluir, a redacção do nº 1 do artigo 56º do RN, operada pelo DL 26/2022, teve na sua génese a alteração verificada ao artigo 12º da LN e ao artigo 12º do RN, sendo que o primeiro consagrou, como já se referiu, que “os efeitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do registo dos actos ou factos de que dependem.”
B. Lei da Nacionalidade e seu Regulamento
46.Ora, para além da conclusão de que a redacção do artigo 56º nº 1 do RN resulta da interpretação conjugada dos preceitos da LN ali identificados, sempre se acrescentará e recorrendo aos ensinamentos supra sumariamente enunciados, que “a reserva de lei orgânica abrange todo o regime substantivo do direito de cidadania (..), mas tal “(..) não prejudica a existência nesta mesma esfera, de regulamentos administrativos de execução”.
47. E, assim foi desde sempre com a LN, que prevê que a sua regulamentação seja feita por acto do Governo.
48. A LN (pelo menos desde 1959 – a Lei 2098) fez depender, inclusive, a sua entrada em vigor da regulamentação que viesse a ser concretizada pelo Governo.
49. A Lei 3/81, de 03.10, no seu artigo 39º; a Lei Orgânica 2/2006, de 17.04, que no seu artigo 3º preceitua que “O Governo procede às necessárias alterações do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei nº 322/82, de 12 de Agosto, alterado pelos Decretos-Leis nºs 117/93, de 13 de Abril, 253/94, de 20 de Outubro, e 37/97, de 31 de Janeiro, e parcialmente revogado pela Lei nº 33/99, de 18 de Maio, no prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei” e no seu artigo 9º determina que “A presente lei entra em vigor na data de início de vigência do diploma referido no artigo 3º”.
50. A LN admite, pois, que a execução, que não afecte o regime substantivo do direito de cidadania, da reserva de lei orgânica, seja concretizada através de regulamento do governo, aprovado por decreto-lei, com os limites substantivos e materiais impostos pela Lei de valor reforçado.
51. Ora a natureza, quer da norma contida no artigo 10º nº 1 da LN quer aquela do artigo 56º nº 1 do RN, são normas procedimentais, adjectivas (normas de processo), e reportam-se ao termo inicial de um prazo de caducidade, não dispõem sobre o regime substantivo, material relativo ao direito de cidadania ou mais concretamente ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade como se apreciará no ponto seguinte.
52. Na verdade, estamos a falar de um prazo de caducidade, o que “(..) não constitui, por si só, uma restrição ao direito, apenas o condicionando, regulamentando o exercício desse direito, sem diminuir as faculdades que o integram (..)”.
C. Instituto da oposição à aquisição da nacionalidade
53. E por último, e não menos relevante, sempre se dirá que mesmo que se configurasse a hipótese de a redacção do artigo 56º nº 1 do RN ser diversa daquela da LN, reafirma-se que tal norma apenas regulamenta o exercício de um direito e estabelece o termo inicial para a contagem de um prazo de caducidade.
54.Tal norma não belisca a LN naquele que é o seu núcleo essencial quanto ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade consagrado nos seus artigos 9º e 10º.
55. Os artigos 9º e 10º da LN estão insertos no Capítulo IV do Título I, e consagram o instituto de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade ou da adopção.
56. O primeiro de tais preceitos elenca os fundamentos de tal oposição e o segundo que trata do processo adequado a tal desiderato.
57.O escopo de tais normas, o seu núcleo fundamental, substantivo, é garantir o direito à oposição à aquisição da nacionalidade, por parte do Estado, através do Ministério Público. A aquisição da nacionalidade por via da declaração de vontade manifestada pelo interessado, e como tal registada, (..) não se produz automaticamente com a simples reunião daqueles pressupostos já que essa pretensão pode ser contrariada pelo MP através da proposição de uma acção especial fundamentada num dos seguintes factos (…).”, no caso, o exercício de funções públicas sem caráter predominantemente técnico (..) a Estado estrangeiro.
58. (…). A jurisprudência e a doutrina vêm afirmando, e bem, que as apontadas normas visaram, por um lado, promover o valor da unidade familiar e proteger essa unidade e, por outro, dotar o Estado português de mecanismos legais destinados a evitar que cidadãos estrangeiros sem nenhuma ligação afectiva, cultural ou económica a Portugal ou cidadãos tidos por indesejáveis pudessem adquirir a nacionalidade portuguesa” E também vem dizendo que a ligação efectiva à comunidade nacional se revela por um sentimento de pertença à cultura portuguesa, manifestada no conhecimento e domínio da sua língua, na aceitação e prática dos seus costumes, na partilha de bens culturais, no interesse pela sua história, pela realidade do país ou pela forma como ele é governado e pelos laços familiares, relações de amizade ou de convívio com os cidadãos nacionais. E que a «jurisdicionalização da oposição à aquisição derivada da nacionalidade teve, por sua vez, e igualmente, em vista permitir uma melhor e mais isenta ponderação dos interesses em jogo e a consequente salvaguarda dos interesses do pretendente à aquisição da nacionalidade, desde que legítimos, por não colidentes com os interesses do Estado» (…).Efectivamente, não estamos perante um “tipo de acções [,] destinadas a definir uma situação tornada incerta, [em que] o autor visa apenas obter a simples declaração (munida da força especial que compete às decisões judiciais) da existência ou inexistência dum direito (próprio ou de outrem, respectivamente) ou dum facto jurídico”. Antes estamos perante uma acção constitutiva, “em que o requerente pretende obter a produção dum novo efeito jurídico material, que tanto pode consistir na constituição duma nova relação jurídica, como na modificação ou na extinção duma relação preexistente. É o tipo de acções especialmente ajustado aos chamados direitos potestativos (…), quando para a produção do efeito jurídico visado importa recorrer a uma decisão judicial” (cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1976, pp. 6-7). In casu, o Estado português, através do Ministério Público, tem o direito potestativo de se opor à aquisição da nacionalidade portuguesa em razão da vontade, que se operou através da declaração mencionada no artigo 3.º da LN”.
59. Ou, como diria Ana Rita Gil, “(..) Como referimos atrás, o princípio da unidade de nacionalidade na família é um princípio tendencial. A lei tenta compatibilizá-lo com o princípio da nacionalidade efectiva, evitando que seja por si só suficiente para a aquisição da nacionalidade. Isso é feito através da previsão do instituto da oposição à aquisição da nacionalidade. Trata-se de um mecanismo aplicável aos casos de aquisição por adopção, filiação, casamento ou união de facto e tem como objectivo evitar que pessoas tidas como “indesejáveis”, ou que não possuam qualquer ligação com Portugal possam vir a ser portuguesas. O artigo 9º fixa taxativamente quais podem ser os fundamentos da oposição, a saber: a inexistência de ligação efectiva com a comunidade nacional, a condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de três anos ou mais, de acordo com a lei portuguesa, e o cumprimento de deveres públicos de natureza não predominantemente técnica ou de serviço militar não obrigatório para outro Estado (..)”.
60. Ora, é este o núcleo essencial, por um lado da LN no seu todo, e por outro, dos artigos 9º e 10º quanto ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade ali consagrado e regulado pelos artigos 56.º a 60.º, do RN.
61. E a garantia deste exercício está consagrada na LN e não foi beliscada pelo artigo 56º nº 1 do RN, norma de natureza procedimental, a qual preserva, aliás, o conteúdo essencial do direito de acção garantido ao Ministério Público pelo artigo 10º nº 1 da Lei da Nacionalidade.
62. Não esqueçamos que este prazo para instaurar uma eventual acção de oposição é um prazo destinado apenas ao Ministério Público, única entidade com legitimidade para instaurar a referida acção.
63. E aquele direito não é abalado pelo artigo 56º nº 1 do RN, sendo que o prazo para o exercício do direito estabelecido pelo artigo 56º nº 1 concretiza o direito primário assegurado pelos artigos 9º e 10º, ambos da LN.
64. Resta, assim, concluir que a dimensão normativa do artigo 56.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14.12, que introduziu o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 26/2022, de 18.03, sob fiscalização, não se acha em violação do disposto no artigo 10º nº 1 da Lei Orgânica 6/2002, de 17.04.
65. Assim, por todas as razões invocadas ao longo das presentes alegações, julga-se que este Tribunal Constitucional deverá: Não julgar ilegal a norma do artigo 56 n.º 1 do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14.12, que introduziu o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 26/2022, de 18.03. que refere: “1 - O Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade.
Assim se fazendo, como sempre, JUSTIÇA.»
5. O recorrido foi devidamente notificado para contra-alegar, com a advertência de que para o efeito deveria proceder à constituição de mandatário, mas não apresentou qualquer resposta.
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentos
6. A questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos – a da legalidade da norma constante do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura da ação para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade - é em tudo semelhante à já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 768/2024, da 3.ª Secção.
Em tais arestos, este Tribunal decidiu julgar ilegal, por violação do artigo 10.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade), na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, “a norma do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, com fundamento em ilegalidade”, com os seguintes fundamentos:
“6.2. A revisão constitucional de 1997, na redação dada ao artigo 112.º, repôs, no n.º 2, a versão de 1982 («[a]s leis e os decretos leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos») e aditou um novo n.º 3, do seguinte teor: «[t]êm valor reforçado, além das leis orgânicas, as leis que carecem da aprovação por maioria de dois terços, bem como aquelas que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou por outras devam ser respeitadas». O valor reforçado traduz-se na consistência atribuída a certas leis em face de outras, na medida em que não podem ser infringidas ou contraditadas por elas.
No referido artigo 112.º, n.º 3, constam quatro categorias de leis reforçadas, as duas primeiras tendo por base critérios “formais ou procedimentais” e as duas últimas assentando em critérios “materiais”: (i) as leis orgânicas; (ii) as leis que careçam de aprovação por maioria de dois terços; (iii) as leis que por força da Constituição sejam pressuposto normativo necessário de outras leis; (iv) as leis que por outras devem ser respeitadas.
O valor reforçado de uma lei tem de derivar sempre da Constituição, estando subtraída à liberdade conformadora do legislador. Pode, por isso, falar-se aqui em tipicidade constitucional: só são leis reforçadas as que como tal resultem da Constituição.
Para o que ora importa, as leis orgânicas, que também são só aquelas que a Constituição assim qualifica (artigo 166.º, n.º 2), caracterizam-se por disciplinarem matérias respeitantes à reserva absoluta da Assembleia da República (artigo 164.º, alíneas a) a f), h), j), e primeira parte das alíneas l), q) e t), e artigo 255.º da Constituição). Vigora quanto a elas não só uma reserva de órgão, já que as matérias que lhes dizem respeito pertencem ao domínio absoluto da competência da Assembleia da República, mas também, no tocante às alíneas a), b), c), primeira parte da alínea d), alíneas e), f), h), primeira parte da alínea l), e alínea q) do artigo 164.º da Constituição, uma reserva de ato, cabendo-lhes esgotar a regulação das referidas matérias, sem possibilidade de se «destacarem áreas complementares, disciplinadas por legislação de valor diferente» («reserva orgânica de carácter integral») – cf. Carlos Blanco de Morais, As leis reforçadas: as leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos, Coimbra, Coimbra Editora, 1998, pp. 701-702. Como aí se sintetiza, «em relação a um conjunto de matérias constitucionalmente qualificadas, o ordenamento autoriza unicamente que a sua disciplina regulatória seja ditada não apenas por um órgão determinado, mas essencialmente por normas legais produzidas e reveladas através de uma tramitação tradutora de um maior assentimento na vontade decisora em relação à volição legiferante comum». Nas palavras de Gomes Canotilho: «[o]bserva-se claramente o princípio da competência [...] e da “reserva total” ou “absoluta”. A lei orgânica pode incluir normas sobre matérias de lei ordinária, mas não pode reenviar para uma “lei não orgânica” algumas regulações normativas sobre matérias constitucionalmente incluídas no âmbito das leis orgânicas» – cf. Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ª edição, Coimbra, Almedina, 2003, p. 751.
O mesmo autor (ob. cit., p. 784) salienta que «[u]ma ideia fulcral parece estar subjacente à enumeração de leis orgânicas expressamente feita pelo artigo 166.º, n.º 2: o relevo político do regime jurídico dessas leis (alíneas a) a f), h), j), primeira parte da alínea l), q) e t) do artigo 164.º e artigo 255.º)».
Porque versam sobre matérias politicamente sensíveis, as leis orgânicas exigem, ainda, um procedimento agravado para a sua aprovação e um regime reforçado de fiscalização preventiva da constitucionalidade.
Uma dessas matérias é, justamente, a aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa, que, por isso, foi integrada na reserva de lei orgânica (cf. artigos 164.º, alínea f), e 166.º, n.º 2, da Constituição).
Como se resume no Acórdão n.º 497/2019:
«Em matéria de acesso à nacionalidade portuguesa, a jurisprudência deste Tribunal tem vindo a reafirmar algumas premissas fundamentais originariamente desenvolvidas no Acórdão n.º 599/2005.
Em primeiro lugar, a de que o direito à cidadania portuguesa tem a natureza de direito fundamental, o que “postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos nºs 2 e 3 do artigo 18º da CRP”.
Em segundo lugar, a de que não só deve ser reconhecido o direito fundamental a não ser privado da cidadania portuguesa, como deve também reconhecer-se o direito de aceder à cidadania portuguesa a qualquer pessoa que tenha a expectativa jurídica de a adquirir, “observados que sejam determinados pressupostos que o legislador interno entende como expressando aquele vínculo de integração efetiva na comunidade nacional”.
Em terceiro lugar, a de que o legislador não goza de liberdade ilimitada na determinação desses pressupostos, porquanto dos artigos 4.º e 26.º, n.os 1 e 4, da Constituição – assim como de outros preceitos constitucionais e de direito internacional (sobretudo do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de 06 de março, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000 e publicada no Diário da República, 1ª Série-A, n.º 55) –, resulta delimitado um “conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa”.
Em quarto e último lugar, a de que, consequentemente, as condições legalmente fixadas para o acesso à cidadania, “[p]or mor da força vinculativa da natureza de direito fundamental de que comunga o direito em causa», não poderão deixar de «passar o crivo da adequação, necessidade e proporcionalidade, tendo em vista precisamente a preservação do núcleo essencial de tal direito que, por natureza, há de corresponder à evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa”.»
E, nas palavras de Carlos Blanco de Morais (ob. cit., pp. 713-714):
«Ao definir-se a cidadania, determina-se quem pode fazer parte do povo português e precisamente, como estatuto ou qualidade jurídica pessoal, a cidadania conforma-se cumulativamente como:
– Objecto de um direito fundamental, já que pressupõe a existência de posições jurídicas ativas criadas pela relação de pertença do respetivo sujeito o Estado, podendo a mesma posição jurídica adquirir-se, perder-se e readquirir-se (cf. alínea f) do artigo 164.º);
– “Direito fundamental-condição” da titularidade e exercício de outros direitos fundamentais, como resulta do artigo 15.º da CRP;
– Objecto de deveres fundamentais, expressos na Constituição (artigo 276.º) e na lei.
Sem prejuízo da sua natureza jurídica complexa, a catalogação da aquisição, perda e reaquisição da cidadania como domínio da reserva de lei orgânica sugere o seu posicionamento no hemisfério dos direitos fundamentais e, dentro destes, a posição jurídica ativa em análise ganha (sem prejuízo do seu carácter multiangular) uma especial ênfase no campo dos direitos, liberdades e garantias de essência política.
[…]
É precisamente nos momentos de maior fragilidade dos vínculos humanos e jurídicos de um povo em relação à respetiva coletividade estadual que o poder político procura ultrapassar as suas próprias inseguranças, diferindo a responsabilidade pela tomada de certas decisões de objeto e escopo mais crítico para o universo difuso do consenso.
O regime do direito de cidadania detém, em qualquer caso, um importante nexo causal com a legitimidade dos órgãos do poder político do Estado, já que esta repousa na vontade soberana do povo (artigos 1.º e n.º 1 do artigo 3.º da CRP), o qual atua nessa qualidade, quando vinculado ao mesmo Estado através da cidadania.
Nesta base, a cidadania é um direito pessoal com reflexos estruturantes na legitimação dos órgãos soberanos do Estado.»
Revestindo a forma de lei orgânica, a Lei da Nacionalidade é, pois, subsumível ao conceito constitucional de lei com valor reforçado.
Na doutrina, a infração de uma lei orgânica é considerada na ótica quer da inconstitucionalidade quer da ilegalidade qualificada. No caso, o recurso foi interposto ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e estruturado apenas na invocação da ilegalidade qualificado e não da inconstitucionalidade da norma impugnada, pelo que o Tribunal Constitucional nunca poderá apreciar a eventual existência de vícios suscetíveis de fundar um juízo de inconstitucionalidade da norma, por não lhe ser permitido convolar o recurso previsto na alínea c) para o plano da inconstitucionalidade (cf., por exemplo, os Acórdãos n.os 161/2003 e 374/2004).
6.3. A Lei da Nacionalidade já foi por diversas vezes objeto da intervenção do legislador (inicialmente, do legislador ordinário e, mais tarde, do legislador orgânico). Em concreto, registam-se as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/94, de 19 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro, pela Lei Orgânica n.º 1/2004, de 15 de janeiro, pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, pela Lei n.º 43/2013, de 03 de julho, pela Lei Orgânica n.º 1/2013, de 29 de julho, pela Lei Orgânica n.º 8/2015, de 22 de junho, pela Lei Orgânica n.º 9/2015, de 29 de julho, pela Lei Orgânica n.º 2/2018, de 05 de julho, pela Lei Orgânica n.º 2/2020, de 10 de novembro, e, por último, pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março.
Além da Lei da Nacionalidade, a matéria relativa à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa também é objeto do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, inicialmente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro. Este Regulamento foi editado pelo Governo com base na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, no uso, portanto, de poder legislativo em matéria concorrencial. Não obstante a designação “Regulamento”, dúvidas não há de que se trata de diploma de natureza legislativa, aprovado sob a forma de decreto-lei com invocação da competência legislativa do Governo.
À semelhança da Lei da Nacionalidade, também o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa foi sujeito a várias alterações, mais concretamente, as operadas pelos Decretos-Lei n.os 43/2013, de 1 de abril, 30-A/2015, de 27 de fevereiro, 71/2017, de 21 de junho, 26/2022, de 18 de março, e 41/2023, de 2 de junho.
No caso, está em causa a norma do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, cuja aplicação foi recusada pelo tribunal a quo com fundamento em violação do artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril.
Para fundamentar essa recusa, o tribunal recorrido começou por dizer que «o facto de que depende a aquisição da nacionalidade» – que constitui o dies a quo do prazo para o Ministério Público deduzir oposição previsto no artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade – é a declaração de vontade, porquanto, no Titulo I deste diploma legal, cada secção do Capítulo II – que disciplina a aquisição da nacionalidade – corresponde ao facto da qual a mesma depende, sendo que na Secção I (artigos 2.º a 4.º) tal facto consiste na «vontade». Em seguida, refere que o Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, alterou o n.º 1 do artigo 56.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, passando a prever que o prazo para o Ministério Público deduzir oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade se conta «da data do registo de aquisição da nacionalidade». Em face do exposto, afirma que existe contradição entre o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, e o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março. Depois de mencionar que as leis orgânicas têm valor reforçado nos termos do artigo 112.º, n.º 3, da Constituição e que da conjugação do artigo 164.º, alínea f), com o artigo 166.º, n.º 2, ambos da Constituição, decorre que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, através de lei orgânica, sobre a aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa, conclui que o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, é ilegal por violar o disposto no artigo 10.º da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, devendo, por isso, ser desaplicada a norma desse artigo na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
Por sua vez, o recorrente alega que o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade não indica expressamente o facto concreto de que depende a aquisição da nacionalidade portuguesa, pelo que dele não se pode extrair que tal facto seja a manifestação de vontade de adquirir a nacionalidade (mediante a entrega de impresso próprio junto da Conservatória), como se sustenta na decisão recorrida. Acrescenta que, ainda que se admitisse que o facto a que se reporta o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade é a declaração de vontade, esta só poderia corresponder à que é obrigatoriamente registada, sendo a partir desse registo que se pode contar o prazo de caducidade da ação de oposição. Por isso conclui que o preceituado pelo artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, não contraria a previsão normativa do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, conjugado com os artigos 12.º, 16.º, 18.º e 22.º do mesmo diploma legal – ou seja, não tem natureza inovatória –, apenas veio «tornar claro» o facto a partir do qual se conta o prazo para dedução da ação de oposição (clarificação que resulta agora explícita da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 72/XV/1.ª). Por outro lado, no pressuposto de que a execução da lei orgânica que não afete o regime substantivo do direito de cidadania pode ser concretizada através de decreto-lei, defende que a natureza quer do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, quer do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa é procedimental ou adjetiva, visto que se reporta ao momento inicial de um prazo de caducidade (destinado ao Ministério Público para propor a ação de oposição). Daí conclui que, não dispondo sobre o regime substantivo ou material relativo ao direito de cidadania, o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa não afeta o núcleo essencial da Lei da Nacionalidade, designadamente quanto ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
6.4. Cabe, agora, apurar se a norma questionada desrespeita a Lei da Nacionalidade, em concreto, por colidir com o preceituado pelo seu artigo 10.º, n.º 1, na redação aplicável.
É este o teor do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março:
«O Ministério Público deduz nos tribunais administrativos e fiscais a ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade.»
Por sua vez, dispõe o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, que:
«A oposição é deduzida pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do facto de que dependa a aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do artigo 26.º.»
Para aferir se a solução prevista no artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa contraria a disciplina do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, importa apurar o significado da expressão «facto de que depende a aquisição da nacionalidade», que constitui o dies a quo do prazo para o Ministério Público deduzir oposição.
Segundo a decisão recorrida, «o facto de que depende a aquisição da nacionalidade» é a declaração de vontade, porquanto, no Titulo I deste diploma legal, cada secção do Capítulo II – que disciplina a aquisição da nacionalidade – corresponde ao facto da qual a mesma depende, sendo que na Secção I (artigos 2.º a 4.º) tal facto consiste na «vontade».
Ao contrário, o recorrente defende que o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade não indica expressamente o facto concreto de que depende a aquisição da nacionalidade portuguesa, pelo que dele não se pode extrair que tal facto seja a manifestação de vontade de adquirir a nacionalidade, e que, ainda que se admitisse que o facto a que se reporta aquele artigo é a declaração de vontade, esta só poderia corresponder à que é obrigatoriamente registada, sendo a partir desse registo que se pode contar o prazo de caducidade da ação de oposição.
De acordo com a sistematização da Lei da Nacionalidade, encontramos no seu Título I, Capítulo II, Secção I, sob o título «Aquisição da nacionalidade por efeito da vontade», o artigo 2.º («Aquisição por filhos menores ou incapazes»), aplicável ao caso em apreço, segundo o qual «[o]s filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que adquira a nacionalidade portuguesa podem também adquiri-la, mediante declaração» e, também, o artigo 3.º («Aquisição em caso de casamento ou união de facto»), que dispõe, paralelamente, no n.º 1, que «[o] estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa mediante declaração feita na constância do matrimónio».
Trata-se de duas das hipóteses em que a lei faz decorrer diretamente a aquisição da nacionalidade da manifestação da vontade do interessado – diretamente, porque é esta vontade que surge como elemento desencadeador da aquisição, o que constitui um sinal da «importância nuclear» reconhecida no âmbito do regime à vontade do indivíduo na modelação do vínculo da nacionalidade – cf. Rui Moura Ramos, Do direito português da nacionalidade, Coimbra, Coimbra Editora, 1992, pp. 146 e 147).
Com efeito, a propósito da aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, tem vindo a ser reiteradamente entendido na doutrina e na jurisprudência que o facto relevante para a aquisição da nacionalidade não é o estabelecimento de uma relação familiar, mas a declaração de vontade do estrangeiro em condições de adquirir a nacionalidade portuguesa.
Na doutrina, Rui Moura Ramos indica como facto constitutivo da aquisição da nacionalidade por efeito da vontade a «manifestação da vontade do interessado» e, coerentemente, conta o prazo para o Ministério Público deduzir oposição a partir da data da «declaração de vontade do interessado» por ser o «facto de que depende a aquisição da nacionalidade», nos termos do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade (ob. cit., pp. 161 e 162). Na modalidade de aquisição da nacionalidade em caso de casamento, o autor escreve que «o facto relevante para a aquisição não é o casamento (o estabelecimento de uma relação familiar), mas a declaração de vontade do estrangeiro que case com um nacional português», «[o] casamento não é mais do que um pressuposto de facto dessa declaração – mas não é ele o elemento determinante da aquisição» (ob. cit., p. 151).
Também o Tribunal Constitucional afirmou, no Acórdão n.º 615/2013, que «basta a mera declaração do interessado para desencadear o processo de aquisição da nacionalidade portuguesa» e que o que funda o processo conducente à aquisição da nacionalidade portuguesa «é a declaração de vontade do estrangeiro que pretende tornar-se cidadão português».
Nos tribunais judiciais e administrativos, existe jurisprudência abundante e consolidada – produzida sobre o artigo 3.º, mas inteiramente transponível para a hipótese do artigo 2.º da Lei da Nacionalidade – no sentido de que o facto relevante para a aquisição da nacionalidade portuguesa é a declaração de vontade do estrangeiro que reúne condições para a adquirir – cf., por exemplo, o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 12/10/2000, proferido no processo n.º 0068276, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 26/05/2011, proferido no processo n.º 04881/09, e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 28/05/2015, 04/02/2016, 16/06/2016 e 07/07/2016, proferidos, respetivamente, nos processos n.os 01548/14, 01374/15, 0201/16 e 01264/15, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
Do exposto resulta que, segundo a doutrina e a jurisprudência, o facto constitutivo da aquisição da nacionalidade é a manifestação/declaração de vontade do interessado. Consequentemente, embora não o diga expressamente, o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação em causa, deve ser lido no sentido de que o «facto de que depende a aquisição da nacionalidade» aí referido corresponde à manifestação/declaração de vontade do interessado.
Acresce que não encontramos qualquer referência à relevância do registo da declaração para aquisição da nacionalidade enquanto facto constitutivo dessa aquisição ou para efeito de contagem do prazo para o Ministério Público deduzir oposição.
As observações precedentes contrariam a tese do recorrente de que tal facto constitutivo corresponde ao registo da aquisição da nacionalidade. Além de esta solução, como se viu, não decorrer da interpretação do artigo 10.º, n.º 1, ela também não se extrai da conjugação dos artigos 12.º, 16.º, 18.º e 22.º da Lei da Nacionalidade, invocados pelo recorrente. É verdade que estão sujeitas a registo obrigatório as declarações para aquisição da nacionalidade, devendo constar do registo central da nacionalidade, a cargo da Conservatória dos Registos Centrais (artigos 16.º e 18.º, n.º 1, alínea b), da Lei da Nacionalidade). No entanto, como salienta Rui Moura Ramos, o registo é meramente declarativo e não constitutivo, na medida em que «não é ele que desencadeia as modificações da nacionalidade, que se produzem ope legis», apenas tendo a ver com a sua eficácia (Do Direito…, p. 198). É o que resulta, de resto, do artigo 12.º da Lei da Nacionalidade, ao dispor que «[o]efeitos das alterações de nacionalidade só se produzem a partir da data do registo dos atos ou factos de que dependem». Por sua vez, o artigo 22.º do mesmo diploma regula apenas a prova da aquisição (e perda) da nacionalidade, a qual, nos termos do n.º 1, se faz «pelos respetivos registos ou pelos consequentes averbamentos exarados à margem do assento de nascimento».
Está, assim, afastada a leitura do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, no sentido de que o «facto de que dependa a aquisição da nacionalidade» corresponde ao registo da aquisição da nacionalidade.
Em consequência, o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, colide com a previsão normativa do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação em causa.
Não colhe, igualmente, o argumento do recorrente de que aquele artigo 56.º, n.º 1, veio apenas «tornar claro» o facto a partir do qual se conta o prazo para dedução da ação de oposição, clarificação que resulta agora explícita da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 72/XV/1.ª, na base da Lei Orgânica n.º 1/2024, de 05 de março, que conferiu ao artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade a sua redação atual, passando a dispor que «[a] oposição é deduzida pelo Ministério Público no prazo de um ano a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade, em processo a instaurar nos termos do artigo 26.º».
(...)
Voltando ao caso em apreço, concluiu-se supra ser ponto assente na doutrina e na jurisprudência o entendimento segundo qual o facto constitutivo da aquisição da nacionalidade que a Lei da Nacionalidade refere na Secção I é a manifestação/declaração de vontade do interessado. Falha, pois, logo o primeiro requisito, uma vez que a solução do direito anterior não era controvertida, nem incerta. Daí que a nova Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março, tenha adotado uma solução inovadora, procedendo a uma verdadeira alteração do artigo 10.º, n.º 1. A tal não obsta a intenção declarada do legislador de apenas “clarificar” o facto de que depende a aquisição da nacionalidade para efeitos de contagem do prazo da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, dado que, como se viu, pode suceder que o legislador declare ou qualifique expressamente como “interpretativa” certa disposição de uma lei nova, mesmo quando essa disposição seja na realidade inovadora, devendo prevalecer a sua verdadeira natureza.
6.5. Argumenta ainda o recorrente o seguinte: a execução da lei orgânica que não afete o regime substantivo do direito de cidadania pode ser concretizada através de regulamento do Governo aprovado por decreto-lei; a natureza quer do artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, quer do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa é procedimental ou adjetiva, visto que se reporta ao momento inicial de um prazo de caducidade (destinado ao Ministério Público para propor a ação de oposição); não dispondo sobre o regime substantivo ou material relativo ao direito de cidadania, o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa não afeta o núcleo essencial da Lei da Nacionalidade, designadamente quanto ao instituto da oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
À questão de saber se toda a matéria relativa à cidadania conforma reserva de lei orgânica Carlos Blanco de Morais responde negativamente, invocando o disposto no artigo 4.º da Constituição, nos termos do qual podem existir convenções internacionais que, à margem da lei orgânica e eventualmente contra as suas disposições, confiram regimes especiais de atribuição de cidadania (cf. ob. cit., p. 714).
Mesmo que se admita que a disciplina de certas formalidades não essenciais não integra a reserva de lei orgânica, a natureza substantiva ou adjetiva das matérias não pode servir como critério decisivo para as incluir ou excluir dessa reserva, na medida em que mesmo regras formais são suscetíveis de conformar o direito de cidadania ou contender com o acesso à cidadania. Por exemplo, o registo e a prova da cidadania são indicados como integrando a reserva legislativa absoluta da Assembleia da República prevista na alínea f) do artigo 164.º da Constituição [cf. Jorge Miranda e Catarina Santos Botelho, in Jorge Miranda e Rui Medeiros (Org.), Constituição Portuguesa anotada, 2.ª edição, Universidade Católica Editora, 2018, Vol. II, anotação ao artigo 164.º, p. 532].
É esse também o caso da definição do dies a quo do prazo para o Ministério Público deduzir oposição à aquisição da nacionalidade, que, apesar da sua natureza processual, não pode deixar de pertencer à reserva de lei orgânica (tanto que, após as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março, a solução do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa passou a estar também prevista na Lei da Nacionalidade). Com efeito, trata-se de uma opção político-legislativa quanto ao prazo para acionamento de uma condição negativa de eficácia da aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, cuja data de início – mais recuada ou avançada – contende com o acesso à cidadania portuguesa: a fixação dessa data numa fase mais adiantada do procedimento concede mais tempo ao Ministério Público para intervir e alarga o período de exposição dos interessados à eventualidade dessa intervenção.
6.6. Estando em causa matéria abrangida pela reserva de lei orgânica e sendo evidente a incompatibilidade do n.º 1 do artigo 56.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, na redação do Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, com o artigo 10.º, n.º 1, da Lei da Nacionalidade, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, é forçoso concluir que a norma impugnada viola uma lei com valor reforçado, estando, por isso, ferida de ilegalidade (sem prejuízo da sua eventual inconstitucionalidade orgânica e formal, nos termos expostos nos pontos 6.2 e 6.3., que, pelas razões explicadas no ponto 6.3, não cabe aqui sindicar).”
7. O aresto citado entendeu que o “facto de que depende a aquisição da nacionalidade” corresponde, inexoravelmente, “à manifestação/declaração de vontade do interessado”. Pode, no entanto, entender-se que nem sempre assim será, e que - uma vez que a aquisição da nacionalidade, designadamente, por efeito da vontade, depende da reunião de um conjunto de pressupostos, nos termos dos artigos 2.º e 3.º da Lei da Nacionalidade (e não da mera vontade, isoladamente considerada) -, o termo inicial do prazo para dedução da oposição do Ministério Público será o momento da verificação cumulativa de todas as exigências legais (cfr. a declaração de voto do Senhor Conselheiro Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 768/2024).
Contudo, ainda que se sufrague esta interpretação, é igualmente inevitável concluir pela ilegalidade da norma fiscalizada.
8. No mais, o presente caso não apresenta particularidade de relevo em relação àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 768/2024, acima indicado, nem qualquer outra razão que justifique apreciação diversa da que ali foi adotada. Na verdade, o concreto problema em causa – a incompatibilidade entre o disposto, acerca da contagem do prazo de propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, na Lei da Nacionalidade e no Regulamento da Nacionalidade Portuguesa – é em tudo idêntico ao que naquele aresto se apreciou. Deste modo, cumpre reiterar aqui o juízo de ilegalidade, o que determina a improcedência do presente recurso.
III – Decisão
Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:
a) Julgar ilegal a norma do artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2022, de 18 de março, na parte em que dispõe sobre o momento inicial da contagem do prazo da propositura da ação judicial para efeito de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, com fundamento em ilegalidade por violação do artigo 10.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade), na redação dada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril; e, em consequência,
b) Negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 11 de dezembro de 2024 - Mariana Canotilho - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro
A Relatora certifica o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António Ascensão Ramos, que participou na sessão por videoconferência.
Mariana Canotilho