Acórdão n.º 183/88, de 18 de agosto

Acórdão n.º 183/88

Processo n.º 342/88

1 - O Presidente da República requereu em 19 de Julho último ao Tribunal Constitucional (T. Const.), nos termos dos artigos 278.º, n.os 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), e 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a apreciação preventiva da constitucionalidade do artigo 1.º do decreto da Assembleia da República n.º 99/V, que lhe havia sido enviado para promulgação como lei e pelo qual é alterada a redacção do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril (alteração ao sistema eleitoral para a Assembleia Regional da Madeira). O pedido foi assim fundamentado:

O referido preceito eleva «de 3500 para 4000 e de 1750 para 2000 o número de recenseados, ou sua fracção, necessário para eleger um deputado em cada um dos círculos eleitorais em que se divide a Região»;

A Constituição consagra, no artigo 115.º, n.º 6 [devia ter-se escrito 116.º, n.º 5] [reforçado pelo artigo 290.º, alínea h)], e reafirma-o expressamente, no artigo 233.º, n.º 2, quanto à eleição das assembleias regionais, o princípio da representação proporcional, do qual «parece resultar - e assim se tem entendido - a exclusão da possibilidade, ao menos em princípio e sem mecanismos compensatórios, de círculos uninominais, assim como a exigência de que o número de representantes por círculo seja suficiente para que a razão do critério constitucional - assegurar uma expressão suficientemente fiel das diversas correntes políticas - não seja desvirtuada»;

A aplicação do actual artigo 7.º, n.º 2, conduziu já à existência de dois círculos uninominais, mas a alteração constante do decreto em apreciação «tenderá a agravar a situação»: «tomando como base os elementos públicos disponíveis relativos ao número de eleitores inscritos nos círculos eleitorais da Região, é de admitir a probabilidade de vir a aumentar o número de círculos uninominais e de, porventura, mesmo em outros círculos, vir a ficar igualmente prejudicada a fidelidade de representação».

Admitido o pedido, foi notificada a Assembleia da República (AR) para sobre ele se pronunciar (artigo 54.º da Lei n.º 28/82), tendo-se o respectivo Presidente limitado a oferecer o merecimento dos autos.

Cumpre decidir.

2.1 - Depois de dizer, no artigo 3.º, que são órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira (RAM) a Assembleia Regional e o Governo Regional e, no artigo 6.º, que «a Assembleia Regional é composta por deputados regionais, eleitos mediante sufrágio universal, directo e secreto, de harmonia com o princípio da representação proporcional e por círculos eleitorais», o Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril [Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira (EPRAM)], dispõe no artigo 7.º:

1 - Haverá onze círculos eleitorais, correspondentes a cada um dos concelhos compreendidos pela Região e designados pelo respectivo nome.

2 - Cada um dos círculos referidos no número anterior elegerá um deputado por cada 3500 eleitores recenseados ou fracção superior a 1750.

Este preceito é repetido no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 318-E/76, de 30 de Abril.

Pelo artigo 1.º do decreto da Assembleia da República n.º 99/V, a redacção do n.º 2 desse artigo 7.º passa a ser a seguinte:

Cada um dos círculos referidos no número anterior elegerá um deputado por cada 4000 eleitores recenseados ou fracção superior a 2000.

É a constitucionalidade desta norma que vem posta em causa no requerimento do Presidente da República, face aos artigos 116.º, n.º 5, e 233.º, n.º 2, da CRP.

2.2 - O decreto da AR teve por fonte a proposta de lei n.º 57/V, aprovada pela Assembleia Regional da Madeira (ARM) em sessão plenária de 11 de Maio de 1988 (no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 77, de 20 de Maio de 1988), cujo teor, incluindo o preâmbulo, é o seguinte:

As normas que regem a eleição da Assembleia Regional da Madeira constam dos Decretos-Leis n.os 318-B/76, de 30 de Abril, e 318-E/76, de 30 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 427-G/76, de 1 de Junho, e pela Lei n.º 40/80, de 8 de Agosto.

De uma forma geral, tais normas deram boas provas, havendo apenas que proceder a alguns aperfeiçoamentos justificados pelo decorrer do sistema.

Verifica-se que o número de 50 deputados actualmente existente na Assembleia Regional da Madeira é demasiado em função da população do arquipélago e tende a crescer face às disposições legais vigentes.

Por razões de completa constitucionalidade, legalidade e transparência das eleições regionais, impõe-se a alteração do artigo 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril.

A alteração pontual do Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril, justifica-se pela aproximação do acto eleitoral e ainda, como já se referiu, pelo número crescente de deputados que a situação actual, a manter-se, iria gerar.

A elaboração do estatuto definitivo aguardará, por óbvias razões, a revisão constitucional ora em curso na Assembleia da República.

Assim, nos termos do artigo 228.º da Constitutição da República, a Assembleia Regional da Madeira propõe à Assembleia da República, para valer como lei, o seguinte:

Artigo 1.º - 1 - O artigo 7.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril, passa a ter a seguinte redacção:

2 - Cada um dos círculos no número anterior elegerá um deputado por cada 4000 eleitores ou fracção superior a 2000.

Art. 2.º - A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Trata-se, portanto, de uma proposta de alteração do EPRAM, sobre matéria eleitoral, apresentada pela ARM.

E desde logo poderiam levantar-se algumas questões de constitucionalidade.

Primeira questão: a da possibilidade de os estatutos das regiões autónomas e suas alterações versarem matéria eleitoral, possibilidade que é negada por J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.º vol., 1985, nota V ao artigo 228.º e nota III ao artigo 233.º

Segunda questão: a da possibilidade de haver alterações ao EPRAM, uma vez que, por força do artigo 294.º da Constituição (n.º 3 do artigo 302.º, na sua versão originária), «os estatutos provisórios das regiões autónomas estarão em vigor até serem promulgados os estatutos definitivos, a elaborar nos termos da Constituição».

Terceira questão: a da competência das assembleias regionais para fazerem propostas de leis de alteração em matéria eleitoral, nos casos em que esta matéria se contenha nos estatutos das regiões autónomas.

Certo é, porém, que nenhuma destas questões foi posta no requerimento do Presidente da República.

A questão a analisar é, pois, e tão-só, a da eventual violação dos artigos 116.º, n.º 5, e 233.º, n.º 2, da Constituição, como atrás se disse.

2.3 - O artigo 116.º da Constituição, subordinado à epígrafe «Princípios gerais de direito eleitoral», preceitua no n.º 1 que «o sufrágio directo, secreto e periódico constitui a regra geral de designação dos titulares dos órgãos electivos da soberania, das regiões autónomas e do poder local» e no n.º 5 que «a conversão dos votos em mandatos far-se-á de harmonia com o princípio da representação proporcional».

Este princípio - da representação proporcional - é reafirmado no n.º 1 do artigo 155.º para a eleição dos deputados à AR, no n.º 2 do artigo 233.º para as assembleias regionais e no n.º 2 do artigo 241.º para as assembleias das autarquias locais. Diz-se, com efeito, no n.º 2 do artigo 233.º que «a assembleia regional eleita por sufrágio universal, directo e secreto, de harmonia com o princípio da representação proporcional». E o princípio foi considerado tão importante que o artigo 290.º obriga as leis de revisão constitucional a respeita-lo: as leis de revisão constitucional terão de respeitar - lê-se na sua alínea h) - «o sufrágio universal, directo, secreto e periódico na designação dos titulares electivos dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, bem como o sistema de representação proporcional».

A ele se referem os pareceres da Comissão Constitucional n.os 29/78, de 7 de Setembro, e 11/82, de 31 de Março (nos Pareceres da Comissão Constitucional, 7.º vol., p. 47, e 19.º vol., p. 57, respectivamente), elaborados o primeiro a propósito do Decreto n.º 185/I, de 2 de Outubro de 1978 (Lei Eleitoral para a Assembleia da República) e o segundo a respeito de alguns artigos do Decreto-Lei n.º 267/80, de 8 de Agosto (Lei Eleitoral para a Assembleia Regional dos Açores).

Lê-se no primeiro:

Uma vez que atribuiu à expressão da vontade popular através do sufrágio relevância constitucional imediata, a lei fundamental de 1976 delineou os sistemas eleitorais tanto da Assembleia da República como dos demais órgãos electivos do poder político, optando, quanto ao Parlamento, pelo sistema de representação proporcional com o método da média mais alta de Hondt (artigo 155.º) e apresentação de candidaturas pelos partidos políticos (artigo 154.º). É este regime de eleição que vem regulamentado nos artigos 14.º e seguintes do decreto.

Ao legislador ordinário o legislador constituinte apenas deixou a fixação dos colégios eleitorais (artigo 152.º, n.º 1). Aqui, embora a pluralidade de círculos se retire da própria letra constitucional (artigo 152.º, n.º 2), o limite substantivo inultrapassável é o que resulta da imposição de não frustrar a regra da proporcionalidade, elevada a limite material de revisão constitucional [artigo 290.º, alínea h), in fine]. Esta regra ficaria frustrada, por exemplo, se o País fosse dividido em círculos com um número insignificante de deputados.

E mais adiante:

Venham ou não a desaparecer os círculos distritais quando estiverem criadas as regiões administrativas, a modificação operada pelo decreto nos círculos insulares parece ter sido ditada pela extinção aí (aliás, já anterior à Constituição) dos distritos autónomos compreendidos nos dois arquipélagos. E terá sido ditada ainda, no tocante aos Açores, pela vontade de dar efectividade ao sistema proporcional, sabido como até agora, por causa da sua reduzida população, o circulo da Horta só elegia um deputado e o de Angra do Heroísmo dois deputados.

Diz, por sua vez, o parecer referido em segundo lugar, citando Jean-Marie Cotteret e Claude Émeri, Os Sistemas Eleitorais, p. 104:

A representação proporcional encontra-se lado a lado com os números elevados. Em compensação, encontra-se à justa no estreito quadro das circunscrições limitadas.

E logo a seguir:

Que assim terá de ser é por de mais evidente. De facto, a representação proporcional visa atribuir a cada partido ou força política um número de representantes em correspondência com a respectiva força numérica. Ou, para usar a fórmula de Joseph Barthélémy, citada em Documents d'études, n.º 1.05, p. 10:

A representação proporcional é o sistema eleitoral que, em vez de reservar a representação à metade mais um dos eleitores, quer assegurar a cada partido uma representação em relação com a sua força numérica.

Passando agora à doutrina, vejamos o que sobre o princípio da representação proporcional dizem alguns dos nossos constitucionalistas.

Assim, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra e volume citados, parte III, «Organização do poder político», «Nota prévia», n.º 3.4, escrevem:

A CRP não se bastou, porém, com garantir a eleição de determinados órgãos. Curou de garantir igualmente que o sistema eleitoral seja ele mesmo democrático.

Para a CRP, o elemento essencial do sistema eleitoral democrático é o princípio da proporcionalidade na eleição das assembleias representativas e demais órgãos colegiais directamente eleitos. Tal princípio surge genericamente enunciado logo no art. 116.º-5, sendo depois sistematicamente reiterado (arts. 155.º, 233.º-2 e 241.º-2).

Tal princípio reduz-se, afinal, a garantir que, ao menos nos órgãos representativos, esteja configurada a diversidade de representações e orientações político-ideológicas que estruturam politicamente a sociedade.

De acordo com a CRP, o sistema eleitoral é um método para obter uma mais fiel representação do universo político-ideológico do País, e não um instrumento para fabricar maiorias parlamentares a todo o custo. O sistema proporcional há-de garantir duas coisas: (a) que todas as correntes políticas minimamente significativas obtenham representação, fazendo eleger candidatos seus; (b) que as várias correntes políticas obtenham representação em proporção da sua quota de votos, sem discrepâncias significativas.

E mais adiante (nota XV ao artigo 116.º):

A fixação constitucional do sistema eleitoral proporcional deixa, contudo, à lei a possibilidade de escolha entre os vários métodos possíveis de sistema proporcional, salvo para a eleição dos deputados, em que o método de Hondt é constitucionalmente obrigatório (art. 155.º-1). Fica, porém, excluída a hipótese de sistemas mistos de método proporcional e método maioritário.

O princípio da representação proporcional impede ainda o estabelecimento por via legal de quaisquer cláusulas-barreira, tendentes a impedir a representação parlamentar dos pequenos partidos. Além de violar a regra da representação proporcional, uma cláusula deste tipo infringe também o princípio da igualdade do voto. Na eleição de deputados, a Constituição é expressa quanto à proibição de cláusulas-barreira (art. 155.º-2). De resto, tais clásulas sempre seriam inadmissíveis à face do art. 117.º

O sistema de representação proporcional aplica-se obviamente apenas aos órgãos colegiais e exige círculos eleitorais plurinominais, em que o número de representantes a eleger seja suficientemente grande para permitir a aplicação do sistema proporcional (cf. «Nota prévia», 3.4).

Finalmente, na nota II ao artigo 155.º:

Optando pelo sistema proporcional (na versão do método de Hondt), a CRP afasta naturalmente o sistema maioritário, quer na variante do círculo uninominal (seja com eleição por maioria simples a uma volta, à inglesa, seja com eleição a duas voltas, à francesa), quer na variante do círculo plurinominal, usado durante a Constituição de 1933 (e que é bem apropriado para impedir o acesso de qualquer oposição à assembleia).

O sistema proporcional exige listas plurinominais, a fim de distribuir a pluralidade de deputados proporcionalmente aos votos de cada força concorrente. E não basta que cada círculo eleja mais do que um deputado; torna-se necessário que eleja um número de deputados suficientemente grande para ser divisível de modo a atribuir mandatos a todas as forças políticas que obtenham uma percentagem significativa de votos. Obviamente, o círculo único é o que faculta resultados mais rigorosamente proporcionais.

Por sua vez, Marcelo Rebelo de Sousa, Os Partidos Políticos no Direito Constitucional Português, 1983, título IV, capítulo II, n.º 14, ao focar as relações existentes entre o sistema de partidos português e o sistema eleitoral adoptado, escreve:

A influência do sistema eleitoral no sistema de partidos é muito evidente, desdobrando-se em duas linhas essenciais:

A influência do sistema de representação proporcional na modalidade de método de Hondt, como modo de escrutínio vigente, quer nas eleições nacionais, quer nas eleições locais;

A influência do número e dimensão dos círculos eleitorais nas eleições legislativas, que o mesmo é dizer da distribuição de mandatos parlamentares pelos diferentes círculos eleitorais.

E em nota (nota 1123):

A adopção do sistema de representação proporcional encontra-se relacionada com a opção pelo sistema de lista plurinominal. No entanto, entendemos não dever autonomizar esta terceira linha de influência do sistema eleitoral no sistema de partidos, não só porque os seus efeitos são análogos aos gerados pela representação proporcional, como também a sua consagração foi mediata - verificou-se como corolário da adopção do sistema de representação proporcional.

Mais abaixo (n.º 19) alude o mesmo autor à existência de círculos uninominais, «onde inevitavelmente vigoraria o sistema de representação maioritária».

Diga-se, a terminar, que o projecto de Código Eleitoral elaborado pela comissão nomeada por despacho do Ministro da Administração Interna de 3 de Março de 1986 (no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 364, p. 45) elimina os círculos uninominais nas eleições das assembleias das regiões autónomas. Na verdade, depois de dispor, no artigo 35.º, que os respectivos territórios se dividem em círculos eleitorais (n.º 1), que na eleição da Assembleia Regional dos Açores há nove círculos, correspondentes a cada uma das ilhas da Região, designados pelo respectivo nome e com sede no município com maior número de eleitores (n.º 2), e que na eleição da ARM há onze círculos correspondentes a cada um dos municípios da Região e designados pelo respectivo nome (n.º 3), acrescenta, no n.º 1 do artigo 36.º, que a cada um dos círculos correspondem dois mandatos e mais um por cada 6000 recenseados ou fracção igual ou superior a 1000.

Pois bem. Em onze círculos eleitorais, a Região Autónoma da Madeira tem já dois círculos uninominais, isto é, dois círculos em cada um dos quais os eleitores elegem um só deputado: Porto Moniz e Porto Santo. Em consequência da alteração introduzida no n.º 2 do artigo 7.º do respectivo Estatuto pelo decreto da AR em apreciação, um novo círculo uninominal virá a surgir: o de São Vicente. É o que se retira das intervenções dos deputados acerca do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso interposto pelo PCP do despacho do Presidente da AR que admitiu a proposta de lei n.º 57/V (no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 83, de 16 de Junho), intervenções que ocorreram na sessão plenária de 15 de Junho (no Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 100, de 16 de Junho), bem como do debate e votação na generalidade da referida proposta (no mesmo Diário, 1.ª série, n.º 109, de 1 de Julho); e o mesmo resulta quer do «Mapa oficial com o resultado das eleições para a Assembleia Regional da Região Autónoma da Madeira realizadas em 14 de Outubro de 1984» (no Diário da República, 1.ª série, n.º 251, de 29 de Outubro de 1984, suplemento) - donde constam como eleitores inscritos, na parte que aqui interessa destacar, para Porto Moniz 2732, para Porto Santo 2898 e para São Vicente 5541 -, quer do «Mapa a que se refere o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 318-E/76, de 30 de Abril» (no citado Diário, 1.ª série, n.º 174, de 29 de Julho de 1988), com vista à eleição dos deputados às Assembleias Regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, designadas para 9 de Outubro próximo pelo Decreto do Presidente da República n.º 56-A/88 (no mesmo Diário, 1.ª série, n.º 165, de 19 de Julho) - donde constam como eleitores inscritos para os referidos círculos, respectivamente, 2900, 3250 e 5854.

Ora, sendo a existência de círculos uninominais contrária ao princípio da representação proporcional fixado, em geral, no n.º 5 do artigo 116.º da Constituição e, em especial para as assembleias regionais, no n.º 2 do artigo 233.º, a conclusão só pode ser uma: a da inconstitucionalidade, por violação desses preceitos, do artigo 1.º do decreto da Assembleia da República n.º 99/V.

Pelo exposto, o T. Const. pronuncia-se pela inconstitucionalidade, por violação dos artigos 116.º, n.º 5, e 233.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, do artigo 1.º do decreto da Assembleia da República n.º 99/V (alteração ao sistema eleitoral para a Assembleia Regional da Madeira).

Lisboa, 3 de Agosto de 1988. - Mário de Brito - Luís Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Dinis - Messias Bento (vencido, nos termos da declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa [vencido. Decerto que no estrito âmbito de um círculo uninominal não pode realizar-se, por definição, proporcionalidade eleitoral: aí opera, sem mais, uma regra «maioritária». Mas afigura-se-me que onde a existência de círculos uninominais represente uma excepção contada ao sistema, ocorra num quadro globalmente proporcional e seja ditada por reais especificidades da eleição em causa (de ordem geográfica, histórica ou relativas à própria dimensão «reduzida» do universo eleitoral), poderá ela não implicar um significativo desvirtuamento do «princípio» do sufrágio proporcional e não dever, assim, levar-se à conta de uma «infracção» deste princípio. É o que acontece no caso - pelas razões basicamente expostas na declaração de voto do Exmo. Conselheiro Messias Bento) - Armando Manuel Marques Guedes.

Declaração de voto

Votei vencido, pelas razões que seguem:

É certo que o princípio da representação proporcional visa assegurar a representação das forças políticas concorrentes à eleição na proporção dos votos obtidos por cada uma. Um tal princípio não é assim, cumprido com círculos eleitorais uninominais.

O dito princípio, nas eleições para as assembleias regionais, tem, no entanto - como se acentuou no parecer n.º 11/82 da Comissão Constitucional -, de conviver com o princípio da autonomia (cf., sobre o sentido deste princípio, o artigo 227.º da Constituição).

O legislador, sensível às exigências da autonomia, fez coincidir, na Região Autónoma da Madeira, os círculos eleitorais com os respectivos concelhos. Havendo-se dividido eleitoralmente desse modo o território da Região, das duas uma: ou haveria de aumentar-se desmesuradamente o número de deputados ou permitir-se a existência de círculos uninominais. Foi neste último sentido a opção do legislador, pois que passou a haver dois círculos uninominais.

Com a redacção que agora se pretendia dar ao n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 318-D/76, de 30 de Abril, passaria a haver um terceiro círculo uninominal.

A grande maioria dos círculos eleitorais, num total de onze (cf. mapa publicado no Diário da República, 1.ª série, de 29 de Julho de 1988), são, no entanto, círculos plurinominais.

A entorse que as exigências da autonomia assim iam causar ao princípio da representação proporcional não era, em meu entender, de molde a desfigurá-lo. Não podia, de facto, dizer-se que a Assembleia Regional deixava, por isso, de ser eleita de harmonia com o princípio da representação proporcional.

E isto - o fazer-se a eleição de harmonia com o princípio da representação proporcional - é o que exige a Constituição (cf. o artigo 233.º, n.º 2). - Messias Bento.