Acórdão n.º 27/2022, de 3 de fevereiro

Acórdão n.º 27/2022

Processo n.º 862/2020

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1 - Por decisão de 20 de fevereiro de 2020, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante, «ECFP») julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses/Movimento Reorganizativo do Partido do Proletariado (PCTP/MRPP) relativas à campanha para a eleição para o Parlamento Europeu realizada em 25 de maio de 2014 [artigos 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho (Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, doravante, «LFP») e 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de Janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, doravante, «LEC»)].

2 - Desta decisão não foi interposto recurso.

3 - Na sequência da decisão relativa à prestação das contas, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o PCTP/MRPP pela prática da irregularidade verificada naquela decisão.

4 - No âmbito do procedimento contraordenacional instaurado contra o PCTP/MRPP (Processo n.º 2/2020), por decisão de 18 de agosto de 2020, a ECFP aplicou uma coima no valor de (euro)4.686,00, equivalente a 11 (onze) SMN de 2008, pela prática da contraordenação prevista e sancionada pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP.

5 - Inconformado, o arguido recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, doravante, «LTC»), mediante requerimento que concluiu nos seguintes termos:

«1. A Entidade das Contas operou à análise perfunctória da documentação que lhe foi remetida e que carece de se analisada de forma mais aturada, em conjunto com o depoimento das testemunhas que ora se indicam, para que possam ser retiradas as corretas conclusões e consequências legais.

2. Concluir, sem mais, pela culpabilidade do Partido não é legal nem admissível, atento o facto da prova do "facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima" [artigo 1.º RGCO] ser da competência da Entidade de Contas e não do Partido, vigorando em Portugal o princípio da não autoincriminação, conhecido como nemo tenetur sine ipse accusare.

3. Dispõe o n.º 2 do artigo 31.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, que "Os partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS" (nosso realce e sublinhado).

4. A Entidade de Contas aplicou a coima calculada com base no SMN, partindo da redação anterior desta disposição legal, no que não se concede.

5. Por conseguinte, ainda que se verificasse a prática da infração que se teima imputar ao Partido sem a devida análise dos factos, no que não se concede, deveria a mesma corresponder a 11 (onze) IAS no valor de (euro) 4.611,42 e não no valor de (euro) 4.686,00, situação que carece de ser verificada, dela se extraindo as devidas consequências legais.»

6 - Recebido o requerimento de recurso, a ECFP, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - O Tribunal Constitucional admitiu o recurso e ordenou a abertura de vista ao Ministério Público, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A da LTC.

8 - O Ministério Público emitiu parecer sobre o recurso, pronunciando-se pela sua improcedência.

9 - O arguido, regulamente notificado, não apresentou resposta ao parecer do Ministério Público.

II - Fundamentação

A. Considerações gerais sobre o novo regime de fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais

10 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar a LFP e a LEC, introduzindo mudanças significativas no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Tendo em conta que, à data de entrada em vigor dessa Lei - 20 de abril de 2018 (cf. o seu artigo 10.º) -, os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da mesma Lei.

B. Questão prévia - requerimento de prova

11 - Relativamente ao requerimento de prova, designadamente testemunhal, que acompanha o recurso, para além de o recorrente não especificar o seu objeto, nem fundamentar em concreto a sua utilidade, considera-se que os documentos juntos aos autos são suficientes para se decidir sobre a matéria de facto em causa. Com efeito, a imputação efetuada na decisão recorrida respeita à insuficiência de suporte documental de certas despesas da campanha e dos esclarecimentos complementares prestados em sede de instrução, que, não permitindo saber aquilo que se pagou, impossibilita o controlo da razoabilidade dos preços. Tal imputação deve ser sindicada em função dos documentos constantes do processo e não pode ser supervenientemente afastada mediante a produção de prova testemunhal na fase de recurso (neste sentido, a propósito de situações similares, vide os Acórdãos n.os 757/2020 e 233/2021).

C. Fundamentação de facto

C.1. Factos provados

12 - Com relevância para a decisão, provou-se que:

1. O Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses/Movimento Reorganizativo do Partido do Proletariado (PCTP/MRPP) é um partido político português, constituído em 18 de fevereiro de 1975, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.

2. O Partido apresentou candidatura à eleição para o Parlamento Europeu realizada a 25 de maio de 2014.

3. O Partido apresentou, em 15 e 19 de dezembro de 2014, as respetivas contas relativas à referida campanha.

4. O Partido apresentou, em 03 de novembro de 2015, retificação às contas mencionadas em "3.".

5. Nas contas apresentadas foi registada a seguinte despesa de campanha, não tendo sido exibidos elementos complementares suficientes para comparação de preços:

5.1. Fatura n.º M-249, emitida em 23/05/2014, pelo fornecedor «LIMITLESS Media, Unipessoal, Lda.», no montante de (euro) 20.000,00, com o descritivo «Cód. Artigo: PCTP, Designação: Serviços Prestados durante o período de Campanha Eleitoral, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço: 0,00 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 0,00 (euro); Cód. Artigo: PCTP, Designação: Concepção da Campanha, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço: 2.260,16 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 2.260,16 (euro); Cód. Artigo: PCTP, Designação: Comunicação Impressa, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço; 2.500,00 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 2.500,00 (euro); Cód. Artigo: PCTP, Designação: Estruturas, Cartazes e Telas, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço: 11.5000,00 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 11.500,00 (euro)».

6. Ao agir conforme descrito em "5." e "5.1.", o arguido representou como possível que o conteúdo da fatura não permitisse detalhar a despesa e, na ausência de elementos complementares de comparação de preços, aferir se os respetivos valores correspondiam aos valores de mercado ou aos valores de referência indicados na Listagem n.º 38/2013, publicada no Diário da República n.º 125/2013, série II, de 2 de julho, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

7. O arguido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

8 - O PCTP/MRPP, nas contas referidas em "4.", registou receitas no valor total de (euro) 51.947,21 e despesas no valor total de (euro) 53.017,59.

9 - O Partido não recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada em "2.".

[Com interesse, nenhum outro facto se provou.]

C.2. Motivação da decisão sobre a matéria de facto

13 - Na decisão sobre a matéria de facto o Tribunal teve, desde logo, em consideração factos notórios, isto é, do conhecimento geral (maxime, porque divulgados no sítio público do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt). No mais, a convicção do Tribunal formou-se com base na análise conjugada e crítica da prova documental junta aos autos, como infra se explicitará.

Para prova do facto "1." teve-se em consideração o teor da publicação existente no sítio público da Internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, do qual a mesma se extrai.

A prova do facto "2." resulta do teor do PA 13/PE/14/2019 (em particular, fls. 3 a 7), constituindo o pressuposto da prestação de contas.

A prova dos factos "3." e "4." decorre dos documentos de fls. 8 a 12 do PA e do seu Anexo I, respetivamente.

A prova dos factos "5." e "5.1." baseou-se no teor da fatura junta a fls. 3 destes autos. Relevou, também, a circunstância de, nas ocasiões em que podia ter explicado o valor faturado e as parcelas em que o mesmo se decompunha, o Partido respondeu sempre de forma insuficiente. Com efeito, em sede de auditoria, limitou-se a dizer que os serviços de «Comunicação Impressa» corresponderam a «Cartazes/Mupi 180x120, papel Blue back offset» e os de «Estruturas, Cartazes e Telas» abrangeram «Cartazes 8/Mupi 3, 180x120, papel Blue back offset» e «Estruturas alugadas pelo período de campanha, medidas 8x3» (cf. págs. 14 e 15 do Relatório da ECFP, onde se afirma, ainda, que tal informação não é coerente com os meios identificados através da verificação física das ações e meios de campanha, nem permite saber a natureza da despesa considerada na rubrica «Conceção da Campanha») e, notificado para se pronunciar sobre o teor do Relatório da ECFP, remeteu para essa primeira resposta (cf. fls. 50 do PA). Também a informação fornecida já no âmbito do processo contraordenacional, na sequência da notificação nos termos e para os efeitos do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, doravante, «RGCO»), se revelou insuficiente, pois, embora descreva os serviços prestados com maior detalhe, não procede à sua correspondência com cada rubrica da fatura, nem discrimina os preços de cada serviço, continuando a ser impossível cotejá-los com os valores de mercado e aferir da sua razoabilidade (além de subsistir a omissão de informação quanto à natureza da despesa relativa à «Conceção da Campanha»). Acresce que, mesmo que assim não fosse, a informação prestada nesse momento sempre seria extemporânea, pois, estando em causa possibilitar que a ECFP verifique as contas apresentadas, quaisquer elementos ou explicações adicionais devem ser facultados no âmbito do processo de prestação de contas, até à prolação da decisão em sede de procedimento administrativo que as aprecia (neste sentido, vide o Acórdão n.º 43/2015 e, mais recentemente, o Acórdão n.º 236/2021), sem prejuízo da sua valoração em sede de determinação da medida concreta da coima eventualmente a aplicar.

Por sua vez, a prova da factualidade descrita em "6." e "7." extrai-se da matéria objetiva dada como provada, que, à luz das regras de experiência comum, deixa antever a sua verificação, tanto mais que do Relatório da ECFP de fls. 37 a 48 do PA constavam já todas as situações aqui em análise, tendo o Partido sido notificado do seu teor (cf. fls. 36 do PA) e, apesar de lhe ter sido concedido prazo para se pronunciar e/ou retificar as contas, não o fez. Acresce que estamos perante o incumprimento de deveres que, para além de decorrerem da LFP (em articulação com a LEC), têm sido amplamente abordados e explicitados pela jurisprudência constitucional, pelo que, ponderando, ainda, a experiência do Partido (cuja constituição remonta a 1975), a conclusão que se impõe é a de que os agentes da candidatura, necessariamente familiarizados com as regras previstas naqueles diplomas, representaram as exigências daí decorrentes no âmbito da organização das contas da campanha, tendo-se, no entanto, abstido de implementar os procedimentos necessários para assegurar a respetiva observância e conformado com o resultado desvalioso.

Sobre este assunto, veja-se, entre outros, o Acórdão n.º 98/2016: «Tratando-se, com efeito, do incumprimento de deveres que, para além de decorrerem expressamente da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, se encontram, quanto aos termos do seu cabal cumprimento, amplamente esclarecidos na jurisprudência do Tribunal, a conclusão que se impõe é a de que os agentes da candidatura representaram as exigências daí decorrentes no âmbito da organização das contas da campanha, tendo-se, no entanto, abstido de implementar os procedimentos necessários a assegurar a respetiva observância e conformado com o resultado desvalioso. O que conduz a ter por verificado, na modalidade de dolo eventual, o dolo exigido pelo tipo subjetivo do ilícito previsto no artigo 31.º do referido diploma legal. Finalmente, quanto à prova do substrato factual em que assenta o dolo, tem o Tribunal afirmado repetidas vezes (cf., por exemplo, os Acórdãos n.os 86/2008 e 405/2009) que ela decorrerá normalmente de elementos de prova indiciária ou circunstancial obtida através dos chamados juízos de inferência. Como se escreveu no primeiro dos Acórdãos citados, "além de admissível em termos gerais, o meio probatório em questão assum[e] decisiva relevância no âmbito da caracterização do «conteúdo da consciência de um sujeito no momento em que este realizou um facto objetivamente típico», em particular ao nível da determinação da «concorrência dos processos psíquicos sobre os quais assenta o dolo» (cf. Ramon Ragués I Vallès, El dolo y su prueba en el proceso penal, J.M. Bosch Editor, 1999, pg. 212 e ss.). Isto porque, conforme se sabe, o dolo - ou, melhor, o nível de representação que a sua afirmação supõe sob um ponto de vista fáctico -, uma vez que se estrutura sob realidade pertencente ao mundo interior do agente, apenas se tornará apreensível, na hipótese de não ser dado a conhecer pelo próprio, através da formulação de juízos de inferência e na presença de um circunstancialismo objetivo, dotado da idoneidade e concludência necessárias a revelá-lo".»

Com efeito, o sistema probatório alicerça-se em grande parte neste tipo de raciocínio (indutivo) e, não havendo confissão, a prova dos elementos subjetivos do tipo (doloso ou negligente) não poderá fazer-se senão por meio de prova indireta. Por outras palavras, a verificação objetiva da conduta que integra a descrição típica do ilícito contraordenacional permite concluir, por presunção natural, judicial ou de experiência, que o agente agiu dolosa ou negligentemente, tudo sem prejuízo da possibilidade de demonstração, designadamente pelo agente, do contrário.

Por último, o facto "8." emerge do teor de fls. 4 e 7 do Anexo I e o facto "9." advém do teor de fls. 2 do PA.

D. Fundamentação de direito

D.1. Preenchimento do tipo contraordenacional

14 - Em causa estão as contas da campanha para a eleição para o Parlamento Europeu, realizada em 25 de maio de 2014, apresentadas pelo PCTP/MRPP.

O capítulo III da LFP contém as normas aplicáveis em sede de financiamento das campanhas eleitorais. Por sua vez, os artigos 30.º a 32.º do seu capítulo IV preveem as coimas a que estão sujeitos os infratores das regras respeitantes ao financiamento das campanhas eleitorais.

De acordo com o artigo 12.º da LFP, aplicável, ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, nas campanhas eleitorais existe um dever genérico de organização contabilística, por forma a que a contabilidade reflita, designadamente, as suas receitas e despesas. Este dever genérico é concretizado no n.º 3 do mesmo artigo, que enumera os requisitos especiais do regime contabilístico próprio.

Porém, como se afirmou no Acórdão n.º 417/07 - e repetiu, designadamente, nos Acórdãos n.os 77/2011, 139/2012, 177/2014 e 43/2015 -, não se verifica uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da LFP impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º, pelo que nem todas as ilegalidades e irregularidades previamente detetadas na fiscalização às contas da campanha eleitoral implicam responsabilidade contraordenacional. Como se refere, por exemplo, no Acórdão n.º 177/2014, «[...] apesar de a violação da Lei n.º 19/2003, em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais, poder resultar do incumprimento de qualquer um dos deveres específicos que as suas normas impõem ou da violação do dever genérico de organização contabilística, apenas são passíveis de coima aquelas condutas que sejam subsumíveis à previsão tipificadora dos artigos 30.º a 32.º do referido diploma legal. Com efeito, ao invés do que resultaria de um tipo geral aberto, construído de modo a tornar sancionável a violação, em si mesma e enquanto tal, de qualquer um dos deveres resultantes da Lei n.º 19/2003, os tipos legais que integram o regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais contêm, eles próprios, uma descrição da conduta proibida que estrutura a própria definição do ilícito».

Na síntese do Acórdão n.º 405/2009 (reproduzida no Acórdão n.º 43/2015), o Tribunal, com base nessa constatação, procedeu à identificação das condutas que o legislador escolheu como passíveis de coima, em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais, nos seguintes termos:

a) recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, da mesma Lei;

b) incumprimento, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, desta Lei;

c) incumprimento, por parte das pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.os 2 a 4, da citada Lei;

d) ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) incumprimento do dever de entrega, por partidos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores, de contas discriminadas da campanha eleitoral, nos termos previstos no artigo 27.º da LFP - artigo 32.º, n.os 1 e 2, da mesma Lei.

E, a partir desta sistematização, no mesmo Acórdão, identificaram-se, no conjunto das infrações respeitantes ao financiamento das campanhas eleitorais tipificadas na LFP, duas categorias (para além da correspondente ao incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral): uma, composta por infrações relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito - as correspondentes à obtenção de receitas ou realização de despesas ilícitas, previstas no artigo 30.º do citado diploma; e outra, integrada pelas infrações relativas à organização das contas da campanha - as correspondentes à ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha, a que se refere o artigo 31.º da mesma Lei. Como ali se elucida, as primeiras reportam-se à «inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato» (cf. os artigos 16.º, n.º 4 - anterior n.º 3 -, até "60 IAS por doador", 19.º, n.º 3, e 20.º da LFP); as segundas respeitam à «desconsideração do regime de tratamento das receitas e despesas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados» (cf. o artigo 12.º, por força do artigo 15.º, n.º 1, e os artigos 16.º, n.os 2 e 4, última parte, e 19.º, n.º 2, da LFP).

Para o que ao caso importa, dispõe este artigo 31.º que os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS (n.º 1) e que os partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS (n.º 2) [uma vez que estamos perante factos ocorridos antes de 2018, há que atentar no disposto no artigo 152.º, n.os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, nos termos do qual o valor a considerar é o do salário mínimo nacional (SMN) de 2008 ((euro) 426,00), enquanto o valor do IAS não o ultrapassasse (o que só sucedeu em 2018 - cf. a Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro)].

Como resulta do teor da norma, o elemento objetivo do tipo contraordenacional em apreciação consiste na prestação de contas de campanha eleitoral sem discriminação ou sem a devida comprovação das respetivas receitas e despesas. Assim, não está em causa qualquer violação dos deveres legais de organização contabilística a que obedecem as contas das campanhas eleitorais, mas apenas e tão só a violação de tais deveres que se traduza na ausência de discriminação e/ou de devida comprovação da receita ou despesa em causa (vide o Acórdão n.º 754/2020).

Relativamente ao elemento subjetivo, o tipo do artigo 31.º da LFP é estruturalmente doloso, admitindo a verificação do dolo em qualquer uma das três modalidades que dogmaticamente lhe estão associadas, ou seja, dolo direto, necessário ou eventual.

15 - Cabe, agora, analisar a conduta concretamente imputada ao arguido, designadamente na perspetiva do preenchimento do tipo objetivo da contraordenação por que foi sancionado: nas contas apresentadas foi registada a uma despesa de campanha titulada por uma fatura cujo descritivo não é suficientemente detalhado ou claro e, como tal, não permite determinar a natureza da despesa e aferir da razoabilidade do seu montante face aos valores de mercado ou aos valores de referência indicados na Listagem n.º 38/2013, não tendo sido exibidos elementos complementares suficientes para comparação de preços.

Importa, pois, analisar a fatura alegadamente incompleta à luz do direito aplicável - os n.os 1 e 2 do artigo 31.º, combinados com os artigos 12.º, n.os 1 e 2, 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, todos da LFP - e formular um juízo preciso sobre a irregularidade apontada.

Já vimos que, nos termos do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, a organização contabilística das campanhas eleitorais, sem prejuízo dos requisitos especiais do regime contabilístico próprio, se rege pelos princípios aplicáveis ao Sistema de Normalização Contabilística (SNC) e que daquelas normas se extrai um dever genérico de organização contabilística nas campanhas eleitorais, por forma a que a contabilidade reflita, designadamente, as suas receitas e despesas.

Releva, ainda, o disposto no artigo 19.º, n.º 2, da LFP, que obriga à discriminação por categorias das despesas de campanha eleitoral, com a junção de documento certificativo em relação a cada ato de despesa. Tem sido entendimento deste Tribunal que o cumprimento do dever imposto pela segunda parte deste artigo impõe não só a apresentação de documentos destinados à comprovação das despesas contabilizadas, mas também que o descritivo dos suportes documentais apresentados para esse efeito seja suficientemente completo para avaliar se as despesas documentadas respeitam à campanha eleitoral e estão adequadamente refletidas nas contas, bem como para aferir da sua razoabilidade.

Passemos, então, a identificar e definir as irregularidades que, em abstrato, podem afetar as contas neste domínio. Nesta tarefa, seguiremos de perto a classificação apresentada no Acórdão n.º 758/2020 (que repete e desenvolve as considerações também expendidas sobre o tema no Acórdão n.º 756/2020).

Num primeiro grupo (a) incluem-se as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas, inidóneas a servir de instrumento de titulação de despesas de campanha e, por isso, irregulares.

Num segundo grupo (b) estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos, pelo que as faturas que a suportam devem ser consideradas regulares.

Num terceiro grupo (c) encontram-se as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos naquela listagem. As faturas respetivas devem ser consideradas irregulares em função dessa desconformidade, salvo se o Partido demonstrar cabalmente a razão de ser do desvio ou se este não for significativo.

No último grupo (d) inserem-se as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida. As faturas respetivas, desde que discriminem clara e precisamente o seu objeto, devem ser tidas como regulares, salvo se for provado que os montantes nelas inscritos são inverosímeis, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, em face dos usos do mercado pertinente atento o específico bem ou serviço.

Procuraremos, em seguida, classificar a fatura dos autos por referência a um daqueles quatro grupos, tendo sempre subjacente o propósito de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

A fatura, com o n.º M-249, emitida em 23/05/2014, pelo fornecedor «LIMITLESS Media, Unipessoal, Lda.», no montante de (euro) 20.000,00, tem o seguinte descritivo: «Cód. Artigo: PCTP, Designação: Serviços Prestados durante o período de Campanha Eleitoral, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço: 0,00 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 0,00 (euro); Cód. Artigo: PCTP, Designação: Concepção da Campanha, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço: 2.260,16 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 2.260,16 (euro); Cód. Artigo: PCTP, Designação: Comunicação Impressa, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço; 2.500,00 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 2.500,00 (euro); Cód. Artigo: PCTP, Designação: Estruturas, Cartazes e Telas, Qtd.: 1, Uni.: Uni., Preço: 11.5000,00 (euro), Desc: ..., Imposto: 23 %, Total Ilíquido: 11.500,00 (euro)».

Trata-se de uma fatura cujo descritivo não concretiza a natureza do serviço de «Conceção da Campanha» e não contém as características dos demais serviços prestados, designadamente a quantidade, a dimensão e o material das estruturas, cartazes e telas. Estamos, por conseguinte, perante uma fatura incompleta e, como tal, irregular, integrando-se no grupo (a). Acresce que os elementos complementares fornecidos, designadamente na fase de auditoria (dado que afastámos a relevância dos apresentados posteriormente, já na fase sancionatória), foram insuficientes, na medida em que são omissos quanto à natureza dos serviços de «Conceção da Campanha», não indicam a natureza de todos os demais serviços (v.g., colocação, substituição ou produção de cartazes e telas) ou a quantidade de todos os produtos, nem especificam a duração do aluguer das estruturas, continuando, assim, a ser impossível apurar todos os preços unitários, compará-los com os valores de mercado ou os valores de referência previstos na Listagem n.º 38/2013 e aferir da sua razoabilidade.

Em suma, a fatura deve ser considerada em desconformidade com o quadro legal aplicável em virtude de o seu descritivo ser incompleto e não terem sido apresentados elementos complementares de comparação de preços que permitissem aferir da razoabilidade das despesas face aos valores de mercado.

Este juízo está em sintonia com a jurisprudência do Tribunal que qualificou situações em que o descritivo do documento de suporte se mostrou insuficiente ou pouco claro e, no conjunto da documentação disponibilizada pelo Partido, não se encontrou qualquer evidência da razoabilidade das despesas face aos preços de referência constantes da lista indicativa de preços ou em relação aos preços praticados no mercado como violação do dever de comprovação, através de documentos de suporte suficientemente concludentes e completos, das despesas da campanha eleitoral, imposto pelos artigos 12.º, n.os 1 e 2 - ex vi do artigo 15.º, n.º 1 - e 19.º, n.º 2, todos da LFP, violação essa relevante no plano contraordenacional, nos termos do artigo 31.º da mesma Lei (cf. os Acórdãos n.os 177/2014, 43/2015, 140/2015, 537/2015, 574/2015 e 98/2016). Salienta-se que o denominador comum a todas as situações - as identificadas nessa jurisprudência (a que se juntam, mais recentemente, os Acórdãos n.os 756/2020 e 758/2020) e a reconhecida nos autos - é a ausência ou insuficiência de documentação de suporte para aferir da razoabilidade dos preços faturados, factualidade que configura a violação do dever imposto pelo artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi do artigo 15.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 19.º, n.º 2, todos da LFP, dando causa, por via de uma insuficiente comprovação das despesas da campanha, ao preenchimento do tipo contraordenacional constante do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da mesma Lei.

16 - No que toca ao tipo subjetivo da contraordenação, a decisão sancionatória imputa os factos ao Partido a título de dolo, sob a modalidade de dolo eventual. Nela se afirma, ainda, que o arguido teve consciência da ilicitude dos mesmos.

A este respeito, pelas razões já apontadas - conjugação da factualidade objetiva apurada com as regras de experiência comum, não retificação das contas mesmo após o conhecimento, através da notificação do relatório da ECFP, da situação em análise, apreciação e julgamento da irregularidade em causa por vasta jurisprudência do Tribunal Constitucional e experiência do Partido -, ficou provada quer a atuação dolosa (facto "6."), quer a consciência da ilicitude (facto "7.") por parte do arguido.

17 - Em face de tudo quanto foi exposto, conclui-se que a conduta do arguido integra os elementos do tipo objetivo e subjetivo da contraordenação prevista e sancionada no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP.

D.2. Das consequências jurídicas da contraordenação

18 - A ECFP aplicou ao PCTP/MRPP uma coima no valor de (euro)4.686,00, equivalente a 11 (onze) SMN de 2008, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2,

da LFP.

Tendo em conta que a irregularidade imputada foi dada como provada, mantendo-se inalterado o peso relativo da infração no total da despesa (ou seja, 37,7 % do valor global das despesas da campanha), em conjugação com os demais fatores, a nosso ver, corretamente ponderados em sede de determinação da medida da coima, nenhum reparo merece a decisão recorrida neste particular, cuja sanção concretamente aplicada - de resto, muito próxima do mínimo legal - se mantém.

O recorrente considera que a unidade de referência de cálculo da coima se deverá indexar ao IAS e não ao SMN de 2008, atentas as alterações que o artigo 152.º, n.º 1, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, introduziu na LFP. Fá-lo, no entanto, sem razão, uma vez que o n.º 2 desse preceito estabelece, também, que aquelas alterações «apenas produzem efeito no ano em que o montante do indexante de apoios sociais (...) atinja o valor da retribuição mínima mensal garantida fixada para o ano de 2008». Ora, como se disse supra, tal não havia ainda ocorrido à data dos factos em sindicância, impondo-se, deste modo, a indexação da coima ao salário mínimo nacional em valores de 2008 (artigo 152.º, n.º 3, da Lei n.º 64-A/2008).

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente o recurso interposto pelo PCTP/MRPP e, consequentemente, manter a coima aplicada pela ECFP pela prática da contraordenação prevista e sancionada pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP.

Atesto o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Lino Ribeiro, António Ascensão Ramos, José Teles Pereira e Maria Assunção Raimundo, que participam por via telemática. João Pedro Caupers.

Lisboa, 11 de janeiro de 2022. - João Pedro Caupers - Afonso Patrão - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Pedro Machete - Joana Fernandes Costa.

314959432