Acórdão n.º 333/86, de 19 de dezembro

Acórdão n.º 333/86

Processo n.º 263/86

Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional:

1 - O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores vem requerer ao Tribunal Constitucional, nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 278.º da Constituição da República, a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas do diploma legislativo regional n.º 26/86; dos artigos 1.º, 3.º 4.º e 5.º, por violarem o disposto no artigo 229.º, alínea a); do artigo 2.º, por ofender o disposto nos artigos 229.º, alínea a), 168.º, n.º 1, alínea u), e 275.º, n.º 3.º; dos artigos 8.º, n.º 2, 10.º e 16.º, por ofenderem o disposto nos artigos 229.º, alínea a), 232.º, n.os 1 e 2, e 275.º, n.º 3.º; dos artigos 13.º e 14.º, por ofenderem o disposto nos artigos 229.º, alínea a), e 232.º, n.os 2 e 3, e do artigo 17.º, por ofensa dos artigos 229.º, alínea a), 232.º, n.os 2 e 3, 167.º, alínea c), e 275.º, n.º 3 - todos da Constituição da República.

O citado diploma legislativo foi aprovado na Assembleia Regional dos Açores em 16 de Outubro de 1986 e remetido ao Gabinete do Ministro da República em 3 de Novembro seguinte.

II - Fundamentando o seu requerimento, o Ministro da República alega que naquele diploma a Assembeia Regional vem dispor sobre matérias que não são de interesse específico da Região Autónoma dos Açores. É o que acontece, em seu entender, com as normas dos artigos 1.º a 5.º, 8.º, n.º 2, 10.º, 13.º, 14.º, 16.º e 17.º, que assim violam o artigo 229.º, alínea a), da Constituição. E, relativamente às normas dos artigos 8.º, n.º 2, 10.º, 13.º, 14.º, 16.º e 17.º, na medida em que afastam a competência própria do Ministro da República na coordenação e superintendência dos serviços e funções do Estado na Região, violam ainda o disposto no artigo 232.º, n.os 2 e 3, da Constituição. Também as normas dos artigos 2.º, 8.º, n.º 2, 10.º, 16.º e 17.º violam o disposto nos artigos 168.º, n.º 1, alínea u), e 275.º, n.º 3, da Constituição, na medida em que disciplinam matérias que têm a ver com o estatuto da função pública e colocam as Forças Armadas na dependência de órgãos que não são de soberania. Finalmente, considera ainda o Ministro da República que a norma do artigo 17.º, do diploma legislativo, na medida em que dispõe sobre matéria reservada à competência exclusiva da Assembleia da República, viola o disposto no artigo 167.º, alínea c), da Constituição.

III - Notificado o presidente da Assembleia Regional para responder, querendo, fê-lo ele afirmando, de essencial, que não pode deixar de concluir-se a existência de interesse específico da Região para legislar como o fez, já que esse interesse se traduz nos condicionalismos geográficos do arquipélago: as maresias, os temporais, os tremores de terra, os terramotos, as erupções vulcânicas, recordando que o vulcanismo e os sismos sempre têm feito parte integrante da frequentemente dolorosa história do povo açoriano, de que são exemplo o sismo de 1 de Janeiro de 1980, o vulcão dos Capelinhos de 1957 e os violentos temporais de Fevereiro e Setembro deste ano.

Por outro lado, rebate, na sua resposta, que as normas referidas pelo Ministro da República violem qualquer das disposições constitucionais citadas pelo Ministro no seu requerimento. Até nem da letra nem do espírito do Decreto Legislativo Regional n.º 26/86 resulta qualquer apoio à tese do Ministro da República de que o decreto define e estabelece as consequências do estado de sítio, do estado de emergência ou guerra, e, assim, não é de aceitar que ele viola a alínea j) do artigo 164.º, a alínea b) do artigo 165.º ou a alínea c) do artigo 167.º da Constituição.

IV - É indiscutível que, face à alínea a) do artigo 229.º da Constituição da República, as regiões autónomas têm poderes para legislar.

Mas também é indiscutível que esse poder é condicionado.

E é-o duplamente.

Efectivamente, de acordo com essa alínea, é-lhe concedido, por um lado, o poder de legislar em matérias de interesse da Região, mas que não pode ser um qualquer interesse, mas apenas um interesse específico; por outro, tem de legislar com respeito da Constituição e das leis gerais da República, e as matérias sobre que legislar não podem estar reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.

Apesar de a Constituição da República não definir nem tipificar o que sejam «matérias de interesse específico para as regiões», a jurisprudência deste Tribunal tem procurado expressar uma ideia nuclear de quais sejam essas matérias. Assim, nos Acórdãos n.os 42/85, 130/85 a 184/86, publicados, respectivamente, nos Diário da República, 1.ª série, de 6 de Abril de 1985, de 13 de Agosto de 1985 e de 7 de Junho de 1986, entendeu-se que, como critério de orientação interpretativa, se poderão tipificar como de interesse específico das regiões aquelas matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exijam um especial tratamento por ali assumirem peculiar configuração.

Serão as normas postas em causa pelo Ministro da República do interesse específico da Região Autónoma dos Açores?

É o que há-de, em primeiro lugar, apreciar-se e decidir.

V - As normas postas em causa integram-se no Decreto Legistativo Regional n.º 26/86, aprovado na Assembleia Regional dos Açores em 16 de Outubro de 1986 e enviado para assinatura e publicação ao Ministro da República em 3 de Novembro, no qual se reestruturou o sistema de protecção civil nos Açores.

Como é sabido, o Decreto-Lei n.º 78/75 criou, na dependência do Ministério da Defesa Nacional, o Serviço Nacional de Protecção Civil, tendo por objectivo preparar as medidas de protecção, limitar os riscos e minimizar os prejuízos que impendem sobre a população civil nacional, causados por catástrofes naturais ou emergências imputáveis à guerra ou por tudo o que representa ameaça ou destruição dos bens públicos ou privados e recursos naturais repartidos pelo território nacional (artigo 1.º). Nele se dispõe ainda que esse Serviço Nacional deve ter um carácter profundamente regional, articulando-se segundo a organização administrativa do País.

Foi depois, em 25 de Outubro de 1980, publicado pelo Governo, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o Decreto-Lei n.º 510/80 (Diário da República, 1.ª série, n.º 248). No preâmbulo desse decreto-lei escreve-se:

O Serviço Nacional de Protecção Civil é a autoridade vocacionada para assegurar a coordenação entre os diversos intervenientes, através de estudos globais e sectoriais, de planos e programas de prevenção, socorro, assistência e reconstrução e da criação de estruturas locais, regionais e nacionais capazes de uma conduta coordenadora das acções.

No seu articulado dispôs-se ainda que, com vista ao cumprimento das missões próprias da protecção civil, ao Serviço Nacional de Protecção Civil compete, a nível nacional, superintender e assegurar a coordenação geral dos estudos, planos e programas a elaborar e das acções a executar pelos departamentos do Estado e pelos vários organismos que concorrem para a protecção civil (artigo 5.º).

E no artigo 4.º já se havia disposto que era da responsabilidade do Governo fixar as directivas e objectivos a atingir de acordo com a política definida em matéria de protecção civil e superintender a sua execução através do Primeiro-Ministro, podendo este delegar num ministro tal responsabilidade.

Ainda no artigo 7.º se estabeleceu que nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira existirão serviços regionais de protecção civil criados através de diploma específico.

Por sua vez, a Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas (Lei n.º 29/82, de 11 de Dezembro), depois de dispor no n.º 1 do artigo 70.º que o Serviço Nacional de Protecção Civil depende, do Primeiro-Ministro, - o qual, segundo o n.º 2 do mesmo artigo, pode delegar as respectivas competências no Ministro da Administração Interna, em tempo de paz, e no Ministro da Defesa Nacional, em tempo de guerra -, acrescenta no n.º 3:

Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira os serviços regionais de protecção civil dependem dos respectivos órgãos de governo próprio, sem prejuízo da necessária articulação de meios em todo o território nacional.

VI - As normas constantes dos artigos 1.º a 4.º, inclusive, do Decreto Legislativo Regional n.º 26/86, ao definirem a protecção civil e ao enunciarem os campos de acção e as missões próprias da protecção civil, limitam-se a reproduzir - ou literalmente ou sem alterações relevantes que traduzam qualquer especificidade - as normas constantes das leis da República sobre o Serviço Nacional de Protecção Civil.

Assim sendo, e independentemente da questão de saber se a insularidade e as peculiaridades próprias da Região Autónoma dos Açores poderiam justificar um tratamento legislativo especial em matéria de princípios gerais da protecção civil, a verdade é que as referidas normas não fazem qualquer tratamento da matéria em termos específicos, limitando-se como que a «transformar» a legislação nacional em direito regional. Não regulando matérias de interesse específico para a Região, as normas constantes dos artigos 1.º a 4.º, inclusive, são, pois, inconstitucionais, por violarem o artigo 229.º, alínea a), da Constituição da República.

VII - Segundo o artigo 8.º, n.º 2, o Conselho Regional de Protecção Civil - o qual, nos termos do n.º 1, é um órgão consultivo (para fim de coordenação, assessoria e emissão de pareceres) do presidente do governo regional ou do membro do governo regional em quem este tenha delegado a sua competência de «responsável» pelo «sistema» de protecção civil regional -, além da composição a definir pelo governo regional, integrará um representante do Ministro da República e um representante do comandante-chefe das Forças Armadas.

Ora, independentemente da questão de saber se é constitucionalmente admissível que o Ministro da República e o comandante-chefe das Força Armadas façam parte, por si ou através de representantes, de órgãos consultivos regionais, seguramente que tal solução não pode ser ditada por via de legislação regional, a qual não pode naturalmente dispor sobre tarefas ou funções de órgãos da República, matéria que, por natureza, só está à disposição dos competentes órgãos de soberania da República, não podendo conceber-se como matéria de interesse específico das regiões autónomas. Verifica-se assim uma violação da alínea a) do artigo 229.º da Constituição.

VIII - Dispõe o artigo 17.º deste diploma em apreciação que:

A definição das responsabilidades e competências relativas à cooperação, em caso de guerra, estado de sítio e de emergência ou de calamidade, entre o Serviço Regional de Protecção Civil dos Açores e as Forças Armadas e militarizadas será a constante dos diplomas nacionais sobre a matéria ou, na falta ou inadequação às circunstâncias regionais, a que for estabelecida em protocolo entre as entidades competentes.

Esta norma é totalmente inconstitucional, por violação do artigo 229.º, alínea a), da Constituição da República, visto que não existe, com toda a evidência, qualquer interesse específico que permita à Assembleia Regional dos Açores legislar sobre esta matéria ou que lhe permita regular matérias relacionadas com as Forças Armadas e militarizadas.

IX - As restantes normas postas em causa pelo Ministro da República são todas regras de regionalização da protecção civil. Como se viu, as próprias leis da República referentes ao Serviço Nacional de Protecção Civil previram a existência de serviços regionais, a criar através de diploma específico e dependentes dos respectivos órgãos de governo próprio.

Mas tal ou tais diplomas - independentemente da questão de saber em que medida podem ser regionalizados serviços como os respeitantes à protecção civil e admitindo mesmo que o diploma previsto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 510/80 pode ou deve ser um diploma regional -, ao assumirem a forma de decreto legislativo regional, continuam sujeitos, como não pode deixar de ser, aos limites constitucionais; isto é, como resulta do artigo 229.º, alínea a), da Constituição da República, além de terem de incidir sobre matérias de interesse específico, para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania, têm de respeitar a Constituição e as leis gerais da República. Vejamos se tal se verifica no caso em apreço, em relação às demais normas dos restantes artigos do diploma regional.

X - O artigo 5.º do decreto legislativo regional em causa, prevê que a responsabilidade do sistema de protecção civil cabe, ao nível da Região, ao governo regional, através do seu presidente, que poderá delegar no Secretário Regional da Administração Pública e, ao nível local, no presidente da câmara municipal respectiva.

Como resulta, nomeadamente, do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 510/80, deve, com efeito, distinguir-se entre o Serviço Nacional de Protecção Civil (SNPC) e o sistema de protecção civil. O primeiro, isto é, o Serviço Nacional de Protecção Civil, visa ser um instrumento do Estado capaz de dar execução às directivas e determinações emanadas superiormente. Já o segundo, ou seja, o sistema de protecção civil, corresponde a um conceito mais lato, definindo-se - como também resulta do citado preâmbulo - pela sua função de protecção civil, isto é, por respeitar a uma actividade multidisciplinar e plurissectorial que engloba todas as estruturas da sociedade e implica a colaboração do Serviço Nacional de Protecção Civil com os bombeiros portugueses e seus órgãos representativos, com as Forças Armadas, as forças de segurança, os organismos e departamentos de saúde e assistência, com a Cruz Vermelha Portuguesa, o Serviço Nacional de Ambulâncias e outras entidades.

Não é concebível qualquer intervenção do sistema de protecção civil nos Açores sem uma inerente actuação ou colaboração por parte das Forças Armadas ou militarizadas e dos serviços do Estado na Região.

Nessa medida, aquele artigo 5.º, ao atribuir ao governo regional a responsabilidade do sistema de protecção civil, é inconstitucional, porque viola não só o artigo 232.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República - que dispõem, respectivamente, competir ao Ministro da República a coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da Região (n.º 2) e a superintendência nas funções administrativas exercidas pelo Estado na Região e a sua coordenação com as exercidas pela própria Região n.º 3) - mas também o artigo 275.º, n.º 3, da Constituição, segundo o qual as Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes (n.º 3).

XI - Pelos mesmos motivos são inconstitucionais, quando interpretadas conjugadamente, as normas dos artigos 13.º e 14.º do citado decreto legislativo regional.

Com efeito, ao determinarem que ao Centro de Coordenação Regional de Protecção Civil (CRPC) compete, genericamente, coordenar e assegurar os meios e acções necessários a desenvolver, em ordem a evitar as catástrofes iminentes, ou a minimizar os seus efeitos, quando ocorram (artigo 13.º), e que o Centro de Coordenação será, nessas hipóteses, activado pelo presidente do governo regional ou pelo membro do governo regional em quem ele delegar essa competência (artigo 14.º), tais normas pressupõem a interferência do Centro Coordenador com aqueles organismos e serviços do Estado na Região que não dependem de órgãos regionais, mas sim do Ministro da República ou dos órgãos de soberania. E, assim, violam simultaneamente os artigos 232.º, n.os 2 e 3, e 275.º, n.º 3, da Constituição.

XII - Os artigos 10.º e 16.º do decreto legislativo regional podem e devem ser analisados conjuntamente, pois as suas normas têm de comum a sua referência aos serviços do Estado na Região.

Segundo o artigo 10.º, o Serviço Regional de Protecção Civil dos Açores superintende e assegura a coordenação geral dos estudos, planos e programas a executar, entre outros, pelos serviços do Estado na Região. De acordo com o artigo 16.º, os serviços do Estado na Região colaborarão directamente com todos os departamentos regionais e autarquias no sentido da execução da política de protecção civil.

Estas duas normas são manifestamente inconstitucionais, quer porque não pode ser considerado de interesse específico para a Região legislar sobre os serviços do Estado na Região, quer porque a Constituição da República dispõe, em termos expressos, que a coordenação da actividade dos serviços centrais do Estado no tocante aos interesses da Região, bem como a superintendência nas funções administrativas exercidas pelo Estado na Região, compete ao Ministro da República. Ora, o Serviço Regional de Protecção Civil dos Açores não depende, nem para estes efeitos, segundo o decreto legislativo regional que nos ocupa, do Ministro da República.

As normas referidas violam, pois, na parte em que se reportam aos serviços do Estado, os artigos 229.º, alínea a), e 232.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República.

E, para além disso, ainda o artigo 10.º é totalmente inconstitucional, pois atribui ao Serviço Regional de Protecção Civil dos Açores a coordenação dos serviços do Estado com os da Região, quando o artigo 232.º, n.º 3, dispõe que essa coordenação cabe exclusivamente ao Ministro de República.

Nestes termos, e dado o exposto, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas do decreto da Assembleia Regional dos Açores aprovado em 16 de Outubro de 1986:

a) As normas constantes dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º, 8.º, n.º 2, e 17.º, por violação do artigo 229.º, alínea a), da Constituição;

b) As normas constantes dos artigos 5.º, 13.º e 14.º, por violação dos artigos 232.º, n.os 2 e 3, e 275.º, n.º 3, da Constituição;

c) A norma constante do artigo 10.º por violação dos artigos 229.º, alínea a), e 232.º, n.os 2 e 3, da Constituição;

d) A norma constante do artigo 16.º na parte em que se refere aos serviços do Estado na Região, por violação dos artigos 229.º, alínea a), e 232.º, n.º 3, da Constituição.

Tribunal Constitucional, 2 de Dezembro de 1986. - Magalhães Godinho (relator) - Mário Afonso - Vital Moreira - Messias Bento - Monteiro Dinis - Martins da Fonseca - Mário de Brito - Nunes de Almeida - Raul Mateus - Cardoso da Costa - Armando Manuel Marques Guedes.