Acórdão n.º 461/2026, de 19 de junho

Acórdão n.º 461/2026

Processo n.º 79/25

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante, designada por «ECFP»), em que são recorrentes o Partido Nós, Cidadãos! (NC), António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa, na qualidade de responsáveis financeiros daquele partido político para as contas anuais de 2017, foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, datada de 16 de outubro de 2024, que sancionou os recorrentes no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 20 de fevereiro de 2020, tomada no âmbito do PA 19/CA/17/2018 (doravante, designado somente por «PA»), a ECFP julgou não prestadas as contas anuais do NC, referentes a 2017 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP») e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou o processo contraordenacional n.º 20/2021 contra o Partido NC e contra António Mendo de Castro Henriques, Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos, Renato Manuel Laia Epifânio, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia, estes últimos na qualidade de responsáveis financeiros do NC para as contas anuais de 2017, pela prática da infração ali verificada.

Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo os arguidos Renato Manuel Laia Epifânio, Miguel Alexandre Palma Costa, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Marco António da Costa e Dias, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro e Joaquim António de Jesus Palma Pinto apresentado a sua defesa.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 20/2021, a ECFP proferiu decisão, datada de 16 de outubro de 2024, nos termos da qual foi deliberado:

«a) Arquivar os presentes autos quanto aos Arguidos: Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Marco António da Costa e Dias e Ruben Pacheco Correia, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho;

b) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 18 (dezoito) IAS que perfaz um total de 7.720,20 EUR ao Arguido NÓS, CIDADÃOS! (NC);

c) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 10 (dez) IAS que perfaz um total de 4.289,00 EUR, a cada um dos seguintes Arguidos: António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa, enquanto Responsáveis Financeiros do Partido pelas contas anuais de 2017».

5 - Desta decisão foi interposto recurso pelos arguidos NC, António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e pelo arguido Miguel Alexandre Palma Costa, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»).

5.1 - Os recorrentes NC, António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio concluíram as suas alegações nos seguintes termos:

«1 - Aos aqui Recorrentes foi aplicada a seguinte Decisão:

«Face ao exposto, delibera a Entidade das Constas e Financiamentos Políticos:

B) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 10 (dez) IAS que perfaz um total de 4.289,00 EUR, a cada um dos seguintes Arguidos: António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa, enquanto Responsáveis Financeiros do Partido pelas contas anuais de 2017.

Sic. Decisão recorrida

Decisão da qual se recorre, considerando carecer de fundamentação.

Os aqui Arguidos individuais e Recorrentes, são condenados por inerência do cargo que ocupam junto do NC.

Não existe diferença entre os demais Arguidos individuais que foram não pronunciados e os aqui Recorrentes, acusados e condenados, António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa.

Salvo que estes Arguidos Recorrentes - por inerência de cargo - à data dos factos objeto dos presentes autos, tinham funções executivas junto da direção do movimento Nós, CIDADÃOS!

De igual modo como os restantes arguidos individuais não são pronunciados, também estes Arguidos Recorrentes, não tiveram intervenção direta - ou mesmo indireta - na eventual ausência de prestação de contas por parte do responsável financeiro.

Tal situação, é inócua em termos gerais e factuais e decorre exclusivamente do início de atividade, dos primeiros passos de qualquer organização, do voluntarismo que carateriza as “dores de crescimento” de toda e qualquer entidade.

É o normal iniciar e desenvolvimento de um novo projeto.

Os Arguidos ora Recorrentes, não tiveram uma conduta proibida, e/ou contraordenacionalmente sancionável.

Nem tão pouco, agiram - porque de facto e simplesmente NÃO AGIRAM - de forma livre, voluntária e conscientemente.

Poderemos quanto muito, estar em presença de uma advertência ou censura, tanto mais quando em momento ainda que posterior, a obrigação foi cumprida.

É nesta senda, que se entende que a medida da pena aplicada aos Arguidos Recorrentes é manifestamente excessiva, quando estamos em presença de uma responsabilidade indireta, decorrente da inerência de funções.

A medida da pena aplicada ao Partido NÓS CIDADÃOS! peca igualmente, por manifesto excesso.

Dito isto, e com o merecido e salvado respeito que aliás é muito, importa rever a Decisão tomada e da qual ora se recorre, concluindo a final, pela absolvição dos Arguidos Recorrentes.

Nestes termos e nos melhores de Direito aplicável, o NC não teve, toda e qualquer responsabilidade nos factos que lhe são imputados no âmbito dos presentes autos.

Aplicar uma coima quando não houve benefício, não existiu possibilidade de comportamento lícito alternativo, nem existiu a possibilidade de menor transparência no exercício de funções públicas, vem apenas penalizar a participação de cidadãos livres na vida democrática do seu país.»

5.2 - O recorrente Miguel Alexandre Palma Costa concluiu as suas alegações nos seguintes termos:

«1 - A contraordenação imputada ao Arguido foi alegadamente praticada por este a 1 de junho de 2018, no dia imediatamente seguinte ao final do prazo para remessa das contas anuais a esta Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.

2 - O procedimento pela alegada contraordenação prescreveu, por isso, no dia 1 de junho de 2023, e como tal não pode a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos aplicar uma coima ao Arguido e exigir o seu pagamento.

3 - O Arguido nunca ficou encarregue de acompanhar a gestão financeira do Nós, Cidadãos!

4 - Cabe ao Presidente da CPN do Partido Nós, Cidadãos! coordenar as atividades deste órgão, mais concretamente a gestão financeira e administrativa do partido, nos termos do artigo 29.º, n.º 1 e n.º 2, alínea d) dos Estatutos.

5 - Embora membro da Comissão Executiva nunca lhe foi atribuído o pelouro da responsabilidade financeira.

6 - Mesmo que fosse o responsável não seria o responsável pelo período anterior à sua eleição (25 de fevereiro de 2018) ou seja pela contas de exercício do ano anterior!

7 - A Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística é o órgão nacional do Nós, Cidadãos! é o órgão competente para garantir a fiscalização e controlo das contas internas do partido bem como das contas das campanhas eleitorais, conforme artigo 35.º, n.º 1 dos Estatutos.

8 - Cabe à Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística assegurar o rigoroso cumprimento da lei vigente no que diz respeito às contas das campanhas eleitorais, bem como o cumprimento da lei vigente, onde se inclui naturalmente o cumprimento do artigo 12.º, n.º 1 e 2 da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, pelo que não pode o Arguido ser condenado pela prática da infração.

9 - O Arguido não agiu com dolo eventual, já que em momento algum se conformou com um resultado ilícito.

10 - O Arguido nunca representou que as contas anuais de 2017 pudessem não ser apresentadas onde se inclui a falta de documentos contabilísticos relevantes, nem se conformou que tal resultado pudesse ser ilícito, porquanto estava convicto que a sua atuação e da Nós, Cidadãos era lícita, tudo porque nunca se conformou com a possibilidade de estar a agir contra a legislação em vigor, já que sempre tentou sanar todas as eventuais ilegalidades junto da ECFP e junto dos membros da CPN.

11 - O Arguido nunca tinha pertencido a um partido político, nunca deliberou nem foi informado das desconformidades que estão aqui em causa, sendo certo que quando tomou conhecimento dos factos aqui em causa diligenciou junto da ECFP, do presidente e vice-presidentes da CPN do Nós, Cidadãos! pela resolução dos mesmos, pugnando pela apresentação das referidas contas.

12 - Não há qualquer atitude interior do Arguido contrária ao Direito, uma vez que não agiu com culpa e como tal não pode ser aplicada uma coima, sob pena de ser violado o princípio da culpa.

13 - O Arguido não agiu de forma voluntária, ilícita, dolosa e culposa, pelo que deve ser absolvido dos presentes autos, com as devidas consequências legais, assim fazendo-se a acostumada justiça.»

6 - Por deliberação de 17 de janeiro de 2025, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 12 de fevereiro de 2025, pelo qual se admitiram liminarmente os recursos interpostos.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento aos recursos.

9 - Notificados, apenas o recorrente Miguel Alexandre Palma Costa respondeu, reiterando os fundamentos do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

10 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Nos termos deste regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

11 - Em face do teor das respetivas motivações, as questões a decidir a respeito dos recursos da decisão sancionatória da ECFP são as seguintes:

a) Prescrição do procedimento contraordenacional;

b) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

c) Imputação da infração aos recorrentes na qualidade de responsáveis financeiros;

d) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

e) Medida concreta das coimas.

C. Mérito da decisão sancionatória

12 - Questão prévia

12.1 - Da prescrição do procedimento contraordenacional

O recorrente Miguel Alexandre Palma Costa veio invocar a prescrição da infração contraordenacional, argumentando que «[a] contraordenação imputada ao Arguido foi alegadamente praticada por este a 1 de junho de 2018, no dia imediatamente seguinte ao final do prazo para remessa das contas anuais a esta Entidade das Contas e Financiamentos Políticos» pelo que o procedimento «prescreveu, por isso, no dia 1 de junho de 2023, e como tal não pode a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos aplicar uma coima ao Arguido e exigir o seu pagamento» (v. pontos 1 e 2 das conclusões).

Apreciemos a questão.

12.1.1 - As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RCCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas do mesmo. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra ainda causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos, aplicável às contas de campanha eleitoral, a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, está em causa, em relação aos recorrentes, a contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a qual é punida com uma coima que, no caso dos partidos políticos, varia entre 10 e 400 vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) e que, no caso dos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS. Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em €428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração em causa é punível com coima máxima no valor de €171.560,00 para o Partido e de €85.780,00 para os responsáveis financeiros.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos (cf. artigo 27.º, alínea a), do RGCO), a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas anuais do partido.

In casu, tendo em conta a contraordenação imputada aos recorrentes e o prazo previsto nos artigos 26.º, n.º 1, da LFP e 25.º, n.º 1, da LEC (as contas anuais dos partidos políticos são apresentadas até ao fim do mês de maio do ano seguinte àquele a que respeitam), a consumação da infração ocorreu no dia 1 de junho de 2018, por ser a data em que se consumou a infração e, por conseguinte, aquela em que se iniciou o decurso do prazo prescricional.

12.1.2 - Vejamos, todavia, se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição.

Nos termos do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação da coima, com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados, ou com qualquer notificação.

Ora, no decurso do procedimento contraordenacional, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

(i) A notificação para os recorrentes se pronunciarem sobre o relatório elaborado pela ECFP ao abrigo do disposto no artigo 30.º, n.º 1, da LEC, em 18 de outubro de 2019 (cf. fls. 92, 95, 102, 103, 105, 109, 116, 117 e 121 a 124 do PA);

(ii) A notificação aos recorrentes da decisão de verificação das irregularidades, datada de 20 de fevereiro de 2020, prevista no artigo 32.º, n.^os 1 e 5, da LEC, em 28 de fevereiro de 2020 (cf. fls. 124, 133, 140, 141, 145, 146, 149, 157 e 154 do PA);

(iii) A notificação da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 33.º, n.º 1, da LEC, e 50.º do RGCO ao arguido NC, em 6 de julho de 2021 (fls. 64), ao arguido Renato Manuel Laia Epifânio, em 7 de julho de 2021 (fls. 65), ao arguido MIGUEL ALEXANDRE PALMA COSTA, em 8 de julho de 2021 (fls. 66) e ao arguido António Mendo de Castro Henriques, em 12 de janeiro de 2023 (cf. fls. 243);

(iv) O exercício do direito de defesa pelo arguido Renato Manuel Laia Epifânio, em 8 de julho de 2021 (fls. 67) e pelo arguido Miguel Alexandre Palma Costa, em 14 de julho de 2021 (cf. fls. 70 a 82);

(v) A decisão condenatória e de aplicação de coima, datada de 16 de outubro de 2024, notificada aos arguidos por carta expedida em 18 de outubro de 2024 (cf. fls. 309 a 316, 218, 319, 321 e 329);

(vi) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 17 de janeiro de 2025, por carta expedida em 20 de janeiro de 2025 (cf. fls. 431 a 444);

(vii) A notificação do despacho que admitiu os recursos interpostos pelos arguidos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, em 13 de fevereiro de 2025 (cf. fls. 474 a 479);

(viii) A notificação da promoção do Ministério Público, em 25 de fevereiro de 2025 (cf. fls. 502 a 508).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Ora, considerando que na data da notificação referida em (i) ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação da contraordenação - 1 de junho de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade».

Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento contraordenacional caso tenham transcorrido, desde 1 de junho de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso − em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO.

Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c) e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que os arguidos foram notificados do despacho que admitiu liminarmente os recursos.

Finalmente, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (v., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação especial de caráter extraordinário (e extrassistemático), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

12.1.3 - Do exposto decorre que o prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 5 de novembro de 2026, razão pela qual não decorreu ainda o prazo de prescrição.

Termos em que, nesta parte, improcede o recurso.

D. Mérito da decisão sancionatória

13 - Matéria de facto

13.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Nós, Cidadãos! (NC) é um Partido Político português, constituído em 23 de junho de 2015, que se encontra registado no Tribunal Constitucional.

2 - O Partido nem no ano de 2016 nem posteriormente a essa data comunicou à ECFP o responsável ou órgão responsável pela apresentação das contas anuais relativas ao ano de 2017.

3 - À data de 31 de maio de 2018 integravam a Comissão Executiva do Partido, para além de outros membros, António Mendo de Castro Henriques (Presidente), Renato Manuel Laia Epifânio (Vice-Presidente) e Miguel Alexandre Palma Costa (Vogal).

4 - O Partido apresentou, em 1 de junho de 2018, as contas relativas ao ano de 2017.

5 - Nas contas relativas a 2017 o Partido não disponibilizou a documentação de suporte ao processo de prestação de contas do exercício de 2017, concretamente, os documentos que suportam os registos contabilísticos, que permitam aferir se todo o financiamento do Partido à campanha referente às eleições para os órgãos autárquicos de 2017 (na qual o mesmo participou em quatro coligações e concorreu autonomamente a doze municípios) está adequadamente refletido na demonstração de resultados do exercício de 2017; não entregou o anexo às demonstrações financeiras, nem o relatório de gestão.

6 - A auditoria externa da ORA não emitiu conclusão sobre as demonstrações financeiras apresentadas pelo Partido, em referência a 31 de dezembro de 2017, por não ter sido fornecida prova de auditoria suficiente e apropriada que proporcionasse uma base para a emissão de conclusões sobre as referidas demonstrações financeiras.

7 - Pela ECFP foi proferida, em 20 de fevereiro de 2020, uma deliberação que considerou verificada, nos termos do artigo 32.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, da LEC, uma situação de contas não prestadas.

8 - Ao agirem conforme descrito em 5. e 6. dos factos provados, os Arguidos Partido NC, António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

9 - Os Arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

10 - Por referência ao ano de 2017, o Partido não recebeu subvenção estatal, tendo registado nos elementos de contas apresentados rendimentos que ascenderam a €1.479,33 e gastos a €10.698,26.

11 - Nas contas de 2023, o NC registou, no balanço, um total do ativo de €24.400,22, um total dos fundos patrimoniais negativo de €101.270,73 e um total do passivo de €125.670,95, apresentando um resultado líquido do período negativo no valor de €28.170,84.

13.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

13.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas. Note-se, no mais, que os recorrentes não impugnaram os elementos de facto em que repousa a imputação da infração contraordenacional em causa, tão-só que a mesma lhes possa ser assacada por inerência das funções exercidas enquanto membros de órgãos do Partido.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1 dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional -http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes do ponto 2 dos factos provados adveio resulta da análise de toda a documentação constante nos presentes autos e do teor dos documentos a fls. 6, 80 a 83 do PA 19/CA/17/2018, da qual resulta a inexistência de indicação do responsável financeiro pelo partido para as contas anuais respeitantes às contas do ano de 2017.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 3 dos factos provados, foi valorado o teor da Ata do 2.º Congresso do Partido NC, realizado em 24 e 25 de fevereiro de 2018, conjugado com a Ata do 1.º Congresso do Partido, bem como dos Estatutos do Partido NC, tudo constante de fls. fls. 248 a 262 dos presentes autos, documentos dos quais se extrai a composição eleita para a Comissão Executiva do Partido à data da apresentação das contas, designadamente terem sido eleitos para membros da Comissão Executiva o Presidente António Mendo de Castro Henriques, o Vice-Presidente Renato Manuel Laia Epifânio e o Vogal Miguel Alexandre Palma Costa, membros que também já integravam a Comissão Política Nacional desde a sua constituição.

Quanto à factualidade elencada nos pontos 4 e 5 dos factos provados, esta resulta da análise de toda a documentação constante do processo administrativo de apreciação das contas do Partido relativas ao ano de 2017, tendo-se em consideração as contas apresentadas no âmbito do referido PA, e do qual se extrai a data em que as mesmas foram entregues e a ausência de apresentação da documentação de suporte aos registos contabilísticos do processo de prestação de contas, do anexo às demonstrações financeiras ou do relatório de gestão (v. fls. 9 a 58 do PA).

No que respeita à prova dos factos indicados no ponto 6 dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do relatório de auditoria da sociedade de revisores oficiais de contas contratada, a fls. 94 a 100 do PA, do qual se extrai que a auditoria às contas anuais de 2017 do NC não emitiu uma conclusão sobre as demonstrações financeiras apresentadas pelo facto de não ter sido disponibilizada pelo partido a documentação de suporte ao processo de prestação de contas.

Para prova do ponto 7 dos factos provados, foi valorada a decisão proferida pela ECFP em 20 de fevereiro de 2020, a qual julgou as contas anuais de 2017 como não prestadas - cf. fls. 5 a 8.

A prova da factualidade elencada nos pontos 8 e 9 dos factos provados extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, no essencial, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

No que respeita à atuação dolosa dos arguidos dada como provada em 8. dos factos provados − que consiste na atuação com conhecimento de que daí pode resultar, como consequência, o facto punível e conformando-se o agente com tal possibilidade −, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que os recorrentes, por força das funções que exerciam, tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 5 e 6 dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade.

Note-se que, à data da apresentação das contas (1 de junho de 2018), os arguidos António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa haviam sido eleitos, respetivamente, Presidente, Vice-Presidente e Vogal da Comissão Executiva do Partido, eleição que ocorreu no 2.º Congresso do Partido, em 24 e 25 de fevereiro de 2018, com a presença de todos aqueles arguidos (v. ata de fls. 259 e ss.). Ademais, resultando dos autos que estes foram, desde a constituição do Partido, membros da sua Comissão Política Nacional (v. ata de fls. 249 e ss.), não podiam desconhecer os seus Estatutos e as responsabilidades inerentes à assunção de funções enquanto membros da Comissão Executiva (decorrentes do disposto no artigo 32.º, n.º 3, dos Estatutos do Partido NC e que se encontram a fls. 252 a 258 verso dos autos). Do exposto resulta que os arguidos não só eram titulares do dever de garantir a regular apresentação e conformidade das contas anuais do Partido e, justamente por isso, destinatários das normas de sanção constantes do artigo 29.º da LFP, como dispunham de plenos poderes para intervir diretamente na operação de apresentação das contas anuais e para garantir a sua regularidade.

É certo que os recorrentes alegam que não tiveram intervenção, direta ou indireta, na prestação de contas aqui em análise. No entanto, para além de não terem apresentado qualquer elemento probatório que sustente essa argumentação, a mesma seria insuficiente para afastar a factualidade dada como provada no ponto 8. Com efeito, os arguidos, tendo conhecimento, por força das funções que à data exerciam no Partido - sendo, em concreto, Presidente, Vice-Presidente e Vogal da Comissão Executiva do Partido -, de que eram responsáveis financeiros do Partido para a apresentação daquelas contas, não poderiam, atuando positiva ou negativamente - seja por ação, mediante efetiva apresentação das contas em desconformidade; seja por omissão, alheando-se do cumprimento das obrigações - deixar de antecipar que as contas apresentadas pudessem, ao menos em parte, ser desconformes com as exigências legais, conformando-se com aquela possibilidade de violarem a LFP. Aliás, a circunstância de, tal como admitido pelos recorrentes, terem adotado uma conduta passiva e de alheamento face à obrigação de cabal cumprimento das obrigações legais em matéria de contas revela-se, por si só, tão ou mais grave do que a violação do dever negativo de não atuar de forma desconforme.

Ademais, sabendo os arguidos que os elementos incluídos na comunicação efetuada não eram suficientes - tal como foi sinalizado pela ECFP desde o Relatório datado de 9 de outubro de 2019 e do qual foram notificados - e que uma tal omissão corresponderia à inobservância do dever a que estavam vinculados, não podem ter deixado de aceitar que, nada fazendo para retificar a incompletude da comunicação, cometiam a infração imputada.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 9 dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos. É precisamente pelas funções que desempenham os arguidos que se lhes impunha uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (v. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas de partidos políticos, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados. Na ausência de motivos justificativos para a omissão de entrega dos sobreditos elementos essenciais à apreciação da regularidade das contas, não pode senão concluir-se que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova dos factos constantes do ponto 10 dos factos provados emerge do teor do ofício de fls. 59 e 60 do PA e, bem assim, da demonstração de resultados apresentada que consta de fls. 14 do PA, de cuja análise a mesma se extrai.

Por fim, a prova da matéria factual indicada no ponto 11 dos factos provados extrai-se do Balanço e da Demonstração dos Resultados por Naturezas que integram as contas relativas ao ano de 2023 apresentadas pelo NC e que se encontram publicitadas no site da ECFP, em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_eleicoes-partidos-2023.html#1111.

14 - Matéria de direito

14.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que os arguidos incorreram na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística, imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP («Não cumprimento das obrigações impostas ao financiamento») dispõe, no seu n.º 1, que «os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo II são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos» e, no seu n.º 2, que «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. A infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que estabelece, no seu n.º 1, que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei», aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está, como é bom de ver, a verificação de deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas, impedindo o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos e não possibilitando a verificação do cumprimento das obrigações a que eles estão legalmente adstritos.

Ora, o conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo; mas a violação do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando embora a violação de deveres legais específicos, se verifiquem deficiências ou insuficiências de organização contabilística que comprometam a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que «o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas» (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013 e 246/2021).

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que «na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”», é igualmente seguro que «a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia».

Por último, e no que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que «estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido» (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, mecanismos e procedimentos que previnam a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

14.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

14.2.1 - Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever genérico de organização contabilística, previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, daquele diploma, consubstanciada no incumprimento da obrigação de prestação de contas.

Preceitua o artigo 12.º, n.º 1, da LFP, aplicável às contas anuais ex vi do disposto no artigo 14.º do mesmo diploma, que «[o]s partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei».

Para tal, nos termos do disposto no artigo 12.º, n.º 2, da LFP, «a organização contabilística dos partidos rege-se pelos princípios aplicáveis ao Sistema de Normalização Contabilística (SNC), com as adaptações e simplificações adequadas à natureza dos partidos políticos».

Este preceito remete para o regime previsto no Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho (que aprova o Sistema de Normalização Contabilística), retificado pela Declaração de Retificação n.º 67-B/2009, de 13 de julho, o qual prevê, no seu artigo 11.º, n.º 1, que as entidades sujeitas ao Sistema de Normalização Contabilística são obrigadas a apresentar as seguintes demonstrações financeiras: balanço (alínea a)); demonstração dos resultados por naturezas (alínea b)); demonstração das alterações no capital próprio (alínea c)); demonstração dos fluxos de caixa (alínea d); e anexo (alínea e)).

Ora, concretiza o artigo 18.º, n.º 1, da LEC que, anualmente, os partidos políticos apresentam à ECFP, em suporte escrito e informático, as respetivas contas, devendo, no ano anterior, comunicar à Entidade o seu responsável, quer seja pessoa singular ou órgão interno do partido. De acordo com as disposições conjugadas dos artigos 25.º da LEC e 26.º, n.º 1, da LFP, as contas anuais devem ser enviadas pelos partidos à ECFP até ao fim do mês de maio do ano seguinte.

Se as contas anuais não forem entregues, a ECFP verifica a ocorrência de qualquer circunstância que permita excluir, quanto aos partidos em questão, a relevância do incumprimento da referida obrigação legal e decide, quanto a cada partido, se estava ou não sujeito à obrigação legal de apresentação de contas e, bem assim, se as contas foram ou não prestadas, aplicando as sanções previstas na lei (v. os n.^os 1 e 2 do artigo 28.º e a alínea a) do n.º 1 do artigo 32.º, ambos da LEC).

Todavia, de acordo com o artigo 32.º, n.º 2, da LEC, para que se considerem prestadas as contas dos partidos políticos é necessário que a estas subjaza um suporte documental e contabilístico devidamente organizado, nas suas várias vertentes, que permita conhecer da situação financeira e patrimonial dos partidos.

Do exposto resulta que recai sobre os partidos políticos a obrigação de entregar à ECFP, em suporte escrito e informático, as respetivas contas anuais, corporizadas nas sobreditas demonstrações financeiras, bem como a documentação essencial de suporte ao processo de prestação de contas.

Ora, «as demonstrações financeiras, por si só, não permitem concluir sobre a situação financeira e patrimonial dos partidos, impondo-se ainda que sejam acompanhadas de documentação adequada a suportar e a comprovar a informação nelas apresentada, sem o que não é possível considerar as contas como prestadas» - v. Acórdãos n.^os 568/2024 e 181/2026. Com efeito, tal como se afirmou no Acórdão n.º 683/2005, «sendo o suporte documental da contabilidade uma condição ou pressuposto essencial da “regularidade” das contas, e podendo a sua insuficiência ou a sua falta prejudicar, como a auditoria salienta, a própria fiabilidade da leitura da informação financeira apresentada, não pode aquela regularidade, no caso e nos pontos específicos assinalados, deixar de considerar-se afectada».

Reconduzindo ao caso em apreço, verifica-se, desde logo, que o Partido NC apresentou as contas anuais relativas a 2017 sem que tivesse disponibilizado os documentos que suportam os registos contabilísticos, o que impediu a aferição sobre se todo o financiamento do Partido à campanha referente às eleições para os órgãos autárquicos de 2017 (na qual o mesmo participou em quatro coligações e concorreu autonomamente a doze municípios) está adequadamente refletido na demonstração de resultados do exercício de 2017. Ademais, o Partido NC não entregou ainda o relatório de gestão e o anexo às demonstrações financeiras.

Tal documentação de suporte é essencial para comprovar os registos contabilísticos inscritos nas respetivas demonstrações financeiras, sendo que, perante a sua ausência, a auditoria externa não emitiu conclusão sobre as demonstrações financeiras apresentadas pelo Partido, com referência a 31 de dezembro de 2017, por entender que não foi fornecida prova suficiente e apropriada que proporcionasse uma base para a emissão de conclusões sobre as mesmas, impossibilitando, por conseguinte, o conhecimento da situação financeira e patrimonial do Partido.

Estamos, assim, perante uma situação subsumível ao previsto no artigo 32.º, n.º 2, da LEC, na medida em que a ausência de entrega do suporte documental e contabilístico devidamente organizado demanda que se considerem as contas não prestadas e evidencia uma inadequada organização contabilística.

Por conseguinte, a omissão do cumprimento desta obrigação consubstancia a inobservância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, que se reconduz ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, do mesmo diploma.

14.2.2 - Aos arguidos recorrentes António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa vem imputada a prática da sobredita contraordenação na qualidade de responsáveis financeiros pela apresentação das contas anuais em causa.

Recordando o preceituado no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita aos critérios de imputação da responsabilidade aos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, afirmou o Tribunal por diversas vezes (por todos, v. o Acórdão n.º 198/2010) que os dirigentes partidários a que estes preceitos se referem «são aquelas pessoas que exerceram, no período em causa, “funções de direção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial, neles se incluindo os dirigentes das estruturas descentralizadas ou autónomas”, sendo que “uma vez que se trata de matéria atinente à organização interna dos partidos, só por via dos respectivos estatutos é que se pode apurar quem são as pessoas com funções de direção”. Por outro lado, acrescentou-se ainda, “importa considerar que só pode ser imputada responsabilidade contraordenacional aos dirigentes «que tenham participado pessoalmente» nas infrações verificadas relativamente às contas dos partidos. Assim, tal responsabilidade fica limitada aos dirigentes com responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas do partido, pois só esses podem ter tido participação pessoal no incumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística, devendo, também aqui, recorrer-se aos estatutos de cada Partido para verificar a quem foram atribuídas competências nesse domínio”. Com efeito, sobre estes dirigentes recai o dever de garantir o cumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística. Trata-se de um dever de garante, pelo que, como tal, compete a tais dirigentes, no exercício dos seus poderes, desenvolver, no interior das estruturas partidárias, fórmulas procedimentais e mecanismos de responsabilização interna, de modo a tornar mais difíceis as condições que comprometam o cumprimento das obrigações que oneram os partidos. Deste modo, os dirigentes em causa são contraordenacionalmente responsáveis, nos termos previstos na Lei n.º 19/2003, não apenas nas hipóteses em que, por ações suas, tiverem originado diretamente o resultado antijurídico, mas, também, quando tiverem contribuído, por omissão, causal ou co-causal, para a produção de tal resultado».

Quanto à necessidade de concretização dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional dos dirigentes financeiros no âmbito do regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, sob convocação do critério previsto no artigo 16.º do RGCO, havia sido já afirmado, no Acórdão n.º 99/2009, o seguinte: «[d]enotando, do ponto de vista dogmático, “a especialidade mais notável” no plano da autonomia do ilícito contraordenacional face ao ilícito penal, a primeira proposição do n.º 1 do art. 16.º consagra um conceito extensivo de autor (Figueiredo Dias, O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social, Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, V. I, pg. 30, e, mais explicitamente, para uma dogmática do direito penal secundário, ob. cit., pg. 64, nota 104), conceito de acordo com o qual é considerada suficiente para a imputação do facto a um agente a simples identificação de um nexo causal entre a conduta deste e o facto previsto no tipo de ilícito contraordenacional. Segundo tal entendimento - sufragado e desenvolvido por Frederico Lacerda da Costa Pinto -, «o critério material da autoria deve [...] encontrar-se na teoria da causalidade: qualquer contributo causal para o facto da parte de uma pluralidade de agentes faz com que cada um deles incorra em responsabilidade por contraordenação», uma vez que «o que se exige para imputar uma contraordenação a um agente é [...] que esse agente tenha um contributo causal ou co-causal para o facto, que pode inclusivamente consistir numa ação ou numa omissão» (ob. cit., pg. 222). De acordo com o conceito extensivo de autor, «autor de uma contraordenação é todo o agente que tiver contribuído causalmente para a sua realização, independentemente da maior ou menor extensão do tipo preenchido» (ob. cit., pg. 230)».

Mais recentemente, o Acórdão n.º 414/2024 debruçou-se sobre o conceito extensivo de autoria no quadro da titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao responsável financeiro nos seguintes termos: «a questão suscitada tem subjacente um problema distinto e metodologicamente prévio, que é o de determinar os critérios que delimitam a autoria do facto contraordenacional, para o que importará recordar a relevância da titularidade de deveres no plano da atribuição da responsabilidade, designadamente por via da adoção da matriz dogmática do conceito extensivo de autoria consagrado no artigo 16.º do RGCO. Para o que nos importa, daqui resulta que a titularidade do dever de garante - decorrente da atribuição legal de competências pela apresentação, e pela conformidade legal, das contas anuais apresentadas - permite imputar a prática da infração aos recorrentes, já que, ao não terem atuado de forma a evitar a realização do ilícito, contribuíram para a sua realização».

Temos assim que a responsabilidade dos dirigentes dos partidos políticos pela prática das infrações previstas e punidas pelo artigo 29.º, n.º 2, da LFP, exige, desde logo, que se apure uma efetiva investidura dos órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de garante no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas dos partidos, «seja por via da comunicação oportunamente veiculada pelo Partido, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 18.º da LEC, seja, na ausência desta, em função do que resulta dos respetivos estatutos partidários» - v. Acórdãos n.^os 568/2024, 89/2025 e 701/2025.

Certo é que, existindo uma «convergência mais do que tendencial entre a titularidade formal dos poderes e competências estatutariamente atribuídos e a titularidade do dever de garante» (v. Acórdão n.º 198/2010), «a titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao recorrente na qualidade de responsável financeiro é condição suficiente para a imputação objetiva do facto típico, dispensando o esclarecimento cabal das concretas e efetivas relações entre os dirigentes» (v. Acórdão n.º 414/2024), pelo que autor será a pessoa singular ou coletiva que surge investida no dever de garante da regularidade das contas e cuja conduta, por ação ou omissão, concorre para a sua violação.

No caso em apreço, resultou demonstrado que o Partido NC não procedeu à indicação da pessoa singular ou órgão interno do Partido responsável pelo dever de apresentação de contas respeitantes ao ano de 2017 (cf. ponto 2 dos factos provados).

Todavia, conforme supra se assinalou, na ausência de indicação pelo Partido, os órgãos ou dirigentes adstritos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de elaboração, fiscalização e aprovação das contas dos partidos devem ser aferidos em função do que resulta dos respetivos estatutos partidários.

Ora, nos termos dos Estatutos do Partido NC, competia à Comissão Executiva concretizar «a elaboração e execução anual das contas e orçamento, no âmbito das responsabilidades da Comissão Política Nacional» - v. o artigo 32.º, n.º 3, dos Estatutos do Partido, na sua versão consolidada com as alterações introduzidas pelo 1.º Congresso de 25 de julho de 2015 (cf. fls. 252 e ss. dos presentes autos).

No recurso apresentado, sustenta o arguido Miguel Alexandre Palma Costa que «embora membro da Comissão Executiva nunca lhe foi atribuído o pelouro da responsabilidade financeira» (v. ponto 5 das conclusões de recurso) e ainda que «mesmo que fosse o responsável não seria o responsável pelo período anterior à da sua eleição (25 de fevereiro de 2018) ou seja pelas contas de exercício do ano anterior» (v. ponto 6 das conclusões de recurso).

Desde logo, não lhe assiste razão. Conforme decorre dos referidos Estatutos do Partido, a elaboração e execução das contas é uma competência institucional da Comissão Executiva, enquanto órgão «que assegura, sem solução de continuidade, a representação política do Partido e o exercício corrente das atividades de natureza administrativa e financeira, no âmbito das competências da Comissão Política» - cf. artigo 31.º, n.º 1, dos Estatutos.

Daqui decorre que a obrigação legal de apresentação das contas que lhe está atribuída não se confunde com um dever pessoal dos membros em funções durante o período contabilístico a que as mesmas respeitam. Ao assumir a titularidade do cargo de Vogal daquela Comissão em 25 de fevereiro de 2018, o recorrente Miguel Alexandre Palma Costa passou a integrar o órgão com a configuração eleita e assumiu automaticamente as competências e deveres que a lei lhe atribui, no que se inclui a aprovação e entrega das contas do exercício anterior. Por conseguinte, a circunstância de ter sido investido em tais funções em data posterior ao termo do exercício, mas anterior à data do termo do prazo para apresentação das contas anuais não o exime do dever de garante daquela obrigação.

Por outro lado, assinala ainda o mesmo arguido que a Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística é o órgão nacional do NC «competente para garantir a fiscalização e controlo das contas internas do partido bem como das contas das campanhas eleitorais, conforme artigo 35.º, n.º 1, dos Estatutos» (v. ponto 7 das conclusões de recurso), razão pela qual lhe compete «assegurar o rigoroso cumprimento da lei vigente no que diz respeito às contas das campanhas eleitorais, bem como o cumprimento da lei vigente, onde se inclui naturalmente o cumprimento do artigo 12.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, pelo que não pode o Arguido ser condenado pela prática da infração» (v. ponto 8 das conclusões de recurso).

Ora, nos termos do artigo 35.º, n.º 1, dos Estatutos, a Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística «é o órgão que garante a fiscalização e controlo das contas internas do “Nós, Cidadãos!”, bem como das contas das campanhas eleitorais em que o Partido participe, assegurando o rigoroso cumprimento da lei vigente». Para tal, compete a esta Comissão, em especial, «a) fiscalizar e assegurar a verdade e a atualização do inventário dos bens do Partido; b) fiscalizar a legalidade, o respeito pelos Estatutos, o rigor e a transparência da gestão administrativa e financeira do Partido; e c) fiscalizar a fidedignidade das contas e dos respetivos documentos justificativos» - cf. artigo 36.º, n.º 1, dos Estatutos.

Do exposto resulta, assim, que a Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística tem uma função meramente fiscalizadora das contas internas do Partido, o que não se confunde com a competência atribuída à Comissão Executiva para a elaboração e execução das contas anuais.

Daqui decorre que os dirigentes com efetiva responsabilidade no âmbito da prestação das contas do Partido NC para o ano de 2017 e, por isso, seus responsáveis financeiros, são os membros da referida Comissão Executiva à data do termo do prazo legal para a apresentação das contas, tal como identificados no ponto 4 dos factos provados, entre os quais os arguidos e recorrentes António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa, sobre quem recaía o respetivo dever de garante e cuja conduta - por ação ou omissão - contribuiu para a sua inobservância. Por conseguinte, a estes é pessoalmente imputável a verificada omissão no procedimento de elaboração e apresentação de contas, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da LFP.

14.2.3 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 14.2.1 e 14.2.2, baseia-se nos factos provados nos pontos 8 e 9 dos factos provados e dos quais decorre que os arguidos agiram com dolo eventual.

14.3 - Consequências jurídicas

A infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP é punida com coima que, no caso dos partidos políticos, varia entre 10 e 400 vezes o valor do IAS e que, no caso dos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS.

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em €428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso do Partido, entre €4.289,00 e €171.560,00 e, no caso dos responsáveis financeiros, entre €2.144,50 e €85.780,00.

A decisão recorrida sancionou os arguidos com coima fixada, relativamente ao Partido NC, no valor de 18 (dezoito) vezes o IAS para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de €7.720,20 (sete mil setecentos e vinte euros e vinte cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, e, relativamente a António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa, no valor de 10 (dez) vezes o IAS para o ano de 2018, o que perfaz a quantia de €4.289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Para tal, ponderou, por um lado, o grau elevado da gravidade da conduta dos recorrentes, traduzido na circunstância de se estar perante uma situação de contas não prestadas, e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual; e ponderando ainda o tempo de existência do partido, o período de tempo decorrido desde a data da prática dos factos e a sua situação económica.

No recurso apresentado, sustentam os arguidos Partido NC, António Mendo de Castro Henriques e Renato Manuel Laia Epifânio que «a medida da pena aplicada aos Arguidos Recorrentes é manifestamente excessiva, quando estamos em presença de uma responsabilidade indireta, decorrente da inerência de funções», mais alegando que «não houve benefício, não existiu possibilidade de comportamento lícito alternativo, nem existiu a possibilidade de menor transparência no exercício de funções públicas».

Embora no presente caso esteja em causa a prática de uma infração de natureza formal, imputável aos arguidos a título de dolo eventual, importa notar, para efeitos de ponderação da gravidade da infração, a circunstância de a omissão de apresentação de elementos contabilísticos essenciais ter determinado a impossibilidade de formulação de um juízo quanto à sua conformidade, conduzindo a uma situação de contas não prestadas. Por conseguinte, considerando, no mais, que a medida concreta das coimas aplicadas na decisão recorrida se situou num patamar ainda próximo do mínimo legal, não merece censura a ponderação efetuada na decisão recorrida, sendo de manter as sanções concretamente aplicadas.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

(A) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Nós, Cidadãos! (NC) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 16 de outubro de 2024, e, em consequência, confirmar a sua condenação pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, na coima correspondente a 18 (dezoito) vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018 (no valor de €428,90), o que perfaz a quantia de €7.720,20 (sete mil setecentos e vinte euros e vinte cêntimos);

(B) Julgar improcedentes os recursos interpostos por António Mendo de Castro Henriques, Renato Manuel Laia Epifânio e Miguel Alexandre Palma Costa da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 16 de outubro de 2024, e, em consequência, confirmar a condenação de cada um dos arguidos, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 10 (dez) vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018 (no valor de €428,90), o que perfaz a quantia de €4.289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 19 de maio de 2026. - João Carlos Loureiro - Mariana Canotilho (subscrevendo a declaração de voto do Senhor Conselheiro Afonso Patrão, quanto à aplicação dos prazos de prescrição, incluindo a suspensão decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19) - Dora Lucas Neto - Afonso Patrão (com declaração de voto) - António José da Ascensão Ramos - Joana Fernandes Costa - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes.

Declaração de voto

Embora tenha subscrito o presente Acórdão, não acompanho as considerações constantes do ponto 12.1.2. da fundamentação respeitantes à aplicação da suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19.

Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contra-ordenacional e Covid-19: restrospectiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de carácter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.

Em consequência, considero que a data de prescrição do procedimento contraordenacional é 1 de junho de 2026, em decorrência da impossibilidade de consideração da suspensão retroativa de 157 dias do prazo de prescrição determinada por aquelas normas. Afonso Patrão

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