Acórdão n.º 568/2024, de 6 de novembro

Acórdão n.º 568/2024

Processo n.º 239/24

Aos vinte e três dias do mês de julho de dois mil e vinte e quatro, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, José Teles Pereira, Carlos Medeiros Carvalho, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Dora Lucas Neto, Mariana Canotilho e Joana Fernandes Costa, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da Entidade das Contas e Dos Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por "ECFP"), em que são recorrentes Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa, na qualidade de responsáveis financeiros do Partido Nós, Cidadãos! (NC) para as contas anuais de 2015, foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, datada de 31 de agosto de 2023 (objeto de retificação por decisão proferida em 29 de setembro de 2023), que sancionou os recorrentes no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 20 de fevereiro de 2020, tomada no âmbito do PA 20/CA/15/2018 (doravante designado somente por "PA"), a ECFP julgou não prestadas as contas anuais do NC, referentes a 2015 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla "LFP"] e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla "LEC"]).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou o processo contraordenacional n.º 20/2020 contra o Partido NC e contra António Mendo de Castro Henriques, Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos, Renato Manuel Laia Epifânio, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Isaura França do Nascimento Costa, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia, estes últimos na qualidade de responsáveis financeiros do NC para as contas anuais de 2015, pela prática da infração ali verificada.

Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla "RGCO"), tendo apresentado a sua defesa.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 20/2020, a ECFP proferiu decisão, datada de 31 de agosto de 2023 (objeto de retificação por decisão datada de 29 de setembro de 2023), nos termos da qual foi deliberado:

"a) Arquivar os presentes autos quanto aos Arguidos Marco António da Costa e Dias, Joaquim António de Jesus Palma Pinto e Isaura França do Nascimento Costa, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho.

b) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 10 (dez) SMN (4.260,00 EUR) ao Arguido NÓS, CIDADÃOS!

c) Aplicar, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a coima de 5 (cinco) SMN (2.130,00 EUR), a cada um dos seguintes Arguidos António Mendo de Castro Henriques, Alberto Jorge da Costa Santos, Renato Manuel Laia Epifânio, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia, enquanto Responsáveis Financeiros do Partido pelas contas anuais de 2015."

5 - Desta decisão foi interposto recurso pelos arguidos Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla "LTC").

5.1 - O recorrente Alberto Jorge da Costa Santos concluiu as suas alegações nos seguintes termos:

"I - No âmbito de processo contraordenacional promovido pela Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, foi o Recorrente condenado no pagamento de coima no valor de 2.130,00 € (dois mil cento e trinta euros).

II - Porquanto, por alegadamente pertencer, em junho de 2016, à Comissão Política Nacional do Partido Político Nós Cidadãos, é considerado responsável pela não apresentação tempestiva das contas do partido, relativamente ao exercício de 2015.

III - Ora, em primeiro lugar, o Recorrente nunca teve qualquer função administrativa ou financeira, uma vez as suas atribuições terem sido políticas, as quais exercia no seu círculo, sito no Porto.

IV - Ademais, as questões financeiras eram desenvolvidas por membros com competências técnicas nesse âmbito, e, bem assim, por empresa contratada para o efeito, conforme indicado na decisão administrativa.

V - Assim, nunca poderia ter sido o Recorrente condenado com base na sua responsabilidade financeira, que nunca teve.

VI - Noutra senda, a responsabilidade dos membros deste órgão advém da indicação procedida pela atual direção do Partido, tendo estes entrado no partido em momento posterior à renúncia de todas as funções por parte do Recorrente.

VII - Revela, ainda, referir que o Recorrente não foi notificado em nenhum momento do desenvolvimento do processo, tendo todas as notificações sido efetuadas para a sede do Partido, com o qual já não colaborava há mais de 4 (quatro) anos, não sendo possível exercer o direito de audição e colaboração no processo, por causa a si não imputável, tendo sido surpreendido com as decisões que, a final, recebeu na sua residência.

VIII - Deste modo, deverá considerar-se o processo inquinado com nulidade insanável, que prejudicou de forma irremediável o direito de defesa do Recorrente, violando o artigo 50.º, do RGCO e princípios constitucionais, como o contraditório, colaboração e investigação ou verdade material.

IX - Por outro lado, a ECFP considerou que a infração sucedeu por motivo de “inexperiência” por parte dos membros do partido, visto este, à data, ter apenas 1 ano de existência, e, assim, tal tarefa se traduziu em dimensão considerável.

X - Ainda, considera que não houve qualquer benefício com a prática de infração, tendo este sucedido na forma menos intensa do dolo.

XI - Ora, face à ilação exposta pela ECFP, podemos concluir que, quanto ao Recorrente, - que nunca exerceu qualquer função económica, não estando habilitado para tal, e por tal infração ter ocorrido sem qualquer conhecimento por parte deste (nem tampouco conhecia a obrigação) a sua responsabilidade estará intrinsecamente ligada ao facto de ter pertencido à CPN.

XII - Ou seja, em nenhum momento a atuação do Recorrente consubstancia dolo, pois a sua atitude no caso em concreto não se subsume no artigo 14.º, do Código Penal,

XIII - Mas antes negligência, conforme descrita no artigo 15.º al. b), do mesmo código.

XIV - Assim sendo, e tendo por base o regime jurídico exposto no Regime Geral das Contraordenações, fica completamente afastada a culpa quanto ao facto ilícito praticado, não devendo o Recorrente ser, sequer, condenado.

XV -Não obstante, mesmo que assim não se entenda, sempre deverá ser o Recorrente condenado, mas não em coima, antes em admoestação, conforme descrito no artigo 51.º, do RGCO.

XVI -Por último, ainda que venha o Recorrente a ser condenado em coima, sempre deverá essa ser reduzida para metade, conforme prescreve o artigo 17.º, n.º 4, e 18.º, n.º 3, ambos do RGCO."

5.2 - O recorrente Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim concluiu as suas alegações nos seguintes termos:

"A. A aplicabilidade da sanção prevista no artigo 29.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, pressupõe que o agente tenha tido participação pessoal no incumprimento das obrigações previstas no n.º 1 da mesma norma legal.

B. Da matéria de facto dada como provada na decisão recorrida não consta qualquer facto conexo com a participação pessoal do Recorrente no incumprimento das obrigações previstas no n.º 1 da mesma norma legal, sendo que tal participação pessoal ficou por demonstrar.

C. Ao ter condenado o Recorrente no pagamento de uma coima ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a decisão recorrida procedeu a uma aplicação errónea do direito aos factos, porquanto não se encontra preenchida a previsão normativa da norma punitiva.

D. A decisão recorrida considera provados os factos ali identificados sob os n.os 8 e 9, motivados essencialmente em regras da experiência comum e em circunstâncias subsequentes ao início do procedimento administrativo de controlo pela ECFP.

E. Não constam dos autos quaisquer elementos instrutórios que permitam considerar como provados aqueles factos, devendo os mesmos considerar-se como não provados.

F. Na medida em que venham a ser considerados como não provados, impor-se-á uma decisão de sentido absolutório quanto ao Recorrente.

G. No âmbito da defesa apresentada, o Recorrente peticionou a realização de diligências probatórias, correspondentes à inquirição de testemunhas, com vista a demonstrar o não exercício de qualquer função material no Partido, bem como a não participação em matérias financeiras do Partido.

H. O requerimento probatório do Recorrente foi indeferido, por alegada suficiência dos elementos documentais carreados para o processo.

I. Tal denegação é, de resto, incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, vertida no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.

J. Os factos sobre os quais se havia requerido o depoimento das testemunhas eram tendentes a afastar, por completo, a responsabilidade do Recorrente, afigurando-se nessa medida como relevantes e absolutamente essenciais no contexto da sua defesa.

K. Tais factos são, por outro lado, essenciais para aferir da culpa do Recorrente.

L. A prova de tais factos conduziria, necessariamente, à conclusão sobre a inexistência de qualquer comportamento culposo, pois que as circunstâncias concretas da atuação ou omissão do Recorrente relevam para esse efeito.

M. Razão pela qual a decisão recorrida padece de erro na aplicação do direito, com respaldo sobre os factos provados e não provados.

N. A decisão recorrida não procede ao apuramento da responsabilidade individual de cada arguido, nem tão pouco procede, segregadamente, à aferição da culpa de cada um.

O. O juízo de culpa - e a circunstância do mesmo ter de ser individualmente realizado relativamente a cada agente, (atenta a sua natureza pessoal e intransmissível - é indispensável no âmbito das decisões condenatórias, pelo que a sua ausência da decisão recorrida constitui erro na aplicação do direito."

5.3 - O recorrente Carlos António Simões Rodrigues Robalo concluiu as suas alegações nos seguintes termos:

"1 - A alegação agora apresentada, refuta a prova do ponto 2 dos factos dados como provados na decisão recorrida, na medida em que se provou que, por comunicação escrita, datada de 04.01.2016, o Partido identificou, como responsável financeiro pelas contas do ano de 2015, a Comissão Executiva, cuja composição decorre da eleição da Comissão Política Nacional, constante da Ata do 1.º Congresso, realizado em 25 de Julho de 2015 e, não, a própria Comissão Política Nacional, como interpretado pela ECFP.

2 - A alegação apresentada refuta, igualmente, a prova do ponto 4 dos factos dados como provados na decisão recorrida, atendendo a que as contas anuais do NC, relativas ao ano de 2015, não foram entregues a 25 de julho de 2015, mas sim a 25 de junho do referido ano.

3 - Face à alegação apresentada, não se considera dado como provado o ponto 8 da "Fundamentação de Facto", refutando-se que o arguido tenha representado como possível que não obedecia às obrigações legalmente previstas, suscetíveis de punição, nem que se tenha çonformado com essa possibilidade, ou que tenha apresentando as contas nessas condições, atendendo a que, se provou não lhe caberem essas obrigações, por não poder ser qualificado como "responsável financeiro" do partido.

4 - Consequentemente, não se prova, igualmente, o ponto 9 dos factos dados como provados, sendo certo que, ao não ter praticado os atos que me são imputados, não representei qualquer facto ilícito como consequência possível da minha conduta e, menos ainda, que me pudesse conformar com essa possibilidade.

5 - Não se comprova o ponto 12.1 dos factos dados como provados, atendendo a que, não obstante ser trabalhador do município de Torres Vedras, onde exerço funções de Técnico Superior, apenas auferi, no mês de outubro de 2020, um vencimento líquido de 899,31 EUR.

6 - Donde se concluiu que a imputação da ECFP ao arguido, na decisão sancionatória agora recorrida, não deve proceder."

5.4 - Por fim, o recorrente Miguel Alexandre Palma Costa concluiu as suas alegações nos seguintes termos:

"1 - A contraordenação imputada ao Arguido foi alegadamente praticada por este a 1 de junho de 2016, no dia imediatamente seguinte ao final do prazo para remessa das contas anuais a esta Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.

2 - O procedimento pela alegada contraordenação prescreveu, por isso, no dia 1 de junho de 2017, e como tal não pode a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos aplicar uma coima ao Arguido e exigir o seu pagamento.

3 - O Arguido, na qualidade de membro da Comissão Política Nacional ("CPN"), não esteve presente no Congresso de 23.06.2015, pelo que não votou nos estatutos que foram aprovados, e não ficou encarregue de acompanhar a gestão financeira, de entre os órgãos eleitos à CPN do Nós, Cidadãos!

4 - Não era a comissão política que organizava as contas do partido limitando-se a aprovar as que chegavam às reuniões pré-elaboradas.

5 - Cabe ao Presidente da CPN do Partido Nós, Cidadãos! Coordenar as atividades deste órgão, mais concretamente a gestão financeira e administrativa do partido, nos termos do artigo 29.º, n.º 1 e 2, alínea d) dos Estatutos.

6 - O Arguido foi incumbido ficou encarregue de acompanhar os militantes do Nós, Cidadãos! Na RAM, bem como de promover o partido na RAM, sendo certo que qualquer infração que tenha sido cometida fora destas suas responsabilidades será alheia ao Arguido, por não ter sido por este cometida.

7 - A Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística é o órgão nacional do Nós, Cidadãos! É o órgão competente para garantir a fiscalização e controlo das contas internas do partido bem como das contas das campanhas eleitorais, conforme artigo 35.º, n.º 1, dos Estatutos.

8 - Cabe à Comissão de Fiscalização Financeira e Contabilística assegurar o rigoroso cumprimento da lei vigente no que diz respeito às contas das campanhas eleitorais, bem como o cumprimento da lei vigente, onde se inclui naturalmente o cumprimento do artigo 12.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, pelo que não pode o Arguido ser condenado pela prática da infração.

9 - O Arguido não agiu com dolo eventual, já que em momento algum se conformou com um resultado ilícito.

10 - O Arguido nunca representou que as contas anuais de 2015 pudessem não ser apresentadas onde se inclui a falta de documentos contabilísticos relevantes, nem se conformou que tal resultado pudesse ser ilícito, porquanto estava convicto que a sua atuação e da Nós, Cidadãos era lícita, tudo porque nunca se conformou com a possibilidade de estar a agir contra a legislação em vigor, já que sempre tentou sanar todas as eventuais ilegalidades junto da ECFP e junto dos membros da CPN.

11 - O Arguido nunca tinha pertencido a um partido político, nunca deliberou nem foi informado das desconformidades que estão aqui em causa, sendo certo que quando tomou conhecimento dos factos aqui em causa diligenciou junto da ECFP, do presidente e vice-presidentes da CPN do Nós, Cidadãos! pela resolução dos mesmos, pugnando pela apresentação das referidas contas.

12 - Não há qualquer atitude interior do Arguido contrária ao Direito, uma vez que não agiu com culpa e como tal não pode ser aplicada uma coima, sob pena de ser violado o princípio da culpa.

13 - O Arguido não agiu de forma voluntária, ilícita, dolosa e culposa, pelo que deve ser absolvido dos presentes autos, com as devidas consequências legais, assim fazendo-se a acostumada justiça."

6 - Por deliberação de 22 de fevereiro de 2024, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 29 de fevereiro de 2024, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

9 - Notificados, apenas os arguidos Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim e Carlos António Simões Rodrigues Robalo responderam, reiterando os argumentos que já haviam aduzido no processo.

10 - No cumprimento dos despachos proferidos em 3 de julho e 4 de julho de 2024, foram juntas a este processo informações certificadas, extraídas do Processo de Registo de Partido Político n.º 55/PP - Nós, Cidadãos! - NC, relativamente à ausência de comunicação da nomeação de membros para integrar a Comissão Executiva do Partido (fls. 321), bem como quanto à comunicação, em 14 de julho de 2016, da apresentação de renúncia ao mandato, por parte do recorrente Alberto Jorge da Costa Santos, com efeitos a partir de 17 de maio de 2016 (fls. 323).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

11 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) −, os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

12 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, são as seguintes:

a) Prescrição do procedimento contraordenacional;

b) Nulidade por violação do direito de defesa;

c) Omissão de diligências probatórias;

d) Requerimentos de produção de prova;

e) Subsunção dos factos dados como provados aos tipos de ilícito imputados;

f) Imputação subjetiva dos factos a título doloso ou negligente;

g) Medida concreta das coimas.

C. Mérito da decisão sancionatória

13 - Questões prévias

13.1 - Da prescrição do procedimento contraordenacional

O recorrente Miguel Alexandre Palma Costa veio invocar a prescrição da infração contraordenacional, argumentando que "[a] contraordenação imputada ao Arguido foi alegadamente praticada por este a 1 de junho de 2016, no dia imediatamente seguinte ao final do prazo para remessa das contas anuais a esta Entidade das Contas e Financiamentos Políticos" pelo que o procedimento "prescreveu, por isso, no dia 1 de junho de 2017, e como tal não pode a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos aplicar uma coima ao Arguido e exigir o seu pagamento" (v. pontos 1. e 2. das conclusões).

Apreciemos a questão.

13.1.1 - As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas do mesmo. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra ainda causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos, aplicável às contas de campanha eleitoral, a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, operou uma profunda modificação do quadro legal da fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, reestruturando o regime e processamento das contraordenações com ele relacionadas. Essa modificação teve implicação em diversos aspetos relevantes para a contagem dos prazos de prescrição, dos quais importa destacar a eleição dos marcos temporais relevantes para essa contagem, bem como para o catálogo de atos e eventos aos quais a lei associa efeitos interruptivos e suspensivos do prazo de prescrição.

No caso em análise, está em causa, em relação aos recorrentes, enquanto responsáveis financeiros, a contraordenação prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, a qual é punida com uma coima que varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS. Contudo, atento o disposto no artigo 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro, e o artigo 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, a unidade de medida a considerar é o salário mínimo nacional (SMN) vigente em 2008 (fixado em €426,00). Por conseguinte, a infração em causa é punível com coima máxima no valor de €85.200,00.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos, no caso da contraordenação imputada aos dirigentes dos partidos políticos responsáveis pela entrega (cf. o artigo 27.º, alínea a), do RGCO), a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas anuais do partido.

In casu, atenta a contraordenação imputada aos recorrentes e o prazo previsto nos artigos 26.º, n.º 1, da LFP e 25.º, n.º 1, da LEC (as contas anuais dos partidos políticos são apresentadas até ao fim do mês de maio do ano seguinte àquele a que respeitam), a consumação da infração ocorreu no dia 1 de junho de 2016, por ser a data em que se consumou a omissão de entrega tempestiva das contas anuais e, por conseguinte, aquela em que se iniciou o decurso do prazo prescricional.

13.1.2 - Verifica-se, porém, que, entre a data da prática das infrações imputadas aos arguidos e a data da decisão administrativa sancionatória ora recorrida - 31 de agosto de 2023 -, o regime e o processamento das contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais foi alterado pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, a qual operou uma profunda modificação do quadro legal da fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, reestruturando o regime e processamento das contraordenações com ele relacionadas. Essa modificação teve implicação em diversos aspetos relevantes para a contagem dos prazos de prescrição, dos quais importa destacar a eleição dos marcos temporais relevantes para essa contagem, bem como para o catálogo de atos e eventos aos quais a lei associa efeitos interruptivos e suspensivos do prazo de prescrição.

Embora não tenha havido encurtamento ou ampliação do prazo de prescrição previsto no regime geral em vigor à data da prática das infrações, nem do limite máximo da moldura por referência à qual tal prazo é fixado, a modificação dos factos interruptivos ou suspensivos que resultaram daquelas alterações influi na contagem concreta do prazo de prescrição do procedimento, visto que as concretas causas de interrupção e de suspensão constituem fatores imprescindíveis a ter em conta na determinação do prazo máximo de prescrição do procedimento.

Conforme este Tribunal tem entendido (v., por último, o Acórdão n.º 264/2022), "ocorrendo sucessão de leis no tempo, é necessário determinar se o novo regime legal amplia ou diminui o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional (cf., por último, os Acórdãos n.os 231/2021 e 242/2021). Traduzindo-se a prescrição do procedimento numa renúncia do Estado ao direito de sancionar, condicionada pelo decurso de um determinado lapso temporal, cuja razão de ser se situa na não realização dos fins das sanções, as normas sobre prescrição do procedimento, para além da indiscutível vertente processual, têm natureza substantiva. Tal natureza determina, no domínio da aplicação da lei no tempo, a sujeição das respetivas normas ao princípio da aplicação retractiva do regime jurídico concretamente mais favorável ao agente da infração (n.º 2 do artigo 3.º do RGCO). Significa isto que não pode ser aplicada lei sobre prescrição que se revele, em concreto, mais gravosa do que a vigente à data da prática dos factos, bem como deve ser aplicado retroativamente o regime prescricional que eventualmente se mostre, em concreto, mais favorável. [...] Saliente-se, por outro lado, que na determinação do regime de prescrição mais favorável deve proceder-se à aplicação do regime legal da prescrição, no seu todo, que vigorava à data da prática das infrações, por comparação com o ou os regimes que lhe sucederam até à data em que é proferida a decisão sancionatória. Ou seja, aplica-se a lei antiga (LA) e a seguir a lei nova (LN), uma e outra integralmente, comparando-se os resultados (cf., os Acórdãos n.º 231/2021, 242/2021 e 319/2021)."

Impõe-se, pois, conhecer da prescrição do procedimento contraordenacional em função do regime concretamente mais favorável, sendo que, em ambos os regimes, a prescrição do procedimento contraordenacional se encontra sujeita às causas de suspensão e interrupção nos artigos 27.º e 28.º do RGCO, respetivamente, e, por força do disposto no n.º 3 do artigo 28.º, tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade.

13.1.3 - Vejamos, em primeiro lugar, se ocorreram factos suspensivos e interruptivos da prescrição na vigência do regime pretérito.

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados, ou com qualquer notificação.

Ora, no decurso do procedimento contraordenacional, tramitado à luz da versão originária da LEC, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição, por serem aqueles que então se encontravam previstos naquele iter processual:

(i) A notificação da decisão de verificação das irregularidades, previsto no artigo 32.º, n.º 5, da LEC, ao arguido Carlos Rebelo em 20 de novembro de 2020 (fls. 254), ao arguido Alfredo Sendim em 24 de novembro de 2020 (fls. 257), ao arguido Miguel Costa em 26 de novembro de 2020 (fls. 258) e ao arguido Alberto Santos em 22 de janeiro de 2021 (fls. 389); e

(ii) A notificação da promoção do Ministério Público, prevista no artigo 33.º da mesma lei, e que foi efetuada em 15 de março de 2024 (fls. 976 a 979).

Deste modo, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, tais notificações determinaram a inutilização para a contagem do prazo de prescrição, do tempo decorrido anteriormente, correndo, assim, novo prazo prescricional.

Considerando que na data da notificação referida em (i) ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação da contraordenação - 1 de junho de 2016 -, e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual "[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade".

Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento contraordenacional caso tenham transcorrido, desde 1 de junho de 2016, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso − em que o procedimento tenha estado suspenso.

Até à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, não se verificou nos autos qualquer uma das causas de suspensão do prazo de prescrição previstas no artigo 27.º-A do RGCO, na medida em que os atos que integravam o procedimento, tal como tipificado na Lei Orgânica n.º 2/2005, não permitiam a convocação de qualquer uma das alíneas do referido artigo, mormente a prevista na sua alínea c).

Com efeito, como este Tribunal tem vindo a considerar (por todos, v. o Acórdão n.º 264/2022), uma alteração muito significativa introduzida pelo novo regime processual constante da Lei Orgânica n.º 1/2018 tem que ver com a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e para aplicar as respetivas coimas: até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional; com a nova lei passou a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, conforme referido, nos termos do novo regime legal, cabe ao Tribunal Constitucional apreciar, no âmbito de recurso de plena jurisdição, em plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da Lei do Tribunal Constitucional).

Uma das consequências desta modificação é a inoperatividade de uma das causas gerais de suspensão da prescrição previstas no artigo 27.º-A, n.º 1, do RGCO: a "prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: c) [e]stiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso", sendo certo que, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, a suspensão não pode ultrapassar seis meses. Com efeito, e como mencionado, até à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, aquela causa de suspensão geral, embora aplicável, porque integrante do regime de prescrição da lei antiga, não podia ser convocada, visto que os atos procedimentais e processuais praticados não lhes eram subsumíveis, tendo em conta que a ECFP carecia de competência para aplicar as sanções previstas na LFP (v. o artigo 46.º, n.º 1, da LEC, na sua redação anterior à Lei Orgânica n.º 1/2018). A punição das contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais era da competência exclusiva do Tribunal Constitucional.

Porém, nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, às causas de suspensão nele estabelecidas acresce a causa de suspensão especialmente prevista no artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. De acordo com a sua redação originária, o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional suspendia-se "até à emissão do parecer a que se referem, consoante os casos, os artigos 28.º, 31.º, 39.º e 42.º [dessa lei]".

No caso vertente, importa considerar o parecer previsto no artigo 31.º desse diploma, dado que está em causa a responsabilidade contraordenacional emergente da violação de deveres na elaboração de contas anuais.

Quanto ao hiato temporal a considerar para efeitos da suspensão do decurso do prazo de prescrição, remete-se para as considerações tecidas no Acórdão n.º 243/2021 a este propósito:

"Como a norma do artigo 22.º não estabelecia um termo inicial específico para a suspensão, deverá entender-se que ele coincide com a data a partir da qual se inicia o decurso do prazo de prescrição; no caso vertente, em 31 de maio de 2013. Assim é na medida em que o artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, na sua versão original, não estabelecia uma identidade entre o prazo de suspensão da prescrição e o prazo previsto para a emissão do parecer, ou seja, não estabelecia que o prazo prescricional estaria suspenso enquanto e apenas enquanto corresse o prazo para emissão desse parecer. Ao invés, a lei refere apenas que o termo final da suspensão coincide com a emissão do parecer, aqui se devendo entender por emissão a data legalmente prescrita em que tal deva ocorrer (ou seja, o 20.º dia após o início do prazo) e não aquela em que ocorra efetivamente, se posterior, visto que os eventuais atrasos das entidades públicas se não podem repercutir no cômputo do prazo de prescrição de forma desfavorável ao arguido. [...] À luz destes critérios, vejamos, então, qual o lapso de tempo a considerar como suspensão do prazo prescricional. [...] Considerando o prazo de seis meses previsto para a elaboração do relatório a que se refere o artigo 30.º, n.º 1, Lei Orgânica n.º 2/2005 (v. o seu n.º 4), bem como o prazo de 30 dias que os arguidos têm para se pronunciarem (artigo 30.º, n.º 5) e ainda o prazo de 20 dias para elaboração do parecer (artigo 31.º), é de concluir que, por força do disposto no artigo 22.º do mesmo diploma, na sua versão original, o prazo prescricional suspendeu-se durante sete meses e vinte dias."

Em suma, à luz da versão da LEC anterior à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, ao prazo máximo da prescrição de sete anos e seis meses acresce um período de suspensão, previsto no referido artigo 22.º da LEC, que perfaz um total de sete meses e vinte dias.

13.1.4 - Visto que a mudança do regime jurídico decorrente da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018 teve repercussões sobre as regras atinentes à prescrição do procedimento contraordenacional, importa verificar se, em face do regime novo, tomado como um todo, a conclusão alcançada se mantém. Se, no caso concreto, o regime novo se revelar mais favorável aos arguidos, deverá ser aplicado retrativamente, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do RGCO.

Dado que as normas constantes do RGCO, na parte relevante para o cômputo da prescrição, não foram modificadas, haverá que tomá-las em consideração em toda a sua extensão, na medida em que sejam convocáveis em face do novo figurino da tramitação processual.

Tal equivale a dizer que, no que concerne à interrupção da prescrição, a causa prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, passará a ser convocável e reportada à decisão prevista no artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018.

Por outro lado, importa considerar ainda os seguintes atos processuais que adquiriram virtualidade interruptiva da prescrição:

(i) A notificação da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto no artigo 50.º do RGCO ao arguido Carlos Rebelo em 20 de novembro de 2020 (cf. fls. 254), ao arguido Alfredo Sendim em 24 de novembro de 2020 (cf. fls. 257), ao arguido Miguel Costa em 26 de novembro de 2020 (cf. fls. 258) e ao arguido Alberto Santos em 22 de janeiro de 2021 (cf. fls. 389);

(ii) O exercício do direito de defesa pelo arguido Carlos Robalo em 21 de dezembro de 2020 (cf. fls. 293 a 319) e pelos arguidos Miguel Costa e Alfredo Sendim em 28 de dezembro de 2020 (cf. fls. 320 a 323 e 325 a 341);

(iii) A notificação da decisão condenatória e de aplicação de coima, datada de 31 de agosto de 2023 e retificada em 29 de setembro de 2023, notificada aos arguidos Carlos Rebelo, Alfredo Sendim e Miguel Costa em 9 de outubro de 2023 (cf. fls. 673 e 675) e ao arguido Alberto Santos em 11 de novembro de 2023 (cf. fs. 796 a 798);

(iv) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 22 de fevereiro de 2024, em 26 de fevereiro de 2024 (fls. 923 a 939);

(v) A notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelos arguidos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional (fls. 946);

(vi) A notificação da promoção do Ministério Público, em 15 de março de 2024 (fls. 976 a 979).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Contudo, pelos motivos já indicados, tais circunstâncias não se revestem de relevo, dado que, como demonstrado, em momento algum decorreu período igual ou superior a 5 anos entre factos interruptivos da prescrição, mesmo considerando apenas os factos interruptivos previstos na lei antiga.

Vejamos agora as alterações introduzidas no regime da suspensão do prazo de prescrição, para efeito de contagem do referido prazo máximo da prescrição.

No que concerne ao regime previsto no artigo 27.º-A do RGCO, importa considerar agora a causa prevista na alínea c) do seu n.º 1, que passou a ser aplicável em face da redação do artigo 46.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, em conjugação com o artigo 65.º do RGCO. Tal significa que, com a notificação aos arguidos do despacho que admitiu liminarmente os recursos, o prazo de prescrição ficou suspenso, pelo período máximo de seis meses, nos termos do n.º 2 do artigo 27.º-A do RGCO.

Por outro lado, a causa especial de suspensão do prazo prescricional, prevista na redação inicial do artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, foi eliminada e substituída por outra, prevista no mesmo preceito, agora na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, nos termos da qual, "[a] prescrição do procedimento pelas contraordenações previstas na Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, e na presente lei suspende-se, para além dos casos previstos na lei, até à emissão das decisões previstas nos artigos 28.º e 39.º". Ora, dado que as decisões em causa no referido artigo 28.º se referem à omissão de entrega das contas dos partidos, esta causa de suspensão seria convocável. Porém, uma vez que, no momento processual em que esta decisão tem lugar, de acordo com a nova sequência de atos tipificada na Lei n.º 1/2018, os processos se regiam ainda pela Lei n.º 2/2005, que a não contemplava, a nova causa de suspensão da prescrição é inaplicável.

Assim, à luz do regime atualmente em vigor, é de considerar somente a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c) e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir do momento em que os arguidos se devam considerar notificados do despacho que admitiu liminarmente os recursos.

13.1.5 - Finalmente, seja no regime atual, seja na vigência da lei anterior, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (v., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021, 798/2021). Trata-se de uma situação especial de caráter extraordinário (e extra-sistemático), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1.A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período 74 dias.

13.1.6 - Do exposto decorre que, mediante aplicação do regime previsto na Lei Orgânica n.º 2/2005, na sua versão original, o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 25 de dezembro de 2024, enquanto, à luz da lei nova, esse prazo será atingido em 5 de novembro de 2024.

Por conseguinte, mesmo com aplicação do novo regime, o qual se revela, assim, mais favorável aos arguidos, não decorreu ainda o prazo de prescrição.

Termos em que, nesta parte, improcede o recurso.

13.2 - Da nulidade por violação do direito de defesa

Os recorrentes Alberto Jorge da Costa Santos e Carlos António Simões Rodrigues Robalo invocam a nulidade da decisão recorrida, fazendo assentar tal pretensão na alegada falta de cumprimento do contraditório na fase declaratória.

Por um lado, invoca o recorrente Alberto Jorge da Costa Santos que não foi notificado em qualquer momento do desenvolvimento do processo, tendo todas as notificações sido efetuadas para a sede do Partido, com o qual já não colaborava há mais de quatro anos, não sendo possível exercer o direito de audição e colaboração no processo, por causa a si não imputável. Conclui que o processo está inquinado com nulidade insanável, que prejudicou de forma irremediável o direito de defesa do Recorrente, violando o artigo 50.º do RGCO e vários princípios constitucionais, como o contraditório, colaboração e investigação ou verdade material (v. pontos VII e VIII das conclusões).

Por outro lado, o recorrente Carlos António Simões Rodrigues Robalo veio alegar que não foi notificado, nem teve qualquer conhecimento, quer do Relatório da ECFP às contas anuais do NC de 2015, quer da decisão da ECFP datada de 20 de fevereiro de 2020, que apreciou as contas do Partido de 2015, quer, ainda, do direito de pronúncia prévia a tal decisão (v. ponto 6 das alegações).

Em suma, sustentam os recorrentes que apenas tomaram conhecimento das irregularidades na apresentação das contas anuais de 2015 aquando da notificação para os termos do presente procedimento contraordenacional, sem que lhes tenha sido concedida a possibilidade de exercerem o contraditório na fase instrutória do procedimento administrativo que apreciou a regularidade das contas ou quanto à decisão que sobre o mesmo recaiu.

A ECFP, na decisão ora impugnada, indeferiu a pretensão dos arguidos.

Considerou aquela Entidade que a questão colocada se reporta à fase administrativa do procedimento que tem por objeto a apreciação das contas (PA 20/CA/15/2018, que se encontra apenso ao presente processo), sendo, pois, no seu âmbito que deveria ter sido suscitada pelos arguidos, o que, todavia, não sucedeu. A isto acresce que os arguidos não impugnaram a decisão que apreciou as contas e fixou as irregularidades verificadas. Por fim, sustentam que, à semelhança do decidido no Acórdão n.º 320/2021 “[...], ainda que se verificassem as vicissitudes processuais descritas pelos recorrentes, a respetiva consequência não consubstanciaria nulidade do presente processo, seja por respeitar a procedimento administrativo anterior, que culminou na decisão prevista no artigo 43.º da LEC, da qual não foi interposto recurso, seja porque não integraria o elenco taxativo de nulidades sanáveis e insanáveis previsto nos artigos 119.º e 120.º do Código de Processo Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do artigo 41.º do RGCO, uma vez que este diploma não regula a matéria das nulidades procedimentais, mas apenas a das nulidades da decisão (artigo 58.º do RGCO).”

Cumpre apreciar.

Conforme já referido, após as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, ao regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e ao regime de aplicação das respetivas coimas, a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e para aplicar as respetivas coimas, que anteriormente pertencia ao Tribunal Constitucional, passou a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Por outro lado, conforme se referiu ainda, nos termos do novo regime legal, cabe ao Tribunal Constitucional apreciar, em sede de recurso de plena jurisdição, em plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No entanto, conforme salientou este Tribunal no Acórdão n.º 421/2020, no plano processual, o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo.

Escreveu-se em tal aresto (v. o respetivo ponto 9):

"Excluindo agora o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral, é a seguinte a dinâmica processual do processo de prestação de contas. [...] Continua a existir uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP, para esse efeito, no prazo fixado (artigos 27.º, n.os 1 e 4, 35.º, n.º 1, e 43.º, n.os 1 a 3, da LEC), findo a qual a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas (artigos 35.º a 45.º da LEC). [...] De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º, a intervenção da ECFP nesta fase inicial esgota-se na identificação ("discriminação", na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma "se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação" (que melhor se designaria por subfase declarativa). [...] Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória). [...] Estará então encerrada a fase administrativa do processo de prestação de contas, da competência da ECFP [...].".

Por conseguinte, é possível distinguir no processo duas decisões proferidas pela ECFP: (i) uma primeira decisão, de 20 de fevereiro de 2020, sobre a prestação de contas anuais, que julgou não prestadas as contas referentes a 2015; e (ii) uma segunda decisão que sancionou o Partido e os responsáveis financeiros no plano contraordenacional, em matéria de contas anuais, datada de 31 de agosto de 2023 (objeto de retificação posterior por decisão proferida em 29 de setembro de 2023).

Ora, o Tribunal Constitucional tem sublinhado, na esteira do Acórdão n.º 421/2020, que estas decisões - a que incide sobre a regularidade das contas e a que incide sobre a responsabilidade contraordenacional - constituem fases distintas de um único processo (ou subfases, segundo o Acórdão n.º 421/2020). A primeira fase, de índole declaratória, culmina com a decisão da ECFP sobre a observância do dever de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas, tomada nos termos dos artigos 35.º a 45.º da LEC, na qual a atividade decisória da Entidade se esgota "na identificação ("discriminação", na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica". A segunda fase, de índole sancionatória, desencadeada pela verificação da existência de irregularidades na prestação de contas, diz respeito ao apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos, bem como à determinação das respetivas consequências jurídicas.

Qualquer uma das mencionadas decisões é autonomamente recorrível para o Tribunal Constitucional (v., neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.^os 421/2020 e 240/2021).

No caso dos autos, apenas foram interpostos recursos da decisão proferida em matéria de contraordenações, não tendo sido impugnada a decisão, de 20 de fevereiro de 2020, sobre a legalidade e regularidade das contas anuais ora em análise.

Ora, tal como se afirmou, em situação análoga, no Acórdão n.º 261/2022:

"[...] [U]ma vez que a “irregularidade” invocada pelos recorrentes diz respeito ao processo administrativo de prestação de contas e de apreciação da legalidade e regularidade das mesmas, era no âmbito de tal processo que tal pretenso vício deveria ter sido arguido, designadamente em sede recurso da decisão final aí proferida. Não tendo os recorrentes impugnado tal decisão, ficou precludida a possibilidade de invocarem vícios formais subjacentes ao processo a que a mesma respeita, com base no pressuposto de que essa decisão esteve na origem do processo de contraordenação (no mesmo sentido, v. o Acórdão n.º 126/2022, ponto 11.1). [...] Com efeito, embora se verifiquem duas fases no processo de apreciação das contas, as eventuais irregularidades do processo (prévio) de apreciação das contas não afetam diretamente o processo de contraordenação subsequente".

Concretamente, a irregularidade invocada, a existir, não teria como consequência qualquer nulidade do processo de contraordenação (no âmbito do qual foi proferida a decisão ora recorrida), uma vez que, desde logo, não configura nenhuma nulidade (designadamente, por aplicação subsidiária das normas do Código de Processo Penal, ex vi do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO).

Cumpre ainda notar que, analisados os presentes autos de procedimento contraordenacional, os arguidos recorrentes foram notificados, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 50.º do RGCO, do auto de notícia de 3 de junho de 2020 (cf. fls. 254, 257, 258 e 389), sendo-lhes concedida a possibilidade de - no uso dos seus direitos constitucionais de audiência e defesa - se pronunciarem quanto às infrações que lhes eram imputadas, operando, com integral amplitude, todas as garantias de defesa e contraditório.

Por fim, sustenta o recorrente Carlos António Simões Rodrigues Robalo que só em 20 de novembro de 2020 e já na pendência dos presentes autos tomou conhecimento da decisão declaratória proferida pela ECFP em 20 de fevereiro de 2020, o que não lhe permitiu a pronúncia quanto ao seu teor.

Desde logo, o artigo 32.º, n.º 5, da LEC, somente prevê a notificação da decisão aos partidos políticos a que respeitam as contas anuais, não resultando do texto da lei qualquer obrigatoriedade de notificação aos respetivos responsáveis financeiros. Tal justifica-se pelo facto de se tratar de uma fase meramente declaratória que, como referido, versa sobre a observância do dever de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas, sem que, nesse momento, seja assacada qualquer responsabilidade pelas infrações a qualquer dos intervenientes.

Não se vislumbra, assim, que exista qualquer fundamento legal em que possa assentar a invocada nulidade, a qual improcede.

13.3 - Da omissão de diligências probatórias

Na decisão recorrida, a ECFP indeferiu os requerimentos dos arguidos no sentido de serem inquiridas testemunhas, tendo considerado que a requerida inquirição carecia de pertinência ou utilidade. Concretizando, considerou-se em tais decisões que os elementos documentais juntos aos autos se mostravam suficientes e aptos para formar uma convicção fundamentada sobre os factos que apresentam relevo para a decisão a proferir, levando em devida consideração a defesa apresentada pelos Arguidos.

O recorrente Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim insurge-se contra o decidido pela ECFP, alegando que tal denegação é incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, vertida no artigo 20.º da Constituição, pois os factos sobre os quais se havia requerido o depoimento das testemunhas eram tendentes a afastar, por completo, a responsabilidade do recorrente, afigurando-se nessa medida como relevantes e absolutamente essenciais no contexto da sua defesa (v. pontos H), I) e J) das conclusões).

Vejamos.

O artigo 50.º do RGCO, sob a epígrafe "[d]ireito de audição e defesa do arguido", estatui que "[n]ão é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contraordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre".

Esta norma, que concretiza o direito de defesa em processo contraordenacional, consagrado no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, para além do direito a ser ouvido no processo de contraordenação, de forma a poder exercer o contraditório, confere ainda ao arguido a possibilidade de intervir em tal processo, apresentando provas ou requerendo a realização de diligências.

Não obstante, compete à entidade administrativa, no âmbito dos seus poderes de investigação e instrução do processo (cf. o artigo 54.º, n.º 2, do RGCO), decidir pela realização ou não das diligências de prova que lhe forem requeridas. Com efeito, "na fase de investigação e instrução, que incumbe à entidade administrativa, o arguido, no exercício do seu direito de defesa, pode apresentar provas e requerer diligências, mas a entidade administrativa não é obrigada a realizar todas as diligências de prova que lhe sejam requeridas. No entanto, caso não aceite as diligências de prova requeridas pelo arguido, terá de fundamentar a sua decisão, em obediência ao princípio da legalidade (cf. artigos 43.º do RGCO e 266.º, n.º 1, da CRP)" - v. o Acórdão n.º 261/2022.

Foi o que aconteceu no presente caso. Tendo o recorrente Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim requerido a inquirição de duas testemunhas, a entidade recorrida, considerando que tal diligência, por não ter qualquer pertinência ou utilidade, se apresentava como dilatória, indeferiu-a. E fundamentou tal decisão, uma vez que, por ter entendido que os elementos documentais juntos aos autos eram suficientes e aptos para a decisão, considerou não existir utilidade alguma na requerida inquirição. Assim, contrariamente ao que alega o recorrente, a decisão foi devidamente fundamentada, não se verificando qualquer preterição do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

Improcede, assim, nesta parte, o recurso.

13.4 - Dos requerimentos de produção de prova

Os recorrentes Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim e Carlos António Simões Rodrigues Robalo vêm solicitar ao Tribunal Constitucional que admita a produção de prova testemunhal. O primeiro arrolou duas testemunhas à matéria alegada sob os n.^os 68 a 80 da defesa apresentada (ausência de exercício efetivo de funções enquanto responsável financeiro do Partido para as contas anuais de 2015). O segundo igualmente indicou duas testemunhas para prova de que nunca integrou a Comissão Executiva do Partido, razão pela qual não poderá responder enquanto seu responsável financeiro.

Enquanto exercício do direito de defesa do arguido em processo de contraordenação (v. o artigo 50.º do RGCO), pode o recorrente solicitar, no requerimento de interposição de recurso, que sejam produzidos outros meios de prova que acrescem à prova documental que acompanha o requerimento (v. o artigo 46.º, n.º 3, da LEC), sendo ao Tribunal Constitucional que cabe, nos termos do n.º 2 do artigo 72.º do RGCO, determinar o âmbito da prova a produzir.

Não existe, porém, um regime que disponha, no contexto da impugnação judicial da decisão sancionatória proferida pela ECFP, de critérios específicos disciplinadores da produção de prova. Uma tal omissão parece apontar no sentido da relevância material do artigo 340.º do Código de Processo Penal, mormente os critérios objetivos consagrados nos seus n.^os 3 e 4, aplicável ex vi do disposto no artigo 41.º do RGCO. Mas a convocação desses critérios neste âmbito não pode deixar de comportar especificidades, em virtude da natureza essencialmente documental dos factos contabilísticos a que os processos de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais respeitam e da circunstância de o legislador ter reservado o julgamento do recurso ao plenário de um órgão jurisdicional dotado da vocação e da composição preceituadas nos artigos 221.º e 222.º da Constituição. Com efeito, se no âmbito do processo criminal a regra é a do deferimento do requerimento de prova, podendo este ser indeferido apenas quando seja notória a impertinência do meio requerido, já no âmbito dos processos de contas e financiamentos políticos cabe ao juiz determinar, ponderadas as particularidades relevantes do caso concreto, se o meio de prova requerido é pertinente; daí a latitude do poder discricionário concedido ao relator pelo n.º 2 do artigo 103.º-A da LTC. Neste domínio, pois, os critérios objetivos dos n.^os 3 e 4 do artigo 340.º operam, não como meros limites, mas como verdadeiras condições, da produção de prova.

Firmadas estas premissas, cabe decidir da admissibilidade da prova requerida.

É inegável que a prova testemunhal pretendida pelos recorrentes visa a demonstração de factos que, em abstrato, se revestem de importância para a atribuição de responsabilidade contraordenacional, mormente a sua qualidade de responsáveis financeiros do Partido para as contas anuais de 2015.

Todavia, em face dos elementos documentais que o processo já fornecia, bem como dos ofícios a que refere o ponto 10. desta decisão, oficiosamente ordenados por este Tribunal, importa concluir que os autos contêm todos os elementos probatórios relevantes para apreciar a presente impugnação, de onde se extrai que a prova requerida carece de pertinência, razão pela qual se indefere, com fundamento na leitura conjugada da alínea b) do n.º 4 do artigo 340.º do Código de Processo Penal, do n.º 2 do artigo 72.º do RGCO, da alínea e) do artigo 9.º e do n.º 2 do artigo 103.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, e dos artigos 221.º e 222.º da Constituição.

C. Mérito da decisão sancionatória

14 - Matéria de facto

14.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Partido Nós Cidadãos é um Partido Político português, tendo sido constituído em 23 de junho de 2015, encontrando-se registado no Tribunal Constitucional.

2 - Por comunicação escrita, datada de 31 de dezembro de 2015, o Partido identificou, como responsável financeira pelas respetivas contas do ano de 2015, a Comissão Executiva do Partido, “com a composição que consta da Ata do 1.º Congresso, realizado em 25 de julho de 2015”.

3 - A Comissão Política Nacional (adiante também designada por CPN), constante da ata referida no ponto 2., era, em 25 de julho de 2015, constituída pelo Presidente: António Mendo de Castro Henriques; pelos Vice Presidentes: Joaquim António de Jesus Palma Pinto, Alberto Jorge da Costa Santos, Renato Manuel Laia Epifânio; e pelos Vogais: Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Isaura França do Nascimento Costa, Marco António da Costa e Dias, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia.

4 - O Partido apresentou, em 25 de julho de 2016, as contas relativas ao ano de 2015.

5 - À data da apresentação das contas, referida em 4. integravam a CPN do Partido o presidente António Mendo de Castro Henriques; o Vice-Presidente Renato Manuel Laia Epifânio; e os Vogais: Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Antonieta Paulino Felizardo Guerreiro, Carlos António Simões Rodrigues Robalo, Célia Maria Feijão da Silva, Francisco Joaquim Carriço da Conceição Pedro, Miguel Alexandre Palma Costa e Ruben Pacheco Correia.

6 - À data da apresentação das contas, referida em 4. integravam a Comissão Executiva do Partido, pelo menos, o presidente António Mendo de Castro Henriques e o Vice-Presidente Renato Manuel Laia Epifânio.

7 - Nas contas relativas a 2015 o Partido não disponibilizou a documentação de suporte ao processo de prestação de contas do exercício de 2015, concretamente os documentos que suportam os registos contabilísticos, que permitam aferir:

7.1 - A natureza e a origem das receitas, no valor total de €26.605,07 (quotas, inscrições e donativos) e das despesas, no valor total de €36.467,85 (fornecimentos e serviços externos, impostos e multas).

7.2 - O saldo da rubrica “Financiamentos obtidos”, no valor de €1.000,00, em dívida ao filiado António José de Santos Ferro, é um financiamento a favor do Partido ou uma simples dívida do Partido para com um filiado.

7.3 - A natureza e a decomposição do saldo por filiado referentes à rubrica “outros passivos correntes”, que regista o saldo de €1.649,00.

8 - A auditora externa não emitiu conclusão sobre as demonstrações financeiras apresentadas pelo Partido, com referência a 31 de dezembro de 2015, por não lhe ter sido fornecida prova de auditoria suficiente e apropriada que proporcionasse uma base para a emissão de conclusões sobre as referidas demonstrações financeiras.

9 - Por referência ao ano de 2015, o Partido não recebeu subvenção estatal, tendo registado nos elementos de contas apresentados rendimentos que ascenderam a €26.605,07 e os gastos a €36.467,85.

10 - Nas contas de 2022, o NC registou, no balanço, um total do ativo de €53.227,81, um total dos fundos patrimoniais negativo de €71.220,07 e um total do passivo de €124.447,88. Apresentando um resultado líquido do período negativo no valor de €46.151,23.

11 - O Arguido Carlos António Simões Rodrigues Robalo é trabalhador do município de Torres Vedras, onde exerce funções de Técnico Superior, tendo auferido no mês de outubro de 2020 um vencimento de €1.257,55.

12 - O Partido apresentou candidatos para todos os círculos eleitorais nas eleições para a Assembleia da República, no ato eleitoral realizado em 4 de outubro de 2015.

14.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não se provou que:

1 - Pela comunicação referida em 2. dos factos provados, o Partido identificou, como responsável financeira pelas respetivas contas do ano de 2015, a Comissão Política Nacional.

2 - À data da apresentação das contas, referida em 4., o arguido Alberto Jorge da Costa Santos integrava a Comissão Política Nacional do Partido.

3 - Ao agirem conforme descrito em 7. a 7.3. dos factos provados, os Arguidos Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

4 - Os Arguidos Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

14.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes do ponto 2. dos factos provados (e, consequentemente, do ponto 1. dos factos não provados) adveio da análise do teor de fls. 3 e 4 dos autos. Dali resulta que, em 29 de dezembro de 2015, o Partido NC foi interpelado pela ECFP no sentido de cumprir a obrigação de comunicação da identificação do responsável pela apresentação das contas anuais do Partido referentes a 2015, em obediência ao disposto no artigo 18.º, n.º 1, in fine, da LEC.

Em resposta enviada, mediante correio eletrónico, em 31 de dezembro de 2015 (sendo a data de 4 de janeiro de 2016, aposta no canto superior direito de fls. 4 dos autos, a do carimbo de entrada na secção central do Tribunal), o Partido veio cumprir aquele dever de comunicação, fazendo constar do corpo da mensagem remetida que "[e]m resposta à vossa solicitação sobre o dever de apresentação de contas (Artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, vimos pela presente indicar que para o efeito previsto no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, os responsáveis pela elaboração e entrega das contas anuais do Partido Nós, Cidadãos é a Comissão Executiva do mesmo com a composição que consta na Ata do 1.º Congresso realizado em 24 de Julho de 2015, e entregue no Tribunal Constitucional".

Em anexo a essa mesma mensagem de correio eletrónico, foi remetida uma declaração subscrita por António Mendo de Castro Henriques (na qualidade de Presidente) e por Lúcia Paixão (secretariado), da qual consta que "[e]m resposta à vossa solicitação sobre o dever de apresentação de contas (Artigo 18.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro, vimos pela presente indicar que para o efeito previsto no n.º 2 do artigo 26.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de Junho, os responsáveis pela elaboração e entrega das contas anuais do Partido Nós, Cidadãos é a Comissão Politica Nacional (Executiva) do mesmo com a composição que consta na Ata do 1.º Congresso realizado em 24 de Julho de 2015, e entregue no Tribunal Constitucional".

Do texto de ambos os documentos decorre, pois, de forma congruente − e, por isso, inequívoca −, que o Partido indicou, como responsável pela apresentação das contas anuais referentes a 2015, a Comissão Executiva do Partido, órgão interno que, sendo composto por sete membros da Comissão Política Nacional (v. artigos 31.º e 32.º dos Estatutos do Partido NC, em anexo ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 331/2015, de 23 de junho de 2015), com esta não se confunde.

Não se olvida que a remissão que é feita pelo Partido para a composição daquela Comissão que consta da Ata do 1.º Congresso do Partido redunda numa ausência de identificação dos seus membros, dado que aquela mesma ata é omissa quanto à composição do referido órgão interno do Partido. A isto acresce que, conforme certificado nos autos a fls. 321, a esta não sobreveio qualquer informação posterior quanto à identificação dos vogais da Comissão Política Nacional que, juntamente com o Presidente e os Vice-Presidentes, comporiam a dita Comissão Executiva, nos termos previstos no artigo 31.º, n.º 2, dos Estatutos. Todavia, tal circunstância não contende com a prova de que foi este o concreto órgão indicado pelo Partido como seu responsável financeiro.

Por conseguinte, deu-se como provado que, por comunicação escrita, datada de 31 de dezembro de 2015 (e não em 4 de janeiro de 2016, pelas razões acima expostas), o Partido identificou, como responsável financeiro pelas respetivas contas do ano de 2015, a Comissão Executiva do Partido e não a Comissão Política Nacional.

A prova do ponto 3. dos factos provados extrai-se do teor da Ata do 1.º Congresso do Partido NC, realizado em 24 de julho de 2015, constante de fls. 5 a 7 do PA 20/CA/15/2015, da qual resulta a composição eleita para a Comissão Política Nacional do Partido.

No que respeita aos factos constantes do ponto 4. dos factos provados, a prova da apresentação das contas relativas ano de 2015 em 25 de julho de 2016 resulta do teor de fls. 8 do PA.

Relativamente à composição da Comissão Política Nacional à data em que ocorreu a referida apresentação das contas (ponto 5. dos factos provados), a mesma advém do confronto entre o teor da sobredita Ata do 1.º Congresso do Partido (cf. fls. 5 a 7 do PA) e as comunicações de renúncia ao cargo de fls. 279 a 283 (por Marco António da Costa Dias), 393 (por Isaura França do Nascimento Costa), 503, 504 e 508 (por Joaquim António de Jesus Palma Pinto) e 323 (por Alberto Jorge da Costa Santos), ocorridas em data anterior à referida no ponto 4.

Foi aditada a factualidade constante do ponto 6. dos factos provados quanto à composição da Comissão Executiva do Partido à data da apresentação das contas. Na ausência de informação quanto à sua concreta constituição, esta resulta do teor da ata de fls. 5 a 7 do PA, quanto à identificação dos membros da Comissão Política Nacional, da declaração de renúncia ao cargo de Vice-Presidente apresentada por Joaquim António de Jesus Palma Pinto em 11/05/2016 (v. fls. 503, 504 e 508) e por Alberto Jorge da Costa Santos em 17/05/2016 (v. fls. 323), tudo conjugado com o disposto no artigo 31.º, n.º 2, dos Estatutos do Partido, permitindo concluir que, em 25 de julho de 2016, aquele órgão era composto, pelo menos e por inerência, pelo Presidente António Mendo de Castro Henriques e pelo Vice-Presidente Renato Epifânio (por ser o único que à data se mantinha em funções) da Comissão Política Nacional.

Quanto à factualidade elencada no ponto 7. a 7.3. dos factos provados, esta resulta da análise de toda a documentação constante do processo administrativo de apreciação das contas do Partido relativas ao ano de 2015, teve-se em consideração as contas apresentadas no âmbito do referido PA, e do qual se extrai a ausência de entrega da documentação de suporte aos registos contabilísticos do processo de prestação de contas (v. fls. 9 a 75).

No tocante ao ponto 8. dos factos provados, o Tribunal valorou o teor do relatório de auditoria de fls. 94 a 100 do PA, do qual se extrai que a auditoria às contas anuais de 2015 do NC não emitiu uma conclusão sobre as demonstrações financeiras apresentadas pelo facto de não ter sido disponibilizada pelo partido a documentação de suporte ao processo de prestação de contas.

A prova dos factos constantes do ponto 9. dos factos provados emerge do teor do ofício de fls. 76 a 78 do PA e bem assim da Demonstração de resultados apresentada que consta de fls. 46 do PA, de cuja análise a mesma se extrai.

A prova da matéria factual indicada no ponto 10. dos factos provados extrai-se do Balanço e da Demonstração dos Resultados por Naturezas que integram as contas relativas ao ano de 2022 apresentadas pelo NC e que se encontram publicitadas no site da ECFP em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/17.NC2022.pdf?src=1&mid=7471&bid=6114.

A prova do facto enumerado no ponto 11. resultou da análise do teor do recibo de vencimento de fls. 312.

Os factos descritos no ponto 12. dos factos provados resultaram da análise do Mapa Geral das candidaturas apresentadas por candidatura e por Círculo e número de Candidatos Efetivos publicitado em https://www.cne.pt/sites/default/files/dl/ar2015 mapa geral candidaturas apresentadas.pdf.

No que concerne aos factos não provados referidos nos pontos 2. a 4., os mesmos advêm do confronto entre os documentos de fls. 3 e 4 do PA com o teor da Ata do 1.º Congresso do Partido de fls. 5 a 7 do mesmo PA, tudo conjugado com o teor do ofício de fls. 321 e 323, do qual resulta que, à data da apresentação das contas anuais, os arguidos recorrentes não eram membros da Comissão Executiva.

Importa notar que, dizendo esta factualidade diz respeito a estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, no essencial, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Ora, por um lado, quanto ao arguido Alberto Jorge da Costa Santos, resulta dos sobreditos elementos documentais que havia sido eleito Vice-Presidente da Comissão Política Nacional do Partido (v. ata de fls. 5 a 7 do PA), sendo assim - por inerência e sem que a investidura estivesse dependente de ato de nomeação autónomo - membro da sua Comissão Executiva, tal como decorre do referido artigo 31.º, n.º 2, dos Estatutos do NC.

Ademais, dos autos resulta que o arguido efetivamente exerceu aquelas funções, pelo que era titular do dever de garantir a regular apresentação e conformidade das contas anuais do Partido e, justamente por isso, destinatário das normas de sanção constantes do artigo 29.º da LFP.

Sucede que invocou o arguido, no seu recurso (v. pontos 6 a 15 das alegações), que, findas as eleições de 2015, procurou inteirar-se do cumprimento das obrigações financeiras do Partido, mas, perante uma postura de opacidade do seu Presidente, se afastou do exercício daquelas funções no ano de 2016. Ora, tal alegação mostra-se efetivamente sustentada nos autos pela informação de fls. 323, extraída do Processo de Registo de Partido Político n.º 55/PP - Nós, Cidadãos! - NC, e da qual resulta que o arguido apresentou, em 17 de maio de 2016, renúncia aos cargos que até então vinha exercendo no Partido, designadamente o de Vice-presidente da Comissão Política Nacional, Vice-Presidente da Comissão Executiva e Presidente da CDC do Porto.

Daqui decorre que, se até essa mesma data o arguido dispunha de plenos poderes para intervir diretamente na operação de apresentação das contas anuais e para garantir a sua regularidade, então deixou de ser titular dessas mesmas funções e, por conseguinte, do dever de garantir que o Partido cumpria as suas obrigações contabilísticas, mormente a prestação das contas até ao fim do mês de maio de 2016. Havendo deixado de exercer os cargos que o imbuíam da qualidade de responsável financeiro do Partido para as contas de 2015 em data anterior ao termo do prazo para a sua apresentação, não se poderá, assim, afirmar que o arguido pudesse ainda representar como possível que o Partido não obedecia às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

Por outro lado, quanto aos arguidos e recorrentes Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa, verifica-se que inexistem nos autos quaisquer elementos probatórios que permitam sustentar que estes fossem membros da Comissão Executiva do Partido à data em que as contas anuais referentes a 2015 foram apresentadas. Tendo sido eleitos, em 24 de julho de 2015, como vogais da Comissão Política Nacional do Partido (v. a ata de fls. 5 a 7 do PA), estes arguidos pertenciam tão-só ao universo de nove elementos daquela Comissão que podiam - ou não - ser designados como membros da Comissão Executiva, nos termos dos Estatutos. Não resultando do processo qualquer indicação quanto à concreta composição desta Comissão à data da apresentação das contas anuais em análise, nenhum outro elemento da Comissão Política Nacional - para além do seu Presidente e dos Vice-Presidentes em funções - pode ser tido como responsável financeiro para as contas anuais de 2015. Na decorrência das considerações supra tecidas quanto aos destinatários das normas de sanção constantes do artigo 29.º da LFP, importa, assim, concluir não ter ficado demonstrado que estes arguidos (que refutam qualquer responsabilidade financeira) fossem titulares do respetivo dever de garante quanto à apresentação e conformidade das contas anuais do Partido, inexistindo igualmente fundamento para afirmar que os mesmos representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição e se conformaram com a respetiva verificação.

15 - Matéria de direito

15.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que os arguidos incorreram na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística, imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP ("Não cumprimento das obrigações impostas ao financiamento") dispõe, no seu n.º 1, que "os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo II são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos" e, no seu n.º 2, que "os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS".

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. A infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso vertente, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que estabelece, no seu n.º 1, que "os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei", aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está, como é bom de ver, a verificação de deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas, impedindo o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos e não possibilitando a verificação do cumprimento das obrigações a que eles estão legalmente adstritos.

Ora, o conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo; mas a violação do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando embora a violação de deveres legais específicos, se verifiquem deficiências ou insuficiências de organização contabilística que comprometam a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que "o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas" (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013, e 246/2021).

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que "na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”", é igualmente seguro que "a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia".

Por último, e no que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que "estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido" (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, mecanismos e procedimentos que previnam a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

15.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

15.2.1 - Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever genérico de organização contabilística, previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, daquele diploma, consubstanciada no incumprimento da obrigação de prestação de contas.

Preceitua o artigo 12.º, n.º 1, da LFP, aplicável às contas anuais ex vi do disposto no artigo 14.º, do mesmo diploma, que "[o]s partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei".

Para tal, nos termos do disposto no artigo 12.º, n.º 2, da LFP, "a organização contabilística dos partidos rege-se pelos princípios aplicáveis ao Sistema de Normalização Contabilística (SNC), com as adaptações e simplificações adequadas à natureza dos partidos políticos".

Este preceito remete para o regime previsto no Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de julho (que aprova o Sistema de Normalização Contabilística), retificado pela Declaração de Retificação n.º 67-B/2009, de 13 de julho, o qual prevê, no seu artigo 11.º, n.º 1, que as entidades sujeitas ao Sistema de Normalização Contabilística são obrigadas a apresentar as seguintes demonstrações financeiras: balanço [alínea a)]; demonstração dos resultados por naturezas [alínea b)]; demonstração das alterações no capital próprio [alínea c)]; demonstração dos fluxos de caixa [alínea d)]; e anexo [alínea e)].

Ora, concretiza o artigo 18.º, n.º 1, da LEC, que, anualmente, os partidos políticos apresentam à ECFP, em suporte escrito e informático, as respetivas contas, devendo, no ano anterior, comunicar à Entidade o seu responsável, quer seja pessoa singular ou órgão interno do partido. De acordo com as disposições conjugadas dos artigos 25.º da LEC e 26.º, n.º 1, da LFP, as contas anuais devem ser enviadas pelos partidos à ECFP até ao fim do mês de maio do ano seguinte.

Se as contas anuais não forem entregues, a ECFP verifica a ocorrência de qualquer circunstância que permita excluir, quanto aos partidos em questão, a relevância do incumprimento da referida obrigação legal e decide, quanto a cada partido, se estava ou não sujeito à obrigação legal de apresentação de contas e, bem assim, se as contas foram ou não prestadas, aplicando as sanções previstas na lei (v. os n.^os 1 e 2 do artigo 28.º e a alínea a) do n.º 1 do artigo 32.º, ambos da LEC).

Todavia, de acordo com o artigo 32.º, n.º 2, da LEC, para que se considerem prestadas as contas dos partidos políticos é necessário que a estas subjaza um suporte documental e contabilístico devidamente organizado, nas suas várias vertentes, que permita conhecer da situação financeira e patrimonial dos partidos.

Do exposto resulta que recai sobre os partidos políticos a obrigação de entregar à ECFP, em suporte escrito e informático, as respetivas contas anuais, corporizadas nas sobreditas demonstrações financeiras, bem como a documentação essencial de suporte ao processo de prestação de contas.

Com efeito, as demonstrações financeiras, por si só, não permitem concluir sobre a situação financeira e patrimonial dos partidos, impondo-se ainda que sejam acompanhadas de documentação adequada a suportar e a comprovar a informação nelas apresentada, sem o que não é possível considerar as contas como prestadas. Tal como se afirmou no Acórdão n.º 683/2005, "sendo o suporte documental da contabilidade uma condição ou pressuposto essencial da "regularidade" das contas, e podendo a sua insuficiência ou a sua falta prejudicar, como a auditoria salienta, a própria fiabilidade da leitura da informação financeira apresentada, não pode aquela regularidade, no caso e nos pontos específicos assinalados, deixar de considerar-se afectada.".

Reconduzindo ao caso em apreço, verifica-se, desde logo, que o Partido NC apresentou as contas anuais relativas a 2015 em 25 de julho de 2016, em violação do disposto no artigo 26.º, n.º 1, da LFP.

Todavia, este normativo insere-se no Capítulo III da LFP, pelo que o seu incumprimento não se encontra previsto nos preceitos sancionatórios contidos no artigo 29.º da LFP. Temos assim que, tal como se concluiu no Acórdão n.º 301/2011, a LFP não contém norma sancionatória expressa referente à apresentação tardia das contas (ou seja, após o final do mês de maio de cada ano), sancionando apenas o incumprimento das obrigações impostas no Capítulo II.

Tal não significa que as contas anuais de 2015 apresentadas pelo Partido NC se possam ter como validamente prestadas.

Resulta da factualidade apurada que o Partido não disponibilizou a documentação de suporte ao processo de prestação de contas do exercício de 2015, concretamente os documentos que suportam os registos contabilísticos, que permitam aferir:

(a) A natureza e a origem das receitas, no valor total de €26.605,07 (quotas, inscrições e donativos) e das despesas, no valor total de €36.467,85 (fornecimentos e serviços externos, impostos e multas) - v. ponto 7.1 dos factos provados;

(b) O saldo da rubrica “Financiamentos obtidos”, no valor de €1.000,00, em dívida ao filiado António José de Santos Ferro, é um financiamento a favor do Partido ou uma simples dívida do Partido para com um filiado - v. ponto 7.2 dos factos provados;

(c) A natureza e a decomposição do saldo por filiado referentes à rubrica “outros passivos correntes”, que regista o saldo de €1.649,00 - v. ponto 7.3 dos factos provados.

A ausência de entrega dos documentos que suportam os registos contabilísticos impediu a aferição da natureza e origem das receitas (quotas, inscrições e donativos) e das despesas (fornecimentos e serviços externos, impostos e multas), a correta qualificação e aferição dos pressupostos de um financiamento por parte de um filiado e a integral decomposição do seu passivo.

Tal documentação de suporte é essencial para enquadramento e comprovação dos registos contabilísticos inscritos nas respetivas demonstrações financeiras, sendo que, perante a sua ausência, a auditoria externa não emitiu conclusão sobre as demonstrações financeiras apresentadas pelo Partido, com referência a 31 de dezembro de 2015, por entender que não foi fornecida prova suficiente e apropriada que proporcionasse uma base para a emissão de conclusões sobre as mesmas, impossibilitando, por conseguinte, o conhecimento da situação financeira e patrimonial do Partido.

Estamos, assim, perante uma situação subsumível ao previsto no artigo 32.º, n.º 2, da LEC, na medida em que a ausência de entrega do suporte documental e contabilístico devidamente organizado demanda que se considerem as contas não prestadas e a evidencia de uma inadequada organização contabilística.

Por conseguinte, a omissão do cumprimento desta obrigação consubstancia a inobservância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, que se reconduz ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, do mesmo diploma.

15.2.2 - Aos arguidos recorrentes vem imputada a prática da sobredita contraordenação na qualidade de responsáveis financeiros pela apresentação das contas anuais em causa.

Recordando o preceituado no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, "os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS".

No que respeita aos critérios de imputação da responsabilidade aos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, afirmou o Tribunal por diversas vezes (por todos, v. o Acórdão n.º 198/2010), que os dirigentes partidários a que estes preceitos se referem "são aquelas pessoas que exerceram, no período em causa, “funções de direção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial, neles se incluindo os dirigentes das estruturas descentralizadas ou autónomas”, sendo que “uma vez que se trata de matéria atinente à organização interna dos partidos, só por via dos respetivos estatutos é que se pode apurar quem são as pessoas com funções de direção”. Por outro lado, acrescentou-se ainda, “importa considerar que só pode ser imputada responsabilidade contraordenacional aos dirigentes "que tenham participado pessoalmente" nas infrações verificadas relativamente às contas dos partidos. Assim, tal responsabilidade fica limitada aos dirigentes com responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas do partido, pois só esses podem ter tido participação pessoal no incumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística, devendo, também aqui, recorrer-se aos estatutos de cada Partido para verificar a quem foram atribuídas competências nesse domínio”. Com efeito, sobre estes dirigentes recai o dever de garantir o cumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística. Trata-se de um dever de garante, pelo que, como tal, compete a tais dirigentes, no exercício dos seus poderes, desenvolver, no interior das estruturas partidárias, fórmulas procedimentais e mecanismos de responsabilização interna, de modo a tornar mais difíceis as condições que comprometam o cumprimento das obrigações que oneram os partidos. Deste modo, os dirigentes em causa são contraordenacionalmente responsáveis, nos termos previstos na Lei n.º 19/2003, não apenas nas hipóteses em que, por ações suas, tiverem originado diretamente o resultado antijurídico, mas, também, quando tiverem contribuído, por omissão, causal ou co-causal, para a produção de tal resultado."

Quanto à necessidade de concretização dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional dos dirigentes financeiros no âmbito do regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais, sob convocação do critério previsto no artigo 16.º do RGCO, havia sido já afirmado, no Acórdão n.º 99/2009, o seguinte: "[d]enotando, do ponto de vista dogmático, “a especialidade mais notável” no plano da autonomia do ilícito contraordenacional face ao ilícito penal, a primeira proposição do n.º 1 do art. 16.º consagra um conceito extensivo de autor (Figueiredo Dias, O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social, Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, V. I, pg. 30, e, mais explicitamente, Para uma dogmática do direito penal secundário, ob. cit., pg. 64, nota 104), conceito de acordo com o qual é considerada suficiente para a imputação do facto a um agente a simples identificação de um nexo causal entre a conduta deste e o facto previsto no tipo de ilícito contraordenacional. Segundo tal entendimento - sufragado e desenvolvido por Frederico Lacerda da Costa Pinto -, "o critério material da autoria deve [...] encontrar-se na teoria da causalidade: qualquer contributo causal para o facto da parte de uma pluralidade de agentes faz com que cada um deles incorra em responsabilidade por contraordenação", uma vez que "o que se exige para imputar uma contraordenação a um agente é [...] que esse agente tenha um contributo causal ou co-causal para o facto, que pode inclusivamente consistir numa ação ou numa omissão" (ob. cit., pg. 222). De acordo com o conceito extensivo de autor, "autor de uma contraordenação é todo o agente que tiver contribuído causalmente para a sua realização, independentemente da maior ou menor extensão do tipo preenchido" [itálico aditado] (ob. cit., pg. 230)”.

Mais recentemente, o Acórdão n.º 414/2024 debruçou-se sobre o conceito extensivo de autoria no quadro da titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao responsável financeiro nos seguintes termos: "a questão suscitada tem subjacente um problema distinto e metodologicamente prévio, que é o de determinar os critérios que delimitam a autoria do facto contraordenacional, para o que importará recordar a relevância da titularidade de deveres no plano da atribuição da responsabilidade, designadamente por via da adoção da matriz dogmática do conceito extensivo de autoria consagrado no artigo 16.º do RGCO. Para o que nos importa, daqui resulta que a titularidade do dever de garante - decorrente da atribuição legal de competências pela apresentação, e pela conformidade legal, das contas anuais apresentadas - permite imputar a prática da infração aos recorrentes, já que, ao não terem atuado de forma a evitar a realização do ilícito, contribuíram para a sua realização".

Temos assim que a responsabilidade dos dirigentes dos partidos políticos pela prática das infrações previstas e punidas pelo artigo 29.º, n.º 2, da LFP, exige, desde logo, que se apure uma efetiva responsabilidade dos órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de garante no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas dos partidos, seja por via da comunicação oportunamente veiculada pelo Partido, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 18.º da LEC, seja, na ausência desta, em função do que resulta dos respetivos estatutos partidários.

Certo é que, existindo uma "convergência mais do que tendencial entre a titularidade formal dos poderes e competências estatutariamente atribuídos e a titularidade do dever de garante" (v. Acórdão n.º 198/2010), "a titularidade dos deveres funcionais atribuídos ao recorrente na qualidade de responsável financeiro é condição suficiente para a imputação objetiva do facto típico, dispensando o esclarecimento cabal das concretas e efetivas relações entre os dirigentes" (v. Acórdão n.º 414/2024), pelo que autor será a pessoa singular ou coletiva que surge como destinatária do dever de garante da regularidade das contas e cuja conduta, por ação ou omissão, concorre para a sua violação.

No caso em apreço, resultou demonstrado que, por comunicação escrita, datada de 31 de dezembro de 2015, o Partido identificou, como responsável financeira pelas respetivas contas do ano de 2015, a Comissão Executiva do Partido, sendo que, à data da apresentação das contas anuais de 2015, integravam essa mesma Comissão Executiva, pelo menos, o presidente António Mendo de Castro Henriques e o Vice-Presidente Renato Manuel Laia Epifânio.

Aliás, nos termos dos Estatutos do Partido NC, competia precisamente à Comissão Executiva concretizar a elaboração e execução anual das contas e orçamento, no âmbito das responsabilidades da Comissão Política Nacional - cf. artigo 32.º, n.º 3, dos Estatutos.

Daqui decorre que os dirigentes com efetiva responsabilidade no âmbito da prestação das contas do Partido NC para o ano de 2015 e, por isso, seus responsáveis financeiros, são os membros da referida Comissão Executiva, tal como identificados no ponto 6. dos factos provados, pelo que só estes serão pessoalmente imputáveis as infrações decorrentes do procedimento de elaboração e apresentação de contas a que se refere o ponto 15.2.1., nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da LFP.

Em face dos factos dados como provados, importa concluir que o arguido Alberto Jorge da Costa Santos, não obstante ter exercido as funções de Vice-Presidente da Comissão Política Nacional e, por inerência, integrar a Comissão Executiva do Partido, já não exercia, à data do termo do prazo para a apresentação das contas anuais, esses mesmos cargos, desta forma cessando o dever de garante que sobre si impendia quanto ao cumprimento das obrigações contabilísticas do Partido.

Quanto aos arguidos recorrentes Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa, não ficou demonstrado que, à data em que as contas anuais de 2015 foram apresentadas pelo Partido NC (25 de julho de 2016), os mesmos fossem membros da sua Comissão Executiva, tenham sido indicados pelo Partido como responsáveis financeiros para 2015 ou hajam participado pessoalmente no referido procedimento de elaboração e apresentação de contas.

Por conseguinte, afastada fica a responsabilidade contraordenacional dos arguidos recorrentes pela prática da sobredita infração.

Em suma, os recursos apresentados merecem total procedência.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar procedentes os recursos interpostos da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, de 31 de agosto de 2023, por Alberto Jorge da Costa Santos, Alfredo Maria de Sousa Cunhal Melero Sendim, Carlos António Simões Rodrigues Robalo e Miguel Alexandre Palma Costa e, em consequência, absolvê-los da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Atesto o voto de vencida da Senhora Conselheira Mariana Canotilho, que participou na sessão por meios telemáticos. Gonçalo Almeida Ribeiro

Lisboa, 23 de julho de 2024 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão (vencido, nos termos da declaração em anexo) - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros de Carvalho - Dora Lucas Neto - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes.

Declaração de voto

1 - Vencido.

Em meu juízo, o procedimento contraordenacional já prescreveu, porquanto considero inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à LLei n.º 1-A/2020 de 19 de março, pela LLei n.º 4-B/2021 de 1 de fevereiro - ponto 13.1.5. da fundamentação).

2 - A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de caráter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Ora, a jurisprudência citada no ponto 13.1.5. da fundamentação entendeu que a medida de suspensão do prazo de prescrição quanto a ilícitos anteriormente praticados, em face da crise pandémica, "pela sua singularidade, escapa totalmente a ambas as rationes com base nas quais é possível justificar o alargamento às normas sobre prescrição das garantias inerentes à proibição da retroatividade" - isto é, a "defesa do cidadão contra a discricionariedade e o arbítrio ex post facto"; e a "ideia de previsibilidade (por sua vez enraizada no princípio da confiança) das normas, no sentido em que qualquer cidadão, para além de não poder ser surpreendido pela incriminação de um comportamento anteriormente adotado (n.º 1 do artigo 29.º da Constituição), também não pode ser surpreendido pela aplicação de uma sanção mais grave ou por normas processuais materiais de efeitos mais gravosos do que aqueles com que podia contar à data em que praticou os factos".

Para assim concluir, argumentou-se que, por um lado, existiria um "imperativo de proteção da vida e da saúde dos operadores e utentes do sistema judiciário"; por outro, que a "suspensão não é imputável ao Estado"; e, por fim, que "o evento em causa se situ[a] no mais elevado grau daquilo que não é por natureza antecipável, como sucede com a paralisação do sistema de administração da justiça penal ditada pelo súbito e inesperado surgimento de uma pandemia à escala global" (todas as citações são do Acórdão n.º 500/2021, cuja jurisprudência é reiterada no presente Acórdão).

3 - Não posso acompanhar este entendimento.

Em primeiro lugar porque, como sublinha o Juiz Conselheiro Gonçalo Almeida Ribeiro na sua declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 500/2021, "toda e qualquer alteração retrospetiva do regime da prescrição em sentido desfavorável ao agente constitui uma lesão da confiança legítima. [...] Ao aplicar-se a procedimentos pendentes no momento da sua entrada em vigor, o regime substituiu, desta forma, o estado de relativa certeza do arguido quanto ao horizonte da definição da sua responsabilidade por um estado de absoluta incerteza, em virtude da duração indefinida da causa de suspensão. Não creio ser exagerado afirmar que isto constitui, não apenas uma lesão da confiança legítima, como uma lesão de considerável gravidade, razão pela qual - ao contrário do que se argumenta na decisão - me parece que o regime constitui um caso de manifesta retroatividade penal in pejus". Ora, sendo a proibição da retroatividade in pejus uma garantia absoluta, sem admissão de ponderação, a norma aqui aplicada atenta contra o disposto no n.º 1 do artigo 29.º da Constituição.

Em segundo lugar, porque a circunstância de a medida de suspensão retroativa da prescrição não ser em si mesma arbitrária (mas, antes, objetivamente justificável) ou motivada por acontecimentos imprevisíveis é irrelevante para o afastamento do princípio da legalidade criminal. O que este garante é que o agente não veja modificadas as regras da punição depois de praticado o facto; nada diz sobre o conteúdo das normas que pudessem, posteriormente, vir a alterar as condições da punição. Trata-se de um princípio-barreira, a que são alheias todas as considerações quanto à necessidade social de intervenção sancionatória feita pelo Estado quanto a factos anteriormente praticados.

4 - Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: restrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37).

Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada. Em consequência, considero que o procedimento contraordenacional já prescreveu. Afonso Patrão

Declaração de voto

Vencida.

Firmando agora posição sobre a matéria, acerca da qual expressei anteriormente dúvidas, julgo ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da LLei n.º 1-A/2020 de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à LLei n.º 1-A/2020 de 19 de março, pela LLei n.º 4-B/2021 de 1 de fevereiro), nos termos da declaração de voto do Senhor Conselheiro Afonso Patrão nos Acórdãos n.^os 872/2023 e 874/2023, razão pela qual entendo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito. Mariana Rodrigues Canotilho.

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