Acórdão n.º 694/2025, de 19 de setembro

Acórdão n.º 694/2025

Processo n.º 135/23

Aos 22 de julho de dois mil e vinte e cinco, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros Carvalho, José Teles Pereira, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, Dora Lucas Neto, António José da Ascensão Ramos, e Afonso Patrão, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da ENTIDADE DAS CONTAS E DOS FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são recorrentes o CDS - PARTIDO POPULAR (CDS-PP) e ANTÓNIO PEDRO DE CARVALHO MORAIS SOARES, foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, datada de 17 de novembro de 2022, relativa às contas anuais de 2016, que sancionou os recorrentes no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 24 de julho de 2019, tomada no âmbito do PA 2/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas anuais do CDS-PP, referentes a 2016 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o CDS-PP e contra ANTÓNIO PEDRO DE CARVALHO MORAIS SOARES, este na qualidade de responsável financeiro do CDS-PP para as contas anuais de 2016, pela prática das irregularidades ali verificadas. Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo apresentado a sua defesa.

4 - Por decisão de 17 de novembro de 2022, a ECFP aplicou:

a) Ao CDS - PARTIDO POPULAR (CDS-PP), a sanção de coima no valor de 20 (vinte) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €8.526,00 (oito mil e quinhentos e vinte e seis euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP.

b) A ANTÓNIO PEDRO CARVALHO MORAIS SOARES, a sanção de coima no valor de 8 e ½ (oito e meio) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €3.621,00 (três mil seiscentos e vinte e um euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O arguido CDS-PP recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante por «LTC»), tendo concluído as alegações nos seguintes termos:

«[...] 1. Por decisão de 02.12.2022, foi o arguido condenado pela prática de uma sanção de coima no valor de 20 (vinte) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de EUR 8.520,00 (oito mil quinhentos e vinte euros), pela prática de contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1 da Lei n.º 19/2003.

2 - O Arguido não se conforma com a sanção aplicada.

3 - Desde logo, porque entende que o processo se encontra extinto por prescrição.

4 - Uma vez que entende ter decorrido o prazo máximo de prescrição e que, desde já, se invoca.

5 - Caso assim não se entenda, ressalve-se que o arguido atuou sem dolo, sendo que o grau de ilicitude é muito reduzido e a culpa inexistente.

6 - Conforme resulta dos factos apontados, o arguido não teve o devido acompanhamento por parte da equipa de Auditores.

7 - O arguido demonstrou sempre total abertura para prestar esclarecimentos e ainda toda a disponibilidade para facultar documentação contabilística solicitada pela ECFP.

8 - Como sempre o faz ao longo dos últimos anos, sem exceção.

9 - Ressalve-se que ao longo dos últimos anos, o arguido atuou sempre com a preocupação de criar condições de melhoria da sua organização contabilística.

10 - Procedendo e executando várias medidas, por forma a ir ao encontro da Lei e das normas orientadoras da ECFP.

Termos em que: a) deve a exceção perentória de prescrição ser considerada procedente, absolvendo-se o Signatário; b) deve a decisão da ECFP ser julgada não provada e improcedente, absolvendo-se o Signatário. c) deve o Signatário, no âmbito das contas respeitantes a 2016, ser absolvido das contraordenações que lhe são imputadas na presente decisão e, em consequência, ser absolvido, o que se requer. d) Caso assim se não se entenda, deve de ser excluída a culpa na conduta do Signatário. e) Caso assim não se entenda, o Signatário requer, desde já, o pagamento da coima em 24 prestações mensais e sucessivas››.

6 - O arguido ANTÓNIO PEDRO CARVALHO MORAIS SOARES recorreu daquela decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as alegações nos seguintes termos:

«[...] 1. Por decisão de 02.12.2022 foi o arguido condenado pela prática de uma sanção de coima no valor de 8,5 (oito e meio) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de EUR 3.621,00 (três mil seiscentos e vinte e um euros), pela prática de contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1 da Lei n.º 19/2003.

2 - O Arguido não se conforma com a sanção aplicada.

3 - Desde logo, porque entende que o processo se encontra extinto por prescrição.

4 - Uma vez que entende ter decorrido o prazo máximo de prescrição e que, desde já, se invoca.

5 - Caso assim não se entenda, ressalve-se que o arguido atuou sem dolo, sendo que o grau de ilicitude é muito reduzido e a culpa inexistente.

6 - Conforme resulta dos factos apontados, o arguido não teve o devido acompanhamento por parte da equipa de Auditores.

7 - O arguido demonstrou sempre total abertura para prestar esclarecimentos e ainda toda a disponibilidade para facultar documentação contabilística solicitada pela ECFP.

8 - Como sempre o faz ao longo dos últimos anos, sem exceção.

9 - Ressalve-se que ao longo dos últimos anos, o arguido atuou sempre com a preocupação de criar condições de melhoria da sua organização contabilística.

10 - Procedendo e executando várias medidas, por forma a ir ao encontro da Lei e das normas orientadoras da ECFP.

Termos em que: a) deve a exceção perentória de prescrição ser considerada procedente, absolvendo-se o Signatário; b) deve a decisão da ECFP ser julgada não provada e improcedente, absolvendo-se o Signatário. c) deve o Signatário, no âmbito das contas respeitantes a 2016, ser absolvido das contraordenações que lhe são imputadas na presente decisão e, em consequência, ser absolvido, o que se requer. d) Caso assim se não se entenda, deve de ser excluída a culpa na conduta do Signatário. e) Caso assim não se entenda, o Signatário requer, desde já, o pagamento da coima em 24 prestações mensais e sucessivas››.

7 - Por deliberação datada de 1 de fevereiro de 2023, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

8 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 10 de fevereiro de 2023, convidando os recorrentes a aperfeiçoar as alegações de recurso, de modo que delas constassem as conclusões formuladas sob forma articulada. Recebidas as alegações retificadas, foi proferido despacho, em 27 de fevereiro de 2023, que admitiu liminarmente os recursos. O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento aos recursos. Notificados, os arguidos nada disseram.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

9 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica, por se tratar de processo novo.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»). No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

10 - Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, de 17 de novembro de 2022, são as seguintes:

a) Prescrição do procedimento contraordenacional;

b) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

c) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

d) Medida concreta das coimas.

C. Apreciação dos recursos

11 - Prescrição do procedimento contraordenacional

Os recorrentes invocam a prescrição do procedimento contraordenacional, sustentando que, por se tratar de matéria ‹‹[a]tinente ao ano de 2016 [...] ou seja, entre os factos e o presente recurso passaram 6 (seis) anos [...]›› (v. pontos 2 e 3 das alegações de um e outro recorrente), o prazo indicado no artigo 27.º do RGCO estaria largamente ultrapassado, termos em que o procedimento contraordenacional estaria, por sua vez, prescrito.

Ora, as contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º todos do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas do mesmo.

O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra ainda causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas anuais dos partidos, a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo. A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, operou uma profunda modificação do quadro legal da fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, reestruturando o regime e processamento das contraordenações com ele relacionadas. Essa modificação teve implicação em diversos aspetos relevantes para a contagem dos prazos de prescrição, dos quais importa destacar a eleição dos marcos temporais relevantes para essa contagem, bem como para o catálogo de atos e eventos aos quais a lei associa efeitos interruptivos e suspensivos do prazo de prescrição.

No caso em análise, está em causa, em relação ao CDS-PP, a contraordenação prevista no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, punida com uma coima que varia entre 10 e 400 vezes o valor do IAS; e, quanto ao responsável financeiro, a contraordenação prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, punida com uma coima que varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS. Contudo, atento o disposto no artigo 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro, e o artigo 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, a unidade de medida a considerar é o salário mínimo nacional (SMN) vigente em 2008 (€426,00). Por conseguinte, a infração em causa é punível, em relação ao partido político, com coima máxima de €170.400,00; e, quanto ao responsável financeiro, com coima máxima de €85.200,00.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é de 5 (cinco) anos (v. o artigo 27.º, alínea a), do RGCO), a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas anuais do partido político. No caso, atenta a contraordenação imputada aos recorrentes e o prazo previsto nos termos do artigo 26.º, n.º 1, da LFP e do artigo 25.º, n.º 1, da LEC - as contas anuais dos partidos políticos são apresentadas até ao fim do mês de maio do ano seguinte àquele a que respeitam -, a consumação da infração ocorreu no dia 1 de junho de 2017, por ser a data em que se consumou a omissão de entrega tempestiva das contas anuais de 2016 e, por conseguinte, aquela em que se iniciou o decurso do prazo prescricional.

Verifica-se, porém, que, entre a data da prática das infrações imputadas aos arguidos e a data da decisão administrativa sancionatória ora recorrida - 17 de novembro de 2022 -, o regime e o processamento das contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais foi alterado pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, a qual operou uma profunda modificação do quadro legal da fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, reestruturando o regime e processamento das contraordenações com ele relacionadas.

Essa modificação teve implicação em diversos aspetos relevantes para a contagem dos prazos de prescrição, dos quais importa destacar a eleição dos marcos temporais relevantes para essa contagem, bem como para o catálogo de atos e eventos aos quais a lei associa efeitos interruptivos e suspensivos do prazo de prescrição. Com efeito, embora não tenha havido encurtamento ou ampliação do prazo de prescrição previsto no regime geral em vigor à data da prática das infrações, nem do limite máximo da moldura por referência à qual tal prazo é fixado, a modificação dos factos interruptivos ou suspensivos que resultaram daquelas alterações influi na contagem concreta do prazo de prescrição do procedimento, visto que as concretas causas de interrupção e de suspensão constituem fatores imprescindíveis a ter em conta na determinação do prazo máximo de prescrição do procedimento.

Conforme este Tribunal tem entendido (v., Acórdão n.º 264/2022), «ocorrendo sucessão de leis no tempo, é necessário determinar se o novo regime legal amplia ou diminui o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional (cf., por último, os Acórdãos n.os 231/2021 e 242/2021). Traduzindo-se a prescrição do procedimento numa renúncia do Estado ao direito de sancionar, condicionada pelo decurso de um determinado lapso temporal, cuja razão de ser se situa na não realização dos fins das sanções, as normas sobre prescrição do procedimento, para além da indiscutível vertente processual, têm natureza substantiva. Tal natureza determina, no domínio da aplicação da lei no tempo, a sujeição das respetivas normas ao princípio da aplicação retractiva do regime jurídico concretamente mais favorável ao agente da infração (n.º 2 do artigo 3.º do RGCO). Significa isto que não pode ser aplicada lei sobre prescrição que se revele, em concreto, mais gravosa do que a vigente à data da prática dos factos, bem como deve ser aplicado retroativamente o regime prescricional que eventualmente se mostre, em concreto, mais favorável. [...] Saliente-se, por outro lado, que na determinação do regime de prescrição mais favorável deve proceder-se à aplicação do regime legal da prescrição, no seu todo, que vigorava à data da prática das infrações, por comparação com o ou os regimes que lhe sucederam até à data em que é proferida a decisão sancionatória. Ou seja, aplica-se a lei antiga (LA) e a seguir a lei nova (LN), uma e outra integralmente, comparando-se os resultados (cf., os Acórdãos n.º 231/2021, 242/2021 e 319/2021)».

Impõe-se, pois, conhecer da prescrição do procedimento contraordenacional em função do regime concretamente mais favorável, sendo que, em ambos os regimes, a prescrição do procedimento contraordenacional se encontra sujeita às causas de suspensão e de interrupção previstas nos artigos 27.º e 28.º do RGCO, respetivamente, e, por força do disposto no n.º 3 do artigo 28.º daquele diploma, tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade.

Vejamos, em primeiro lugar, se ocorreram factos suspensivos e interruptivos da prescrição na vigência do regime pretérito.

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados, ou com qualquer notificação.

Ora, no decurso do procedimento contraordenacional, tramitado à luz da versão originária da LEC, foram praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição, por serem aqueles que então se encontravam previstos naquele iter processual:

(i) A notificação da decisão de verificação das irregularidades, nos termos previstos no artigo 32.º, n.º 5, da LEC, ao arguido CDS-PP (fls. 320 a 322) e ao arguido ANTÓNIO PEDRO CARVALHO MORAIS SOARES (fls. 323), uma e outra realizadas em 30 de julho de 2019.

(ii) A notificação da promoção do Ministério Público, prevista no artigo 33.º da mesma lei, que foi efetuada em 14 de março de 2023 (fls. 1626 a 1630).

Deste modo, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, tais notificações determinaram a inutilização para a contagem do prazo de prescrição, do tempo decorrido anteriormente, correndo, assim, novo prazo prescricional. Considerando que na data da notificação referida em (i) ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação da contraordenação - considerando a data de 1 de junho de 2017 -, e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade».

Aplicando tal critério, terá sobrevindo a prescrição do procedimento contraordenacional caso tenham transcorrido, desde 1 de junho de 2017, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso − em que o procedimento tenha estado suspenso.

Até à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, não se verificou nos autos qualquer uma das causas de suspensão do prazo de prescrição previstas no artigo 27.º-A do RGCO, na medida em que os atos que integravam o procedimento, tal como tipificado na Lei Orgânica n.º 2/2005, não permitiam a convocação de qualquer uma das alíneas do referido artigo, mormente a prevista na sua alínea c).

Como este Tribunal tem vindo a considerar (v. Acórdão n.º 264/2022), uma alteração muito significativa introduzida pelo novo regime processual constante da Lei Orgânica n.º 1/2018 prende-se com a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, e para aplicar as respetivas coimas: até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional; com a nova lei, passou a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, conforme referido, nos termos do novo regime legal, cabe ao Tribunal Constitucional apreciar, no âmbito de recurso de plena jurisdição, em plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da Lei do Tribunal Constitucional).

Uma das consequências desta modificação é a inoperatividade de uma das causas gerais de suspensão da prescrição previstas no artigo 27.º-A, n.º 1, do RGCO: a «prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: c) [e]stiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso», sendo certo que, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, a suspensão não pode ultrapassar seis meses. Assim, até à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, aquela causa de suspensão geral, embora aplicável, porque integrante do regime de prescrição da lei antiga, não podia ser convocada, visto que os atos procedimentais e processuais praticados não lhes eram subsumíveis, tendo em conta que a ECFP carecia de competência para aplicar as sanções previstas na LFP (v. o artigo 46.º, n.º 1, da LEC, na sua redação anterior à Lei Orgânica n.º 1/2018). A punição das contraordenações em matéria de contas das campanhas eleitorais era da competência exclusiva do Tribunal Constitucional.

Porém, nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, às causas de suspensão acresce a causa de suspensão especialmente prevista no artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2005. De acordo com a sua redação originária, o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional suspendia-se «[a]té à emissão do parecer a que se referem, consoante os casos, os artigos 28.º, 31.º, 39.º e 42.º [dessa lei]». No caso vertente, importa considerar o parecer previsto no artigo 31.º desse diploma, dado que está em causa a responsabilidade contraordenacional pela inobservância de deveres na elaboração de contas anuais.

Quanto ao hiato temporal a considerar para efeitos da suspensão do decurso do prazo de prescrição, remete-se para as considerações tecidas no Acórdão n.º 243/2021 a este propósito: «[c]omo a norma do artigo 22.º não estabelecia um termo inicial específico para a suspensão, deverá entender-se que ele coincide com a data a partir da qual se inicia o decurso do prazo de prescrição; no caso vertente, em 31 de maio de 2013. Assim é na medida em que o artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, na sua versão original, não estabelecia uma identidade entre o prazo de suspensão da prescrição e o prazo previsto para a emissão do parecer, ou seja, não estabelecia que o prazo prescricional estaria suspenso enquanto e apenas enquanto corresse o prazo para emissão desse parecer. Ao invés, a lei refere apenas que o termo final da suspensão coincide com a emissão do parecer, aqui se devendo entender por emissão a data legalmente prescrita em que tal deva ocorrer (ou seja, o 20.º dia após o início do prazo) e não aquela em que ocorra efetivamente, se posterior, visto que os eventuais atrasos das entidades públicas se não podem repercutir no cômputo do prazo de prescrição de forma desfavorável ao arguido. [...] À luz destes critérios, vejamos, então, qual o lapso de tempo a considerar como suspensão do prazo prescricional. [...] Considerando o prazo de seis meses previsto para a elaboração do relatório a que se refere o artigo 30.º, n.º 1, Lei Orgânica n.º 2/2005 (v. o seu n.º 4), bem como o prazo de 30 dias que os arguidos têm para se pronunciarem (artigo 30.º, n.º 5) e ainda o prazo de 20 dias para elaboração do parecer (artigo 31.º), é de concluir que, por força do disposto no artigo 22.º do mesmo diploma, na sua versão original, o prazo prescricional suspendeu-se durante sete meses e vinte dias». Em suma, à luz da versão da LEC anterior à entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, ao prazo máximo da prescrição de sete anos e seis meses acresce um período de suspensão, previsto no referido artigo 22.º da LEC, que perfaz um total de 7 (sete) meses e 20 (vinte) dias.

Visto que a mudança do regime jurídico decorrente da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018 teve repercussões sobre as regras de prescrição do procedimento contraordenacional, importa verificar se, em face do regime novo, tomado como um todo, a conclusão alcançada se mantém. Se, no caso concreto, o regime novo se revelar mais favorável aos arguidos, deverá ser aplicado retroativamente, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do RGCO.

Dado que as normas constantes do RGCO, na parte relevante para o cômputo da prescrição, não foram modificadas, há que tomá-las em consideração em toda a sua extensão, na medida em que sejam convocáveis em face do novo figurino da tramitação processual. Tal equivale a dizer que, no que concerne à interrupção da prescrição, a causa prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO passará a ser convocável e reportada à decisão prevista no artigo 46.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018.

Por outro lado, ainda, importa considerar os seguintes atos processuais que adquiriram virtualidade interruptiva da prescrição:

(i) A notificação aos arguidos da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto no artigo 50.º do RGCO, em 24 de julho de 2020 (fls. 55 a 57);

(ii) O exercício do direito de defesa pelo arguido CDS-PP e pelo arguido António Pedro Carvalho Morais Soares, em 28 de agosto de 2020 (fls. 76 a 81), requerida prorrogação de prazo para aquele exercício em 14 de julho de 2020 (fls. 69), admitida por deliberação da ECFP de 30 de julho do mesmo ano (fls. 71 a 74);

(iii) A notificação, aos arguidos, da decisão condenatória e de aplicação de coima, em 2 de dezembro de 2022 (fls. 1529 a 1152);

(iv) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 1 de fevereiro de 2023, em 03 de fevereiro de 2023 (fls. 1571 a 1581);

(v) A notificação, em 13 de fevereiro de 2023, do despacho do Tribunal Constitucional que convida os arguidos a formularem conclusões, sob pena de rejeição dos recursos, de 10 de fevereiro de 2023 (fls. 1586 a 1592)

(vi) A notificação, em 14 de março de 2023, da promoção do Ministério Público, após despacho do Tribunal Constitucional, de 27 de fevereiro de 2023, que admitiu os recursos interpostos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional (fls. 1615 a 1630).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Contudo, pelos motivos já indicados, tais circunstâncias não se revestem de relevo, dado que, como demonstrado, em momento algum decorreu período igual ou superior a 5 anos entre factos interruptivos da prescrição, mesmo considerando apenas os factos interruptivos previstos na lei antiga.

Vejamos agora as alterações introduzidas no regime da suspensão do prazo de prescrição, para efeito de contagem do referido prazo máximo da prescrição.

No que concerne ao regime previsto no artigo 27.º-A do RGCO, importa considerar agora a causa prevista na alínea c) do seu n.º 1, que passou a ser aplicável em face da redação do artigo 46.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 2/2005, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, em conjugação com o artigo 65.º do RGCO. Tal significa que, com a notificação aos arguidos do despacho que admitiu liminarmente os recursos, o prazo de prescrição ficou suspenso, pelo período máximo de seis meses, nos termos do n.º 2 do artigo 27.º-A do RGCO. Por outro lado, a causa especial de suspensão do prazo prescricional, prevista na redação inicial do artigo 22.º da LEC, foi eliminada e substituída por outra, prevista no mesmo preceito, agora na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1/2018, nos termos da qual, «[a] prescrição do procedimento pelas contraordenações previstas na Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, e na presente lei suspende-se, para além dos casos previstos na lei, até à emissão das decisões previstas nos artigos 28.º e 39.º». Ora, dado que as decisões em causa no referido artigo 28.º se referem à omissão de entrega das contas dos partidos, esta causa de suspensão seria convocável. Porém, uma vez que, no momento processual em que esta decisão tem lugar, de acordo com a nova sequência de atos tipificada na Lei n.º 1/2018, os processos se regiam ainda pela LEC, que a não contemplava, a nova causa de suspensão da prescrição é inaplicável. Assim, à luz do regime atualmente em vigor, é de considerar somente a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c) e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir do momento em que os arguidos se devam considerar notificados do despacho que admitiu liminarmente os recursos.

Finalmente, seja no regime atual, seja no anterior, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (v. os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021, 798/2021). Trata-se de uma causa de suspensão extraordinária, que afetou não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

Do exposto decorre que, mediante aplicação do regime previsto na LEC, na sua versão original, o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 25 de dezembro de 2025, sendo que, à luz da lei nova, o prazo será atingido em 5 de novembro de 2025.

Assim, mesmo com a aplicação do novo regime mais favorável aos arguidos, não decorreu ainda o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional.

12 - Matéria de facto

12.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O CDS - PARTIDO POPULAR (CDS-PP) é um Partido Político português constituído em 13 de janeiro de 1975, registado no Tribunal Constitucional.

2 - Por comunicação escrita datada de 7 de novembro de 2016, o CDS-PP identificou ANTÓNIO PEDRO DE CARVALHO MORAIS SOARES como seu Responsável Financeiro para as contas anuais de 2016.

3 - O CDS-PP apresentou, em 31 de maio de 2017, as contas anuais de 2016.

4 - O CDS-PP não entregou, nas contas anuais referidas em 3., as demonstrações dos fluxos de caixa das contas “CDS-PP consolidado”, “CDS-PP-Açores” e CDS-PP-Madeira”.

5 - O CDS-PP não entregou, nas contas anuais referidas em 3., extratos bancários de contas de depósitos à ordem registadas em contabilidade, a saber:

5.1 - Relativamente às contas do CDS-PP (Consolidado):

5.2 - Relativamente às contas do CDS-PP Açores:

5.2.1 - Da Subconta “12011050 BPI - eleições regionais 2016”, que apresenta um saldo no valor de €0,00, não entregou os extratos bancários de abril e maio;

5.2.2 - Da Subconta “12031025 BANIF - Campanha Açores 08”, com saldo no valor de € 16,39;

5.2.3 - Da subconta “12031026 Montepio - Velas”, com saldo no valor de € 18,45;

5.2.4 - Da subconta “12031047 BCA - P Delgada”, com saldo no valor de € 20,18;

5.2.5 - Da subconta “12042 Montepio - Velas”, com saldo de € -2,80.

6 - Nas contas anuais referidas em 3., identificaram-se divergências entre os saldos dos extratos bancários e os saldos registados na contabilidade, a saber:

6.1 - Por referência à conta bancária com n.º 023705980005, do Novo Banco, S. A., divergência entre o saldo do extrato bancário, no valor de €415,13 e o correspondente saldo contabilístico registado no balancete, no valor de €339,36;

6.2 - Por referência à conta bancária com o n.º 101835190018, do Novo Banco, S. A., divergência entre o saldo do extrato bancário, no valor de €69,80 e o correspondente saldo contabilístico registado no balancete, no valor de €1.140,05;

6.3 - Por referência à conta bancária com o n.º 45344590777, do Millenium BCP, divergência entre o saldo do extrato bancário, no valor de €293,90 e o correspondente saldo contabilístico registado no balancete, no valor de €270,90;

6.4 - Por referência à conta bancária com o n.º 101835190018, do Novo Banco, divergência entre o saldo do extrato bancário, no valor de €57,80 e o correspondente saldo contabilístico registado no balancete, no valor de €0,00;

6.5 - Nas contas da estrutura dos Açores, por referência à conta bancária com o n.º 000806213291020, do Banco Santander Totta, divergência entre o saldo do extrato bancário, no valor de €5.443,85 e o correspondente saldo contabilístico registado no balancete, no valor de €5.342,51.

7 - O CDS-PP não apresentou, nas contas anuais referidas em 3., suporte documental dos seguintes rendimentos e gastos:

7.1 - Nas contas do CDS-PP (consolidado):

8 - O CDS-PP não apresentou, nas contas anuais referidas em 3., documentação de suporte do processo de prestação de contas do CDS-PP da Madeira.

9 - O CDS-PP não registou, nas contas anuais referidas em 3., o produto das angariações de fundos realizadas no ano de 2016, omitindo ainda a datas de realização das ações de angariação de fundos “Conselho Nacional Juventude Popular”, “Congresso Nacional Juventude Popular”, “Escola de Quadros 2016 - Juventude Popular”, e “Corrida de Toiros - Coruche - Juventude Popular”.

10 - Nas contas anuais referidas em 3., o CDS-PP registou os seguintes gastos, respeitantes a rendas, sem que tivesse procedido à entrega de suporte documental:

11 - Nas contas anuais referidas em 3., o CDS-PP registou, na qualidade de “Gastos do ano”, rendas do mês de janeiro de 2017, no valor de € 775,00, cujo pagamento se realizou em dezembro de 2016, relativamente às quais não apresentou os correspondentes recibos:

11.1 - Renda da Sede de Pombal, no valor de € 250,00;

11.2 - Renda da Sede de Vila Franca de Xira, no valor € 250,00;

11.3 - Renda da Sede de Alcochete, no valor de € 275,00.

12 - Nas contas anuais referidas em 3., o CDS-PP não incluiu, na listagem de património predial do CDS-PP anexa à contabilidade, o imóvel localizado no município do Porto, Freguesia 131218 - Lordelo do Ouro (artigo U-001262).

13 - Nas contas anuais referidas em 3., foi registado, na rubrica de “Edifícios e Outras Construções”, relativa à Madeira, um valor que ascende a € 83.299,52, sem que ao mesmo corresponda qualquer imóvel pertencente ao CDS-PP Madeira.

14 - Nas contas anuais referidas em 3., identificaram-se divergências entre valores constantes do mapa de amortizações e depreciações e o valor registado na contabilidade do Partido:

14.1 - Nas contas do CDS-PP:

14.1.1 - No que respeita a “Edifícios”, foram registadas, na contabilidade do Partido, depreciações acumuladas, no valor de €124.199,36, sendo que no mapa de reintegrações e amortizações consta o valor de €122.391,11, ascendendo a diferença ao valor de €1.808, 5;

14.1.2 - No que respeita a Equipamento de Transporte, o CDS-PP registou na contabilidade depreciações acumuladas, no valor de €122.826,25, sendo que no mapa de reintegrações e amortizações consta o valor de €120.813,69, ascendendo a diferença ao valor de €2.012,56;

14.2 - Nas contas do CDS-PP Madeira:

14.2.1 - Os mapas de depreciações e amortizações registam o valor total dos ativos líquidos de depreciações acumuladas de €57.746,38 e o valor contabilístico ascende a €132.700, 01, sendo a diferença de €74.953,63.

15 - As contas anuais referidas em 3. não permitem esclarecer a natureza, recuperação e regularização dos seguintes saldos devedores registados no balanço:

15.1 - A rubrica “Estado e Outros Entes Públicos - IVA a recuperar”, apresentava, em 31 de dezembro, um saldo no valor de €16.205, 25, que respeita a reembolsos pedidos em sede de IVA, no ano de 2014 e 2015.

15.2 - A rubrica “Diferimentos - Outros Gastos diferidos”, apresentava, em 31 de dezembro, um saldo no valor de €25.290,19, sendo que €21.554,69 se referem a diferimentos de gastos transitados do ano anterior.

16 - As contas anuais referidas em 3. não permitem esclarecer a natureza de saldos constantes das rubricas “Estado e Outros Entes Públicos” e “Outras Contas a Receber”, das contas do CDS-PP Madeira, a saber:

16.1 - Existência de saldo devedor, no valor de €4.983,44, respeitantes a Imposto sobre o Rendimentos de Pessoas Coletivas (IRC), a recuperar;

16.2 - A rubrica “IVA a Recuperar”, apresenta um saldo devedor no valor de €73.068,16, que corresponde a montantes de IVA a recuperar, sendo que o Partido não apresentou o detalhe dos pedidos de reembolso formulados e, bem assim, não registou nas contas quaisquer provisões ou imparidades para acautelar eventuais indeferimentos por parte da Autoridade Tributária e Aduaneira - AT;

16.3 - A rubrica “IVA não apurado”, apresenta um saldo credor no valor de €13.599,94 que respeita a situação de permanência de saldos, a 31 de dezembro de 2016, nas rubricas de “IVA dedutível” e “IVA Regularizações”, não tendo sido efetuado o devido apuramento de IVA.

17 - Nas contas anuais referidas em 3., verifica-se a existência de saldo devedor, no valor de € 373.462,14, na rubrica “Outras Contas a Receber”, das contas do CDS-PP Madeira, sem que tivesse sido apresentado o respetivo suporte documental.

18 - Nas contas anuais referidas em 3., identificaram-se divergências entre os saldos de fornecedores registados em contabilidade e os confirmados pelos fornecedores:

18.1 - No que respeita ao fornecedor “GALP”, na contabilidade do Partido foi registado, em 31/12/2016, na subconta “2211104147 - GALP ENERGIA”, o saldo devedor de €1.031.10, sendo que o fornecedor informou que na mesma data o Partido apresentava um saldo de € -179,14.

18.2 - No que respeita ao fornecedor “Hotel Encumeada”, nas contas da estrutura da Madeira, foi registado, em 31/12/2016, na subconta “22111017 - Hotel Encumeada” o saldo devedor no valor de €0,00, o fornecedor informou que na mesma data o Partido apresentava um saldo de € 6.421,25.

19 - As contas anuais referidas em 3. foram registados os seguintes saldos de fornecedores que não registaram quaisquer movimentos no ano de 2016:

19.1 - Nas contas do CDS-PP (estrutura continental):

19.2 - Nas contas do CDS-PP Açores:

19.3 - Nas contas do CDS-PP Madeira:

20 - Nas contas anuais referidas em 3., o CDS-PP registou um financiamento de apoio à tesouraria, no valor de € 475.474,26, não tendo registado, porém, o valor correspondente aos juros suportados com o financiamento.

21 - Nas contas anuais referidas em 3., o CDS-PP não registou o crédito automóvel que obteve, no valor de € 1.594,00.

22 - Nas contas anuais referidas em 3., relativas à Estrutura Regional dos Açores, a rubrica “Outras Contas a pagar” apresenta um saldo no valor de €8.663,84, sendo a rubrica constituída por “Outros Acréscimos de Rendimentos”, no valor de € 8.631,74, e “Outros Acréscimos de Gastos”, no valor de € 32,10.

23 - Ao agir conforme descrito em 4. a 22. dos factos provados, os Arguidos representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas anuais nessas condições.

24 - Os Arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

25 - Nas contas anuais de 2016, o CDS-PP registou:

i) Na estrutura nacional:

25.1 - No balanço: um total do ativo de € 663.584,99, um total de capital próprio negativo de € 98.516,79 e um total do passivo de €762.101,78;

25.2 - Na demonstração de resultados do ano: rendimentos no valor €1.459.047,07 e gastos no valor de €1.736.239,20.

ii) Na estrutura da Madeira:

25.3 - No balanço: um total do ativo de €585.505,55, um total de capital próprio de €92.059,29 e um total do passivo de €493.446,26;

25.4 - Na demonstração de resultados do ano: rendimentos no valor €457.882,17 e gastos no valor de €209.538,65.

iii) Na Estrutura dos Açores:

25.5 - No balanço: um total do ativo de €18.894,73, um total de capital próprio de negativo de €1.586,09 e um total do passivo de €19.929,77;

25.6 - Na demonstração de resultados do ano: rendimentos no valor de €185.083,99 e gastos no valor de €205.645,67.

26 - Por referência a 2016, o CDS-PP recebeu uma subvenção estatal de €1.346.296,32.

27 - Nas contas de 2021, o CDS-PP registou, no que se refere à estrutura nacional: no balanço, um total do ativos de €1.004.026,58, capital próprio de €163.627,46 e um total do passivo de €1.160.078,09; na demonstração de resultados do ano, um resultado líquido do período negativo no valor de € 110.373,75.

12.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

12.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público eletrónico do Tribunal Constitucional, da qual a mesma se extrai, não se tratando de matéria de facto controvertida.

A prova dos factos constantes do ponto 2. dos factos provados resultou de fls. 1 do PA.

A prova da matéria factual referida em 3. dos factos provados resultou de fls. 6 do PA.

Para a prova da factualidade elencada nos pontos 4. e 5. dos factos provados foi considerada a documentação de prestação de contas anuais apresentada, de cuja análise resulta a ausência dos referidos documentos.

A prova da matéria dada como provada em 6. dos factos provados extrai-se do teor da reconciliação bancária de fls. 96, dos extratos bancários de fls. 109 e 110, do Anexo II do PA, de fls. 845 e 846, dos extratos bancários de fls. 95 verso, 118, 239, todos do anexo I do PA, em conjugação com os saldos das subcontas “12011001 NOVO BANCO-SEDE”, “121011004 NOVO BANCO-R COMERCIO”, “12011006 MILLENIUM-BCP ANG FUNDOS”, “12021001 BES CONTA CARTAO” do balancete consolidado e da subconta “12301024 BCA 37242268031 AÇORES” do balancete das contas da estrutura dos Açores de fls. 735 a 763.

A prova dos factos constantes em 7. e 8. dos factos provados extrai-se do teor dos documentos contabilísticos apresentados, resultando, em concreto, dos extratos contabilísticos das subcontas “72116-INSCRICOES CONGRESSO”, “72117-RENDAS”, “7852-ALIENAÇÕES”, “78884-IEFP”, “72113-DONATIVOS”, “72115 - ANGARIAÇÃO FUNDOS”, “62211005 - SERVIÇOS EVENTOS”, “62211010-SERVIÇOS CONGRESSO AÇORE”, “622411006 - HONORARIOS - ECONOMATO”, “622411007 - HONORARIOS - SECRETARIA GERAL”, “6251141003 - CONGRESSO JUV POPULAR”, “626211011 - CORREIO-SEDE”, “626611001 - DESPESAS REPRESENTAÇAÕ-REUNIÕES”, “6858001 - ESTRUTURA-AÇORES”, “688832 - MULTAS NAO FISCAIS”, fls. 764 a 844, “DIÁRIO 5 - BANCOS” e “DIÁRIO 4-COMPRAS”, fls. 138 a 462, recibos constantes de fls. 499 a 545, do anexo II ao PA, bem como dos elementos de prestação de contas apresentados pelo Partido, de cuja análise resulta a ausência dos referidos documentos.

A prova dos factos elencados em 9. dos factos provados adveio da Listagem de Angariação de Fundos, de fls. 847 a 849 do PA, de cuja análise se extrai a ausência daquelas informações.

A prova dos factos constantes de 10. dos factos provados resultou da análise conjugada dos extratos contabilísticos das subcontas “626131 - Renda -SEDE”, “6261322006 - Renda MIRANDELA”, “6261322015- Renda CASTELO BRANCO”, “6261322017 - Renda COIMBRA”, “6261322024 - Renda CASTELO PAIVA”, “6261322029 - Renda GUARDA”, “6261322033 - Renda SERTA”, “6261322057 - Renda VALE CAMBRA”, constantes de fls. 764 a 844, assim como dos demais elementos de prestação de contas apresentados pelo CDS-PP.

A prova da factualidade elencada em 11. dos factos provados advém da documentação de suporte apresentada pelo Partido, em especial constante de fls. 859 e 860, conjugada com a análise dos extratos contabilísticos das subcontas “6261322045 - Renda POMBAL”, “6261322049 - Renda V. FRANCA XIRA”, “6261322055 - Renda Alcochete”, contantes de extratos de conferência a fls. 764 a 844.

A prova dos factos constantes dos pontos 12. e 13. dos factos provados resultou da análise conjugada da Listagem Património Predial/cadernetas, constante do Portal das Finanças de fls. 592, da nota de liquidação do Imposto Municipal Sobre Imóveis, da Autoridade Tributária e Aduaneira de fls. 593, e do mapa de reintegrações e amortizações do Imobilizado corpóreo de fls. 611, todos do anexo II ao PA, com a lista de Ativos Fixos Tangíveis apresentada pelo Partido, constante de fls. 13 do PA e o Balancete das Contas da Estrutura da Madeira, constante a fls. 647 a 649.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 14. dos factos provados foram considerados os Mapas de amortizações e reintegrações, fls. 861 a 864, conjugados com os saldos das subcontas constantes dos extratos de conferência de fls. 764 a 844, juntamente com o “Mapa de amortizações e reintegrações” respeitante às contas da estrutura da Madeira, de fls. 866 a 872 e o Balancete das contas da estrutura da Madeira de fls. 647 a 649.

A prova da factualidade elencada em 15. dos factos provados advém do teor dos extratos das subcontas “2438003 - Pedido Reembolso Nov14”; “2438004 - Pedido Reembolso 2015”, “281219 - Outros Gastos diferidos”, “2819 - Outros gastos diferidos”, de fls. 764 a 844 do PA.

A prova dos pontos 16. e 17. dos factos repousa no teor dos extratos das subcontas “2417- IRC a recuperar- normal”, “2437 IVA - A Recuperar”, da subconta “2432 - IVA Dedutível”, “2434 - IVA Regularizações”, constantes do balancete das contas da Madeira de fls. 647 a 649 e do Balanço das contas da estrutura da Madeira de fls. 39 do PA. A autonomização do ponto 17. dos factos provados, correspondente ao ponto 16.4. dos factos provados na decisão recorrida, justifica-se pela distinta natureza das infrações.

A prova da factualidade elencada em 18. dos factos provados advém do teor do extrato contabilístico da subconta “2211104147 - Galp Energia”, de fls. 807, da resposta da “Galp” ao pedido de confirmação de saldos de fls. 102 a 107 do PA, do Balancete Analítico da Estrutura da Madeira, de fls. 647 a 649 e, bem assim, dos Extratos de conta remetidos pelo Hotel Encumeada constantes de fls. 876 a 880.

Para a prova dos factos elencados no ponto 19. dos factos provados foram considerados os extratos contabilísticos constam de fls. 764 a 844, dos quais resulta a inexistência de movimentos contabilísticos no ano em referência.

A prova dos factos identificados no ponto 20. dos factos provados resulta do saldo da conta “2511102 - Financiamento BPI”, constante de fls. 822, conjugado com os demais elementos de prestação de contas, dos quais se extrai a ausência do registo dos juros daquele financiamento.

A prova da matéria de facto indicada em 21. dos factos provados advém do teor do “Mapa de responsabilidades de crédito”, do Banco de Portugal, de fls. 12 e 13 do Anexo I do PA, com os demais elementos de prestação de contas.

A prova da factualidade elencada no ponto 22. dos factos provados resulta dos extratos contabilísticos da conta “27219 - Outros acréscimos de rendimentos” e da conta “27229 - Outros acréscimos de gastos”, respeitantes à Estrutura dos Açores, constantes de fls. 735 a 763. De notar que se eliminou deste facto a referência, incluída na decisão recorrida, relativa à verificação de um ‹‹saldo contranatura››, por se tratar de uma qualificação cujo sentido e alcance não é claro e que, no mais, não consubstancia um juízo de facto.

Os pontos 23. e 24. dos factos provados, relativos ao elemento subjetivo do tipo, foram decompostos em função do tipo de infração.

A prova desta factualidade extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, na ausência de confissão, por meio de inferências assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

É certo que os recorrentes sustentam que ‹‹[n]ão houve nunca o propósito de praticar os factos descritos e vertidos na decisão da ECFP›› (v. ponto 43. das alegações), contestando que a sua atuação se tenha realizado a título de dolo (v. ponto 5. das conclusões).

Só que, para além de as alegações dos arguidos não repousarem em factos concretos e respetiva prova, a imputação dos factos a título de dolo não reivindica a afirmação de um juízo de deliberação dirigido à prática das infrações, bastando-se com a conformação da realização do facto como consequência possível da conduta praticada, considerando a imputação a título de dolo eventual, que é do que se trata no presente caso.

Ora, no que respeita aos factos a que se referem os pontos 9., 12., 13., 20. e 21. dos factos provados, todos relativos à inobservância do dever de correta discriminação de receitas e despesas, não é crível que os recorrentes, estando em causa um dos mais intuitivos deveres de organização contabilística e tendo sido − desde, pelo menos, a notificação do Relatório sobre as contas anuais de 2016 −, sinalizado pela ECFP a ausência, insuficiência ou inadequação dos registos contabilísticos apresentados, incluindo dos que os recorrentes apresentaram para suprir as irregularidades (v. Decisão da ECFP de 24 de julho de 2019, a fls. 20 a 41 do PA), deixassem de revelar consciência de que os elementos apresentados não serviam ao pleno cumprimento do dever de discriminação cuja inobservância se imputa, nem que não se tenham conformado com a dúvida de saber se da ausência daqueles elementos resultaria violação daquele dever de organização contabilística.

Semelhantes considerações se convocam a propósito dos pontos 4., 5., 7., 8., 10., 11. e 17. dos factos provados, em que está em causa a inobservância do dever de comprovação de receitas e despesas por ausência ou insuficiência de documentação de suporte. Sabendo os arguidos que os elementos documentais apresentados não eram suficientes para comprovar plenamente as receitas e despesas registadas nas suas contas - tal como, no mais, havia sido sinalizado pela ECFP desde, pelo menos o Relatório datado de 13 março de 2019 -, e que uma tal omissão corresponderia à inobservância de dever a que estavam vinculados, não podem os arguidos ter deixado de aceitar que, nada fazendo para suprir a documentação em falta nas contas que vieram a apresentar, cometiam a infração contraordenacional imputada.

Finalmente, também quanto aos factos a que se referem os pontos 6., 14., 15., 16., 18., 19. e 22. dos factos provados, não é crível que os arguidos não se tenham conformado com a possibilidade de, ao terem realizado registos contabilísticos divergentes, obscuros e inadequados, revelando plena consciência do dever de fidedignidade que acompanha as contas anuais apresentadas pelos partidos políticos, não se tenham confrontado com a dúvida de saber se, ao nada terem dito ou acrescentado sobre aqueles registo, comprometiam a fiabilidade das contas, deixando de observar o dever de organização contabilística cuja violação é imputada.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 24. dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões que fundamentam o juízo de culpa, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, com recurso às regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

Os arguidos entendem, todavia, que atuaram sem culpa (v. ponto 5 das conclusões de cada uma das alegações). Que os arguidos tenham atuado sem culpa é questão que se relaciona com a avaliação sobre a putativa falta de consciência da ilicitude do facto. E recorde-se que, conforme decorre do artigo 9.º do RGCO, a falta de consciência da ilicitude do facto - que é, como se sabe, um problema de valoração do facto, não se confundido com o erro de conhecimento - apenas pode afastar a culpa quando o erro não for censurável.

Ora, não há qualquer motivo que permita sustentar que a atuação dos arguidos foi movida por uma incorreta valoração que impediu a orientação no sentido da observância das normas de dever. É que, no mais, a ECFP sinalizou repetidamente - e a tempo de serem corrigidas - as deficiências contabilísticas identificadas nas contas anuais do CDS-PP, relativas a 2016, assinalando, ainda, a inadequação do esforço realizado pelos arguidos no sentido de suprir as irregularidades imputadas. Com efeito, a ECFP fez saber aos arguidos, por decisão de 24 de julho de 2019, a fls. 20 a 41 do PA, que a documentação apresentada em 25 de junho de 2019 (v. fls. 43 do PA) - documentação que, de resto, o Partido protestou juntar em comunicação datada de 29 de abril de 2019, não o tendo feito (v. fls. 128 a 643 do PA) - não permitia, ao contrário do alegado, corrigir as deficiências contabilísticas apontadas. Diga-se, no mais, que os arguidos se pronunciam em conjunto, por resposta datada de 28 de agosto de 2020, sobre cada uma das infrações imputadas na decisão declaratória da ECFP, contestando-as, para o que protestam juntar 26 (vinte e seis) documentos (v. fls. 76 do PA), que, todavia, não juntaram até à data de 3 de novembro de 2020, depois de notificados pela ECFP, em 26 de outubro de 2020 (v. fls. 105 do PA), para juntar, no prazo de 10 (dez) dias, os documentos em falta, termos em que não poderiam deixar de apreender o sentido da sua conduta. A prova da consciência da ilicitude resulta, portanto, da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

Para prova da factualidade elencada no ponto 25. dos factos provados considerou-se o teor dos balanços e demonstrações de resultados da estrutura nacional e das estruturas regionais da Madeira e dos Açores, constantes de fls. 8, 9, 25, 26, 39 e 40 do PA.

A prova da factualidade elencada no ponto 26. dos factos provados, relativa ao recebimento da subvenção estatal, resultou do teor de fls. 87 do PA.

Finalmente, a factualidade descrita em 27. extrai-se do teor da publicação existente no sítio público da Internet do Tribunal Constitucional, https://www.tribunalconstitucional.pt.

13 - Matéria de direito

13.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que os arguidos incorreram na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística, imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP («[n]ão cumprimento das obrigações impostas ao financiamento») dispõe, no seu n.º 1, que «os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo II são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos» e, no seu n.º 2, que «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. Assim, a infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso vertente, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que determina, no seu n.º 1, que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei», aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está a verificação de deficiências de organização contabilística que impedem o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos, não possibilitando a verificação da observância dos deveres a que estão legalmente adstritos.

O conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo. Mas a inobservância do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando a inobservância de deveres específicos, se verificam deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que «o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas» (v. os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013, e 246/2021). No Acórdão n.º 81/2021 afirmou-se que «a não apresentação da documentação de suporte dos rendimentos e gastos registados e do extrato bancário relativo à conta de depósitos bancários referentes a 2012 constitui uma violação do dever de organização contabilística que impende sobre os partidos políticos, já que, por força da remissão para o Sistema de Normalização Contabilística, constante do n.º 2 do referido artigo 12.º, a apresentação de tais documentos constitui uma obrigação legal, o mesmo sucedendo, por força da alínea a) do respetivo n.º 7, com os extratos bancários», acrescentando-se que «constituindo uma insuficiente comprovação das despesas e receitas do partido em violação de um dos deveres impostos no Capítulo II da LFP, tal atuação é subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no n.º 1 do artigo 29.º da referida Lei, pelo qual o arguido é responsável no plano contraordenacional».

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que «na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”», é ainda seguro que «a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia».

No que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que «estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido» (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, procedimentos profiláticos destinados a prevenir a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

13.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

A ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, ambos da LFP, consubstanciada nos seguintes núcleos factuais:

i) Ausência de entrega de demonstrações de fluxos de caixa (v. ponto 4. dos factos provados);

ii) Ausência de entrega de extratos bancários (v. ponto 5. dos factos provados);

iii) Divergência entre saldos registados na contabilidade e saldos bancários (v. ponto 6. dos factos provados);

iv) Ausência de entrega de suporte documental de rendimentos e gastos (v. ponto 7. dos factos provados);

v) Ausência de entrega de suporte documental do processo de prestação de contas do CDS-PP da Madeira (v. ponto 8. dos factos provados);

vi) Deficiente registo de angariações de fundos (v. ponto 9. dos factos provados);

vii) Ausência de entrega de suporte documental de gastos com rendas (v. ponto 10. dos factos provados);

viii) Ausência de entrega de suporte documental de gastos com rendas (v. ponto 11. dos factos provados);

ix) Ausência de registo contabilístico de imóvel (v. ponto 12. dos factos provados);

x) Registo de valor na rubrica “Edifícios e Outras Construções”, sem que ao mesmo corresponda qualquer imóvel pertencente ao CDS-PP Madeira (v. ponto 13. dos factos provados);

xi) Divergência entre os valores constantes do mapa de amortizações e depreciações e o registado na contabilidade (v. ponto 14. dos factos provados);

xii) Ausência de esclarecimento sobre a natureza, recuperação e regularização de saldos devedores (v. ponto 15. dos factos provados);

xiii) Ausência de esclarecimento sobre a natureza dos saldos das rubricas “Estado e Outros Entes Públicos” e “Outras Contas a Receber”, do CDS-PP Madeira (v. ponto 16. dos factos provados);

xiv) Ausência de suporte documental de saldo na rubrica “Outras Contas a Receber”, do CDS-PP Madeira (v. ponto 17. dos factos provados);

xv) Divergência entre saldos de fornecedores registados na contabilidade e os saldos dos fornecedores (v. ponto 18. dos factos provados);

xvi) Ausência de esclarecimento quanto à regularização de saldos de fornecedores (v. ponto 19. dos factos provados);

xvii) Registo de financiamento de apoio à tesouraria sem indicação dos respetivos juros (v. ponto 20. dos factos provados);

xviii) Ausência de registo contabilístico de crédito automóvel obtido pelo Partido (v. ponto 21. dos factos provados);

xix) Registo inapropriado do saldo na rubrica “Outras Contas a pagar”, da Estrutura Regional dos Açores do CDS - Partido Popular (v. ponto 22. dos factos provados).

13.2.2 - Cada um dos núcleos de factualidade referidos acima se integra numa de três modalidades de infração ao dever genérico de organização contabilística. Em concreto, está em causa a ausência ou insuficiência de discriminação de receitas e despesas (v. os pontos 9., 12., 13., 20. e 21. dos factos provados); a ausência ou insuficiência de comprovação de receitas e despesas (v. os pontos 4., 5., 7., 8., 10., 11. e 17. dos factos provados); e a representação contabilística não fidedigna (v. os pontos 6., 14., 15., 16., 18., 19., e 22. dos factos provados).

Vejamos.

13.2.3 - A imputação referida à modalidade de ausência ou insuficiência de discriminação de receitas e despesas diz respeito à factualidade constantes dos pontos 9, 12, 13, 20 e 21 dos factos provados, estando em causa a circunstância de as contas anuais de 2016, apresentadas pelo CDS-PP, integrarem factos sujeitos a registo contabilístico que não foram discriminados ou que foram imperfeitamente discriminados.

A exigência de discriminação completa, nas contas anuais dos partidos políticos, das receitas auferidas e das despesas realizados constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, ambos da LFP, constituindo expressão da obrigatoriedade de a contabilidade dos partidos políticos refletir, de forma completa, a respetiva situação financeira e patrimonial.

Ora, resultando dos factos provados que as contas anuais do CDS-PP, referentes a 2016, não incluíram o registo completo do produto de angariações de fundos e respetivas datas (v. ponto 9. dos factos provados); não registaram o imóvel localizado no município do Porto, Freguesia 131218 - Lordelo do Ouro (artigo U-001262) na listagem de património predial do CDS-PP anexa à contabilidade (v. ponto 12. dos factos provados); integraram o registo de um valor na rubrica de “Edifícios e Outras Construções” sem fundamento na realidade material subjacente (v. ponto 13. dos factos provados); não incluíram o registo de juros relativos ao registo de financiamento de apoio à tesouraria (v. ponto 20. dos factos provados), encontrando-se ainda ausente o registo de um crédito automóvel obtido pelo Partido (v. ponto 21. dos factos provados), tratando-se, em todos estes casos, de factos sujeitos registo contabilístico, conclui-se pela inobservância, em cinco ocasiões, do dever de discriminação completa das despesas e receitas, previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, ambos da LFP.

Note-se, ainda, a propósito do facto referido em 9. dos factos provados, que o artigo 12.º, n.º 7, alínea b), da LFP, estabelece um dever especial de discriminação de receitas decorrentes da atividade de angariação de fundo, do qual resulta que ‹‹[c]onstam de listas próprias discriminadas e anexas à contabilidade dos partidos: [...]b) As receitas decorrentes do produto da atividade de angariação de fundos, com identificação do tipo de atividade e data de realização››, termos em que à inobservância do dever genérico previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP acresce, ainda, a violação desta norma de dever.

Face ao exposto, os factos praticados pelos arguidos constituem uma inobservância, por 5 (cinco) vezes, do dever de completa e devida discriminação de receitas e despesas, subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP.

13.2.4 - Veja-se agora a modalidade de ausência ou insuficiência de comprovação de receitas e despesas, relativa às situações indicadas em 4., 5., 7., 8., 10., 11. e 17. dos factos provados.

No caso vertente, está em causa a circunstância de as contas anuais do CDS-PP, referentes a 2016, não permitirem, por ausência de suporte documental, comprovar devidamente certos factos sujeitos a contabilização incluídos nas contas anuais apresentadas, verificando-se, em concreto, que não foram apresentadas demonstrações de fluxos de caixa (v. ponto 4. dos factos provados); extratos de contas bancárias de depósitos à ordem (v. ponto 5. dos factos provados); suporte documental para rendimentos e gastos (v. ponto 7. dos factos provados); suporte documental para o processo de prestação de contas do CDS-PP Madeira (v. ponto 8. dos factos provados), suporte documental com gastos com rendas (v. pontos 10. e 11. dos factos provados), nem suporte documental para o saldo devedor da rubrica “Outras Contas a Receber”, das contas do CDS-PP Madeira (v. ponto 17. dos factos provados).

A exigência de apresentação, com as contas anuais dos partidos políticos, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma. Os factos apurados reconduzem-se, pois, à inobservância, por 7 (sete) vezes, do dever de comprovação de receitas e despesas, verificando-se, por isso, a violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, daquele diploma.

13.2.5 - No que respeita à modalidade de representação contabilística não fidedigna, relativa aos núcleos factuais 6., 14., 15., 16., 18., 19. e 22. dos factos provados, está em causa a circunstância de as contas anuais do CDS-PP, referentes a 2016, ao incluírem informação contabilística divergente ou da qual resulta insuperável ambiguidade ou obscuridade, impedirem que a informação contabilística prestada possa tomada por fidedigna.

Ora, resulta do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, o dever de garantir a transparência e fidedignidade das contas anuais, em termos tais que dela não decorra ambiguidade ou obscuridade quanto à realidade contabilisticamente representada.

Por um lado, as contas anuais do CDS-PP incluem 3 (três) divergências - em concreto, entre saldos registados em contabilidade e saldos bancários (v. ponto 6. dos factos provados); entre valores constantes do mapa de amortizações e depreciações e o registo contabilístico (v. ponto 14. dos factos provados); e entre saldos registados pelo CDS-PP e saldos confirmados pelos fornecedores (v. ponto 18. dos factos provados) - que, revelando a existência de valores distintos quanto à mesma realidade, consubstanciam informação não fidedigna.

Importa notar, no que respeita ao ponto 18. dos factos provados, que a identificação de divergências entre o registo contabilístico efetuado pelo CDS-PP e a informação prestada pelos fornecedores não basta para afirmar a infração contraordenacional imputada. É certo que se impõe aos partidos políticos o registo exato, nas suas contas anuais, dos montantes em dívida e dos saldos existentes, cabendo-lhes ainda, perante a verificação de divergências ou incongruências, operar a respetiva reconciliação contabilística e oferecer razões que tornem compreensíveis os saldos registados nas suas contas anuais. Trata-se, enfim, de dar expressão ao dever legal, fundado no artigo 12.º, n.º 1, da LFP, de organizar as contas de forma a que elas permitam conhecer, de forma segura e precisa, a situação patrimonial e financeira dos partidos políticos. Só que, como o Tribunal Constitucional tem afirmado, designadamente no Acórdão n.º 566/2024 ‹‹[t]al não significa, como é bom de ver, que quaisquer incongruências entre os registos contabilísticos do partido e os correspondentes registos dos seus fornecedores ou clientes, a propósito das mesmas realidades e detetados, por exemplo, por via de circularização, impliquem ipso facto a conclusão de que o erro ou a causa da divergência radica nas contas do partido, sendo tal situação geradora de responsabilidade contraordenacional, o que equivaleria a - absurdamente − converter os registos dos clientes em parâmetro de correção da contabilidade dos partidos››.

Ora, considerando que os arguidos foram confrontados com a verificação das divergências indicadas em 18. dos factos provados desde a fase instrutória do processo até à prolação da decisão administrativa, não tendo, nem nesse período, nem posteriormente, prestado esclarecimentos ou disponibilizado informação que permitissem tornar compreensível a discrepância identificada - note-se, no mais, que por Decisão datada de 24 de julho de 2019, refere a ECFP, a este propósito, que a documentação relevante ‹‹poderá passar por apresentar (i) cópia de faturas e/ou notas de crédito emitidas pelo fornecedor e/ou (ii) cópias das transferências bancárias referentes a montantes liquidados›› -, o registo contabilístico referido em 18. dos factos provados sugere uma manifesta ambiguidade quanto à realidade representada que é contrária ao dever de garantir a transparência e a fidedignidade das suas contas anuais, nos termos e para os efeitos do artigo 12.º, n.º 1, da LFP.

Por outro lado, ainda, foram identificadas 4 (quatro) situações de deficiente representação contabilística das quais resultou a imputada incerteza quanto ao conteúdo subjacente à informação prestada - em concreto, quanto à “natureza, recuperação e regularização de saldos devedores” (v. ponto 15. dos factos provados); quanto à “natureza dos saldos das rubricas “Estado e Outros Entes Públicos” e “Outras Contas a Receber”, do CDS-PP Madeira” (v. ponto 16. dos factos provados); quanto à regularização de saldos de fornecedores (v. ponto 19. dos factos provados); e, finalmente, quanto à adequação do saldo apresentado na rubrica “Outras Contas a pagar”, da Estrutura Regional dos Açores do CDS - Partido Popular (v. ponto 22. dos factos provados).

Em todos estes casos se verifica um tratamento contabilístico obscuro ou ambíguo do qual resulta - mais do que a incerteza sobre a natureza, recuperação ou regularização dos gastos ou rendimentos registados -, um problema de consistência da informação contabilística que, por ser inidónea ao esclarecimento da realidade subjacente à informação prestada, coloca em crise a fidedignidade da informação que as contas anuais devem refletir.

Note-se, ainda, quanto ao ponto 22. dos factos provados, que na rubrica “Outras Contas a pagar”, com saldo de €8.663,84, se incluem “Outros Acréscimos de Rendimentos”, no valor de €8.631,74, sendo que a natureza de ativo desta subconta - conforme resulta do ponto 2.3. (Regime de acréscimo) do Sistema de Normalização Contabilística - é incompatível com que a sua integração na rubrica “Outras contas a pagar”, cuja natureza é de passivo.

Os factos apurados reconduzem-se à não observância, por 7 (sete) vezes, do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma. A atuação dos recorrentes é, pois, subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP.

13.2.6 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo baseia-se nos enunciados nos pontos 23. e 24. dos factos provados, dos quais decorre que, em cada uma das referidas situações subsumíveis à infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, os arguidos agiram com dolo eventual.

13.2.7 - O arguido ANTÓNIO PEDRO CARVALHO MORAIS SOARES foi o Responsável Financeiro do CDS-PP nas contas anuais de 2016 (v. ponto 2. dos factos provados e artigo 18.º, n.º 2, da LEC), sendo-lhe imputáveis as infrações nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da LFP.

13.3 - Consequências jurídicas

A ECFP aplicou ao recorrente CDS-PP a sanção de 20 (vinte) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de € 8.526,00 (oito mil e quinhentos e vinte e seis euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP. Por sua vez, ao recorrente António Pedro Carvalho Morais Soares aplicou a ECFP a sanção de 8 e ½ (oito e meio) vezes o SMN de 2008, o que perfaz a quantia de € 3.621,00 (três mil seiscentos e vinte e um euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Recorde-se que, embora a infração prevista naquele artigo LFP seja punida com coima que, no caso dos partidos políticos, varia entre 10 e 400 vezes o valor do IAS, e que, no caso dos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS, do artigo 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, em conjugação com os artigos 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro e 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, resulta que, no presente caso, a unidade de medida a considerar seja o salário mínimo nacional (SMN) vigente em 2008, isto é, o valor de €426,00.

Embora no presente caso estejam em causa infrações de natureza formal, importa notar, para efeitos de ponderação da gravidade da infração, que estão em causa 18 (dezoito) núcleos factuais suscetíveis de recondução à infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, alguns dos quais comportando, pela apurada ambiguidade e obscuridade da informação contabilística prestada, particular perigo de verificação de infrações materiais subjacentes, circunstância que não é indiferente para efeitos de decisão sobre a medida da sanção, revelando a acentuada ilicitude da conduta, de resto incompatível com a reduzida gravidade da contraordenação. Considerando, no mais, que a medida concreta das coimas aplicadas na decisão recorrida se situou num patamar que pouco excede o mínimo legal, não merece censura a ponderação efetuada na decisão recorrida, sendo, por isso, de manter as sanções concretamente aplicadas.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

(a) Julgar improcedente o recurso interposto pelo CDS - PARTIDO POPULAR (CDS-PP) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 17 de novembro de 2022 e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, em coima correspondente a 20 (vinte) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de € 8.526,00 (oito mil e quinhentos e vinte e seis euros);

(b) Julgar improcedente o recurso interposto por ANTÓNIO PEDRO CARVALHO MORAIS SOARES da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 17 de novembro de 2022 e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n. os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 8 e ½ (oito e meio) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €3.621,00 (três mil seiscentos e vinte e um euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 22 de julho de 2025. - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Mariana Canotilho (vencida, posto que entendo ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19, razão pela qual, no meu entender, o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, ao abrigo da lei nova, mais favorável aos arguidos.) - Afonso Patrão (Vencido nos termos da declaração em anexo) - José João Abrantes.

Declaração de Voto

1 - Vencido.

Em meu juízo, o procedimento contraordenacional já prescreveu, porquanto considero inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro - ponto 13.1.5. da fundamentação).

2 - A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Ora, a jurisprudência citada no ponto 11. da fundamentação entendeu que a medida de suspensão do prazo de prescrição quanto a ilícitos anteriormente praticados, em face da crise pandémica, «pela sua singularidade, escapa totalmente a ambas as rationes com base nas quais é possível justificar o alargamento às normas sobre prescrição das garantias inerentes à proibição da retroatividade» - isto é, a «defesa do cidadão contra a discricionariedade e o arbítrio ex post facto»; e a «ideia de previsibilidade (por sua vez enraizada no princípio da confiança) das normas, no sentido em que qualquer cidadão, para além de não poder ser surpreendido pela incriminação de um comportamento anteriormente adotado (n.º 1 do artigo 29.º da Constituição), também não pode ser surpreendido pela aplicação de uma sanção mais grave ou por normas processuais materiais de efeitos mais gravosos do que aqueles com que podia contar à data em que praticou os factos».

Para assim concluir, argumentou-se que, por um lado, existiria um «imperativo de proteção da vida e da saúde dos operadores e utentes do sistema judiciário»; por outro, que a «suspensão não é imputável ao Estado»; e, por fim, que «o evento em causa se situ[a] no mais elevado grau daquilo que não é por natureza antecipável, como sucede com a paralisação do sistema de administração da justiça penal ditada pelo súbito e inesperado surgimento de uma pandemia à escala global» (todas as citações são do Acórdão n.º 500/2021, cuja jurisprudência é reiterada no presente Acórdão).

3 - Não posso acompanhar este entendimento.

Em primeiro lugar porque, como sublinha o Juiz Conselheiro Gonçalo Almeida Ribeiro na sua declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 500/2021, «toda e qualquer alteração retrospetiva do regime da prescrição em sentido desfavorável ao agente constitui uma lesão da confiança legítima. [...] Ao aplicar-se a procedimentos pendentes no momento da sua entrada em vigor, o regime substituiu, desta forma, o estado de relativa certeza do arguido quanto ao horizonte da definição da sua responsabilidade por um estado de absoluta incerteza, em virtude da duração indefinida da causa de suspensão. Não creio ser exagerado afirmar que isto constitui, não apenas uma lesão da confiança legítima, como uma lesão de considerável gravidade, razão pela qual - ao contrário do que se argumenta na decisão - me parece que o regime constitui um caso de manifesta retroatividade penal in pejus». Ora, sendo a proibição da retroatividade in pejus uma garantia absoluta, sem admissão de ponderação, a norma aqui aplicada atenta contra o disposto no n.º 1 do artigo 29.º da Constituição.

Em segundo lugar, porque a circunstância de a medida de suspensão retroativa da prescrição não ser em si mesma arbitrária (mas, antes, objetivamente justificável) ou motivada por acontecimentos imprevisíveis é irrelevante para o afastamento do princípio da legalidade criminal. O que este garante é que o agente não veja modificadas as regras da punição depois de praticado o facto; nada diz sobre o conteúdo das normas que pudessem, posteriormente, vir a alterar as condições da punição. Trata-se de um princípio-barreira, a que são alheias todas as considerações quanto à necessidade social de intervenção sancionatória feita pelo Estado quanto a factos anteriormente praticados.

4 - Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. NUNO BRANDÃO, “Suspensão da prescrição do procedimento contra-ordenacional e Covid-19: restrospectiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37).

Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada. Em consequência, considero que o procedimento contraordenacional já prescreveu.

Afonso Patrão.

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