Acórdão n.º 696/2025, de 22 de setembro

Acórdão n.º 696/2025

Processo n.º 292/23

Aos 22 de julho de dois mil e vinte e cinco, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros Carvalho, José Teles Pereira, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, Dora Lucas Neto, António José da Ascensão Ramos, e Afonso Patrão, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da ENTIDADE DAS CONTAS E DOS FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada apenas por «ECFP»), em que é recorrente TÂNIA GUERREIRO DE AVILLEZ MELO E CASTRO, na qualidade de responsável financeira do já dissolvido PARTIDO CIDADANIA E DEMOCRACIA CRISTÃ (PPV/CDC) - v. Acórdão n.º 596/2020 do Tribunal Constitucional, de 10 de novembro -, para as contas anuais de 2016, foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, de 29 de novembro de 2022, que sancionou a recorrente no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 6 de junho de 2019, tomada no âmbito do PA 20/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas anuais do PPV/CDC, referentes a 2016 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o PPV/CDC e contra TÂNIA GUERREIRO DE AVILLEZ MELO E CASTRO, esta na qualidade de responsável financeira do PPV/CDC para as contas de 2016, pela prática das irregularidades ali verificadas. Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo apresentado a sua defesa.

4 - Por decisão datada 29 de novembro de 2022, a ECFP declarou extinta a responsabilidade contraordenacional do PPV/CDC, nos termos do disposto nos artigos 127.º e 128.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO, em virtude da sua dissolução, aplicando à arguida TÂNIA GUERREIRO DE AVILLEZ MELO E CASTRO a sanção de coima no valor de 7 (sete) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de € 2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n. ^os 1 e 2, da LFP.

5 - Desta decisão foi interposto recurso pela arguida, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), tendo concluído as suas alegações com as seguintes conclusões:

«1 - A decisão em causa condenou a arguida pela alegada prática de uma contraordenação prevista pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2 da Lei n.º 19/2003, de junho, numa coima de 2.982,00 euros.

2 - O comportamento imputado à arguida terá sido praticado enquanto responsável financeira das contas do ano 2016, do Partido Cidadania e Democracia Cristã (doravante, Partido), entretanto extinto por acórdão do Tribunal Constitucional de 10 de novembro de 2020.

3 - Conforme se extrai da decisão para a qual o auto de notícia remete, foram detetadas, na apreciação das contas, três alegadas irregularidades.

4 - A requerente logrou corresponder ao exigido pela ECFP, corrigindo duas das faltas que lhe eram imputadas e juntou documentos para fazer o mesmo quanto à terceira.

5 - Contudo, a ECFP considerou que esses documentos “(...) não revelam informação suficiente», concluindo que «não foi disponibilizada pelo Partido a documentação de suporte no processo de prestação de contas”.

6 - Para qualquer arguido, exercer o direito de defesa do arguido significa, antes de mais, apreender os factos que são imputados.

7 - Sendo a infração, como é o caso, uma omissão, esses factos apenas se desvelam pelo confronto entre o que foi efetivamente feito e o que deveria ter sido praticado.

8 - Para que, no caso concreto, a arguida pudesse alcançar o conteúdo da infração que lhe é imputada, era essencial que a autoridade sancionatória lhe indicasse qual a falta cometida, o que vale dizer, quais os registos contabilísticos para os quais não existem documentos ou, sendo esse o caso, quais os documentos (leia-se, naturalmente, o tipo de documentos) que estão em falta e que permitiriam alcançar o patamar da “suficiência”.

9 - Ao não o fazer, lavrando um auto de notícia cuja imputação é um juízo de valor sem qualquer apoio factual, a entidade administrativa violou o disposto no artigo 50.º do Regime Geral das Contraordenações e o artigo 32.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa

10 - O procedimento contraordenacional é, assim, nulo, por falta de especificação, no auto de notícia e nos documentos para os quais este remete, dos factos que a imputação dirigida à arguida.

11 - Na defesa que apresentou perante a ECFP, a Recorrente, como era seu direito, arrolou uma testemunha.

12 - A ECFP indeferiu “in limine” a produção de prova testemunhal, fundamentando essa decisão do seguinte modo:

“No caso em apreço, atendendo às questões objeto de apreciação nos presentes autos e, com maior relevo, à matéria visada pelo depoimento da testemunha, a diligência requerida não apresenta utilidade. Com efeito, como melhor se demonstrará em sede de motivação da matéria de facto, os documentos juntos aos autos revelam-se suficientes para sustentar a decisão sobre os factos alegados pela Arguida que relevam o processo (factos elencados nos pontos 14. e 15. da defesa). O alegado nos demais pontos indicados na defesa - não se reportando a matéria de facto mas antes a questões de âmbito jurídico - não tem enquadramento legal na diligência requerida”.

13 - Para os factos da vida pessoal da Recorrente que julgou demonstrados, a ECFP foi buscar a fundamentação da decisão de outro processo de contraordenação.

14 - Fê-lo sem inquirir a arguida sobre a suficiência desse modo de proceder, nomeadamente, sem curar de saber se os factos que se demonstraram nesses outros autos eram, para a arguida, todos aqueles que pretendia ver demonstrados.

15 - Ora, os factos dados como provados pela entidade administrativa não são todos aqueles que a Recorrente alegou.

16 - Designadamente, a ECFP negligenciou todos os factos alegados, relativos à organização do Partido e que ajudariam a enquadrar a atividade da Recorrente enquanto responsável financeira, a saber: que o Partido sempre foi uma estrutura básica, cuja orgânica se resuma a um conjunto de cidadãos que exerciam a atividade partidária à margem das suas profissões; que nem o Partido nem a requerente alguma vez contaram com uma estrutura que permitisse, ao contrário de outras organizações do mesmo tipo, coadjuvá-los nas suas funções e alertá-los para os riscos da sua inexperiência nas lides jurídico-partidárias.

17 - Contrariamente ao que se afirma na decisão recorrida não estamos perante “questões de âmbito jurídico”, estamos perante factos.

18 - Ao impedir a produção da prova requerida pela arguida, a EFCP impediu a demonstração daqueles factos, violando, de novo, o disposto no artigo 50.º do Regime Geral das Contraordenações e o artigo 32.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa

19 - Também por essa razão o procedimento contraordenacional é nulo.

20 - Sendo o comportamento em causa punível apenas a título doloso (art. 80.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações), a decisão sob recurso, em ordem a poder alcançar esse juízo, considerou como provado o seguinte “Ao agir conforme descrito em 5. dos factos provados, a Arguida representou como possível que não obedecia às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições”

21 - Com o devido respeito, não se compreende o que pretende afirmar, nomeadamente no que concerne ao elemento intelectual do dolo.

22 - Será que, segundo a ECFP, a arguida, ao atuar, teve consciência de que os elementos documentais de suporte aos registos contabilísticos não eram suficientes e, ainda não curou de suplantar essa insuficiência?

23 - Mas, como pode a ECFP extrair essa conclusão, quando ela mesma não identifica o que tem por suficiente?

24 - Se a arguida juntou documentos para suplantar todas as demais “irregularidades” que a ECFP encontrou nas contas, por que razão não o faria também neste caso?

25 - E claro que se não o fez, não há qualquer mesmo sob a forma de dolo eventual. Trata-se de pura negligência.

26 - Quem coopera com a autoridade para suprir a irregularidade do seu comportamento, não tem qualquer vontade, mesmo sob a fórmula de aceitação de uma possibilidade, de infringir uma norma. É exatamente o contrário.

27 - A conduta da arguida é negligente como, aliás, a sua materialidade facilmente denuncia.

28 - A arguida encontra-se na contingência de ter de suportar, com os seus rendimentos, uma coima no valor 2.982,00 euros.

29 - Estamos a falar de uma pessoa que, no quadro pessoal alegado na defesa e que, lamentavelmente para ela, não estava dissipado na data dos factos aqui em apreço, cometeu a imprudência de ser responsável financeira pelas contas de um Partido.

30 - Estamos a falar de uma organização política estruturada, com quadros, técnicos, assessores, representatividade parlamentar? Não. Estamos a falar de um Partido, declarado extinto, e que, segundo a própria ECFP, em 31 de dezembro de 2016, tinha 467 euros numa conta bancária e 153 euros noutra.

31 - A sanção aplicada pela ECFP afigura-se, com o devido respeito, grosseiramente desproporcional.

32 - Se o comportamento da arguida merece censura, uma admoestação seria adequada e mais do que suficiente.

33 - Aliás, foi expressamente solicitada uma atenuação especial da coima, à qual a ECFP deu a seguinte (hermética) resposta: “No caso, o peso relativo das infrações no total dos rendimentos e gastos anuais do Partido cifra-se em 100 % do valor global dos rendimentos e 100 % do valor global dos gastos. Perante este quadro, não é possível equacionar a atenuação especial da coima solicitada pela Arguida (artigo 51.2 do RGCO).

34 - Essa fundamentação não é compreensível, tanto mais que fala de atenuação especial, mas remete para o regime da admoestação.

35 - Certo é que a ECFP optou por não aplicar nem uma nem outra, não se ficando sequer no limite mínimo da moldura da coima››.

6 - Por deliberação de 8 de março de 2023, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 24 de março de 2023, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso. O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, propondo a aplicação de sanção de admoestação. Notificada, a arguida sustentou o provimento do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

8 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado porquanto o prazo para prestação das contas estava ainda em curso, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica, por se tratar de processo novo.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

9 - Em face do teor das alegações, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, de 29 de novembro de 2022, são as seguintes:

a) Nulidade do procedimento contraordenacional;

b) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

c) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

d) Espécie e medida da sanção.

C. Apreciação do recurso

10 - Nulidade do procedimento contraordenacional

10.1 - A recorrente vem arguir a nulidade do procedimento contraordenacional, fazendo repousar a sua alegação em dois fundamentos.

Afirma, por um lado, que a nulidade resulta da ‹‹[f]alta de especificação, no auto de notícia e nos documentos para os quais este remete, dos factos que fundamentam a imputação dirigida à arguida [...]›› (v. ponto 10 das conclusões) e, por outro, que foi indevidamente impedida a ‹‹[p]rodução da prova requerida pela arguida› [sic] violando, de novo, o disposto no artigo 50.º do Regime Geral das Contraordenações e o artigo 32.º, n.º 10 da Constituição da República Portuguesa [...]›› (v. ponto 12 das conclusões).

Quanto ao primeiro fundamento, nada resulta do alegado que justifique a arguida nulidade, por violação do artigo 50.º do RGCO. É que, como resulta das alegações apresentadas, a recorrente não deixou de apreender o conteúdo da infração contraordenacional imputada (‹‹[a] ECFP considerou que esses documentos “(...) não revelam informação suficiente”, concluindo que “não foi disponibilizada pelo Partido a documentação de suporte no processo de prestação de contas [...]››, cf. ponto 5 das conclusões), nem de se pronunciar sobre a infração, antes considerando que, no procedimento contraordenacional, a ECFP omitiu indevidamente a concreta indicação dos ‹‹[r]egistos contabilísticos para os quais não existem documentos ou, sendo esse o caso, quais os documentos (leia-se, naturalmente, o tipo de documentos) que estão em falta e que permitiriam alcançar o patamar da “suficiência” [...]›› (cf. ponto 8 das conclusões).

Assim, não faltou à recorrente o conteúdo de representação necessário à compreensão da infração contabilística que lhe é imputada, em que se fundaria a alegada preterição dos seus direitos de defesa, nos termos e para os efeitos do artigo 50.º do RGCO, estando antes em causa a questão de saber se caberia à ECFP concretizar as razões pelas quais a documentação de suporte não atingia o ‹‹patamar de suficiência›› necessário à observação do dever de comprovação.

Ora, o dever de comprovação cuja inobservância vem imputada, correspondendo à exigência de titulação dos factos sujeitos a contabilização, vê o seu conteúdo determinado pelos registos contabilísticos concretamente efetuados, constituindo, em virtude da sua formação contingente, um dever constituído sem a exigência de intervenção clarificadora da ECFP. Estando em causa, no caso concreto, a ausência total de documentação de suporte para os registos contabilísticos efetuados, não só não era exigível à ECFP que procedesse à individuação exaustiva da documentação devida, em função das receitas e despesas registadas, como não poderia a recorrente deixar de representar, na qualidade de destinatária das normas de dever da LFP, o conteúdo do dever de comprovação cuja inobservância lhe foi imputada. Não caberia, pois, à ECFP proceder à identificação da informação contabilística cuja comprovação era exigida, nem, de resto, uma tal circunstância impediu a recorrente de alcançar o conteúdo do dever de comprovação que não observou. Os factos comunicados pela ECFP são perfeitamente suficientes para que a recorrente possa apreender o conteúdo factual e jurídico das imputações, estando perfeitamente apta a exercer o contraditório.

Quando ao segundo fundamento, também não tem razão.

Note-se, por um lado, que a ECFP, enquanto entidade competente para dirigir a investigação e tramitação do processo de contraordenação, não está obrigada deferir todas as diligências de produção de prova requeridas pelo arguido, devendo inclusivamente recusar a produção de prova que não seja legalmente admissível, necessária ou adequada em função do objeto do processo. A decisão de indeferimento produzida pela ECFP é, assim, admissível em abstrato, mediante decisão fundamentada. Por outro lado, o juízo de indeferimento foi, no caso concreto, perfeitamente adequado. A recorrente veio, no contexto do exercício do seu direito de audição e defesa (v. o artigo 44.º, n.º 2, da LEC), requerer a inquirição de uma testemunha, indicando que a diligência se destinava à prova dos factos alegados nos pontos 10.º a 15.º da defesa escrita, todos relativos à infração contraordenacional imputada, que a recorrente refere respeitar à ‹‹omissão de entrega da documentação de suporte dos registos contabilísticos das contas anuais de 2015›› (v. ponto 14 da defesa escrita).

Ora, a matéria relativa à ausência ou insuficiência de documentação de suporte relativa aos registos contabilísticos não é apta a ser provada por via testemunhal. Como é evidente, estando o desvalor material daquela infração contraordenacional satisfeito com o juízo de inexistência daquela documentação de suporte no processo de prestação de contas, cuja demonstração não pode senão ser efetuada por prova documental, nada há de essencial à verificação do tipo infracional que seja demonstrável por prova testemunhal.

Improcede, também nesta parte, o recurso.

11 - Matéria de facto

11.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O PPV/CDC foi um partido político português, constituído em 1 de julho de 2009, cuja dissolução foi ordenada anotar por Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 596/2020, de 10 de novembro.

2 - O PPV/CDC apresentou, em 31 de maio de 2017, as contas relativas ao ano de 2016, que complementou em 7 de junho de 2016 e retificou em 11 de julho de 2019, suprindo, nesta data, todas as irregularidades identificadas pela ECFP, exceto a que vem imputada no ponto 5. dos factos provados.

3 - Por comunicação eletrónica datada de 28 de fevereiro de 2018, o PPV/CDC identificou TÂNIA GUERREIRO DE AVILLEZ MELO E CASTRO como responsável financeira pelas contas do PPV/CDC relativas a 2016.

4 - A responsável financeira foi coadjuvada por um técnico oficial de contas.

5 - O PPV/CDC não entregou a documentação de suporte relativa às despesas e receitas registadas nas contas anuais apresentadas.

6 - Ao agir conforme descrito em 5. dos factos provados, a arguida representou como possível que não comprovava devidamente, nas contas mencionadas em 2., os registos contabilísticos efetuados, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

7 - A arguida sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

8 - Nas contas de 2016, o PPV/CDC registou:

8.1 - No balanço: um total de ativos de € 619,27; um total dos fundos patrimoniais negativos de € 1.223,19; e um total do passivo de € 1.842,46.

8.2 - Na demonstração de resultados do ano: rendimentos no valor € 3.083,70 e gastos no valor de € 130,58.

9 - Por referência ao ano de 2016, o PPV/CDC não recebeu subvenção estatal.

10 - O marido da Arguida ficou doente aproximadamente em 2014 e faleceu em 1 de agosto de 2015, o que causou tristeza, desolação e ansiedade à Arguida.

11 - A arguida assumiu funções executivas no PPV/CDC na sequência da doença do marido, nunca tendo exercido anteriormente funções de responsável financeira.

11.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

11.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos e ao PA, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor das publicações constantes do sítio público da Internet do Tribunal Constitucional, em www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ e www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, das quais a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes de 2. dos factos provados adveio de fls. 4, 15 e 59, do PA, não se tratando de matéria de facto controvertida.

A prova da factualidade indicada no ponto 3. dos factos provados resulta dos elementos que constam de fls. 31 do PA, não se tratando de matéria de facto controvertida.

A prova da factualidade enunciada no ponto 4. dos factos provados extrai-se de fls. 3 do PA, não se tratando de matéria de facto controvertida.

A matéria de facto vertida no ponto 5. resulta da análise das contas apresentadas no âmbito do procedimento de apreciação das contas anuais do PPV/CDC relativas a 2016, sendo da sua análise que se extrai a ausência de documentação de suporte.

A prova da factualidade enunciada em 6. extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam o elemento subjetivo do tipo infracional só se alcança, na ausência de confissão, por via da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Note-se que a arguida não questiona a ausência da documentação de suporte em que se funda a infração contraordenacional imputada, mas que, em virtude da ausência de concretização, no procedimento contraordenacional e decisão sancionatória proferida pela ECFP, do conteúdo e alcance da documentação de suporte que, em juízo positivo, deveria ter sido apresentada, tivesse conhecido e querido não observar o dever de comprovação contabilística.

Recusa, por isso, a arguida, que tenha praticado os factos a título de dolo, referindo, para o efeito, que ‹‹[s]egundo a ECFP, a arguida, ao atuar, teve consciência de que os elementos documentais de suporte aos registos contabilísticos não eram suficientes e, ainda assim, não curou de suplantar essa insuficiência›› (v. ponto 22 das conclusões), questionando que a ECFP possa atingir esta conclusão ‹‹[q]uando ela mesma não identifica o que tem por suficiente [...]›› (v. ponto 23 das conclusões), notando ainda que ‹‹[s]e a arguida juntou documentos para suplantar todas as demais “irregularidades” que a ECFP encontrou nas contas, por que razão não o faria também neste caso?›› (v. ponto 24 das conclusões).

Não tem razão.

De facto, não é crível que quem, como a recorrente, tenha realizado esforços de observância de deveres de organização contabilística previstos na LFP, suprindo todas as demais irregularidades imputadas pela ECFP - cf. conforme decisão declaratória da ECFP constante de fls. 116 a 119 do PA - decida abdicar do seu ânimo cumpridor quanto à infração de comprovação contabilística que, no mais, não reivindica especial complexidade técnica e constitui um dos mais evidentes deveres de organização contabilística.

Só que a afirmação do conteúdo de representação e de vontade inerente ao dolo do tipo não depende da afirmação de uma inequívoca vontade de infringir - que, de resto, nunca se atribui à arguida - bastando, para que se possa afirmar, uma decisão de atuação positiva perante a dúvida plausível de saber se da conduta praticada, ou da sua ausência, resultaria, como efeito possível, a verificação de uma infração contraordenacional.

A afirmação da atuação dolosa da arguida, na modalidade de dolo eventual, é, no presente caso, especialmente manifesta, já que está em causa a inexistência de qualquer documentação de suporte para os registos contabilísticos efetuados, o que, consubstanciando a total omissão do dever de comprovação, que ultrapassa o problema de saber se o dever foi suficientemente observado, se torna uma irregularidade contabilística de verificação evidente e intuitiva, em especial por se encontrar a arguida coadjuvada, conforme facto provado 4., por um técnico oficial de contas.

Note-se que resulta da factualidade apurada que o PPV/CDC não disponibilizou qualquer documentação de suporte relativa ao processo de prestação de contas do exercício de 2016, não apresentando suporte contabilístico que pudesse comprovar os registos efetuados - v.g., das receitas registadas como “quotas e outras contribuições de filiados”, no montante de € 3.083,70 (cf. Demonstração dos Resultados, fls. 66 do PA); ou com despesas com “fornecimentos e serviços externos”, no montante de € 123,00 (cf. Demonstração dos Resultados por Naturezas, fls. 67 do PA).

No mais, quanto à questão de saber se, na ausência de concreta identificação, pela ECFP, da documentação de suporte cuja ausência vem imputada, estaria a recorrente impedida de alcançar o conteúdo do dever de comprovação contabilístico, do que resultaria a impossibilidade de lhe ser imputada a conduta a título de dolo, sempre se diga que não cabe à ECFP proceder à identificação (positiva) do elenco de informação contabilística cuja comprovação é exigida nos termos da LFP. A comprovação contabilística, correspondendo a uma exigência de titulação dos factos sujeitos a contabilização, só a partir do concreto registo contabilístico se formando o seu conteúdo e extensão, é dever cuja observância se impõe aos destinatários das normas de dever da LFP sem exigência de intervenção clarificadora da ECFP.

Assim, perante a total omissão de documentação de suporte para os registos contabilísticos efetuados, não é crível que a arguida não tenha representado a possibilidade de aquela ausência de representar uma irregularidade contabilística, nem de com esse facto não se ter conformado, já que a não observância do dever de comprovar informação contabilística decorreria intuitivamente da circunstância de o PPV/CDC ter omitido a apresentação de toda e qualquer documentação.

Quanto ao facto atinente à consciência da ilicitude, constante do ponto 7. dos factos provados, refere a decisão recorrida que a arguida sabia que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Recorde-se ainda que, conforme decorre do artigo 9.º do RGCO, a falta de consciência da ilicitude do facto - que é, como se sabe, um problema de valoração do facto, não se confundido com o erro de conhecimento - não exclui o dolo, apenas podendo afastar a culpa quando o erro não for censurável ao agente. Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC.

É precisamente pelas funções que desempenha a arguida, enquanto responsável financeira pelas contas anuais do PPV/CDC referentes a 2016, função que aceitou e exerceu com a assistência de técnico oficial de contas, que se lhe impunha uma exigibilidade reforçada enquanto destinatária especial das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (v. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas dos partidos políticos, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados.

Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova dos factos constantes do ponto 8. adveio do teor de fls. 62, 63, 66 e 67 do PA.

A prova da matéria de facto descrita em 9. resulta do teor de fls. 29 do PA.

A prova da factualidade elencada nos pontos 10. e 11. resulta dos factos dados como provados no Acórdão n.º 240/2021, de 21 de abril, do Tribunal Constitucional, publicado em https://www.tribunalconstitucional.pt. Note-se que se eliminou, deste facto, a referência à circunstância de a arguida ‹‹nunca ter exercido anteriormente funções semelhantes››, porquanto o juízo de identidade entre as funções de responsável financeira, que exerceu nas contas anuais do PPV/CDC referentes a 2016, e as de mandatária financeira, que exerceu no contexto das contas de campanha do PPV/CDC, para a Assembleia da República, realizadas em 4 de outubro de 2015 (v. Acórdão n.º 240/2021, de 21 de abril), não tem índole factual, não tendo, por isso, julgamento no plano da matéria de facto. Considera-se, antes, provado, o que consta objetivamente demonstrado a partir daquela decisão e dos demais elementos probatórios disponíveis, que corresponde ao facto de a arguida nunca ter exercido, antes de 2016, as funções de responsável financeira do PPV/CDC, facto que, no mais, não foi contestado.

12 - Matéria de direito

12.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que a arguida incorreu na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP («[n]ão cumprimento das obrigações impostas ao financiamento») dispõe, no seu n.º 1, que «os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo ii são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos» e, no seu n.º 2, que «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. Assim, a infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso vertente, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que determina, no seu n.º 1, que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei», aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está a verificação de deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas, impedindo o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos políticos e não possibilitando a verificação da observância dos deveres a que estão legalmente adstritos.

O conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo. Mas a inobservância do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando embora a inobservância de deveres legais específicos, se verifiquem deficiências ou insuficiências de organização contabilística que comprometam a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que «o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas» (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013, e 246/2021). No Acórdão n.º 81/2021, afirmou-se que «a não apresentação da documentação de suporte dos rendimentos e gastos registados e do extrato bancário relativo à conta de depósitos bancários referentes a 2012 constitui uma violação do dever de organização contabilística que impende sobre os partidos políticos, já que, por força da remissão para o Sistema de Normalização Contabilística, constante do n.º 2 do referido artigo 12.º, a apresentação de tais documentos constitui uma obrigação legal, o mesmo sucedendo, por força da alínea a) do respetivo n.º 7, com os extratos bancários», acrescentando-se que «constituindo uma insuficiente comprovação das despesas e receitas do partido em violação de um dos deveres impostos no Capítulo II da LFP, tal atuação é subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no n.º 1 do artigo 29.º da referida Lei, pelo qual o arguido é responsável no plano contraordenacional».

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que «na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”», é ainda seguro que «a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia».

No que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que «estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido» (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, procedimentos profiláticos destinados a prevenir a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

12.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou a arguida pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever genérico de organização contabilística, consagrado no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, daquele diploma, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, consubstanciada na ausência de documentação de suporte para os registos contabilísticos efetuados.

A apresentação, com as contas anuais dos partidos políticos, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas, constituindo um dever formal de comprovação contabilística, é funcional à verificação da regularidade das contas, não se permitindo, na ausência de titulação completa de factos contabilísticos, concluir pela fiabilidade da informação prestada. A ausência de suporte contabilístico para os registos contabilísticos efetuados nas contas anuais do PPV/CDC, referentes a 2016, integra os elementos objetivos da infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, consubstanciando inobservância do dever de comprovação previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma.

O preenchimento do elemento subjetivo do tipo repousa nos factos provados em 6. e 7. dos factos provados, dos quais decorre que a arguida agiu com dolo eventual.

A arguida TÂNIA GUERREIRO DE AVILLEZ MELO E CASTO foi responsável financeira do PPV/CDC para as contas anuais de 2016 (cf. ponto 3. dos factos provados e artigo 18.º, n.º 2, da LEC), sendo-lhe imputável a infração nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da LFP.

12.3 - Consequências jurídicas

A ECFP aplicou à recorrente sanção de coima no valor de 7 (sete) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de € 2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n. os 1 e 2, da LFP.

Para o caso de se manter a condenação, pretende a recorrente que lhe seja aplicada uma admoestação, considerando que a sanção de coima aplicada é ‹‹grosseiramente desproporcional›› (v. ponto 31 das conclusões), tendo em conta a situação pessoal da arguida, a falta de sofisticação organizativa do PPV/CDC e a circunstância de o PPV/CDC ter sido dissolvido (v. pp. 29 e 30 das conclusões).

Nos termos do artigo 51.º, n.º 1, do RGCO, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente.

Não obstante a elevada importância de que o regime legal do funcionamento e organização das contas dos partidos se reveste no quadro da democracia constitucional - o que, prima facie, se traduz na decisão legislativa de sancionar contraordenacionalmente determinadas condutas praticadas nesse âmbito e na fixação das molduras sancionatórias abstratas -, a proporcionalidade das sanções a aplicar em concreto implica a ponderação de todas as circunstâncias relevantes.

No caso vertente, está em causa uma infração contraordenacional, fundada na verificação de irregularidades de natureza formal, de cuja prática, por omissão, não resultou, nem para a arguida, nem para o PPV/CDC, benefício económico algum. Acresce que o PPV/CDC não recebeu, no ano a que a prática da infração diz respeito, nenhuma subvenção estatal, encontrando-se, de resto, já dissolvido (v. ponto 1 dos factos provados).

No que respeita à ponderação da culpa, importa relevar a circunstância de a arguida ter realizado esforços sérios no sentido de prevenir a prática de infrações contraordenacionais, tendo procedido ao envio de documentos retificativos que supriram a quase totalidade das irregularidades contabilísticas identificadas pela ECFP (v. ponto 2 dos factos provados) e, no mais, fazendo-se coadjuvar por técnico oficial de contas (v. ponto 4 dos factos provados), cuja assistência de vocação técnica permitiria, pelo menos em abstrato, reforçar os esforços de observação dos deveres de organização contabilística impostos pela LFP, em particular considerando a fragilidade presumida da arguida em virtude das suas circunstâncias pessoais ao tempo dos factos (v. pontos 10 e 11. dos factos provados). Resulta, pois, demonstrada a intenção firme da arguida em contribuir para a remoção da ilicitude dos factos, reduzindo as exigências de punição.

Encontram-se reunidos os pressupostos de aplicação da sanção de admoestação pela prática da contraordenação, constituindo tal sanção a justa medida reclamada pelo caso concreto.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

Julgar parcialmente procedente o recurso interposto pela arguida TÂNIA GUERREIRO DE AVILLEZ MELO E CASTRO da decisão da ECFP, de 29 de novembro de 2022 e, em consequência, admoestar a arguida, aqui recorrente, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 22 de julho de 2025. - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes.

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