Acórdão n.º 711/2006, de 22 de janeiro

Acórdão n.º 711/2006

Processo n.º 1067/06

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 - No dia 14 de Dezembro de 2006, invocando urgência, o Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 51.º e do n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a apreciação, no prazo de 15 dias, da conformidade constitucional da norma constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e de todas as constantes do artigo 20.º do decreto da Assembleia da República registado com o n.º 93/X, entrado na Presidência da República em 11 de Dezembro para ser promulgado como lei. Alega:

"I - 1.º As normas relativamente às quais recaem as minhas dúvidas sobre a respectiva conformidade constitucional constam de decreto aprovado pela Assembleia da República e enviado para promulgação como lei das finanças locais e reportam-se aos efeitos decorrentes da faculdade nelas prevista de os municípios poderem vir a ter uma participação variável nas receitas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), imposto que é nacional e não local e incide sobre o rendimento global do agregado familiar.

2.º Verifica-se, efectivamente, que nas disposições normativas constantes da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e dos n.os 1 e 4 do artigo 20.º do decreto em apreciação:

a) Se reconhece aos municípios, em cada ano, o direito a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição e relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior;

b) Se habilita cada município a prescindir de parte da mesma receita em favor dos sujeitos passivos, autorizando-se os órgãos autárquicos competentes a deliberar uma percentagem de participação da autarquia nas receitas do IRS em valor inferior à taxa máxima definida no n.º 1 do artigo 20.º, sendo nesse caso o produto da diferença entre as taxas e a colecta líquida considerada como dedução à colecta do referido imposto em favor dos contribuintes.

3.º Do regime legal constante das disposições mencionadas no n.º 2 deste pedido resulta a possibilidade de os sujeitos passivos do IRS poderem ser tributados de forma diferente, assentando essa diferença não na respectiva capacidade contributiva mas no critério do seu domicílio fiscal.

Pelo que,

4.º Considero existirem fundadas dúvidas sobre se semelhante modelação da incidência do IRS não afrontará:

a) O princípio da capacidade contributiva que decorre da conjugação do n.º 1 do artigo 103.º com o n.º 1 do artigo 104.º da Constituição da República Portuguesa (CRP);

b) O princípio da igualdade na sua dimensão territorial, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º da CRP;

c) O princípio do Estado unitário, consagrado no n.º 1 do artigo 6.º da CRP.

II - 5.º O princípio da capacidade contributiva é caracterizado consensualmente pela doutrina e pela jurisprudência do Tribunal Constitucional como um princípio estruturante do sistema fiscal que exprime e concretiza o princípio da igualdade tributária e que tem assento implícito na "Constituição Fiscal", por força da conjugação dos artigos 103.º e 104.º da CRP.

6.º O princípio em referência enuncia o dever de todos pagarem imposto de acordo com um critério uniforme, o qual radica na tributação de cada um segundo a sua capacidade económica (Acórdão n.º 452/2003), daqui decorrendo que:

a) Ao ser determinado que cada sujeito passivo pague na medida das suas possibilidades ("capacidade para pagar"), o princípio da capacidade contributiva constitui um pressuposto de justiça fiscal no que tange à repartição dos impostos pelas pessoas;

b) O critério do pagamento na medida das possibilidades supõe que os contribuintes com maior capacidade económica venham a pagar um imposto mais elevado e os contribuintes com menor capacidade económica, um imposto mais baixo;

c) Embora o princípio da capacidade contributiva não consuma o princípio da igualdade fiscal, ele constitui, todavia, umas das suas expressões ou manifestações mais fortes, bem como a de um elemento conformador da ideia de Estado de direito material;

d) O princípio da capacidade contributiva compreende duas dimensões, que são a de pressuposto e a de limite da tributação: como pressuposto ou fonte da tributação, o princípio da capacidade contributiva baseia-se na força económica do contribuinte expressa na titularidade ou utilização da riqueza; já como limite ou medida valor do imposto, veda que o legislador adopte elementos de ordenação incidentes sobre os elementos constitutivos do imposto contrários às exigências de justiça fiscal enunciadas pelo mesmo princípio.

7.º A capacidade contributiva, tal como foi definida, reclama não só a personalização da tributação mas também que o legislador dirija o imposto às três manifestações de riqueza relevantes que indiciem a capacidade económica do contribuinte e que constituem a base tributável: trata-se da riqueza que angaria (o rendimento); a riqueza que possui (o património), e a riqueza que dispende (o consumo).

8.º Sem prejuízo de poder incidir sobre os impostos indirectos, verifica-se, contudo, que a "intensidade" do princípio da capacidade tributária "[...] é bem maior nos impostos sobre o rendimento, especialmente no imposto pessoal sobre o rendimento" (cf. Casalta Nabais, Estado Fiscal, Cidadania Fiscal e Alguns dos Seus Problemas, separata, Coimbra, 2002, p. 588), que é, precisamente, o caso do IRS.

9.º No que em particular respeita à aplicação do princípio da capacidade contributiva à tributação de rendimentos, deverá o legislador, no respeito do princípio da "tributação do rendimento líquido", acautelar que, em sede de despesas dedutíveis, se evite "qualquer tipo de exclusões não intencionais de modo que não surjam situações de discriminação negativa contrárias ao princípio da igualdade, devendo preocupações de equidade de ordem idêntica presidir ao regime dos abatimentos" (cf. Saldanha Sanches, cit., p. 197).

10.º Neste sentido, as deduções consistem na forma de tornar líquidos certos rendimentos e os abatimentos o modo de levar em conta aspectos determinantes da capacidade contributiva das diversas pessoas e agregados familiares ligados a exigências existenciais, devendo estas operações assumir carácter objectivo e não atender, sob pena de arbítrio, a critérios alheios à capacidade contributiva das pessoas sujeitas à tributação.

Ora,

11.º No caso sub iuditio confere-se a cada município, nos termos expostos no n.º 2 deste pedido, a faculdade de deliberarem prescindir de uma parte da receita do IRS que lhes cabe nos termos da lei em benefício dos contribuintes com domicílio fiscal na respectiva circunscrição, sendo o produto da diferença entre as taxas e a colecta líquida tido como dedução à colecta do referido imposto em favor dos mesmos contribuintes.

12.º O regime normativo em apreciação não parece mostrar-se conforme com o princípio constitucional da capacidade contributiva na medida em que a nova variante de dedução à colecta, radicada no critério do domicílio fiscal, nada aparenta ter a ver com os pressupostos estruturantes dos abatimentos à colecta.

Na verdade,

13.º A conjugação do disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 20.º do diploma sindicado permite, por exemplo, que:

a) Sujeitos passivos do IRS, detentores da mesma capacidade contributiva mas fiscalmente domiciliados em municípios diferentes, possam ser tributados de forma diferente, por via de uma dedução à colecta do IRS, como efeito de os municípios onde residam prescindirem em seu favor, em percentagens diversas, de uma parte das receitas desse imposto a que têm direito, podendo ter-se por violado o critério da igualdade horizontal;

b) Sujeitos passivos com maior capacidade contributiva do que outros possam ser sujeitos a uma menor tributação, por força das deduções à colecta, pela circunstância de o município onde os primeiros se encontrem domiciliados fiscalmente ter prescindido de um valor mais expressivo das receitas a que têm direito do que o município onde os segundos se encontrem domiciliados, podendo registar-se uma eventual lesão do critério da igualdade vertical.

14.º O critério da admissibilidade, não admissibilidade ou admissibilidade parcial das deduções consagradas pelo legislador depende da respectiva harmonização com exigências de igualdade horizontal e vertical entre diversos grupos de contribuintes, pelo que o princípio constitucional da capacidade contributiva parece não ter sido observado pelas normas sindicadas, nas suas duas dimensões de pressuposto e de limite tributário, já que:

a) O critério do domicílio fiscal, como fundamento da variabilidade das deduções à colecta do IRS, não se harmoniza com o critério fundamental da capacidade económica de cada pessoa como pressuposto da respectiva tributação;

b) Deduções à colecta variáveis de município para município, determinadas discricionariamente pelos respectivos órgãos autárquicos em favor dos contribuintes que neles se encontrem domiciliados fiscalmente são susceptíveis de gerar, num imposto pessoal, unitário e nacional como o IRS, uma suboneração fiscal para titulares de maiores rendimentos, bem como uma sobreoneração para titulares de menores rendimentos, violando-se o princípio da capacidade contributiva como limite da tributação.

15.º Não existe, ademais, um fundamento material razoável e evidente que possa sustentar a opção em eleger um regime de dedução assente no critério territorial do domicílio fiscal que figura na declaração de rendimentos (n.os 1 e 6 do artigo 20.º do diploma objecto de impugnação) nem vir a justificar, por hipótese, a consagração nesse mesmo regime, no desiderato da promoção do aumento do número de residentes em municípios carentes de fixação populacional ou do estímulo à criação de riqueza em municípios com menos recursos financeiros, na medida em que:

a) Embora seja frequente que o domicílio fiscal dos contribuintes do IRS coincida com o local de residência, verifica-se, contudo, que este último não coincide em numerosos casos com o local onde o rendimento é gerado (situação comum com os municípios satélites das grandes metrópoles e com a proximidade entre municípios das zonas do interior), pelo que ficará sem sustentação o critério da fixação populacional ou o do estímulo à criação de riqueza;

b) O novo regime de deduções à colecta permite que venha a alterar-se, com objectivos manipulativos ligados à obtenção de vantagens tributárias, o domicílio fiscal (que é o que figura na declaração de rendimentos), acentuando-se uma ausência de conexão necessária entre o mesmo e a área geográfica onde se geram os rendimentos do contribuinte.

16.º Considerando que o legislador "não pode modelar a lei de modo a que leve a tratamento desigual dos contribuintes que pela sua situação de detentores de rendimentos idênticos e pela ausência de elementos diferenciadores disponham da mesma capacidade contributiva [...]" (cf. Saldanha Sanches, cit., p. 204), estima-se que:

a) Sobre as normas constantes da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e dos n.os 1 e 4 do artigo 20.º recai a fundada suspeita de desconformidade com o princípio constitucional da capacidade contributiva, que se retira da conjugação do n.º 1 do artigo 103.º com os n.os 1 e 4 do artigo 104.º da CRP;

b) As normas previstas nos n.os 2, 3, 5, 6 e 7 do mesmo artigo 20.º podem enfermar, igualmente, de inconstitucionalidade na medida em que guardam uma relação instrumental com as disposições normativas referidas na alínea anterior. Por outro lado,

17.º No n.º 6 deste requerimento sublinhou-se o facto de o princípio da capacidade contributiva exprimir e concretizar o princípio da igualdade tributária sem, todavia, o esgotar, já que se podem registar outras dimensões autónomas de projecção do mesmo princípio.

18.º O n.º 2 do artigo 13.º da Constituição da República, através de uma lista exemplificativa de discriminações negativas, bem como de privilégios contrários ao princípio constitucional da igualdade, reza, especificamente, que: "Ninguém pode ser beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de [...] território de origem [...]"

19.º Atento o carácter exemplificativo da disposição citada, considera-se que a menção ao critério território de origem convoca, por identidade de razão, o critério do território de residência ou o do território de domiciliação fiscal, resultando da lei fundamental que ninguém que aufira um rendimento igual ao de outro contribuinte poderá ser beneficiado ou prejudicado na tributação desse rendimento, em face do segundo, com base em critérios aleatórios, arbitrários e materialmente não fundados, como o do território ou circunscrição municipal onde se encontre fiscalmente domiciliado.

20.º Julgo, nos termos expostos, que as normas constantes da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e dos n.os 1 e 4 do artigo 20.º, bem como por razões de conexão instrumental necessária com as anteriores, as normas previstas nos n.os 2, 3, 5, 6 e 7 deste último artigo e respeitantes ao decreto que aprova a nova Lei das Finanças Locais, não se mostram conformes à incidência territorial do princípio da igualdade, enunciada no n.º 2 do artigo 13.º da CRP. Finalmente,

21.º Importa tomar em consideração que princípio da capacidade contributiva reclama para os impostos nacionais um critério unitário de tributação, o qual determina que a incidência e a repartição desses impostos se faça segundo a capacidade económica dos contribuintes (Acórdão n.º 142/2004).

22.º O critério unitário que deveria, nos termos do n.º 1 do artigo 104.º da CRP, implicar a nível nacional a criação de um imposto sobre o rendimento pessoal "[...] único e progressivo, tendo em conta as necessidades e rendimentos do agregado familiar", parece ser contrariado pelas disposições sindicadas, as quais permitem que razões de política local, estranhas aos referidos fins unitários previstos na Constituição, possam impor a contribuintes com a mesma capacidade económica diferentes cargas tributárias. Pelo que,

23.º Os preceitos normativos sindicados parecem afrontar o princípio do Estado unitário, acolhido no n.º 1 do artigo 6.º da CRP, já que a natureza de imposto universal, unitário e nacional com relevo imediato para todos os contribuintes, que inere ao IRS nos termos do n.º 1 do artigo 104.º da CRP, supõe que a incidência, as garantias e a taxa sejam regidas por critérios uniformes previstos na lei, não podendo estes elementos ser modelados discricionariamente pela vontade dos poderes locais.

III - 24.º Sendo esta a fundamentação das dúvidas de constitucionalidade que recaem sobre o decreto da Assembleia da República registado sob o n.º 93/X, venho requerer ao Tribunal Constitucional que aprecie a conformidade constitucional das normas constantes da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e do artigo 20.º do mesmo decreto, com fundamento em eventual violação:

a) Do princípio da capacidade contributiva, como critério estruturante do sistema fiscal, o qual se encontra implicitamente consagrado na Constituição como efeito da conjugação do n.º 1 do artigo 103.º com o n.º 1 do artigo 104.º da CRP;

b) Do princípio da igualdade, na sua projecção territorial, tal como decorre do n.º 2 do artigo 13.º da CRP;

c) Do princípio do Estado unitário, previsto no n.º 1 do artigo 6.º da CRP.

25.º Dado que a urgência no esclarecimento da questão, atenta a incidência orçamental do diploma, pressupõe a prolação de uma decisão do Tribunal Constitucional tão breve quanto possível, determino, nos termos do n.º 8 do artigo 278.º da Constituição, o encurtamento do prazo de pronúncia do Tribunal para 15 dias."

2 - Na sua resposta, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos e juntou os números do Diário da Assembleia da República que contêm os trabalhos preparatórios.

Foram apresentados pareceres jurídicos pelo Governo e pela Associação Nacional de Municípios Portugueses.

3 - Apura-se que o diploma em análise resultou de uma proposta do Governo (proposta de lei n.º 92/X) que deu entrada na Assembleia da República em 5 de Setembro de 2006.

A proposta foi votada na generalidade, tendo sido aprovada com os votos do PS, os votos contra do PSD, do PCP, do BE e do PEV e a abstenção do CDS-PP (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 11, de 13 de Outubro de 2006). Em votação na especialidade foi aprovada com os votos do PS e do CDS-PP e os votos contra do PSD, do PCP, do BE e do PEV, uma proposta do CDS-PP de emenda à alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da proposta de lei (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 21, de 17 de Novembro de 2006). Foi também aprovada com os votos a favor do PS e do CDS-PP e os votos contra do PSD, do PCP, do BE e do PEV, uma proposta do CDS-PP de alteração ao n.º 1 do artigo 20.º da proposta de lei (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 21, de 17 de Novembro de 2006). Submetidos a votação conjunta os n.os 2 a 7 do artigo 20.º da proposta de lei, foram aprovados com os votos a favor do PS e do CDS-PP e os votos contra do PSD, do PCP, do BE e do PEV (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 21, de 17 de Novembro de 2006).

Em votação final global, a proposta de lei n.º 92/X foi aprovada com os votos a favor do PS, os votos contra do PSD, do PCP, do BE e do PEV e a abstenção do CDS-PP (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 21, de 17 de Novembro de 2006).

O diploma contém 65 artigos, agrupados em sete títulos: "Objecto e princípios fundamentais", "Receitas das autarquias locais", "Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais", "Endividamento autárquico", "Contabilidade, prestação e auditoria externa das contas", "Transferência de atribuições e competências" e, finalmente, "Disposições finais e transitórias".

4 - Os questionados artigos 19.º e 20.º do decreto estão integrados no título III ("Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais"). No que interessa ao presente caso, têm a seguinte redacção:

"Artigo 19.º

Repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios

1 - A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objectivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, é obtida através das seguintes formas de participação:

a) ...

b) ...

c) Uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20.º, dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS.

2 - ...

3 - ...

4 - ...

Artigo 20.º

Participação variável no IRS

1 - Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS.

2 - A participação referida no número anterior depende de deliberação sobre a percentagem do IRS pretendida pelo município, a qual deve ser comunicada por via electrónica pela respectiva câmara municipal à Direcção-Geral dos Impostos até 31 de Dezembro do ano anterior àquele a que respeitam os rendimentos.

3 - A ausência da comunicação a que se refere o número anterior ou a recepção da comunicação para além do prazo aí estabelecido equivale à falta de deliberação.

4 - Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima definida no n.º 1, o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável referida no n.º 1, desde que a respectiva liquidação tenha sido feita com base em declaração apresentada dentro do prazo legal e com os elementos nela constantes.

5 - A inexistência da dedução à colecta a que se refere o número anterior não determina, em caso algum, um acréscimo ao montante da participação variável apurada com base na percentagem deliberada pelo município.

6 - Para efeitos do disposto no presente artigo, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respectiva declaração de rendimentos.

7 - O produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios até ao último dia útil do mês seguinte ao do respectivo apuramento pela Direcção-Geral dos Impostos."

5 - Conforme se retira do pedido, o Presidente da República questiona a possibilidade de os municípios passarem a ter uma participação variável nas receitas do IRS - trata-se, diz, de um "imposto que é nacional e não local" - e poderem prescindir de parte desta mesma receita a favor dos sujeitos passivos, o que abriria a porta a uma diferença de tributação concreta dos cidadãos unicamente decorrente do "critério do seu domicílio fiscal"; tal resultado ofenderia simultaneamente os princípios da capacidade contributiva, da igualdade e do Estado unitário, respectivamente consagrados nos n.os 1 dos artigos 103.º e 104.º, no artigo 13.º, n.º 2, e no artigo 6.º, n.º 1, todos da Constituição.

5.1 - Rigorosamente, porém, as normas incluídas no pedido de fiscalização preventiva envolvem ainda outras questões.

Na verdade, se a norma do artigo 19.º, n.º 1, alínea c), e as normas que constam do artigo 20.º, n.os 1 e 4, respeitam efectivamente à participação variável nas receitas do IRS e à possibilidade de cada município prescindir de parte desta mesma receita a favor dos sujeitos passivos com domicílio fiscal neles sediado, já as normas dos n.os 2 e 3 do artigo 20.º se limitam a disciplinar o procedimento adequado à expressão da vontade municipal, a do n.º 7 respeita ao prazo dentro do qual é transferido para os municípios, pela administração central, o produto da participação variável no IRS que lhes cabe, e as que constam dos n.os 5 e 6 estabelecem regras quanto à liquidação do imposto e sobre o limite do montante da participação variável deliberada pelo município.

O requerente esclarece que incluiu as normas dos n.os 2, 3, 5, 6 e 7 deste artigo 20.º no conjunto normativo impugnado por razões de mera "conexão instrumental necessária" com as outras normas impugnadas e não expressou, quanto a elas, qualquer individualizada acusação de inconstitucionalidade.

É, assim, de concluir que o objecto do pedido é o resultado normativo que o requerente crê estar constitucionalmente proibido, pelo que o Tribunal não irá analisar individualmente cada uma das normas impugnadas, designadamente as que se ligam numa mera "conexão instrumental" com as normas que estabelecem verdadeiramente o referido resultado.

5.2 - As dúvidas sobre a conformidade constitucional desta solução surgiram ainda no decorrer dos debates na Assembleia da República. Com efeito, tanto na discussão na generalidade (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 10, de 12 de Outubro de 2006), como na discussão na especialidade da proposta (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 21, de 17 de Novembro de 2006), foi levantada a questão da inconstitucionalidade dos artigos 19.º e 20.º, com contornos semelhantes aos referidos no pedido.

Recorde-se que o Governo motivara esta proposta de alteração legal (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 1, de 16 de Setembro de 2006) invocando a necessidade de serem adoptadas "medidas de rigor e consolidação orçamental" em simultâneo com "um quadro financeiro para as autarquias locais dinâmico", baseado no "aprofundamento da descentralização e da autonomia local", por considerar que "o processo de transferência de competências para os municípios e freguesias, concretizando o princípio da descentralização, é um importante instrumento de redução da despesa pública, com importantes implicações no plano financeiro decorrentes da operacionalidade do princípio da subsidiariedade". No caso em apreço, pretende-se que a reforma do sistema de financiamento autárquico incida sobre o modelo de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais tornando os municípios "menos dependentes das receitas oriundas da construção civil" e permitindo-se, inovadoramente, "a participação directa dos municípios na receita do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) gerado no concelho".

Segundo a proposta apresentada pelo Governo, tal participação municipal no IRS seria composta por uma parcela fixa de 2% e por uma parcela variável que podia chegar aos 3%, cabendo aos municípios definir a percentagem da receita do IRS "que pretendem fazer impender sobre os seus munícipes". Existindo uma diferença entre a percentagem definida e os 3% de tecto máximo desta parcela variável, tal montante era considerado como uma "dedução à colecta do contribuinte", mecanismo que, no entender do Governo, era um "instrumento essencial para a promoção da autonomia financeira local, promovendo a concorrência fiscal intermunicipal, aumentando o leque de receitas próprias dos municípios e responsabilizando os eleitos locais pelas suas decisões financeiras".

Por proposta do CDS-PP, aprovada nos termos já referidos, a repartição dos recursos entre o Estado e os municípios acabou por ser fixada numa participação variável de 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial; caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima, o produto da diferença de taxas e a colecta líquida é considerado como dedução à colecta, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a referida participação variável.

É precisamente esta última solução - a que permite diferenciar a tributação concreta do rendimento pessoal dos cidadãos por via de um critério relacionado apenas com o seu domicílio - que o Presidente da República aponta como sendo violadora dos já referidos princípios da capacidade contributiva, da igualdade e do Estado unitário, acolhidos nos n.os 1 dos artigos 103.º e 104.º, no artigo 13.º, n.º 2, e no artigo 6.º, n.º 1, da Constituição. Vejamos.

6 - Nos termos do n.º 1 do artigo 104.º da Constituição, o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares "visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar". O Tribunal tem retirado desta norma a exigência da conformação do imposto como justo e orientado para o objectivo da diminuição das desigualdades, o que logo afasta a ideia de rigorosa igualdade formal, quer na selecção dos contribuintes quer no montante do imposto devido. Com efeito, a progressividade do imposto em função da capacidade económica dos contribuintes e a ideia da repartição justa dos rendimentos e da riqueza, que se recolhe do artigo 103.º, n.º 1, da Constituição, convocam preferentemente um objectivo de igualdade material tanto no sacrifício que os cidadãos devem individualmente suportar como quanto ao resultado da consequente redistribuição da riqueza. O invocado princípio da capacidade contributiva assenta no critério segundo o qual a incidência e a repartição dos impostos devem ter em conta a capacidade económica de cada um e não o que cada um eventualmente receba em bens ou serviços públicos.

Todavia, o Tribunal já afirmou no Acórdão n.º 84/2003 (Diário da República, 2.ª série, de 29 de Maio de 2003), "não ser fácil retirar consequências jurídicas muito líquidas e seguras do princípio da capacidade contributiva traduzidas num juízo de inadmissibilidade constitucional de certa ou certas soluções adoptadas pelo legislador fiscal".

O invocado princípio impõe o dever de todos pagarem impostos segundo o mesmo critério, mas não dispensa o concurso de outros princípios constitucionais na resolução do problema que agora é colocado. Em consonância com esta doutrina, diz o Acórdão n.º 142/04 (Diário da República, 2.ª série, de 19 de Abril de 2004):

"Por outro lado, é claro que o "princípio da capacidade contributiva" tem de ser compatibilizado com outros princípios com dignidade constitucional, como o princípio do Estado social, a liberdade de conformação do legislador e certas exigências de praticabilidade e cognoscibilidade do facto tributário, indispensáveis também para o cumprimento das finalidades do sistema fiscal."

Na verdade, é o apelo a outros valores com assento constitucional que habilita o legislador ordinário a ponderar o enquadramento desta matéria num leque de soluções possíveis, cuja concreta escolha cabe na liberdade de conformação legislativa permitida pelo exercício democrático do poder. Trata-se, afinal, da concretização prática da actuação governativa, traduzida na eleição desta matéria como instrumento de política financeira, sujeita, portanto, a graus diversificados de avaliação e de conformação.

7 - É justamente a harmonização do princípio da capacidade contributiva com outros princípios com dignidade constitucional que o Tribunal tem procurado estabelecer quando pondera a conformidade das opções do legislador ordinário, em matéria de impostos, com o princípio da igualdade. Diz-se no Acórdão n.º 806/93 (Diário da República, 2.ª série, de 29 de Janeiro de 1994):

"Mas, assim sendo, desta estreita conexão entre o sistema fiscal e o princípio da igualdade não resulta inelutavelmente que toda e qualquer discriminação se deverá sempre ter por atentatória do aludido princípio? A resposta a esta questão, naturalmente, só pode ser negativa.

Desde logo porque em função da distinta capacidade económica dos contribuintes e da diversa natureza dos rendimentos tributáveis, a progressividade do imposto pode impor, em cumprimento do próprio princípio da igualdade, que se adopte um tratamento discriminatório que compense ou minore os efeitos de situações fácticas de desigualdade tendo em vista alcançar uma efectiva igualdade real, tal como a postula o ordenamento jurídico no seu todo (artigo 13.º da Constituição) e o concreto corpo normativo constitucional sobre matéria tributária (artigos 106.º e 107.º da Constituição).

Mas, se o princípio da igualdade não proíbe que haja diferenças de tratamento na lei, antes por vezes as imponha directa ou indirectamente, o que com segurança se pode dizer é que tal princípio proíbe, isso sim, as discriminações arbitrárias, irrazoáveis ou infundadas, sendo tidas como tais todas as que não encontrem um apoio suficiente na distinta materialidade das diferentes situações que se contemplam ou na compatibilização do aludido princípio da igualdade com outros princípios constitucionalmente acolhidos.

Este tem sido o entendimento sucessivamente reafirmado pelo Tribunal Constitucional (entre muitos outros, nos Acórdãos n.os 44/84, 142/85, 80/86 e 336/86, publicados todos no Diário da República, respectivamente, 2.ª série, de 11 de Julho de 1984, 2.ª série, de 7 de Setembro de 1985, 1.ª série, de 9 de Junho de 1986, e 1.ª série, de 24 de Dezembro de 1986), na esteira da jurisprudência da própria Comissão Constitucional (em especial o parecer n.º 26/82, publicado nos Pareceres da Comissão Constitucional, 20.º vol., pp. 211 e segs.). Sobre o tema em causa escreveu-se, com efeito, no Acórdão n.º 142/85:

"[...] o princípio da igualdade, para além das especificações ou concretizações que recebe no n.º 2 do artigo 13.º da Constituição, reconduz-se à ideia geral da 'proibição de distinções arbitrárias, isto é, desprovidas de justificação racional (ou fundamento material bastante), atenta a especificidade da situação ou dos efeitos da causa'. Esse princípio, na verdade, não tem um conteúdo puramente formal (traduzido simplesmente no dever de igual aplicação da lei) mas obriga (materialmente) a lei, segundo a consabida fórmula 'dar tratamento igual ao que é igual e tratamento desigual ao que é desigual'.

Averiguar, porém, da existência de um particularismo suficientemente distinto para justificar uma desigualdade de regime jurídico e decidir das circunstâncias e factores a ter como relevantes nessa averiguação é tarefa que primariamente cabe ao legislador, que detém o primado da concretização dos princípios constitucionais e a correspondente liberdade de conformação. Por isso, o princípio da igualdade apresenta-se fundamentalmente aos operadores jurídicos, em sede de controlo de constitucionalidade, como um princípio negativo, nos termos indicados como proibição do arbítrio."

Contudo, esta ideia de proibição do arbítrio não esgota o sentido dirigente do princípio da igualdade pois que dele também decorre que nem todas as discriminações, mesmo que dotadas de um "título habilitador", como se acabou de referir, são, só por isso, admissíveis. Com efeito, se igualdade não corresponde a uniformidade, antes postulando o tratamento igual do que é igual e o tratamento distinto de situações em si mesmas diversas, ela constitui um limite impostergável da própria medida de discriminação consentida, exigindo que haja uma razoável relação de adequação e proporcionalidade entre os fins prosseguidos pela norma e a concreta discriminação por ela introduzida.

Ora, como está bem de ver, a determinação do sentido da medida da discriminação, sendo em si mesma uma operação de natureza jurídica, não pode, contudo, prescindir, num domínio como o da actividade tributária, de fazer apelo à realidade social na qual a norma há-de operar, como resulta, aliás, do postulado da igualdade real a que atrás aludimos quando vimos os fundamentos constitucionais do sistema fiscal português.

[...]

É por isso que não repugna a uma concepção constitucionalmente adequada da igualdade (e especificamente da igualdade tributária) que a norma possa conter um mínimo de desigualdade formal se tal se mostrar necessário, adequado e proporcional à realização da igualdade substancial. Por isso, não se trata, nesta sede, de procurar formular um juízo acerca da observância no caso do princípio da igualdade apenas confinado ao plano do direito (ou da lei, se se preferir), mas também de carrear para a interpretação e fixação do sentido quer do princípio constitucional que constitui o valor parâmetro invocado pelo requerente quer da norma sindicada, os próprios dados da realidade económica e social como elementos integrativos da valoração jurídica atinente à concreta aplicação pelos poderes públicos dos princípios do ordenamento jurídico tendentes a modificar essa realidade. [...]

Eis, pois, porque a discriminação tributária alegada pelo requerente como atentatória do princípio da igualdade há de ser vista e valorada não só nos limites do sistema normativo mas também à luz das necessidades sociais a que, com a regra impugnada, se pretendeu acorrer e dos fins de justiça norteadores da conduta do legislador."

8 - O Tribunal já afirmou o julgamento de não desconformidade - constitucional de normas tendentes a fazer participar as autarquias - de forma diferenciada - no modelo de repartição de recursos tributários. Fê-lo com fundamento na autonomia administrativa e financeira das autarquias locais, tal como resulta da organização democrática do Estado acolhida nos artigos 6.º, n.º 1, e 235.º da Constituição, no Acórdão n.º 57/95 (Diário da República, 2.ª série, de 12 de Abril de 1995), a propósito da atribuição aos municípios do poder para fixar a taxa da contribuição autárquica e para lançar derramas sob a forma de adicional à colecta do IRC:

"[...] O princípio da autonomia local é igualmente importante para afastar a ideia de que a diferenciação de taxas, de município para município, envolve infracção ao princípio da igualdade. A existência de autarquias locais, dotadas de poder regulamentar próprio, nos termos do artigo 242.º da Constituição, implica uma pluralidade de sujeitos com competência para emanar normas jurídicas de carácter regulamentar. Normas estas que estabelecem regimes jurídicos diversos, adaptados aos condicionalismos locais, como não podia deixar de ser. Ora, não se pode ver nessa pluralidade de normas jurídicas, provenientes de sujeitos diversos, uma violação do princípio da igualdade, já que este tem um carácter relativo não só sob o ponto de vista temporal como territorial. De facto, o reconhecimento pela Constituição às autarquias locais de uma competência normativa autónoma, de que resulta a vigência, no seu âmbito territorial, de preceitos jurídicos diferentes não contradiz o princípio da igualdade, dado que a ideia de criação e aplicação do direito com base na igualdade circunscreve-se ao âmbito territorial de validade da norma, não sendo legítimas comparações entre soluções adoptadas por preceitos jurídicos de eficácia territorial diversa. [...]"

E prossegue:

"[...] Nas palavras de A. Rodrigues Queiró (cf. Parecer, p. 40), "estamos perante uma diferenciação justificada por factores constitucionalmente relevantes e destituídos de qualquer margem de arbítrio. A 'lógica' da descentralização e a ideia que a anima não são apenas a da liberdade ou a da autonomia, é também a da diferença. Descentralizar é aceitar a diferenciação de regimes e de decisões locais. O argumento de que a existência de taxas fiscais divergentes nos vários municípios iria ofender o princípio da igualdade é, pois, seguramente infundado." Cf., no mesmo sentido, A. Barbosa de Melo, Parecer, pp. 11 e 12. [...]"

9 - A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem, portanto, perfilhado o entendimento de que não é desconforme à Constituição conferir à autonomia local valor suficiente para permitir uma diferenciação nesta matéria, o que, aliás, decorre da constatação de que qualquer autonomia - relevando para a autonomia local o disposto no artigo 238.º, n.º 4, da Constituição - radica, afinal, na diferenciação. Em suma, a diferente localização da residência do sujeito passivo pode permitir, sem ofensa à Constituição, um diferente resultado quanto ao montante do imposto. Necessário é, porém, que essa diferença não assente em critérios puramente arbitrários nem se mostre desrazoável e desproporcionada.

10 - As normas em causa inserem-se num quadro legislativo que, radicado nos poderes tributários próprios das autarquias locais, visa, conforme se viu já, o "aprofundamento da descentralização e da autonomia local", por considerar que "o processo de transferência de competências para os municípios e freguesias, concretizando o princípio da descentralização, é um importante instrumento de redução da despesa pública, com importantes implicações no plano financeiro decorrentes da operacionalidade do princípio da subsidiariedade", tornando os municípios "menos dependentes das receitas oriundas da construção civil", e fazendo-os participar na receita do IRS, promovendo a concorrência fiscal intermunicipal, o aumento do leque de receitas próprias e a responsabilização dos eleitos locais pelas suas decisões financeiras.

Ora, há que reconhecê-lo, a diferenciação assim autorizada não está em desacordo com estes objectivos, antes pretende justificar-se como um meio - que não é desproporcionado, atentos os valores em causa - para alcançar tal objectivo. Haverá ainda de ter em conta que o controlo político que a comunidade exerce sobre as decisões financeiras dos eleitos locais se estabelece por via de eleições e que, nessas eleições, os votantes são aqueles que têm com a autarquia uma conexão baseada na domiciliação. Não é, portanto, arbitrário ou materialmente infundado o critério que as normas em causa utilizam para estabelecer uma determinada identidade tributária entre o eleitor e o eleito local.

11 - Recorde-se que em Espanha, onde a diversidade de poderes tributários (estatal, autonómico, local) provoca a não uniformidade da carga fiscal, aceita-se que as desigualdades de natureza tributária decorrentes da existência de diferentes poderes tributários se justificam tendo em conta a própria diversidade territorial desde que fundadas em motivos adequados e não arbitrários. Na STC n.º 233/1999, de 16 de Dezembro, FJ 26 - a propósito das competências tributárias dos ayuntamientos sobre o impuesto sobre bienes inmuebles - o Tribunal Constitucional espanhol aceitou especificamente as diferenças de tributação como consequência das competências municipais em matéria tributária, afirmando, a propósito da compatibilidade entre a autonomia local e o princípio da igualdade, que não é exigível um tratamento jurídico uniforme dos direitos e deveres dos cidadãos em todo o tipo de matérias e em todo o território do Estado, o que, aliás, seria incompatível com a autonomia.

12 - O apelo ao princípio da autonomia do poder local, consagrado nos artigos 6.º, n.º 1, e, quanto a matéria tributária, 238.º e 254.º, n.º 2, da Constituição, permite não só explicar a razão pela qual as normas questionadas não ofendem o princípio da igualdade como permite constatar que o princípio do Estado unitário é aqui, como parâmetro, imprestável para provocar a desconformidade constitucional dessas mesmas normas.

Com efeito, a diferente tributação não tem incidência na unidade do Estado. A Constituição esclarece (citado artigo 6.º) que o Estado é unitário mas que respeita a autonomia insular e os princípios da subsidiariedade e da autonomia das autarquias locais. A unidade do Estado exige uma soberania única e um único sistema jurídico decorrente directa ou indirectamente da mesma Constituição: a estrutura do Estado não se altera por força da consagração das autonomias, da descentralização administrativa ou da operatividade do princípio da subsidiariedade. Ora, a atribuição, autorizada por lei e com respeito pela Constituição, de poderes tributários às autarquias não ofende aquela unidade.

A invocação deste princípio surge, no pedido, ligada a uma exigência de uniformidade do critério de taxação do imposto. Já se viu, porém, que a Constituição não impede a diferenciação do sacrifício tributário em matéria de imposto sobre o rendimento, com fundamento na autonomia municipal. Cumprirá acrescentar que em lado algum a Constituição impõe a existência de imposto "nacional" não modelável em qualquer dos seus elementos em razão da aludida autonomia. Também se fica sem saber por que razão o IRS, na configuração desejada pelas normas em apreço, perde o invocado carácter "nacional".

Em suma, a solução legislativa agora consagrada pelas normas em apreço não põe em causa a unidade do Estado.

13 - A invocação do princípio da autonomia do poder local impõe, ainda, uma sucinta abordagem de um outro problema que, embora ausente do pedido, se relaciona tão directamente com a conformidade constitucional das normas em apreço e com a história da jurisprudência constitucional que o Tribunal não pode, agora, ignorá-lo.

Trata-se de saber se a interferência dos órgãos autárquicos na concretização do montante do IRS que os munícipes poderão ter de pagar, nos apertados limites que a norma prevê, ofende o princípio da reserva de lei.

Na verdade, nos termos do n.º 2 do artigo 103.º da Constituição, os impostos são criados "por lei" que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. O Tribunal tem entendido, com apelo ao disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, que a locução quer aqui dizer lei formal, pelo que se coloca a questão de saber se é conforme à Constituição a entrega a órgãos autárquicos daquela competência, ainda que ela decorra da lei e se exerça dentro dos limites fixados na mesma lei.

O Tribunal foi chamado a tratar de questão semelhante a propósito das normas que atribuíram às autarquias competências para fixar a taxa de contribuição autárquica sobre prédios situados nas suas circunscrições e, ainda, para lançar derramas.

No já aqui citado Acórdão n.º 57/95 o Tribunal deu resposta positiva a qualquer destas questões, fundamentado nos poderes que, integrados na autonomia administrativa e financeira das autarquias, a Constituição então já concedia.

Depois disto, a quarta revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro) aditou aos (actuais) artigos 238.º e 254.º respectivamente os n.os 4 e 2, conferindo inovadoramente às autarquias poderes tributários e a possibilidade de disporem de receitas tributárias próprias. Das actas da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional (por exemplo, Diário da Assembleia da República, 2.ª série-RC, n.º 69, de 29 de Novembro de 1996) resulta bem clara a preocupação, aliás perfeitamente consensualizada, de conferir inequívocas competências tributárias às autarquias - "constitucionalizar a competência das autarquias locais relativamente a matéria tributária no sentido de passarem a ter, verdadeiramente e sem dúvidas quanto à sua constitucionalidade, alguns poderes sem pôr em causa o princípio da criação de impostos que tem de ser sempre nacional" -, deixando claro, "de uma vez por todas, que não é inconstitucional que a legislação, seja ela o Código da Contribuição Autárquica ou, de hoje a amanhã, o Código do IRC [...], seja uma outra legislação da Assembleia da República, atribua poderes tributários em situações perfeitamente definidas e enquadradas pela lei". (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-RC, n.º 116, de 9 de Julho de 1997).

É, assim, agora claro que a lei, com o sufrágio constitucional retirado dos artigos 238.º, n.º 4, e 254.º, n.º 2, da Constituição, pode conferir aos órgãos autárquicos a competência para - dentro de limites perfeitamente definidos e, no caso em presença, muito estreitos - interferir no montante do imposto sobre o rendimento. Em suma, as normas em apreço não violam o princípio da reserva de lei.

14 - É, enfim, chegado o momento de concluir que as normas constantes da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e do artigo 20.º do diploma em análise não violam os princípios da capacidade contributiva, da igualdade e do Estado unitário - respectivamente consagrados nos n.os 1 dos artigos 103.º e 104.º, no artigo 13.º, n.º 2, e no artigo 6.º, n.º 1, todos da Constituição.

15 - Em face do exposto, o Tribunal decide não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e do artigo 20.º do decreto da Assembleia da República registado com o n.º 93/X.

Lisboa, 29 de Dezembro de 2006. - Pamplona de Oliveira - Maria Helena Brito - Rui Moura Ramos - Maria dos Prazeres Beleza - Bravo Serra - Gil Galvão - Maria João Antunes - Maria Fernanda Palma (com declaração de voto) - Paulo Mota Pinto (com declaração de voto) - Benjamim Rodrigues (vencido de acordo com a declaração de voto junta) - Vítor Gomes (vencido, consoante declaração de voto que junto) - Mário Torres (vencido, nos termos da declaração de voto) - Artur Maurício.

Declaração de voto

Votei favoravelmente a decisão do presente acórdão, revendo-me, em vários aspectos, na sua fundamentação. Todavia, devo acentuar que a autonomia local, mesmo após a revisão constitucional de 1997, não chega, por si só, para justificar esta possível diferenciação da taxa de participação dos municípios e o sistema de devolução de parte do montante do imposto aos contribuintes que lhe é associado.

A meu ver, deve concluir-se - de modo decisivo - pela conformidade constitucional do presente regime legal por ele favorecer a redução de despesas públicas, a partir de uma perspectiva de necessidade e controlo das mesmas pelos munícipes. Na verdade, os municípios devem devolver aos contribuintes as verbas que, à partida, consideram desnecessárias, traduzidas numa percentagem do montante do imposto que não poderá exceder 5%. Em última análise, prossegue-se um desígnio de justiça fiscal, entendida em sentido global, que se sedia no artigo 103.º, n.º 1, da Constituição.

Assim, a situação não deverá ser tratada como questão idêntica à versada no Acórdão n.º 57/95: em primeiro lugar, porque este aresto é anterior à revisão constitucional de 1997, que atribuiu expressamente poder tributário às autarquias locais (artigo 238.º, n.º 4), em segundo lugar, porque a norma então em crise, que eu considerei inconstitucional em voto de vencida, se referia à determinação não fundamentada da taxa de um imposto municipal, em terceiro lugar, porque está agora em causa um mecanismo sui generis (não qualificável como taxa ou mesmo como benefício fiscal), cuja razão de ser e finalidade última é uma compensação dos contribuintes diversa de outras figuras já consagradas no direito ordinário.

Esta última constatação (o carácter inovador do regime sub judicio) exige uma análise em função de critérios de valor constitucional, à luz das finalidades de justiça distributiva do sistema fiscal. Diversamente do que sucedia quanto à contribuição autárquica, está-se agora perante uma figura que se insere numa lógica de justificação e controlo da utilização das receitas dos impostos e que, como referi, promove a redução de despesas públicas e a compensação dos cidadãos em casos de desnecessidade, maior ou menor, de utilização das receitas do IRS pelos municípios. - Maria Fernanda Palma.

Declaração de voto

Votei a decisão pelo essencial da fundamentação constante dos n.os 9, 10, 12 e 13 do acórdão, isto é, por entender que os princípios da igualdade e da capacidade contributiva têm de ser conciliados com a consagração constitucional da autonomia local, com os "poderes tributários" que a Constituição também admite no artigo 238.º, n.º 4, permitindo uma diferenciação do imposto sobre o rendimento em termos limitados como a que as normas em causa prevêem, a qual também não é susceptível de pôr em causa a unidade do Estado (ou o princípio do "Estado unitário"). Para além da possibilidade de concessão de poderes tributários, prevista na Constituição, implicar a possibilidade de diferenciação, entendo que a concessão desses poderes, nos apertados termos em que é prevista, aos municípios que recebem as receitas respectivas, e apenas nesta medida, pode também ser justificada com o interesse, constitucionalmente atendível, na aproximação da titularidade da decisão sobre as receitas da titularidade da decisão sobre as despesas públicas municipais, com os consequentes (possíveis e desejáveis) efeitos no plano da transparência e da responsabilização dos eleitos municipais e, até, da diferenciação consoante a qualidade e quantidade de bens (designadamente bens públicos) postos à disposição dos munícipes.

A mais destes fundamentos, apontados no acórdão, entendi que não resulta das normas questionadas violação das exigências constitucionais relativas especificamente ao imposto sobre o rendimento pessoal, previstas no artigo 104.º, n.º 1, da Constituição: o objectivo de "diminuição das desigualdades" não é posto em causa não só porque não se trata ali (pelo menos só) das desigualdades de imposto a pagar como porque essas diferenças podem ser justificadas, designadamente, com o estabelecimento de uma relação mais próxima entre eleitores e decisores sobre as despesas públicas municipais e com a promoção de uma racional realização destas últimas; a exigência de que seja um imposto "único" não diz respeito à diferença de imposto a pagar mas à incidência de um só imposto, e não vários, sobre o rendimento pessoal, e, funcionando como uma dedução proporcional à colecta, o "desagravamento" em causa é neutro em relação à natureza progressiva do imposto.

Faço questão de notar, porém, que eram apenas os poderes dos municípios de limitadamente (na parte relativa à sua participação nas receitas) interferir no montante de imposto a pagar pelos seus munícipes, previstos nas normas questionadas, cuja constitucionalidade competia ao Tribunal Constitucional apreciar e não quaisquer outras normas da nova Lei das Finanças Locais, na perspectiva da comparação com o regime anterior (por exemplo, no que toca à eventual redução quantitativa, na prática, das receitas de certos municípios), muito menos estando em questão um juízo político-legislativo sobre a bondade das soluções adoptadas, mesmo nas normas questionadas. - Paulo Mota Pinto.

Declaração de voto

1 - Votei vencido na questão de constitucionalidade que o acórdão apreciou, acompanhando-o apenas na posição que tomou quanto à identificação do problema colocado ao Tribunal Constitucional.

Na verdade, conquanto o pedido, feito pelo Presidente da República, mencione a norma constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e todas as normas do artigo 20.º do decreto da Assembleia da República, registado com o n.º 93/X, resulta claro que as suas dúvidas de constitucionalidade apenas versam sobre a criação de uma dedução à colecta, de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 20.º, a favor dos sujeitos passivos do IRS com domicílio fiscal na circunscrição territorial dos municípios que deliberem fixar em percentagem inferior à de 5% a sua participação variável nas receitas desse imposto, reconhecida na alínea c) do artigo 19.º e no artigo 20.º, n.º 1, do mesmo decreto.

Em termos mais singelos, o Presidente da República tem dúvidas sobre se, em sede do IRS, poderá haver uma dedução à colecta de que apenas beneficiem os sujeitos passivos que tenham domicílio fiscal em municípios que deliberem fixar em percentagem inferior à da máxima de 5%, estabelecida na lei, a sua participação nas receitas provenientes deste imposto.

2 - Antes de mais, importa notar que é, estrutural e funcionalmente, diferente a norma que reconhece aos municípios o direito a uma participação variável até 5% nas receitas advindas do IRS, constante da alínea c) do artigo 19.º e do n.º 1 do artigo 20.º do decreto acima identificado, e a norma que cria uma dedução à colecta desse imposto, em favor, apenas, dos sujeitos passivos que tenham domicílio fiscal na circunscrição territorial dos municípios, em função dos termos em que estes deliberem comungar nas receitas provenientes desse imposto, dentro da percentagem máxima estabelecida na lei (artigo 20.º, n.º 4).

A primeira norma tem uma clara natureza financeira - trata-se, pois, de uma norma que se insere na categoria daquelas que enunciam quais as receitas que podem ser previstas pelos municípios para poderem pacificar as necessidades cuja satisfação está a seu cargo.

E porque as necessidades a satisfazer com essas e outras receitas estão, no caso, numa relação essencialmente directa com o número de munícipes, compreende-se, no plano da adequação e da razoabilidade, que o legislador tenha adoptado o critério de calcular a participação variável até 5% do IRS dos municípios sobre a "colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS" dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial [artigos 19.º, n.º 1, alínea c), e 20.º, n.º 1, do referido decreto].

A segunda é, por sua vez, uma norma estritamente fiscal - diz respeito à conformação legal do imposto que gera a receita, independentemente do fim que lhe dê o Estado, apenas se sabendo que, por via de regra, não será para entesouramento.

Nesta óptica, são completamente diversos os critérios que as justificam e os momentos em que operam.

No caso da primeira, está em causa a questão de saber quanto dinheiro poderá obter-se desta fonte e que destino se lhe há-de dar; na segunda, a questão prende-se com saber como se arranja o dinheiro de que os municípios poderão em parte dispor - como se obtém esse valor em sede de imposto do IRS.

Quer isto dizer que a norma que atribui aos municípios uma participação variável no IRS dos contribuintes domiciliados na sua circunscrição territorial concretiza uma repartição, entre o Estado e os municípios, dos recursos públicos que se obtiveram por essa via de aquisição.

Ao invés, a norma que institui a dedução à colecta diz respeito a um momento anterior a este, ou seja, ao momento em que se define, pela concorrência de todos os seus diversos elementos normativos, a obrigação deste tipo de imposto e, consequentemente, o montante dos recursos públicos dele provindos, a repartir pelo Estado e pelos municípios.

No momento em que os municípios renunciam a uma percentagem da participação máxima a que terão direito na arrecadação futura do imposto, eles ainda não são titulares de qualquer direito de crédito sobre o Estado, proveniente da arrecadação do imposto, mas apenas titulares de uma simples expectativa jurídica. Sem embargo, essa atitude projecta, desde logo, efeitos sobre o modo como acabará por ficar conformada legalmente a obrigação do imposto, interferindo com a definição do seu regime jurídico.

No âmbito da primeira norma, cabe a ponderação sobre o destino a dar ao dinheiro e, nomeadamente, sobre as opções relativas à identificação e grau das necessidades dos munícipes a satisfazer. Nesta medida, poderá dizer-se que, ao renunciarem a parte da percentagem máxima a que terão direito na arrecadação do imposto, os municípios estarão a renunciar à satisfação de algumas necessidades dos seus munícipes. Estarão se mantiverem o nível de obtenção de receitas de outra fonte legal, como o das taxas e receitas patrimoniais, o que nada garante que possa acontecer. Daí que perca todo o sentido um argumento de equilíbrio do nível da despesa pública, em sede das autarquias locais, que seja estruturado sobre o recurso a tal mecanismo.

Os únicos objectivos a cuja prossecução tal instrumento jurídico se mostra adequado são os de, em alguma medida - mas pouco expressiva, salvo se interesseiramente sobrevalorizada -, se poderem corresponsabilizar, politicamente, as autarquias locais, em conjunto com o Governo, pelos graus de tributação impostos aos seus munícipes em sede do IRS e de tornar possível o exercício de alguma concorrência normativa entre os municípios sobre o modo como poderão satisfazer as necessidades dos seus munícipes, deixando-lhes, simultaneamente, livre alguma parte - pequena - do rendimento sujeito a tributação no IRS.

De qualquer modo, pode adiantar-se, desde já, que estes interesses não são interesses próprios e específicos de populações de concretas circunscrições territoriais municipais mas antes interesses gerais de todos os contribuintes do País.

Falta, porém, saber se um tal efeito possível constitui razão material bastante para, sob o ponto de vista constitucional, justificar a diferença de tratamento fiscal entre os sujeitos passivos do imposto.

Adiante se voltará a tal questão.

3 - Dispõe o artigo 104.º, n.º 1, da Constituição que "o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar".

O imposto regulado no Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro, com as inúmeras alterações sofridas posteriormente, é o tipo de imposto que visa cumprir tal injunção constitucional.

Ao dispor que o imposto sobre o rendimento seja único, a Constituição obriga a que sobre todas as diferentes categorias de rendimento fiscalmente elegíveis não possa incidir outro imposto.

Tal equivale por dizer que o imposto sobre o rendimento deverá ser um imposto global sobre todas as categorias de rendimento e, portanto, que lhe é alheia qualquer ideia de localização territorial das fontes do rendimento-produto ou do rendimento acréscimo, fiscalmente relevadas. Da sua natureza de imposto único e global sobre os rendimentos decorre, deste modo, inelutavelmente, que o mesmo seja um imposto nacional.

Mas sendo um imposto nacional, não pode ele deixar de ser modelado pelo legislador parlamentar, pois é este quem, unicamente, exerce a soberania fiscal sobre todo o território nacional [artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP] a que respeita a globalidade dos rendimentos tributados neste tipo de imposto, independentemente do local ou circunscrição territorial inferior em que sejam obtidos ou gerados.

Por outro lado, tal imposto deve ser conformado pelo legislador ordinário de modo a visar a diminuição das desigualdades e ser um imposto progressivo.

O cumprimento deste objectivo constitucional demanda, desde logo, uma compreensão da igualdade dos contribuintes que não se baste por uma igualdade perante a lei (igualdade formal) nem tão-somente por uma igualdade na lei (uniformidade do critério de tributação) (ambas inferíveis, no caso dos impostos, dos artigos 12.º, n.º 1, e 13.º da CRP), apontando, também, para a prossecução de uma tendencial igualdade prática de repartição dos rendimentos (artigos 103.º, n.º 1, e 104.º, n.º 1, da CRP) (cf. neste sentido, além de outra, a jurisprudência mencionada no pedido).

A progressividade do imposto representa, assim, um modo necessário para realizar esse objectivo constitucional de diminuição das desigualdades.

Contudo, a progressividade não se queda pela previsão de taxas progressivas, existindo outros instrumentos que poderão influenciar a progressividade real da tributação, não obstante operarem sobre a determinação da matéria colectável ou sobre a colecta do imposto, na medida em que deixarem livres parcelas de rendimento.

A dedução à colecta é um desses instrumentos, sendo claro que, se essa dedução à colecta respeitar o critério da universalidade e da uniformidade dentro do espaço territorial a que se reportam os rendimentos tributáveis, o ritmo da progressividade será o mesmo para todos os contribuintes desse espaço nacional.

Se, pelo contrário, como acontece no caso, essa dedução à colecta apenas beneficiar certa categoria de contribuintes, elegidos em função de uma área de território mais pequena onde residem e do facto de o respectivo município renunciar a parte da participação variável até 5% no IRS a que tem direito, então esses contribuintes beneficiarão de uma progressividade menos intensa, na medida em que vêem relevada a sua capacidade contributiva em menor grau do que a daqueles que não estão em tal situação.

Chame-se a essa dedução o que se entender - abatimento, desagravamento, benefício fiscal (como se entende ser verdadeiramente - cf. artigo 2.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais) ou outro qualquer instituto jurídico-fiscal, do que não restam dúvidas é que o seu efeito jurídico-prático corresponde a deixar livre na mão dos respectivos titulares de rendimentos globalmente iguais, no espaço nacional, diferente fatia desse rendimento global fiscalmente relevante.

E, assim sendo, embora não saia ofendido o princípio da capacidade contributiva, enquanto pressuposto da tributação - acepção esta que só terá préstimo para salvaguardar da tributação um mínimo para uma existência humana condigna, ou seja, como marco do limite de tributação -, não deixa de atingir-se uma igual capacidade contributiva em diferente grau, com violação do princípio da igualdade, na sua dimensão de uniformidade de critério de tributação dentro do espaço nacional a que respeita o imposto.

Tal conclusão corresponde a um resultado inelutável, mesmo em face da jurisprudência do Tribunal Constitucional que o acórdão recupera.

4 - Sustenta, porém, o acórdão a que esta declaração de voto diz respeito que o princípio de igualdade na tributação pode, de acordo com a jurisprudência nele citada (e muita outra), consentir restrições desde que racional e materialmente fundadas para a salvaguarda de outros direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2, da CRP). E o acórdão encontra essa razão material, essencialmente, no princípio da autonomia local.

Ora, não lobrigamos como é que, para a salvaguarda ou, sequer, o desenvolvimento da axiologia que suporta o princípio da autonomia local possa contribuir a instituição de um tal abatimento ou benefício fiscal, denominado "dedução à colecta", actuante sobre um imposto nacional e incidente sobre os rendimentos obtidos nesse espaço territorial.

A autonomia local constitui um modo de organização democrática do Estado, expresso na existência de autarquias locais, dotadas de órgãos representativos, constitucionalmente previsto e funcionalizado para "a prossecução de interesses próprios das populações respectivas" da sua área territorial (artigo 235.º, n.º 2, da CRP).

Tal autonomia demanda a atribuição da capacidade jurídica de auto-eleição dos interesses locais a satisfazer e de auto-regulação de instrumentos normativos necessários para tanto.

Nesta perspectiva, o reconhecimento constitucional às autarquias locais de património e finanças próprias não representa mais do que um postulado necessário da autonomia local.

Nesse espaço de autonomia cabe, como não pode deixar de ser, o direito a terem como próprias as receitas provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços (artigos 238.º, n.º 1, e 254.º, n.º 2, da CRP).

E porque os interesses por elas prosseguidos não se opõem, substancialmente, aos do Estado, antes integram o seu todo solidário, dispõe a lei fundamental que "o regime das finanças locais (que será estabelecido por lei) visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau" (artigo 238.º, n.º 2, da CRP).

Não reconhece a Constituição poderes tributários originários às autarquias locais, apenas admitindo que a lei lhos atribua em certos casos.

Mas, como é postulado pelo fundamento material do princípio da autonomia local, não se vê que a Constituição admita que possam ser reconhecidos às autarquias poderes tributários que ultrapassem os limites materiais desse fundamento: a prossecução dos interesses próprios das populações respectivas da sua circunscrição territorial.

Desta sorte, entendo que os poderes tributários reconhecidos às autarquias, com a revisão constitucional de 1997, no artigo 238.º, n.º 4, da CRP, se cingem aos tributos locais, aos tributos previstos na lei como constituindo modos próprios e específicos de arrecadação de receitas locais, não abrangendo os impostos nacionais.

O preceito constitucional teve essencialmente no seu horizonte a resolução do tipo de dúvidas de constitucionalidade que foram levantadas pelos vencidos no Acórdão n.º 57/95, relativamente à fixação da taxa da contribuição autárquica dentro dos limites estabelecidos na lei e quanto à derrama.

Ora, se não existem dúvidas que as normas constantes dos artigos 19.º, n.º 1, alínea c), e 20.º, n.º 1, do decreto da Assembleia da República (que definem a participação variável dos municípios na receita do IRS), em causa, estão numa linha de inteira e perfeita coerência com esses princípios constitucionais, já não vemos em que medida é que a possibilidade de reflectir a renúncia, por banda dos municípios, à obtenção de fundos provenientes do IRS em deduções à colecta em favor dos sujeitos passivos desse imposto, domiciliados na sua circunscrição territorial, como resulta do n.º 4 do mesmo artigo 20.º, corresponda a uma forma de prosseguir interesses próprios das populações das circunscrições territoriais desses municípios, de interesses que sejam, materialmente, diferentes dos demais sujeitos passivos desse imposto, domiciliados em circunscrições territoriais diferentes.

No primeiro caso, existe uma relação directa entre as necessidades a satisfazer pelos municípios, que serão tantas mais quanto maior for a população da respectiva área territorial, e as verbas necessárias para as pacificar.

Já, no segundo caso, não se lobriga como é que uma renúncia do município, tomada no âmbito da sua autonomia, justifique que a mesma se deva converter, dentro de uma linha de respeito pelos fundamentos materiais da autonomia local, em um benefício fiscal para os domiciliados na sua circunscrição territorial para sair respeitada a prossecução de interesses próprios das populações dessa área.

Dir-se-á, como se refere em pareceres juntos, que uma tal dedução à colecta se justifica pelo princípio do benefício, dado equivaler a uma compensação pelo benefício que os munícipes deixam de fruir do não gasto de receita proveniente do IRS ou até que ele não é mais do que um modo de, antecipadamente, o município repartir essa receita de cuja participação abdica.

Mas tais juízos, na minha opinião, não têm a mínima consistência científica.

Basta notar que os beneficiários da dedução à colecta, independentemente de poderem sofrer por outra via, como a do agravamento de outras fontes de receita, como as taxas e os preços de serviços, a manutenção do nível da despesa pública local, são apenas os domiciliados na circunscrição que tenham colecta onde se possa abater o respectivo montante e que esse universo é totalmente diferente do universo que constitui a população da respectiva circunscrição territorial para prossecução de cujos interesses a autonomia local é constitucionalmente reconhecida.

Por outro lado, a posição de ver nesse benefício uma repartição antecipada de um crédito ignora não só a diversidade desse universo subjectivo como a circunstância de não haver qualquer correspondência objectiva entre o benefício que pessoalmente se obtém da comunidade (estatal ou municipal) através do gasto das receitas provenientes dos impostos e o montante de imposto que se paga.

Ninguém tem direito a benefícios na medida do que paga de impostos.

Há muito tempo que o princípio do benefício deixou de ser alegado como base e pressuposto de tributação!

5 - Há, ainda, quem fundamente constitucionalmente a diferenciação estabelecida no referido n.º 4 do artigo 20.º do decreto em causa num alegado conjugado de razões, a que o Tribunal não deixou de atender debaixo do rótulo de exigências constitucionais de transparência e de redução da despesa pública.

Consistem estas: no facto de os rendimentos tributáveis no IRS serem reflexo importante da actuação dos órgãos municipais à actividade exercida pelas pessoas e empresas que os geram; na circunstância de a renúncia à participação na receita do IRS implicar uma renúncia à despesa pública e, por isso, ser razoável que os ganhos assim obtidos sejam distribuídos pela generalidade dos munícipes em função da capacidade contributiva destes, inserindo-se no exercício de uma autonomia responsável; na necessidade de uma luta eficaz contra a "esquizofrenia municipal"; no facto de a actual Lei das Finanças Locais já permitir significativas diferenças de tributação no respeitante aos impostos cuja titularidade cabe aos municípios e no paralelismo de problemas e dificuldades com o que se passa com os impostos nas Regiões Autónomas.

A nosso ver, nenhum destes fundamentos, segundo um mero prisma de controlo jurisdicional da evidência da adequação, merece aceitação.

Sendo o IRS um imposto único sobre o rendimento global, fiscalmente relevado (rendimento-produto e rendimento-acréscimo considerados), é-lhe absolutamente alheia qualquer ideia de concreta e específica conexão territorial com os concretos municípios e os respectivos órgãos municipais que propiciem o funcionamento da específica dedução à colecta, constante do artigo 20.º, n.º 4, do referido decreto da Assembleia da República.

Quando muito, deixando de lado os rendimentos obtidos fora do território nacional, o que poderá dizer-se é que esse rendimento, na sua globalidade, é sempre produzido ou obtido em uma ou mais circunscrições territoriais municipais, dado que o território nacional se acha todo ele dividido em municípios.

Mas a inferir-se daí que os rendimentos tributáveis são, de algum modo constitucionalmente relevante, potenciados pelos concretos municípios que propiciam essa dedução e não por outros é dar um salto para o desconhecido.

Os rendimentos podem ser gerados ou obtidos em Faro e o contribuinte estar domiciliado em Bragança.

Em boa verdade não se vê como é que poderá estabelecer-se qualquer relação de localização dos rendimentos provenientes de trabalho dependente, de capitais, de alguns incrementos patrimoniais e de pensões com a actuação dos municípios que propiciem, pela sua renúncia à participação na receita do IRS, a dedução à colecta em causa.

Por outro lado, não existe uma relação adequada, como exigem as restrições ao princípio da igualdade, entre a redução na participação da receita proveniente do IRS e uma eventual redução da despesa pública e a existência de ganhos fiscais. O nível de despesa pública só pode ser visto na sua totalidade, pelo que apenas existirão ganhos fiscais se as outras fontes de receita municipal não sofrerem aumentos e, estando o resultado dependente de um pressuposto não tornado obrigatório, tudo pode ficar na mesma ou, até, pior.

Não havendo necessária dependência entre a responsabilização pela actuação política ao nível local e a responsabilização política ao nível nacional e sendo o produto da participação variável no IRS destinado à satisfação de necessidades locais, não se vê, por outro lado, que os eleitos locais passem a ser mais facilmente responsabilizados pelos seus munícipes pelas decisões da política nacional tributária relativa ao IRS, até porque o universo dos munícipes que gozarão do benefício da dedução poderá ser muito diverso do universo dos eleitores locais.

De qualquer jeito, não obstante estarmos perante interesses suportados na Constituição, eles são interesses do todo subjectivo nacional e não próprios da população de uma específica circunscrição territorial municipal.

Só em razões de ética política será possível fundar uma tal comunhão de responsabilidade política dos níveis nacional e local.

Acresce que não são, de modo algum, transponíveis para o caso sub judicio os fundamentos que justificam as diferenças de tributação no respeitante aos impostos cuja titularidade cabe aos municípios, decorrentes do n.º 4 do artigo 4.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, e do poder municipal de lançar derramas.

Basta atentar que, nesses casos, é possível descortinar uma relação suficientemente directa e intensa entre a actuação dos municípios e dos seus órgãos representativos e os factos tributários relevados no respectivo tipo de imposto [valor patrimonial dos imóveis (imposto municipal sobre imóveis - IMI, outrora contribuição autárquica - CA, e imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis - IMT) ou os rendimentos empresariais de empresas pessoais ou colectivas - derrama]. É essa a razão, aliás, que justifica que o titular activo do imposto e o destinatário da sua receita sejam as autarquias.

Sendo ínsita à autonomia local uma ideia de diferenciação implicada pela prossecução dos interesses próprios das populações das autarquias que não pode deixar de conduzir, igualmente, a diferenciações de actuações municipais propiciadoras da obtenção dos valores tributáveis em sede dos impostos locais, tem, do mesmo passo, de admitir-se que exista uma tal diferenciação na conformação e lançamento dos impostos e tributos locais.

Nessa medida, não são, assim, deslocáveis, para o domínio de um imposto único, global e nacional sobre todo o rendimento fiscalmente relevante, os fundamentos que no Acórdão n.º 57/95 abonaram a decisão de conformidade constitucional das normas aí questionadas, relativas à taxa da contribuição autárquica e do lançamento de derramas.

No que respeita à "esquizofrenia municipal", vista no facto de os eleitos municipais não terem de responder politicamente pelo ónus político do lançamento dos impostos, de cujo produto da arrecadação os municípios apenas em parte participam, caberá dizer que, independentemente de ela se consubstanciar, essencialmente, numa atitude ética perante um outro órgão político, a mesma apenas é susceptível de ocorrer porque o sistema e a competência constitucionais relativos aos impostos não se encontram estruturados em termos de obrigar a uma comparticipação ou comunhão políticas no exercício da soberania fiscal e nem se vê que, por força desta providência legislativa, aumente a transparência no exercício de tal poder. De qualquer modo, estamos não perante um interesse próprio de populações de uma concreta circunscrição municipal mas perante um interesse de âmbito nacional.

Finalmente, não existe qualquer paralelo entre os poderes tributários conferidos pela Constituição às Regiões Autónomas e os conferidos às autarquias locais.

Na verdade, segundo o disposto no artigo 227.º, n.º 1, alíneas i) e j), da Constituição, as Regiões têm os poderes de "exercer poder tributário próprio, nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos da lei quadro da Assembleia da República" e de "dispor, nos termos dos estatutos e da lei de finanças das Regiões Autónomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional [...]".

Relativamente às autarquias locais, o n.º 4 do artigo 238.º da Constituição limita-se a prever que "as autarquias locais podem dispor de poderes tributários nos casos e nos termos previstos na lei".

São patentemente diferentes os poderes tributários conferidos a uma e outra destas categorias de pessoas colectivas territoriais.

Desde logo, importa acentuar que as Regiões têm poderes tributários próprios; que podem adaptar o sistema fiscal nacional e que podem dispor das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas.

Cabe, seguramente, nesta adaptação do sistema fiscal nacional a adopção de medidas como a de estabelecer taxas de imposto ou benefícios fiscais diferentes dos vigentes no sistema nacional.

Nada disto atribui a lei fundamental às autarquias locais.

De qualquer jeito, a justificação da desigualdade na tributação nunca poderá ser achada dentro de uma dialética entre a dedução à colecta de que gozam os munícipes de certos municípios, derivada apenas da renúncia destes a uma parte da participação nas receitas provenientes do IRS, e a autonomia local (valendo o argumento igualmente para a autonomia regional), na sua expressão de titularidade de poderes tributários, mas entre esse benefício concedido a certos sujeitos passivos do imposto em função apenas do seu domicílio fiscal e a especificidade material que o concreto domicílio seja objectivamente susceptível de evidenciar.

Nesta linha, a diferença, mesmo relativamente às Regiões, não pode tanto ser procurada na sua competência constitucional para adaptar o sistema fiscal nacional, mas na circunstância de, nessa adaptação, poderem relevar as especificidades dessas Regiões, como o seu nível de desenvolvimento económico e social e o seu isolamento geográfico, enquanto realidades objectivamente susceptíveis de atingir os factos tributários e os contribuintes.

As realidades a avaliar, sob o prisma da igualdade, são apenas as situações que, relativamente ao mesmo bem jurídico (neste caso, dedução à colecta), se verifiquem entre diferentes categorias de sujeitos passivos do mesmo imposto e não entre contribuintes e quem detém o poder tributário que faz a discriminação, seja este local ou regional, pois o princípio da igualdade funciona como um limite à sua liberdade normativo-constitutiva.

Dir-se-á, ainda, que o poder de determinar a existência de uma dedução à colecta, como a que estamos examinando, caberá nos poderes tributários das autarquias locais, enquanto abrangida pela cláusula aberta "nos casos e termos previstos na lei", sendo essa lei, aqui, esta norma cuja constitucionalidade se questiona.

Mas, uma tal interpretação do preceito constitucional implica o reconhecimento da possibilidade de atribuição, por parte do legislador ordinário (a AR), de poderes tributários para além do estrito âmbito competencial demandado pelo princípio da autonomia local enquanto direito de prossecução dos interesses próprios das populações das autarquias. Ou seja, equivale a reconhecer às autarquias a possibilidade de interferirem na criação dos pressupostos jurídicos tributários integrantes de um abatimento, desagravamento ou benefício fiscal conformado pelo legislador nacional com um âmbito apenas local, como é a dedução à colecta constante do n.º 4 do referido artigo 20.º

Porém, nada na Constituição, mesmo após a revisão de 1997, como se pode colher das próprias fontes assumidas pelo acórdão, inculca a ideia de que se pretendeu instituir na nossa norma normarum um tal sistema de comunhão e responsabilidade política conjunta pelas opções relativas ao funcionamento do sistema de impostos nacionais.

Também não colhe, minimamente, o argumento de paralelismo com o que se passa na vizinha Espanha. Na verdade, para ser pertinente seria necessário que, tal como lá acontece, todo o território nacional estivesse regionalizado e municipalizado e fosse igual a Constituição fiscal de ambos os países. Ora, entre nós, apenas se verifica a segunda circunstância. Por outro lado, anote-se que a apreciação do Tribunal Constitucional espanhol se refere a um tipo de imposto semelhante ao nosso imposto municipal sobre imóveis (IMI), nada tendo a ver com um imposto sobre o rendimento de âmbito nacional, valendo, assim, para ele as considerações atinentes aos poderes tributários que relativamente à CA, ora IMI, se reconhecem aos municípios.

Ao contrário da posição tomada no acórdão, não vemos que tenha qualquer pertinência para a apreciação do caso a convocação do princípio da legalidade tributária, embora se pense que quem votou vencido nos Acórdãos n.os 57/95 e 70/04 não poderia deixar de concluir, sem incorrer em incongruência, pela inconstitucionalidade da norma constante do referido n.º 4 do artigo 20.º

Na verdade, não está em causa qualquer questão atinente à definição do elemento "taxa" de imposto, pois este está assumido com relevância autónoma pela Constituição, não sendo legítimo um entendimento, perspectivado, de tal conceito, enquanto traduzindo a grandeza real ou efectiva da tributação sofrida, resultante da concorrência de diversos instrumentos jurídico-fiscais, como sejam as taxas, as isenções, os abatimentos ao rendimento, as deduções à colecta e outros.

Concluiria, assim, pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 4 do artigo 20.º do decreto da Assembleia da República, mas tão-somente por violação conjugada dos princípios da capacidade contributiva, que se extrai dos artigos 103.º, n.º 1, e 104.º, n.º 1; da igualdade, decorrente, no caso dos impostos, dos artigos 12.º, n.º 1, e 13.º, e do princípio da unicidade do imposto sobre o rendimento e da sua vinculação à prossecução da diminuição das desigualdades, constantes do artigo 104.º, n.º 1, relativos à tributação do rendimento, todos os preceitos da Constituição. - Benjamim Rodrigues.

Declaração de voto

Votei no sentido da inconstitucionalidade das normas da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e do n.º 4 do artigo 20.º do decreto em análise, por violação do artigo 13.º, em conjugação com o n.º 1 do artigo 104.º, da Constituição, pelas seguintes razões essenciais:

Independentemente do nomen juris ou da técnica tributária, a opção do município por uma percentagem inferior a 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial consubstancia, para esses contribuintes, a concessão de um desagravamento de efeitos prático-jurídicos equivalentes a um benefício fiscal. Contribuintes em situação em tudo o mais idêntica face ao regime geral do imposto nacional em causa, portanto com a mesma capacidade contributiva, pagarão montantes diferentes porque alguns beneficiam (ou beneficiam de modo diverso) de uma dedução suplementar à colecta que acresce às deduções constantes do artigo 78.º do CIRS só por residirem (recte, se considerarem fiscalmente domiciliados - cf. n.º 6 do artigo 20.º do decreto em apreciação) no território de autarquias que fazem opções políticas distintas quanto a prescindir de uma parte do financiamento decorrente das receitas do IRS. Suportarão diferente carga fiscal, com discriminação em razão do território de residência, num imposto que, segundo a Constituição, "visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo". Afiguram-se-me evidentes quer a produção de um efeito diferenciador ao arrepio deste objectivo e desta regra constitucional de estruturação do imposto sobre o rendimento quer a presença de uma causa operativa semelhante a um factor suspeito (o território de origem, n.º 2 do artigo 13.º da Constituição) na origem dessa entorse ao princípio da igualdade fiscal.

Efectivamente, do princípio da unicidade do IRS decorre não só o mandato (no limite da praticabilidade) de tributação por um único imposto de todos os rendimentos pessoais mas também que esse imposto seja uniforme para todos os residentes em território nacional em função da capacidade contributiva. Assim, embora o princípio da igualdade fiscal não proíba diferenciações materialmente fundadas, o mero domicílio fiscal não pode funcionar como critério que justifique esta manifestação negativa do poder tributário local a favor dos sujeitos passivos fiscalmente residentes na circunscrição. Aliás, o domicílio fiscal nem sequer tem uma conexão necessária com a fonte do rendimento tributável no IRS, bastando pensar nos residentes nos municípios da periferia das grandes cidades e que nestas trabalham.

E, quanto a este parâmetro, não pode transpor-se, mediante um raciocínio inverso, para o sentido da modelação local deste imposto estadual que agora se aprecia a justificação que no Acórdão n.º 57/95 o Tribunal adoptou para as espécies tributárias aí analisadas. A prestação de bens públicos pela autarquia, de que o contribuinte beneficia ou fica em condições de beneficiar, fornece uma justificação material para a imposição (o imposto acessório ou a fixação da taxa superior ao mínimo legal) e, consequentemente, para a diferenciação entre contribuintes residentes em municípios distintos. Para o desagravamento local de um imposto nacional (uma espécie de antiderrama aplicada ao IRS) é necessário não só encontrar fundamento em interesses públicos extrafiscais constitucionalmente relevantes que sejam superiores aos da própria tributação-regra que impedem e cumpra ao município prosseguir mas também um critério de atribuição materialmente fundado. Ora, no que essencialmente divirjo do entendimento que fez vencimento não é na legitimidade de o legislador prosseguir os objectivos enunciados no n.º 10 do acórdão mas na possibilidade de utilizar para o efeito o mero facto da domiciliação fiscal, que é imprestável por introduzir uma desigualdade entre contribuintes, que, no limite máximo, pode atingir montantes significativos, em função de uma variável que é o território de residência, num imposto que a Constituição quer geral e uniforme, visando a diminuição das desigualdades.

É exacto que a autonomia local, com a componente do poder tributário (n.º 4 do artigo 238.º da Constituição), que constitui fundamento axial do acórdão, permite uma diferenciação nesta matéria. Mas a autonomia não fornece, por si mesma, critério que legitime o conteúdo e o sentido da diferenciação. Pode ser base constitucional para a atribuição de poderes de configuração local de tributos estaduais (ou regionais) - e, portanto, operar quanto ao princípio da legalidade tributária - mas não habilita com critério material de compressão do princípio da igualdade na sua vertente constitucionalmente qualificada quanto à espécie tributária em que recai o benefício em crise. - Vítor Gomes.

Declaração de voto

Votei vencido por entender que da conjugação das normas constantes da alínea c) do artigo 19.º com os n.os 1 e 4 do artigo 20.º do decreto da Assembleia da República n.º 93/X, que "aprova a Lei das Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto", resulta a violação: i) dos limites constitucionais dos poderes tributários das autarquias locais; ii) do princípio da capacidade contributiva, enquanto projecção do princípio da igualdade tributária; iii) dos princípios constitucionais da tributação do rendimento pessoal, e iv) do princípio da legalidade tributária, e que da norma do n.º 2 do referido artigo 20.º pode resultar: v) violação das competências constitucionais das assembleias municipais.

Antes de explicitar os fundamentos de cada um desses juízos de inconstitucionalidade (infra, n.os 3 a 7), afigura-se-me essencial analisar o sentido e alcance da medida legislativa objecto de apreciação de constitucionalidade (infra, n.º 1) e - já que se invoca a autonomia local como justificação do reconhecido entorse ao princípio da capacidade contributiva - precisar qual o contorno constitucional dessa autonomia no domínio fiscal (infra, n.º 2).

1 - Análise do sentido e alcance da medida legislativa em causa. - Há que distinguir claramente, nas normas questionadas, uma dimensão financeira e uma dimensão fiscal: a dimensão financeira respeita à atribuição aos municípios, no contexto da repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios, de uma participação variável de 5% no imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS; a dimensão fiscal reporta-se à possibilidade de, como decorrência directa de determinado município ter deliberado receber uma percentagem da participação no IRS inferior à taxa máxima de 5%, "o produto da diferença de taxas e a colecta líquida [ser] considerada como dedução à colecta do IRS, a favor do sujeito passivo".

Relativamente à apontada dimensão financeira, nenhuma questão de constitucionalidade vem colocada.

A violação de princípios constitucionais suscita-se apenas quanto à dimensão fiscal, na medida em que ela necessariamente determina que cidadãos com o mesmo nível de rendimentos paguem menos imposto de rendimento pessoal pela mera circunstância de estarem fiscalmente domiciliados em município que haja deliberado "renunciar", no todo ou em parte, à participação no IRS.

Afiguram-se-me inconsistentes quer a construção jurídica que vê nessa medida uma cessão dos créditos do município sobre o Estado a favor dos seus munícipes seguida de uma compensação dos créditos assim adquiridos pelos munícipes com os seus débitos de imposto face ao Estado, por demasiado artificiosa, quer a qualificação da medida como um benefício fiscal, por não subsumível ao conceito sedimentado desta figura ("Consideram-se benefícios fiscais as medidas de carácter excepcional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem" - artigo 2.º, n.º 1, do Estatuto dos Benefícios Fiscais).

A medida em causa, em termos substantivos - a "dedução à colecta" traduz tão-só o mecanismo através do qual ela se executa -, corresponde a uma redução da taxa do imposto de que beneficiam, geral e automaticamente, todos os contribuintes fiscalmente domiciliados no município que "renunciou", no todo ou em parte, à participação no IRS. Trata-se, assim, de uma medida equivalente (ou de efeito equivalente) à redução da taxa do imposto. Nem se diga que toda e qualquer dedução à colecta tem esse efeito, já que é diametralmente diferente a redução do montante do imposto a pagar a final por força de uma dedução casuisticamente operada, variável de contribuinte para contribuinte, sujeita tão-só a limite máximo e dependente de declaração do próprio, da presente situação, em que, por mero efeito de uma deliberação municipal, todos os contribuintes com residência fiscal no município podem pagar menos 5% de IRS do que os residentes num município vizinho. A generalidade (reportada à universalidade dos contribuintes com residência fiscal no município) e a automaticidade da redução afastam esta medida das verdadeiras deduções à colecta (incluindo os benefícios fiscais) e fazem-na equivaler, em termos práticos e substantivos, a uma redução da taxa do imposto.

Aliás, e significativamente, em diversos dos pareceres solicitados pelo Governo e remetidos ao Tribunal (pareceres solicitados já depois da apresentação do presente pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade) se invoca, como justificação da medida ora em causa, a existência de precedentes no que concerne às Regiões Autónomas, precedentes estes que consistem precisamente na atribuição às respectivas Assembleias Legislativas de "diminuir as taxas nacionais dos impostos sobre o rendimento (IRS e IRC) e do imposto sobre o valor acrescentado, até ao limite de 30% e dos impostos especiais de consumo" (n.º 4 do artigo 37.º da Lei das Finanças Regionais - Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro).

Conclui-se, assim, que, na sua dimensão fiscal, a medida em causa consiste substancialmente na atribuição aos municípios do poder de diminuir a taxa nacional do imposto sobre o rendimento pessoal.

2 - Os poderes tributários constitucionalmente atribuídos às autarquias locais. - Como é sabido, foi a revisão constitucional de 1997 que aditou ao artigo 238.º (anterior artigo 240.º) da Constituição da República Portuguesa (CRP) o seu n.º 4, segundo o qual "As autarquias locais dispõem de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei.".

E como também é sabido, esta alteração constitucional teve por causa próxima as divergências de que o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 57/95 se deu conta quanto à possibilidade de as autarquias locais fixarem as taxas de um imposto local (a contribuição autárquica) e de lançarem derramas.

O precedente acórdão (n.º 13) extrai da intervenção de um deputado, em sede de Comissão Eventual da Revisão Constitucional, em que se aludiu, a par do Código da Contribuição Autárquica, ao Código do IRC, a conclusão de que se pretendeu permitir a outorga legal às autarquias locais de possibilidade de intervenção não apenas em impostos locais mas também em impostos nacionais, concretamente, "no montante do imposto sobre o rendimento".

Para além da questionável relevância, em sede de interpretação da Constituição, de considerações baseadas na hipotética vontade do legislador histórico, é unanimemente reconhecida a extrema fragilidade de argumentos extraídos de trabalhos preparatórios de leis, designadamente provenientes de órgãos colegiais, sobretudo se respeitam a intervenções orais, muitas vezes proferidas de improviso, não sendo lícito afirmar a existência de consenso quanto a afirmações produzidas pelo mero facto de não serem imediatamente contraditadas. Acresce que, no presente caso, imediatamente antes da intervenção referida no precedente acórdão (da autoria do Deputado Luís Marques Guedes), ocorreu outra intervenção (do Deputado Luís Sá), que o acórdão omite, em que apenas se alude, como efeito do aditamento desse número, à possibilidade de o município fixar a taxa de incidência da contribuição autárquica (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-RC, n.º 116, de 9 de Julho de 1997, p. 3399).

De qualquer forma, outros argumentos existem que me levam a repudiar o entendimento dado no precedente acórdão ao alcance do n.º 4 do artigo 238.º da CRP, sendo o mais determinante dentre eles o que resulta da comparação entre esse preceito e o artigo 227.º, n.º 1, alínea i), que atribui às Regiões Autónomas poderes para "exercer poder tributário próprio, nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos da lei quadro da Assembleia da República".

Não sendo obviamente equiparáveis a autonomia política das Regiões Autónomas e a autonomia meramente administrativa das autarquias locais e resultando da alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP que o poder de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais é algo distinto do "poder tributário próprio" - e sendo certo que o n.º 4 do artigo 238.º da CRP nem sequer qualifica como próprios os poderes tributários que consente que a lei venha a atribuir às autarquias locais -, tenho por seguro que entre os poderes tributários que este último dispositivo constitucional possibilita que se confiram às autarquias não se encontra o poder de adaptar o sistema fiscal nacional. É o que resulta da inexistência, no artigo 238.º, de inciso similar ao da alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º e da incomparabilidade entre o carácter político da autonomia regional face ao carácter meramente administrativo da autonomia local.

Este entendimento é, aliás, perfilhado por José Magalhães (Dicionário da Revisão Constitucional, Lisboa, 1999, p. 129), que imputa ao aditamento em causa o objectivo de dar "cobertura constitucional apropriada a legislação em vigor" e de abrir "a possibilidade de diversos modelos de impostos locais, sempre gizados pela Assembleia da República mas podendo devolver às autarquias opções filiadas em estratégias de incentivo fiscais diferentes" (itálico acrescentado).

Em suma: o n.º 4 do artigo 238.º da CRP não constitui credencial para a atribuição às autarquias locais, designadamente aos municípios, de poderes para alterarem elementos (e muito menos elementos essenciais) de impostos nacionais (ou estaduais).

3 - Violação dos limites constitucionais dos poderes tributários das autarquias locais. - Assente que o n.º 4 do artigo 238.º da CRP não constitui credencial para a atribuição às autarquias locais, designadamente aos municípios, de poderes para alterarem elementos de impostos nacionais (supra, n.º 2) e que a medida em causa consiste substancialmente na atribuição aos municípios do poder de diminuir a taxa nacional do imposto sobre o rendimento pessoal (supra, n.º 1), impõe-se a conclusão de que as normas ora em causa violam aquele preceito constitucional.

A idêntica conclusão se chegaria, aliás, mesmo que se adoptasse a qualificação da diminuição de imposto a pagar como um benefício fiscal.

4 - Violação do princípio da capacidade contributiva, enquanto projecção do princípio da igualdade. - Seguindo a lição de Teixeira Ribeiro (Lições de Finanças Públicas, 5.ª ed., Coimbra, 1995, pp. 260 e segs.), o princípio da igualdade tributária, fiscal ou contributiva concretiza-se na generalidade e na uniformidade dos impostos: generalidade quer dizer que todos os cidadãos estão adstritos ao pagamento de impostos; uniformidade quer dizer que a repartição de impostos pelos cidadãos obedece ao mesmo critério, a critério idêntico para todos. A uniformidade dos impostos traduz-se na igualdade horizontal (os indivíduos nas mesmas condições devem pagar o mesmo imposto) e na igualdade vertical (os indivíduos em condições diferentes devem pagar diferentes impostos, na medida da diferença). Daqui deriva (com afastamento do princípio do benefício, segundo o qual cada um deve ser tributado consoante o benefício que aufere dos bens públicos) o princípio da capacidade de pagar, segundo o qual estão nas mesmas condições, devendo satisfazer o mesmo imposto, os que têm a mesma capacidade de pagar; estão em diferentes condições, devendo satisfazer diferente imposto, os que têm capacidade de pagar diferente.

O Tribunal Constitucional tem, desde sempre, reconhecido como um princípio basilar da "Constituição fiscal" o princípio da capacidade contributiva. Na formulação do Acórdão n.º 84/2003:

"10 - O princípio da capacidade contributiva exprime e concretiza o princípio da igualdade fiscal ou tributária na sua vertente de uniformidade - o dever de todos pagarem impostos segundo o mesmo critério -, preenchendo a capacidade contributiva o critério unitário da tributação.

Consiste este critério em que a incidência e a repartição dos impostos - dos 'impostos fiscais' mais precisamente - se deverá fazer segundo a capacidade económica ou capacidade de gastar (na formulação clássica portuguesa, de Teixeira Ribeiro, 'A justiça na tributação', in Boletim de Ciências Económicas, vol. XXX, Coimbra, 1987, n.º 6, autor que também se lhe refere como capacidade para pagar) de cada um e não segundo o que cada um eventualmente receba em bens ou serviços públicos (critério do benefício).

A actual Constituição da República não consagra expressamente este princípio com longa tradição no direito constitucional português - a Carta Constitucional de 1826 expressa-o na fórmula de tributação 'conforme os haveres' dos cidadãos, e, na Constituição de 1933, o artigo 28.º consigna-o na obrigação imposta a todos os cidadãos de contribuir para os encargos públicos 'conforme os seus haveres').

Não obstante o silêncio da Constituição, é entendimento generalizado da doutrina que a capacidade contributiva continua a ser um critério básico da nossa 'Constituição fiscal', sendo que a ele se pode (ou deve) chegar a partir dos princípios estruturantes do sistema fiscal formulados nos artigos 103.º e 104.º da CRP (cf. Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, pp. 445 e segs., onde, no entanto, se defende que, embora o princípio não careça - para ter suporte constitucional - de preceito específico e directo, não é de todo inútil ou indiferente a sua consagração expressa).

Autores há, porém, que contestam a operatividade jurídica prática ao princípio da capacidade contributiva, em razão, nomeadamente, da sua acentuada e indiscutível indeterminabilidade, não se estando aí senão perante uma 'fórmula passe-partout' imprestável para um teste jurídico-constitucional dos impostos, quer porque se limitaria a 'estabelecer que 'deve pagar-se o que se pode pagar' sem definir o poder pagar' quer porque 'não forneceria nenhum critério concreto para a repartição justa dos encargos fiscais por todos os contribuintes', quer ainda porque 'diria muito pouco sobre as taxas a considerar correctas dos impostos ou sobre a sua exacta progressão, caso esta, em alguma medida, possa resultar de um tal princípio' (cf. Casalta Nabais, ob. cit., pp. 459 e 461).

Diferentemente, outros autores, como é o caso do próprio Casalta Nabais, reconhecem ainda importantes préstimos ao princípio, o qual 'afasta o legislador fiscal do arbítrio, obrigando-o a que, na selecção e articulação dos factos tributários, se atenha a revelações da capacidade contributiva, ou seja, erija em objecto ou matéria colectável de cada imposto um determinado pressuposto que seja manifestação dessa capacidade e esteja presente nas diversas hipóteses legais do respectivo imposto' e tem 'especial densidade no concernente ao(s) imposto(s) sobre o rendimento' exigindo 'um conceito de rendimento mais amplo do que o rendimento-produto' e implicando 'quer o princípio do rendimento líquido [...] quer o princípio do rendimento disponível [...]' (Direito Fiscal, pp. 157-168)."

Não se ignora que o Tribunal Constitucional tem reconhecido a existência de liberdade de conformação do legislador neste domínio, mas tem-no feito com mais frequência quando está em causa o princípio da capacidade como direito fundamental, ou seja, como direito a não pagar mais imposto do que a capacidade do contribuinte consente, do que quando está em causa esse princípio como medida da igualdade, ou seja, como direito a não pagar mais imposto do que outrem nas mesmas condições (cf. Guilherme Waldemar d'Oliveira Martins, Os Benefícios Fiscais: Sistema e Regime, Almedina, 2006, p. 30); cf. Acórdãos n.os 806/93 (sobre o abatimento de rendas), 308/2001 (sobre o abatimento das pensões de preço de sangue), 211/2003 (sobre presunções inilidíveis), 452/2003 (sobre rendimentos presumidos), 142/2004 (sobre despesas dedutíveis), 601/2004 (sobre requisitos processuais para a impugnação de liquidação de imposto de mais-valias), 173/2005 e 178/2005 (sobre dedução de pensões) e 278/2006 (sobre a prevalência dos valores das avaliações de imóveis).

Mesmo na vertente de medida da igualdade, o princípio da capacidade contributiva consente derrogações. Questão é que essas derrogações se mostrem justificadas pela necessidade de defesa de outros valores constitucionais. E é esta justificação que, a meu ver, não ocorre com a medida legislativa cuja constitucionalidade se pretende ver aferida.

Na verdade, a circunstância do domicílio fiscal - muitas vezes (sobretudo nas áreas metropolitanas e grandes centros urbanos) não coincidente com o local da fonte dos rendimentos - não é um critério atendível para justificar a diferenciação de tratamento, já que, diferentemente do que acontecia nos casos tratados nos acórdãos acabados de citar, nada tem que ver com a definição dos rendimentos e encargos do contribuinte e do seu agregado familiar.

Por outro lado, a opção conferida aos municípios é uma opção cega e sem critério. Ela beneficia - e beneficia necessariamente, sem qualquer possibilidade de diferenciação - todos os contribuintes fiscalmente domiciliados no município em causa, independentemente dos respectivos níveis de rendimento, e sem qualquer exigência de fundamentação da opção pela renúncia total ou parcial, e em que percentagem, à participação do município no IRS.

Não se vislumbra como e porquê a autonomia local obriga, legitima ou justifica esta reconhecida violação do princípio da capacidade contributiva. A autonomia local em nada sai beliscada se não for conferida aos municípios, como o não tem sido até agora, a possibilidade de, através da renúncia à participação total no IRS, determinarem um desagravamento da carga fiscal, a nível da tributação do rendimento pessoal, dos contribuintes fiscalmente domiciliados no município.

Não se nega que são constitucionalmente admissíveis e que são mesmo, na prática, frequentes as derrogações ao princípio da capacidade contributiva, mas isso desde que a violação deste princípio seja justificada pela necessidade de preservação de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, o que, no caso, não se verifica.

5 - Violação dos princípios constitucionais da tributação do rendimento pessoal. - Para além da violação do princípio da capacidade contributiva, princípio que atravessa todo o sistema fiscal, ocorre ainda violação dos princípios constitucionais específicos da tributação do rendimento pessoal.

O "programa constitucional", neste domínio, tem como objectivo a diminuição das desigualdades, como requisitos a unicidade e a progressividade e como critérios as necessidades e os rendimentos do agregado familiar (artigo 104.º, n.º 1, da CRP).

A medida ora em causa fomenta a desigualdade, permitindo que cidadãos com o mesmo rendimento paguem impostos diferentes pela mera circunstância de estarem fiscalmente domiciliados em municípios diversos; compromete a unicidade do imposto, permitindo alterações significativas de seus elementos essenciais de acordo com as áreas territoriais, o que, em termos práticos, significa que se aplicarão taxas de imposto diferentes de acordo com a residência fiscal; afecta a progressividade, uma vez que reduz a mesma percentagem de imposto a pagar seja qual for o nível de rendimentos; e é totalmente indiferente a considerações relacionadas com as necessidades e os rendimentos do agregado familiar.

6 - Violação do princípio da legalidade tributária. - Como escrevi na declaração de voto de vencido aposta ao Acórdão n.º 70/2004:

"A justificação actual desse princípio [do princípio da legalidade tributária, consagrado no artigo 103.º, n.º 2, da CRP, enquanto comete à lei que cria impostos a determinação da sua incidência e da sua taxa] já não assenta na ideia de autotributação nem se esgota numa função de garantia dos contribuintes, que seria satisfeita pela mera fixação, pelo Parlamento, de limites máximos das taxas aplicáveis aos diversos impostos, sendo lícito ao Governo fixar limites inferiores, porque daí não derivaria agravamento da situação dos contribuintes. Pelo contrário, ao Parlamento incumbe a definição da política fiscal, e essa definição passa não só pela determinação dos impostos a cobrar, mas também pela definição dos seus elementos essenciais, entre os quais a incidência e a taxa.

Considero, assim, que cabe à lei proceder à determinação da taxa dos impostos e não apenas à indicação dos seus limites, tal como era defensável face ao artigo 70.º da Constituição de 1933, após a revisão de 1971, que reservava à lei tão-só a determinação da taxa ou dos seus limites. A Constituição de 1976, ao eliminar a menção 'ou dos seus limites', quis claramente reservar à própria lei a directa determinação da taxa dos impostos. Como se refere na declaração de voto do Exmo. Conselheiro Monteiro Diniz, aposta ao Acórdão n.º 57/95:

'Por força do princípio assim consagrado [no então artigo 106.º, actual artigo 103.º, n.º 2, da CRP], a criação e determinação dos elementos essenciais dos impostos não pode deixar de constar de diploma legislativo (reserva de lei), o que implica a tipicidade legal, isto é, o imposto há-de ser definido na lei de forma suficientemente determinada, sem margem para desenvolvimento regulamentar nem para discricionariedade administrativa quanto aos seus elementos essenciais. E assim sendo, 'não pode deixar de considerar-se como constitucionalmente excluída a possibilidade de a lei conferir às autoridades administrativas (estaduais, regionais ou locais) a faculdade de fixar dentro dos limites legais mais ou menos abertos, por exemplo, as taxas de determinados impostos' (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit. [Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993], p. 458).'

Não se ignora que o Tribunal Constitucional, no citado Acórdão n.º 57/95, embora com diversos votos dissidentes, aceitou como constitucionalmente tolerável que a lei se tivesse cingido a determinar os limites da variação possível da taxa da contribuição autárquica, 'devolvendo às assembleias deliberativas dos municípios a competência para, dentro das balizas por ela traçadas, fixar o respectivo valor. Mas fê-lo salientando a excepcionalidade da situação, fruto da conjugação, no caso, de diversas especificidades: i) 'o poder atribuído aos municípios para fixar a taxa da contribuição autárquica diz respeito a um imposto de natureza municipal não apenas porque a sua receita reverte para os municípios, mas também porque o valor patrimonial dos prédios é fortemente influenciado pelas obras realizadas por aqueles entes públicos territoriais'; ii) 'o grau de variação fixado pela lei entre o mínimo e o máximo da taxa daquele imposto é relativamente curto (1,1% a 1,3% do valor matricial), pelo que a margem das assembleias municipais é bastante estreita'; iii) 'o poder conferido pela lei para modelação da taxa do referido imposto, dentro dos limites rigorosos por ela definidos, tem como destinatários os municípios, ou seja, as autarquias locais mais importantes actualmente existentes, dotadas de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira'. Só por força da conjugação destes factores é que o Tribunal Constitucional concluiu então pela não violação do princípio da legalidade tributária, entendendo que as funções específicas desse princípio (a de natureza democrática, ligada à ideia de autotributação, e a de natureza garantística, sendo a anterioridade da lei condição necessária para que os cidadãos saibam antecipadamente e com exactidão o que vão ser chamados a pagar) não eram postas em causa 'pelo facto de um órgão da administração autárquica ser autorizado pela lei a definir a taxa de um imposto local, dentro dos limites muito apertados fixados pelo órgão parlamentar' (sublinhado acrescentado)."

Nenhuma destas especificidades ocorre no presente caso: não se trata de imposto local, mas de imposto estadual; não existe necessariamente conexão entre o município que delibera a redução do imposto e a ser pago e as fontes dos rendimentos sobre que este incide; são muito maiores os limites de variação (duas décimas no caso do Acórdão n.º 57/95 face a 5 pontos percentuais no presente caso); e a lei não fixa nenhum critério de orientação da tomada de deliberação pelo município, que surge, assim, revestido de ilimitada arbitrariedade.

7 - Violação das competências constitucionais das assembleias municipais. - Resulta do princípio do pedido, consagrado no artigo 51.º, n.º 5, da Lei do Tribunal Constitucional, que este Tribunal só pode declarar (ou pronunciar-se sobre) a inconstitucionalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida, mas pode fazê-lo com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada. Isto é: o Tribunal Constitucional está vinculado ao objecto do pedido, mas não à causa de pedir.

Por isso, no presente caso, apesar de, na formulação do pedido, a inconstitucionalidade das normas dos n.os 2, 3, 5, 6 e 7 do artigo 20.º do diploma em causa surgir como consequencial da inconstitucionalidade imputada directamente aos n.os 1 e 4 do mesmo preceito, conjugados com a alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, nada impede - contrariamente ao que se entendeu no n.º 5.1 do precedente acórdão - que a constitucionalidade daquelas normas seja apreciada pelo Tribunal Constitucional na perspectiva de outros princípios e normas constitucionais.

Ora, a norma do n.º 2 do artigo 20.º, se for interpretada - como o seu teor literal não apenas permite, mas até sugere (e, por isso, alguns dos pareceres juntos preconizam a necessidade de uma interpretação, que não pode deixar de se qualificar como correctiva, no sentido de se entender que o legislador quis referir-se a assembleias municipais) - no sentido de atribuir às câmaras municipais competência para deliberar qual a percentagem de participação no IRS que pretendem auferir, violará a competência constitucionalmente reservada às assembleias municipais, como órgãos deliberativos do município (artigos 239.º, n.º 1, e 251.º da CRP). - Mário José de Araújo Torres.