Acórdão n.º 874/2023, de 29 de fevereiro

Acórdão n.º 874/2023

Processo n.º 553/23

Aos doze dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e três, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros José Teles Pereira, António da Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, Maria Benedita Urbano, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Joana Fernandes Costa, Afonso Patrão, Rui Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Exmo. Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Exmo. Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional - referida adiante pela sigla «LTC»), ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são recorrentes José António Rondão Almeida e Pedro Manuel Brilha Barrena, foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, de 15 de março de 2023, relativa às contas apresentadas pelo grupo de cidadãos eleitores "Rondão Almeida - Elvas Nosso Partido" (doravante designado apenas pela sigla «GCE»), pela participação na campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas a 1 de outubro de 2017, que sancionou contraordenacionalmente os ora recorrentes, o primeiro na qualidade de primeiro proponente, o segundo na qualidade de mandatário financeiro do referido grupo de cidadãos eleitores.

2 - Por decisão datada de 23 de setembro de 2020, tomada no âmbito do processo PA 71/AL/17/2018, a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo GCE, relativas à campanha das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas a 1 de outubro de 2017 (artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 14 de setembro de 2022, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo n.º 44/2022 e ao qual foi apensado o procedimento PA 71/AL/17/2018.

4 - No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 44/2022, a ECFP proferiu decisão, datada de 15 de março de 2023, nos termos da qual foi deliberado condenar os arguidos e ora recorrentes nos seguintes termos:

«a) Ao Arguido JOSÉ ANTÓNIO RONDÃO ALMEIDA, Primeiro Proponente do GCE-RA-ENP, uma coima que se fixa no valor de 3 (três) vezes o indexante dos apoios sociais de 2018, o que perfaz a quantia de 1.286,70 EUR, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho;

b) Ao Arguido PEDRO MANUEL BRILHA BARRENA, Mandatário Financeiro do GCE-RA-ENP, uma coima que se fixa no valor de 3 (três) vezes o indexante dos apoios sociais de 2018, o que perfaz a quantia de 1.286,70 EUR, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho».

5 - Notificados de tal decisão sancionatória, os arguidos dela interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional. Da motivação desenvolvida extraíram as seguintes conclusões (embora apresentados separadamente, os recursos têm o mesmo teor):

«1 - A responsabilidade da emissão das faturas é dos respetivos fornecedores e não estava na disponibilidade do arguido alterá-las ou exigir a sua alteração;

2 - Ainda assim, foi entregue atempadamente uma declaração do fornecedor Artes & Ideias, Lda. que esclarece os elementos em falta, bem como...

3 - ...foi entregue uma exposição escrita esclarecendo os detalhes em falta dos bens adquiridos;

4 - A listagem 5/2017 contém preços meramente indicativos e não contempla a divergência de preços em face da zona do país ou em relação às quantidades adjudicadas, a todos os tipos de variantes dentro de cada meio de propaganda, à variedade de materiais e dimensões dos meios utilizados, e bem assim, o estado de conservação ou o período de vida útil já decorrido, não sendo suscetível de aplicação em termos totalmente rígidos;

5 - Os preços praticados pela Candidatura foram os efetivamente contratados com os fornecedores, tendo havido a preocupação de poupar;

6 - Tal como referido na defesa, a divergência de preços está diretamente relacionada com a dimensão da campanha, a capacidade negocial, a implementação de objetivos de contenção de custos e ao esforço de boa gestão;

7 - Por essa razão, não deve ser penalizada a aquisição por um preço inferior ao de uma listagem indicativa, quando esse mesmo preço resulta de uma boa gestão e capacidade negocial;

8 - Do mesmo modo, a aquisição por preço superior ficou a dever-se à dimensão da campanha, ao resultado da procura/oferta no interior do País, à quantidade adquirida e à capacidade de resposta dos fornecedores associada aos gastos de produção;

9 - A ECFP não teve em conta que se trataram das primeiras eleições que o GCE se apresentou, sem qualquer estrutura partidária de suporte, tendo agido com total transparência e clareza, sempre na convicção de estar a respeitar a legislação em vigor;

10 - A decisão da ECFP de que ora se recorre assenta, quanto ao direito, numa suposta violação do artigo 15.º da Lei de financiamento, sendo que nem este nem o artigo 12.º da mesma lei para o qual remete permitem extrair direta e expressamente uma qualquer previsão normativa onde esteja previsto tal conteúdo de consequência contraordenacional;

11 - Quanto à Culpa, a ECFP volta a revelar-se genérica, vaga, prendendo-se a formulações teóricas, abstratas e sem justificar as conclusões a que chega, designadamente quando afirma: "... dos factos provados verifica-se a ocorrência de atuação dolosa, sob a modalidade de dolo eventual";

12 - Na parte da medida concreta da coima, a ECFP, não cuidou de concretizar por referência ao Arguido ou de fundamentar e provar que a conduta do mesmo foi subjetivamente culposa e preencheu o tipo de ilícito contraordenacional;

13 - Nada foi escrito sobre a matéria do dolo ou do dolo eventual.

14 - Com mediana compreensão resulta que a ECFP nada demonstrou, nem nada apurou, nem nada comprovou em matéria de conduta do arguido.

15 - Por tudo o exposto, a decisão recorrida enferma de vários vícios de nulidade, e ainda que assim se não se entendesse, por tudo o que se encontra exaustivamente explanado nos autos, o processo contraordenacional deveria ter sido arquivado ou aplicada ao arguido a pena de admoestação».

6 - Por deliberação de 10 de maio de 2023, a ECFP sustentou a decisão sancionatória.

Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 31 de julho de 2023, pelo qual se admitiram liminarmente os recursos interpostos. Perspetivando-se a possibilidade de ter sobrevindo a prescrição do procedimento criminal, foram Ministério Público e recorrentes convidados a emitir pronúncia sobre tal questão.

O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de não ter ocorrido a prescrição do procedimento criminal e de dever ser negado provimento aos recursos.

Os recorrentes pronunciaram-se no sentido da extinção do procedimento contraordenacional por via da prescrição.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

7 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, uma vez que o prazo para prestação das contas da campanha estava em curso, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica, por se tratar de processo novo.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação a efetuar deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

8 - Em face das conclusões do recurso e do que foi apreciado a título oficioso, as questões a decidir são as seguintes:

a) Prescrição do procedimento contraordenacional;

b) Subsunção dos factos dados como provados aos ilícitos imputados;

c) Imputação subjetiva dos factos a título doloso ou negligente;

d) Medida concreta das coimas.

C. Apreciação do recurso

9 - Questão prévia: prescrição

No despacho de 31 de julho de 2023, que admitiu liminarmente o recurso, equacionou-se a possibilidade de ter ocorrido a prescrição do procedimento contraordenacional. Ouvidos os sujeitos processuais sobre a questão, pronunciou-se o Ministério Público, no sentido negativo, tendo os arguidos, ora recorrentes, sustentado posição oposta.

Apreciemos a questão.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites estabelecidos na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social e Respetivo Processo, referido adiante pela sigla «RGCO»). É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas do mesmo. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos também integra causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Com efeito, a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo, relativas ao incumprimento da obrigação de entrega de contas.

A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, operou uma profunda modificação do quadro legal da fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, reestruturando o regime e processamento das contraordenações com ele relacionadas. Essa modificação teve implicação em diversos aspetos relevantes para a contagem dos prazos de prescrição, dos quais importa destacar a eleição dos marcos temporais relevantes para essa contagem, bem como para o catálogo de atos e eventos aos quais a lei associa efeitos interruptivos e suspensivos do prazo de prescrição.

Estando aqui em causa a condenação dos recorrentes pela prática de contraordenações decorrentes das contas da campanha eleitoral para as eleições autárquicas de 2017, poder-se-ia equacionar se a entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril - que ocorreu, como se disse, em 20 de abril de 2018 - convocaria um problema de sucessão de leis no tempo. Contudo, não é esse o caso, dado que - em prejuízo do que adiante se dirá sobre a data precisa em que se deve considerar praticada a infração imputada - as modificações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, entraram em vigor em data anterior à prática das infrações, sendo esse o critério relevante, segundo o disposto nos artigos 3.º, n.os 1 e 2 e 5.º, ambos do RGCO, para a relevância da sucessão de leis no tempo. Como tal, a apreciação da eventual prescrição do procedimento contraordenacional deverá ser regida exclusivamente pelo quadro legal criado pela reforma legislativa de 2018.

No caso em análise, devem considerar-se, em relação a ambos os recorrentes, a contraordenação prevista no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, punida com uma coima máxima de (euro)34.080,00, atento o valor do Indexante de Apoios Sociais vigente à data (ano de 2018, no valor de (euro) 428,90, nos termos do artigo 2.º da Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro).

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável a cada uma das infrações em causa é o de três anos, nos termos do artigo 27.º, alínea b), do RGCO.

Vejamos agora a contagem do respetivo prazo.

Importa começar por fixar o termo inicial do prazo de prescrição. Nos termos do proémio do artigo 27.º do RGCO, o termo inicial coincide com a data da prática da infração, definida nos termos do artigo 5.º do mesmo diploma. Conforme se vem reiterando na jurisprudência deste Tribunal (v. os Acórdãos n.os 361/2003 e 423/2004), para o caso geral, a data da consumação das contraordenações por inobservância dos deveres formais de organização contabilística impostos pela LFP - como são as imputadas aos arguidos no âmbito dos presentes autos - corresponde ao termo final do prazo de entrega das contas partidárias.

Sobre a questão rege o artigo 27.º, n.º 1, da LFP, onde se dispõe que as contas relativas à campanha eleitoral, quando se trate de eleições autárquicas, devem ser prestadas no prazo máximo de 90 dias após o pagamento integral da subvenção pública, regulado no artigo 5.º do mesmo diploma.

Tal preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis.

Segundo a informação prestada pela Assembleia da República, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018, pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 31 de agosto de 2018. A data da consumação das infrações é, pois, 1 de setembro de 2018, que coincide com o dies a quo do prazo prescricional.

No caso vertente, é suficiente enumerar:

(i) A notificação da decisão da ECFP, datada de 23 de setembro de 2020, relativa às irregularidades das contas da campanha eleitoral, ocorrida em 28 de setembro de 2020 (fls. 174 s 178 do processo administrativo);

(ii) A notificação da instauração do procedimento de contraordenação, ocorrida em outubro de 2022 (fls. 7 a 13 dos presentes autos);

(iii) A notificação da decisão condenatória e de aplicação de coima, datada de 15 de março de 2023, em 16 de março de 2023 (fls. 62 a 68) e

(iv) A notificação do despacho que admitiu o recurso judicial interposto pelos arguidos, em 4 de agosto de 2023 (fls. 103 a 104v).

Nos termos das alíneas a) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estas notificações correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Considerando que, entre a data de início da contagem do prazo de prescrição e cada um desses atos, até ao momento presente, nunca decorreram mais de três anos, é de concluir que a prescrição não sobreveio por esgotamento do prazo normal de prescrição.

Contudo, dispõe o n.º 3 do artigo 28.º do RGCO que a prescrição do procedimento terá sempre lugar sempre que, desde o seu início e ressalvando o tempo de suspensão, tenha decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade. No caso sub judice, quatro anos e seis meses.

Esse prazo esgotar-se-ia em 1 de março de 2023.

Porém, importa destacar duas suspensões da contagem do prazo.

Em primeiro lugar, a suspensão de prazos decorrentes da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária - SARS-COVID 19, que se prolongou por, pelo menos, 157 dias (v., neste sentido, os Acórdãos n.os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Com efeito, da conjugação do disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio) - isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021, inclusive (v. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período 74 dias. Com tal suspensão, o prazo a que se refere o artigo 28.º, n.º 3, do RGCO teria terminado em 5 de agosto de 2023.

Os recorrentes aduzem que a aplicabilidade desta causa de suspensão a processos nos quais esteja em causa infrações contraordenacionais praticadas em data anterior à sua entrada em vigor, se traduz numa aplicação retractiva de lei nova desfavorável ao arguido, proibida pelo artigo 3.º, n.º 2, do RGCO. Ora, quanto à aplicabilidade destas causas de suspensão da prescrição aos recursos de impugnação judicial das decisões aplicativas de coima por parte da ECFP, salientou-se no Acórdão n.º 261/2022 que se esteve perante uma situação especial de caráter extraordinário, a qual afetou não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos. Invocou-se, a este respeito, a orientação do Acórdão n.º 500/2021, nos seguintes termos:

«[A]s finalidades subjacentes ao próprio regime da prescrição, que ditam a sujeição desta causa de suspensão ao princípio da proibição da aplicação retroativa da lei penal, não se verificam, porquanto não presidiu à sua consagração uma finalidade de política criminal que reclame o freio do princípio da legalidade, como defesa do cidadão perante o ius puniendi do Estado: pelas razões descritas, nem está em causa reverter sobre o arguido as consequências da inércia pretérita do Estado, nem uma violação do princípio da confiança, já que o evento era imprevisível, para além do arguido, para qualquer outro sujeito processual e para o próprio Estado titular da ação penal, não sendo a situação de pandemia, pela sua imprevisibilidade, apta a constituir um quadro de referência sobre o qual se possa falar de "confiança" (essencialmente no mesmo sentido, v. o já citado Acórdão n.º 500/2021).

Acresce que nos parece evidente que a intenção do legislador era a aplicação desta causa de suspensão da prescrição a processos em curso, aquando da sua entrada em vigor, isto é, a factos cometidos antes dessa data, por serem esses mesmos procedimentos que sofreram uma "torção" na sua tramitação com a sustação da respetiva tramitação. Como tem sido evidenciado pela jurisprudência constitucional acima elencada, para além de não existir um direito subjetivo à prescrição do procedimento criminal, é também legítimo que o legislador contemple causas de suspensão em diplomas especiais, desde que sejam suficientemente precisas e emitidas pela Assembleia da República, o que se verifica neste caso (cf. Acórdão n.º 449/2002).

Assim, consideramos que a aplicação imediata desta causa de suspensão a processos em curso não colide com as garantias asseguradas pelo princípio da proibição da aplicação retroativa da lei penal, quando, como é o caso, no momento da sua entrada em vigor, o prazo de prescrição já se tinha iniciado e, apesar de se encontrar em curso, não se havia ainda extinto - aliás, encontra-se fora do respetivo âmbito de proteção (v., de novo, o Acórdão n.º 500/2021)».

Cabe reiterar este entendimento.

Importa ainda considerar uma segunda causa de suspensão da prescrição, prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), do RGCO, decorrente da notificação do despacho que admitiu o recurso interposto pelos arguidos. Essa notificação tem-se por efetuada no dia 4 de agosto de 2023, perdurando por um máximo de seis meses, nos termos do n.º 2 do artigo 27.º-A do RGCO. Em suma, sem prejuízo de causas supervenientes, a prescrição do procedimento contraordenacional não sobrevirá antes de 5 de fevereiro de 2024.

10 - Mérito da decisão sancionatória

10.1 - Matéria de facto

10.1.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Grupo de Cidadãos Eleitores "Rondão Almeida - Elvas Nosso Partido" apresentou listas de candidatos às eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais realizadas em 1 de outubro de 2017.

2 - José António Rondão Almeida foi o Primeiro Proponente da lista da candidatura apresentada pelo GCE.

3 - O GCE constituiu Pedro Manuel Brilha Barrena como Mandatário Financeiro das contas da campanha eleitoral relativa à eleição descrita em 1.

4 - O GCE apresentou, em 4 de maio de 2018, junto da ECFP, as contas da campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1.

5 - No dia 23 de outubro de 2018, depois de notificado pela ECFP para o efeito, apresentou o Anexo XIII, como complemento às contas descritas em 4.

6 - Nas contas apresentadas pelo GCE foram registadas as seguintes despesas de campanha, num total de (euro) 4.212,75, tituladas por faturas de cujos descritivos constam os seguintes elementos:

a) Fatura n.º 1700/208, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 26 de setembro de 2017, no valor de (euro) 2.872,05, respeitante a diversos lotes de programas eleitorais, sem detalhar o tipo de papel utilizado e se a impressão foi realizada a cores;

b) Fatura n.º 1700/206, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 25 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de cartazes - impressão a cores - 60x80, 800 exemplares, no valor total de (euro) 700,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 861,00), sem detalhar o tipo de papel utilizado;

c) Fatura n.º 1700/209, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 26 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de folhetos com impressão a cores frente e verso "Quantos Queres" - 2500 exemplares, no valor total de (euro) 240,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 295,20), sem detalhar o tipo de papel utilizado;

d) Fatura n.º 1700/211, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 27 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de cartazes - impressão digital a cores 80x60 -, no valor unitário de (euro) 1,50 e total de (euro) 150,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 184,50), sem detalhar o tipo de papel utilizado.

7 - Nas contas apresentadas pelo GCE foram registadas as seguintes despesas de campanha, tituladas por faturas em cujos descritivos constam os seguintes elementos:

a) Fatura n.º 1700/206, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 25 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de autocolantes - impressão-digital a cores-5000 ex, que apresenta o valor unitário de (euro) 0,05, no valor total de (euro) 225,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 276,75);

b) Fatura n.º 1700/212, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 27 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de autocolantes - impressão a cores-2500 ex, que apresenta o valor unitário de (euro) 0,04, no valor total de (euro) 100,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 123,00);

c) Fatura n.º 1700/2009, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 26 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de 1.000 canetas com impressão, que apresenta o valor unitário de (euro) 0,25, no valor total de (euro) 250,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 307,50).

8 - Nas contas apresentadas pelo GCE foram registadas as seguintes despesas de campanha, tituladas por faturas em cujos descritivos constam os seguintes elementos:

a) Fatura n.º 1700/206, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 25 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de 250 bandeiras com impressão digital 0,60x0,90, cujo valor unitário constante da respetiva fatura é de (euro) 7,00, no valor total de (euro) 1.750,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 2.152,50);

b) Fatura n.º 1700/211, emitida pelo fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", em 27 de setembro de 2017, na parte respeitante à aquisição de postais, impressão a cores frente e verso-Idade de Ouro-1000 ex, cujo valor unitário constante da respetiva fatura é de (euro) 0,41, no valor total de (euro) 410,00 (ao qual acresce IVA à taxa legal de 23 %, num total de (euro) 504,30).

9 - Em todos os casos descritos em 6. a 8., o GCE recorreu ao mercado e às empresas que definiram os preços mais favoráveis para os artigos em questão.

10 - Nas contas apresentadas pelo GCE, foi registada a seguinte despesa de campanha: Cedência a título de empréstimo de "17 vinis colocados nos placares", no valor total de (euro) 700,00, por José António Rondão Almeida.

11 - Ao agirem conforme descrito no ponto 6., os Arguidos representaram como possível que as contas apresentadas não observassem integralmente as exigências legais, tendo ainda assim praticado os atos descritos e apresentado as contas nos termos enunciados, conformando-se com aquela possibilidade.

12 - Os Arguidos sabiam que as condutas referidas no ponto 6. eram proibidas e contraordenacionalmente sancionáveis, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

13 - O GCE, nas contas referidas em 4. e 5., registou receitas no valor de (euro) 39.605,88 e despesas no valor de (euro) 36.605,88.

14 - A Candidatura recebeu subvenção pública no valor de (euro) 27.605,88 para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1.

15 - Os Arguidos foram eleitos pelo Partido Socialista para a Câmara Municipal de Elvas nas eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais realizadas em 29 de setembro de 2013, sendo que o Arguido José António Rondão Almeida já tinha sido igualmente eleito nas eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais realizadas em 11 de outubro de 2009.

16 - No âmbito do procedimento de apreciação das contas da campanha eleitoral em referência, em 6 de outubro de 2020, já depois de proferida a decisão sobre a prestação de contas da campanha eleitoral e em resposta a esta, os Arguidos apresentaram declaração do fornecedor "Artes & Ideias, Lda. - Manuel José Encarnação Rosalino", emitida em 29 de setembro de 2020, de que consta os seguintes elementos:

a) Fatura 1700/206:

i) Cartazes 60x80 em papel couché 200g, com impressão digital a cores;

ii) Autocolantes em papel normal com impressão a cores;

iii) Bandeiras 60x90 em impressão digital em material HV 280g com bainhas reforçadas com aplicação de bastão de suporte.

b) Fatura 1700/208:

i) Programas eleitorais em papel couché 150g e impressão digital a cores.

c) Fatura 1700/209:

i) Canetas já existentes em stock e previamente adquiridas pelo fornecedor em grande quantidade a preço unitário abaixo do habitual;

ii) Folhetos em papel offset 90g com impressão a cores frente e verso e dobras;

d) Fatura 1700/211:

i) Postais impressos a cores frente e verso em papel couché 300g, com dobra, formato final tipo postal 15x10;

ii) Cartazes 60x80 em papel couché 200g com impressão digital a cores.

10.1.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não se provaram os seguintes factos:

1 - Ao agirem conforme descrito nos pontos 7., 8. e 10., os Arguidos representaram como possível que as contas apresentadas não obedecessem integralmente às obrigações legalmente previstas, tendo ainda assim praticado os atos descritos e apresentado as contas nos termos descritos, conformando-se com aquela possibilidade.

2 - Os Arguidos sabiam que as condutas descritas nos pontos 7., 8. e 10. eram proibidas e contraordenacionalmente sancionáveis, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

10.1.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos presentes autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor do Mapa Oficial n.º 1-A/2017 da Comissão Nacional de Eleições, publicado no Diário da República n.º 231/2017, 1.º Suplemento, Série I de 30 de novembro de 2017, páginas 2 a 407, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes dos pontos 2. e 3. dos factos provados resulta do teor da ata de constituição do GCE e seus anexos, a fls. 2 a 24 do PA 71/AL/17/2018 (doravante designado somente por "PA").

A prova dos factos constantes dos pontos 4. e 5. dos factos provados resulta do teor de fls. 25 e seguintes do PA, bem como fls. 103 a 108, onde constam as contas apresentadas e se certifica a sua data de apresentação e posterior entrega do anexo XIII.

Para prova da matéria factual constante dos pontos 6. a 9. dos factos provados teve-se por base as contas apresentadas, nomeadamente o teor dos documentos contabilísticos e bem assim dos documentos de suporte apresentados, os quais não foram impugnados pelos arguidos.

Em especial, no que concerne aos factos descritos em 6. a 8., consideraram-se as faturas constantes de fls. 251, 252, 254, 257 e 259 do Anexo I do PA e o respetivo registo nos mapas M9, M10 e M12 que constam de fls. 54, 55 e 62 do PA.

De notar que se eliminaram dos factos provados as referências constantes da decisão recorrida que davam conta da «incompletude» ou da impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade de determinados preços face aos valores de mercado na ausência de elementos complementares de comparação de preços, na medida em que tais juízos, não tendo índole estritamente factual, devem ser, na medida do possível, evitados neste âmbito. Nesse sentido, dá-se como provado o que consta objetivamente das faturas mencionadas, cuja fidedignidade não foi posta em causa nos autos.

No que tange ao facto descrito em 9., o mesmo foi dado como provado na decisão recorrida com base no alegado no exercício do direito de defesa (em especial a resposta oferecida ao relatório da ECFP, de fls. 146 a 159, que consta a fls. 167), conjugado com a ausência de elementos probatórios recolhidos que o infirmem. Se acrescentarmos, para além disso, que os valores em consideração não exibem magnitudes que tornem tal juízo objetivamente implausível, conclui-se não existir razão válida para não confirmar tal juízo probatório.

No que concerne aos factos descritos em 10., considerou-se a declaração de cedência, constante de fls. 160 do Anexo I do PA, conjugada com os mapas M7 e M17 de fls. 53 e 65 do PA.

A prova da factualidade enunciada em 11. e 12. extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, no essencial, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Ora, sendo manifesto que das faturas a que se refere o ponto 6. dos factos provados não constam elementos indispensáveis para o controlo da licitude material das despesas nele documentadas, não é crível que os arguidos não tenham representado a possibilidade de as mesmas serem irregulares e se terem conformado com esse facto, nem que desconhecessem a exigência legal de discriminação e comprovação das despesas, visto que esta constitui a mais relevante obrigação em matéria de prestação de contas.

A prova dos factos descritos no ponto 13. dos factos provados extrai-se da análise do documento de fls. 32 e 33 do PA, onde se sintetizam as receitas e despesas globais da campanha.

A prova do facto descrita no ponto 14. dos factos provados fez-se com base no documento de fls. 67 a 84 do PA, onde se certifica o pagamento das subvenções públicas.

A prova do facto descrito em 15. resulta do teor do Mapa oficial dos resultados das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 242, de 13 de dezembro de 2013 e no Diário da República, 1.ª série, n.º 89, de 11 de março de 2010, de cuja análise a mesma se extrai.

O facto descrito em 16. resulta de fls. 179 a 187 do PA.

No que se refere aos factos dados como não provados - relativos ao elemento subjetivo do tipo, mas aqui circunscritos a parte dos factos típicos descritos nos pontos 7., 8. e 10. -, a razão de ser do juízo é a circunstância de as condutas em causa não consubstanciarem nenhuma infração. É certo que, na razão de ordem de uma decisão judicial, a apreciação jurídica, nomeadamente quanto ao preenchimento do tipo objetivo, é posterior ao julgamento da matéria de facto, pelo que se trata aqui da antecipação de uma conclusão ainda por obter. Sucede que a atribuição a um agente de um conteúdo mental representativo de um estado de coisas que consiste na divergência entre a sua conduta e um parâmetro - o elemento intelectual do dolo numa infração de dever - pressupõe logicamente, senão um juízo de ilicitude objetiva, pelo menos a verosimilhança desta. Isto é particularmente evidente quando a prova do elemento subjetivo do tipo se baseia em primeira linha, como é o caso das infrações que incidem sobre a violação de deveres funcionais, em presunções judiciais estabelecidas a partir de regras da experiência acerca da conduta e as atitudes dos portadores do estatuto relevante. Há, pois, uma certa e inevitável desarmonia entre a ordem expositiva e a ordem judicativa do processo decisório, atento o figurino linear da primeira e circular da última, desarmonia essa que é reveladora da conhecida aporia metodológica da dicotomia convencional entre questão-de-facto e questão-de-direito.

10.2 - Matéria de direito

10.2.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos do artigo 33.º, n.º 1.

Como se salientou no recente Acórdão n.º 509/2023, que aqui se seguirá de perto, do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico contido no capítulo III do mesmo diploma, decorre que há uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, relativas ao financiamento das campanhas propriamente dito, as quais se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, designadamente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, cujo propósito é viabilizar a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, podemos discernir, como passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais, as seguintes condutas (v. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts. 16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Tem interesse enunciar alguns corolários desta distinção fundamental.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, a distinção releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela decorre que ambas as categorias de infrações, pela sua distinta natureza, são mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis, no sentido em que, embora as infrações formais tenham natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, as duas categorias de infrações não se implicam, nem se excluem mutuamente. Com efeito, o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis, no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

Paralelamente a esta distinção, encontramos ainda alguns tipos contraordenacionais que se centram, não no financiamento das campanhas eleitorais ou na violação dos deveres de prestação de contas e da respetiva forma, mas na violação de deveres acessórios, atinentes ao relacionamento entre os partidos políticos e demais sujeitos participantes em campanhas eleitorais - designadamente grupos de cidadãos eleitores - e a ECFP. É o caso do artigo 47.º da LEC, que tipifica contraordenacionalmente a violação de deves de comunicação e de colaboração e que, nessa medida, visam facilitar o bom desempenho das funções de escrutínio das contas partidárias e das campanhas eleitorais por parte da entidade competente.

Traçado este quadro geral, apreciemos as infrações concretamente imputadas aos recorrentes na decisão sancionatória.

10.2.2 - Imputações aos recorrentes

A decisão recorrida entendeu que os recorrentes incorreram na prática de uma contraordenação prevista no artigo 31.º, n.º 1, da LFP.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS».

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades concorrentes a eleições obedece, assim, a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha eleitoral ao controlo público da respetiva conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente as fontes de financiamento. Nesse sentido, o artigo 15.º da LFP determina que as receitas e despesas da campanha eleitoral constam de contas próprias, as quais devem obedecer ao regime do artigo 12.º do mesmo diploma, onde se firma um conjunto de regras e deveres contabilísticos.

Porém, nem toda e qualquer violação desses deveres releva para o tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP. O Tribunal tem reiteradamente sublinhado que «não há uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da Lei n.º 19/2003 impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º, existindo, inclusivamente, deveres cujo incumprimento não é sancionado com coima» (Acórdão n.º 98/2016). Só releva a inobservância de deveres que se traduza em não discriminação ou não comprovação devida das despesas e receitas da campanha eleitoral. A primeira constitui a omissão, incompletude ou imprecisão na descrição do facto sujeito a contabilização. A segunda constitui a ausência ou insuficiência da titulação ou suporte dos factos sujeitos a contabilização e que sustentam a sua inclusão numa dada conta (v. Acórdão n.º 509/2023).

De acordo com a decisão recorrida, é possível identificar quatro núcleos factuais, suscetíveis de recondução ao tipo de infração previsto no artigo 31.º da LFP (na decisão recorrida, procedeu-se a uma aglutinação dos núcleos i. e iv., aqui cindidos por razões de clareza expositiva e rigor de análise, o que determinou a alteração da ordem de enumeração):

i. Registo de despesas tituladas por documentos contabilísticos de suporte incompletos, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado;

ii. Registo de despesas respeitantes a aquisição de serviços por preço abaixo do valor de mercado e sem justificação suficiente;

iii. Registo de despesas respeitantes a aquisição de serviços por preço acima do valor de mercado e sem justificação suficiente;

iv. Registo de cedência de bens a título de empréstimo titulada por documentos contabilísticos de suporte incompletos, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado.

10.2.2.1 - Comecemos por analisar a imputação i.

Trata-se, segundo a decisão recorrida, da violação do artigo 12.º, n.º 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP, decorrente da realização, por parte da campanha eleitoral, de despesas de aquisição de bens e serviços tituladas por faturas que, pela incompletude do seu descritivo e pela ausência de outros elementos de suporte, impossibilitam a comparação de preços e, com isso, a possibilidade de aferir o custo real e a conformidade legal das operações de aquisição dos bens e serviços em causa.

A matéria de facto relevante para a imputação objetiva consiste nos factos descritos no ponto 6.

A título de enquadramento geral relativo ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, justifica-se reiterar o que se escreveu no recente Acórdão n.º 509/2023:

«Nos Acórdãos n.os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:

«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.

Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.

Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.

No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.

Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

Assim:

- as faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;

- as faturas do grupo (b) são consideradas regulares;

- as faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;

- relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.

Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições -, e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»

Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. -, deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.

Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal -, verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» - designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.

Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão n.º 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo - designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.

Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP.

Cabe sublinhar que a qualificação dos casos dos grupos c) e d) da mencionada tipologia das faturas como casos de infração material, recondutível ao artigo 30.º da LFP, corresponde a uma alteração de orientação jurisprudencial. Em especial, o Tribunal Constitucional tem vindo a considerar, no que aos casos do grupo c) diz respeito, que a divergência não devidamente justificada entre o preço de aquisição e o intervalo de referência que consta da Listagem para o bem ou serviço em causa consubstancia uma violação do dever de comprovação da despesa, nos termos dos artigos 12.º e 15.º da LFP, sancionado no plano contraordenacional através do artigo 31.º do mesmo diploma. O raciocínio subjacente é o de que o arguido, ao não apresentar documentação de suporte que justifique cabalmente o desvio do preço de aquisição em relação ao valor de referência, não logra demonstrar a «razoabilidade» da despesa. Tal ausência de justificação é tomada como razão suficiente para se concluir que a própria fatura é irregular. Considere-se, neste exato sentido, a seguinte passagem do Acórdão n.º 469/2022:

«22.3 - Nas contas ora em análise, foram registadas despesas tituladas por faturas, respeitantes a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites nela previstos, sem que tenham sido juntos quaisquer elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas em questão face ao valor de mercado (cf. o ponto 7. dos factos provados), sendo por isso exigível a apresentação de elementos complementares de comparação de preços de tais despesas, nos termos e para os efeitos já referidos.

As faturas em causa são consideradas irregulares (cf. a alínea c) do n.º 22.2, supra), uma vez que os responsáveis pela apresentação das contas não demonstraram cabalmente, mediante a junção de elementos complementares a razão de ser dos desvios.

Com efeito, no caso em apreço, verifica-se que nas faturas indicadas no ponto 7. dos factos provados se encontram registadas despesas, relativas a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites nela estabelecidos (cf. as duas últimas colunas da tabela constante do mencionado ponto 7., onde constam, respetivamente, o valor unitário do bem ou serviço em questão e o seu valor indicativo constante da referida Listagem). Não tendo os responsáveis pelas contas demonstrado a razão de ser dos desvios, tal implica, por via de uma indevida comprovação das despesas da campanha, que se conclua pelo preenchimento do tipo contraordenacional constante do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP».

Justifica-se reponderar este entendimento. Se o dever de comprovação de uma despesa compreender a demonstração da «razoabilidade» da mesma, incluindo-se neste conceito a prova de que o desvio entre o preço efetivamente pago e o intervalo de referência é justificado, desaparece irremediavelmente a fronteira sobre a qual repousa a dicotomia das infrações formais e materiais. Na verdade, em matéria de despesas de campanha, tal entendimento conduz a uma absorção integral da categoria das irregularidades materiais pela das irregularidades formais, pois todos os casos em que se verifique um desvio injustificado da despesa realizada em relação ao valor de referência são então qualificados como irregularidades formais, ainda que a fatura ou outros elementos discriminem perfeitamente e comprovem cabalmente o valor efetivo de aquisição. Ora, impõe-se distinguir entre o dever de comprovação de uma despesa, que respeita à demonstração de que certo bem ou serviço foi adquirido por determinado valor, e o dever de não realizar despesas não consentidas pela lei, que respeita, inter alia, à conformidade de cada despesa com as exigências constantes dos artigos 8.º e 16.º da LFP. O desvio entre o valor pago e o valor de referência situa-se neste segundo plano: não se trata de um problema de regularidade da fatura, visto que esta discrimina e comprova o que se adquiriu e o valor da aquisição, mas de licitude do ato aquisitivo nela documentado, designadamente se corresponde a uma operação normal de mercado ou a um donativo dissimulado. Reitere-se que o dever de comprovação da despesa é meramente instrumental do controlo da licitude dos financiamentos políticos - do respeito, pois, pelo regime material de financiamento dos partidos e das campanhas, em última análise recondutível aos imperativos constitucionais da igualdade democrática dos cidadãos e da subordinação do poder económico ao político.

A dissolução da dicotomia das infrações formais e materiais, propiciada pela ambiguidade do termo «razoabilidade», para além de um problema de rigor dos conceitos, tem ainda consequências indesejáveis que convém destacar. Em primeiro lugar, ao transmudar em formais desvalores de ordem material, subverte o substrato axiológico do regime, confundindo numa categoria única o acessório, por um lado, e o principal, por outro, em dissonância com a inevitável diferença de gravidade entre ambos, refletida nas diversas molduras sancionatórias dos artigos 30.º e 31.º da LFP. Em segundo lugar, ao importar para o plano formal da comprovação das operações realizadas matéria que se prende com a licitude das receitas e despesas, contribui para desonerar a autoridade administrativa competente de uma atividade instrutória orientada para a descoberta da verdade material e visando o sancionamento das infrações mais graves do ponto de vista da ordem de valores que a lei procura salvaguardar. Em terceiro lugar, tem por efeito a inversão do ónus da prova, uma vez que, interpretando-se a exigência legal de comprovação devida de uma despesa como implicando um dever de justificar a sua razoabilidade, mormente através da demonstração de um fundamento material para a discrepância entre o valor de aquisição e o valor de referência, punem-se ao abrigo do artigo 31.º os arguidos que não lograram demonstrar não terem cometido a infração prevista e punida pelo artigo 30.º do mesmo diploma. Estas consequências não são meras conjeturas, formuladas de acordo com o método hipotético-dedutivo, mas factos documentados nos processos relativos a contas dos partidos políticos ou das campanhas eleitorais, em que os arguidos são invariavelmente sancionados somente pela infração prevista no artigo 31.º da LFP. A interpretação preconizada neste aresto, pelo contrário, harmoniza-se melhor com a ordem legal de valores, promove a aplicação de sanções ao financiamento ilícito e mostra-se idónea a garantir a presunção de inocência dos arguidos. São razões suficientes para a mudança de orientação jurisprudencial».

Vejamos o caso dos autos.

Está em causa material de propaganda, designadamente impressões de programas eleitorais, cartazes e folhetos de diversas espécies, sem que as faturas emitidas especifiquem o tipo de papel em que tais artigos foram produzidos, nem, quanto aos programas eleitorais, se a impressão foi realizada a cores. Segundo a decisão recorrida, a ausência dessas informações obsta a que se possa avaliar a razoabilidade dos preços de aquisição desses materiais.

Vejamos.

O índice dos preços de mercado que operam como parâmetro de regularidade das despesas efetuadas é constituído pela listagem mencionada nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP, e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso vertente, trata-se da Listagem n.º 5/2017 (DR, 2.ª série, n.º 79, de 21 de abril de 2017, parte D, pp. 7647 a 7652).

Aí estão previstos diversos intervalos de custos com material em papel, nomeadamente em virtude da sua dimensão, forma, gramagem e qualidade. Ora, a ausência de descrição completa desses elementos, para os items indicados, impede que se proceda à comparação pertinente, dado que o mercado disponibiliza variedade significativa de cartazes ou de convites, razão pela qual a Listagem n.º 5/2017 contempla múltiplos intervalos de preços neste domínio.

É bom de ver que a exigência de discriminação das faturas é condição necessária de aferição da razoabilidade das despesas que lhes subjazem, pois só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas em questão (identificando-se devidamente a sua natureza, qualidade e quantidade) será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem n.º 5/2017 e, de seguida, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.

No recurso, argumenta a defesa não considerar que as faturas tenham o descritivo incompleto e que, de qualquer forma, não está no poder do comprador compelir o fornecedor a colocar na fatura todos os elementos descritivos que pretenda, sendo certo que não existe uma norma que especifique, de forma clara e precisa, que elementos são esses. Mais alega que a ECFP não especifica previamente a informação que considera suficiente, pelo que a candidatura nunca tem a garantia de que, em momento ulterior, certo tipo de informação não venha a ser considerada imprescindível.

A objeção não procede.

Como se refere na decisão recorrida, a responsabilidade pela emissão da fatura e, como tal, pela descrição que nela é inserida, recai sobre o fornecedor, nos termos do artigo 36.º, n.º 5, alínea b), do Código do IVA. Segundo tal preceito, a fatura deve discriminar «[a] quantidade e denominação usual dos bens transmitidos ou dos serviços prestados, com especificação dos elementos necessários à determinação da taxa aplicável [...]». Ainda que não sejam elementos essenciais para a determinação da taxa de IVA aplicável, é razoável considerar que, quando se trata de artigos gráficos, elementos como a gramagem e qualidade do papel, bem como a natureza da impressão, integram a denominação usual dos bens. Por outro lado, deve sublinhar-se que a infração aqui em causa não consiste na inobservância do disposto no artigo 36.º, n.º 5, alínea b), do Código do IVA, antes na inobservância do dever de justificar determinada despesa, dever esse que impende sobre o candidato eleitoral, o qual se serve, para o efeito, de uma fatura emitida por terceiro. Contudo, a suficiência probatória dessa fatura para provar tal facto é independente da suficiência legal ou da perfeição fiscal da mesma, na medida em que estão em causa sujeitos diferentes e obrigações com extensões e desideratos distintos: ao passo que as exigências colocadas no artigo 36.º, n.º 5, alínea b), do Código do IVA, para a emissão de faturas, têm por finalidade o enquadramento fiscal de certa operação e a determinação da taxa de imposto aplicável, nas contas das campanhas eleitorais está em causa a sindicância da licitude material do ato de realização de despesa. Nessa medida, no caso em que os artigos estão descritos na listagem a que aludem os artigos 24.º, n.º 5 da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC - como sucede para os enunciados no ponto 6. - as faturas devem conter no seu descritivo os elementos de identificação desses artigos ou, não sendo isso viável, deve a campanha fornecer dados complementares que supram as lacunas relevantes daquela.

Fazer esta exigência não equivale a dizer que os valores da listagem constituem limites absolutos ou invioláveis para a campanha, ou sequer que à campanha esteja vedada a possibilidade de adquirir bens ou serviços ali não listados. Porém, sendo a listagem um meio auxiliar na fiscalização das contas, previamente conhecido e objetivo, e prevendo-se nela determinadas categorias de artigos ou serviços com intervalos de preços, seria frustrar a sua função heurística entender que, quando se adquirem bens ou serviços subsumíveis nas categorias nela contempladas, os documentos que titulam tais despesas possam omitir algum dado necessário à realização desse controlo, nomeadamente ao cotejo de preços.

O presente caso integra-se, pois, no grupo a) da citada tipologia jurisprudencial, consubstanciando uma violação do artigo 12.º, n.os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de não discriminação de despesa da campanha eleitoral.

Não obsta a esta conclusão a prova de que «o GCE recorreu ao mercado e às empresas que estabeleceram os preços mais favoráveis para os artigos em questão». Como se argumentou no Acórdão n.º 509/2023, o que está em causa, nos casos enquadráveis no grupo a), é uma verdadeira irregularidade da fatura, um vício formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou».

A circunstância de outros elementos prestados pelos recorrentes no exercício do contraditório ter permitido que se concluísse que as despesas aqui em causa foram praticadas a preços de mercado é seguramente relevante para afastar a hipótese de ter sido cometida uma infração material - a aquisição de bens e serviços a preços inferiores aos praticados no mercado -, mas não a infração formal consubstanciada na apresentação de faturas incompletas, sem que essa incompletude tenha sido suprida por outra documentação apresentada até ao termo do prazo para a prestação de contas. A função do dever de discriminação e comprovação das receitas e despesas - reitere-se - é o de viabilizar a apreciação da licitude material dessas operações, designadamente desonerando a ECFP de solicitar elementos adicionais ou promover diligências mais ou menos onerosas com vista ao apuramento dos factos pertinentes. Não se pode retirar do facto de que, cumpridas tais diligências, se ter comprovado que certas despesas estão de acordo com a exigência legal de que tenham sido praticadas a preços de mercado que as mesmas tenham sido regularmente discriminadas e comprovadas. Assim é porque as infrações formais e materiais são, como se referiu, mutuamente irredutíveis.

Quanto ao elemento subjetivo do tipo, encontra-se preenchido em virtude dos factos 11. e 12. dados como provados, nos termos da motivação correspondente.

10.2.2.2 - Vejamos agora as imputações descritas em ii. e iii., justificando-se a sua apreciação conjunta pela identidade das razões convocáveis para a sua dilucidação.

A factualidade relevante é a descrita nos pontos 7. e 8. dos factos provados.

Ao contrário do que sucede no caso anterior, não se trata aqui de uma incompletude de faturas da qual resulte a impossibilidade de identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou e, por essa via, de apurar o custo real e a conformidade legal do bem em causa. O que se aponta é que os valores de realização dessas despesas divergem dos valores constantes da Listagem n.º 5/2007, seja por serem inferiores (factos descritos em 7.), seja por serem superiores (factos descritos em 8.), sem que se tenha feito prova de que esses desvios eram justificados. A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é, como é bom de ver, um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação.

Sucede que, quanto a estes bens, se provou (v. o ponto 9. dos factos provados) ter o GCE consultado o mercado e optado pelas empresas que praticaram os valores mais favoráveis, pelo que se impõe concluir que a divergência de valores face aos descritos na Listagem n.º 5/2007 está plenamente justificada. Não havendo quaisquer elementos que indiciem intuito fraudulento - note-se que a empresa fornecedora dos bens e serviços é a mesma, isto é, foi a mesma entidade que praticou preços, ora acima, ora abaixo, dos da Listagem n.º 5/2007, sem que os desvios tenham sido maiores em algum dos casos -, não subsiste razão para concluir que os recorrentes violaram a exigência legal de que as despesas se situem dentro dos valores de mercado. Cabe sublinhar, a este respeito, que os valores constantes da listagem não constituem o parâmetro legal da licitude das despesas, antes um instrumento heurístico, apto a firmar presunções e formar orientações neste domínio. Ora, a prova de que foi consultado o mercado e que as aquisições foram feitas pelos preços mais vantajosos constitui elisão da presunção de que o desvio em relação aos valores de referência consubstancia irregularidade material.

Em face do exposto, a decisão recorrida não pode ser corroborada nesta parte.

10.2.2.3 - Vejamos, finalmente, a imputação iv., atinente ao registo de uma cedência de bens à campanha eleitoral a título de empréstimo, documentada de forma insuficiente, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado.

A matéria de facto relevante é a descrita no ponto 10. dos factos provados.

Segundo a decisão recorrida - em termos que aqui se acompanham -, a cedência de bens à campanha eleitoral a título de empréstimo traduz-se na colocação temporária de bens com valor económico ao serviço desta e está sujeita a contabilização pelo respetivo valor corrente de mercado - valor esse que deve ser considerado para efeitos de controlo do limite estabelecido no artigo 16.º, n.º 4, da LFP, isto é, dos limites impostos aos donativos de pessoas singulares.

No caso vertente, está em causa a cedência de "17 vinis colocados nos placares", tendo-se considerado, na decisão recorrida, que no documento que titulou a cedência desses bens se omitiu o tipo de impressão e a dimensão dos vinis em causa e que tal implicou violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, aplicável ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LFP, na medida em que obstou a que se pudesse cotejar o valor em que foi avaliado tal empréstimo com os valores constantes da Listagem n.º 5/2007 e, dessa forma, determinar se a contabilização havia ou não sido feita pelo respetivo valor corrente de mercado.

Afigura-se, contudo, que tal conclusão é insubsistente.

Em primeiro lugar, dada a resposta oferecida pelos arguidos (fls. 167 do PA) ao relatório da ECFP, de maio de 2020 (fls. 146 a 159 do PA), no âmbito do exercício do contraditório na fase administrativa, parece ter ficado esclarecido que os vinis se destinavam a ser colocados nos placares cedidos na mesma ocasião, cujas dimensões foram indicadas, tal como consta na declaração de cedência de fls. 160 do anexo I ao PA. Pode bem dizer-se que este esclarecimento não constitui o suprimento de uma insuficiência de discriminação no momento da prestação das contas, mas a mera explicitação de um facto concludente: o destino comum dos vinis e placares cedidos na mesma ocasião. Não há, pois, razão alguma para se entender que os arguidos violaram o dever de discriminar de forma suficiente a operação em causa.

Em segundo lugar, mesmo que na declaração de cedência tivessem sido especificados a dimensão e o tipo de impressão dos vinis, tal não permitiria recorrer à Listagem n.º 5/2017 para aferir o valor de mercado, na medida em que esta não contempla valores de referência para aluguer destes materiais, mas somente para a sua aquisição ou produção. Ora, nos casos de cedência temporária de bens, o valor pelo qual tal cedência deve ser contabilizada não é o valor venal ou o valor de aquisição ou de produção desses bens, mas o valor representativo da sua cedência temporária, designadamente do seu aluguer ou arrendamento para determinado período de tempo. Sendo evidente que o valor de aquisição ou de produção não coincide habitualmente com o valor de cedência temporária - desde logo porque o valor pecuniário de um empréstimo depende, não apenas do valor do bem cedido, mas em grande medida também do prazo de cedência -, é de concluir não serem os elementos putativamente omitidos decisivos para aferir da violação do limite estabelecido no artigo 16.º, n.º 4, da LFP.

Tratando-se, como se trata, de um tipo de despesa não contemplada na Listagem n.º 5/2017 e, nessa medida, enquadrável nos casos do grupo d), cabia à ECFP demonstrar que o montante indicado nas contas apresentadas carece de credibilidade, por excessivamente elevado ou reduzido, quando confrontado com os valores de mercado; tal demonstração sempre estaria dependente de uma indagação probatória que não foi empreendida. Ora, da mesma forma que a não discriminação das características da "aparelhagem de som para automóvel" (nomeadamente o número de altifalantes, a potência, as dimensões, etc.), cedida temporariamente ao GCE por via do mesmo instrumento de fls. 160 do anexo I ao PA, não determinou que a ECFP tivesse manifestado dúvidas sobre a correspondência do valor indicado pelo cedente com o valor de mercado, exigindo esclarecimentos complementares, a não discriminação do tipo de impressão dos vinis está de acordo com as exigências legais em matéria de prestação de contas.

Em face do exposto, a decisão recorrida não pode ser corroborada nesta parte.

10.2.3 - Consequências Jurídicas

Embora nas suas alegações de recurso os recorrentes não impugnem especificamente a medida concreta das coimas que lhes foram aplicadas, em face do provimento parcial dos recursos, nas partes assinaladas, justifica-se extrair consequências ao nível sancionatório. Trata-se de consequências ao nível do tipo e medida concreta da sanção a aplicar, dado os arguidos não terem sido punidos em regime de concurso de infrações, mas por uma única infração.

Nos termos previstos no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima entre 1 e 80 vezes o valor do IAS fixado para o ano de 2018 (no valor de (euro) 428,90), isto é, entre (euro) 428,90 e (euro) 34.312,00.

No caso concreto, a decisão recorrida ponderou, por um lado, um grau da gravidade da conduta do arguido, medido pelo número de vezes em que o dever de organização contabilística foi violado, bem como pelo peso relativo das infrações no total da despesa e da receita e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual; e ponderando ainda a circunstância de, em momento posterior, os arguidos terem suprido as irregularidades apuradas (ponto 16. dos factos provados), fixou as coimas no equivalente a três salários mínimos nacionais de 2008, perfazendo (euro)1.286,70 para cada arguido.

Segundo o disposto no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifiquem, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação. Assim, são requisitos cumulativos da aplicação da sanção de admoestação: (i) a reduzida gravidade da contraordenação; e (ii) a reduzida gravidade da culpa do agente. Ora, não obstante a elevada importância de que o regime legal do funcionamento e organização das contas dos partidos e das campanhas se reveste no quadro da democracia constitucional - o que, prima facie, se traduz na decisão legislativa de sancionar determinadas condutas praticadas nesse âmbito e na fixação das molduras sancionatórias -, a proporcionalidade das sanções a aplicar implica a ponderação de todas as circunstâncias relevantes.

No caso vertente, estão em causa somente infrações de natureza formal, de reduzida expressão quantitativa e de cuja prática não resultou, para os arguidos, benefício económico algum. Está, pois, preenchida a exigência de reduzida gravidade da contraordenação.

Na ponderação da culpa deve ponderar-se que, tal como resulta do PA, os arguidos responderam a todas as solicitações de esclarecimento feitas pelos auditores externos que, durante a fase administrativa, avaliaram as contas da campanha por mandato da ECFP; deram mostras de conhecer e de terem procurado observar as instruções elaboradas pela ECFP relativas às contas e dirigidas aos grupos de cidadãos eleitores para as eleições em causa (nomeadamente usando os modelos disponibilizados nessas instruções); e, no que ao exercício do contraditório após a elaboração do relatório da ECFP diz respeito, prestaram explicações com elevado grau de minúcia.

Aliás, é plausível considerar que os esclarecimentos então apresentados só não foram mais precisos porque o próprio relatório de 13 de maio de 2020, apesar de apontar a necessidade de esclarecimentos adicionais sobre determinados aspetos das contas, não especifica os elementos concretos em falta. Tanto assim que, uma vez conhecedores do teor da decisão sobre a prestação de contas da campanha eleitoral, onde as omissões são claramente explicitadas, e em resposta a esta, os arguidos juntaram aos autos informação emitida pela empresa produtora dos artigos descritos no ponto 6. dos factos provados. Em suma, encontra-se igualmente verificada a exigência de reduzida gravidade da culpa do agente.

Por tudo isto, encontram-se reunidos os pressupostos de aplicação, a cada arguido, de uma sanção de admoestação pela prática da contraordenação imputada, constituindo tal sanção a justa medida reclamada pelo caso concreto.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar parcialmente procedente o recurso interposto por José António Rondão Almeida e Pedro Manuel Brilha Barrena da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos datada de 15 de março de 2023 e, em consequência:

i. Absolvê-los da prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho:

a) na parte relativa ao registo de despesas respeitantes a aquisição de serviços por preço abaixo do valor de mercado e sem justificação suficiente, nos termos descritos no ponto 7. dos factos provados;

b) na parte relativa ao registo de despesas respeitantes a aquisição de serviços por preço acima do valor de mercado e sem justificação suficiente, nos termos descritos no ponto 7. dos factos provados e

c) na parte bem como ao registo de cedência de bens a título de empréstimo titulada por documentos contabilísticos de suporte incompletos, obstando à aferição da conformidade do preço praticado com o valor de mercado, nos termos descritos no ponto 10. dos factos provados.

ii. Admoestar, cada um dos arguidos, aqui ora recorrentes, ante a conduta descrita sob o ponto 6. dos factos provados e motivação de direito desenvolvida sob n.º 10.2.2.1., por incorrerem na prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 13 de dezembro de 2023. - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Teles Pereira - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - Maria Benedita Urbano - Mariana Canotilho (com reservas quanto à aplicação da suspensão dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid-19 - n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março) - Joana Fernandes Costa (com declaração) - Afonso Patrão (vencido, nos termos da declaração junta) - Rui Guerra da Fonseca - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes.

Acórdão retificado pelo Acórdão n.º 10/2024, de 9 de janeiro de 2024.

Declaração de Voto

Tendo votado o presente Acórdão, não acompanho, contudo, a justificação apresentada no ponto 10.1.3 para dar como não provados os factos descritos em 1. e 2. do ponto 10.1.2.. Ainda que os factos sujeitos a demonstração sejam os correspondentes aos elementos intelectual e/ou volitivo do dolo, creio que o juízo probatório que o Tribunal é solicitado a formular tanto para afirmá-los como para desmenti-los não pode assentar na antecipação do juízo subsuntivo que prevê vir a formular no momento em que tiver de decidir se o quadro factual traçado em juízo preenche ou não o tipo objetivo do ilícito em causa. Na verdade, não creio sequer que nessa antecipação resida a real explicação para a inclusão dos factos acima referidos no elenco daqueles que ficaram por demonstrar. Tal explicação é, quanto a mim, mais simples, decorrendo tão somente da análise conjugada e crítica da prova carreada para os autos. Com efeito, se se provou que as despesas de campanha referidas em 7. e 8. foram precedidas de consulta ao mercado, tendo resultado da opção pelas empresas que praticavam os preços mais favoráveis, não é plausível que os arguidos tenham admitido a possibilidade de, não obstante a prestação desse esclarecimento, as contas apresentadas virem ainda assim a incorrer em qualquer irregularidade, já que tal postularia a suposição de que as candidaturas se encontram proibidas de adquirir bens e serviços pelos valores mais baixos praticados no mercado, o que não é de todo crível. Do mesmo modo, se o Tribunal constata que a cedência dos bens referidos em 10. não se encontra contemplada na Listagem elaborada pela ECFP, naturalmente que não pode ter por demonstrado na atuação dos arguidos qualquer estado mental que pressuponha ou inclua a representação de um desvio em relação ao valor corrente de mercado. Este juízo, que se situa exclusivamente no plano do julgamento da matéria de facto, não se estende, todavia, ao carácter livre, voluntário e consciente da atuação empreendida, atributos que, nada tendo a ver com a consciência da ilicitude (contrariedade à lei), não deveriam, quanto a mim, ter sido dados como não provados. Joana Fernandes Costa.

Declaração de Voto

1 - Vencido.

Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu antes de os autos terem sido remetidos ao Tribunal Constitucional, porquanto considero inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID-19 (n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro - ponto 9. da fundamentação).

2 - A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Ora, a jurisprudência citada no ponto 9. da fundamentação entendeu que a medida de suspensão do prazo de prescrição quanto a ilícitos anteriormente praticados, em face da crise pandémica, «pela sua singularidade, escapa totalmente a ambas as rationes com base nas quais é possível justificar o alargamento às normas sobre prescrição das garantias inerentes à proibição da retroatividade» - isto é, a «defesa do cidadão contra a discricionariedade e o arbítrio ex post facto»; e a «ideia de previsibilidade (por sua vez enraizada no princípio da confiança) das normas, no sentido em que qualquer cidadão, para além de não poder ser surpreendido pela incriminação de um comportamento anteriormente adotado (n.º 1 do artigo 29.º da Constituição), também não pode ser surpreendido pela aplicação de uma sanção mais grave ou por normas processuais materiais de efeitos mais gravosos do que aqueles com que podia contar à data em que praticou os factos».

Para assim concluir, argumentou-se que, por um lado, existiria um «imperativo de proteção da vida e da saúde dos operadores e utentes do sistema judiciário»; por outro, que a «suspensão não é imputável ao Estado»; e, por fim, que «o evento em causa se situ[a] no mais elevado grau daquilo que não é por natureza antecipável, como sucede com a paralisação do sistema de administração da justiça penal ditada pelo súbito e inesperado surgimento de uma pandemia à escala global» (todas as citações são do Acórdão n.º 500/2021, cuja jurisprudência é reiterada no presente Acórdão).

3 - Não posso acompanhar este entendimento.

Em primeiro lugar porque, como sublinha o Juiz Conselheiro Gonçalo Almeida Ribeiro na sua declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 500/2021, «toda e qualquer alteração retrospetiva do regime da prescrição em sentido desfavorável ao agente constitui uma lesão da confiança legítima. [...] Ao aplicar-se a procedimentos pendentes no momento da sua entrada em vigor, o regime substituiu, desta forma, o estado de relativa certeza do arguido quanto ao horizonte da definição da sua responsabilidade por um estado de absoluta incerteza, em virtude da duração indefinida da causa de suspensão. Não creio ser exagerado afirmar que isto constitui, não apenas uma lesão da confiança legítima, como uma lesão de considerável gravidade, razão pela qual - ao contrário do que se argumenta na decisão - me parece que o regime constitui um caso de manifesta retroatividade penal in pejus». Ora, sendo a proibição da retroatividade in pejus uma garantia absoluta, sem admissão de ponderação, a norma aqui aplicada atenta contra o disposto no n.º 1 do artigo 29.º da Constituição.

Em segundo lugar, porque a circunstância de a medida de suspensão retroativa da prescrição não ser em si mesma arbitrária (mas, antes, objetivamente justificável) ou motivada por acontecimentos imprevisíveis é irrelevante para o afastamento do princípio da legalidade criminal. O que este garante é que o agente não veja modificadas as regras da punição depois de praticado o facto; nada diz sobre o conteúdo das normas que pudessem, posteriormente, vir a alterar as condições da punição. Trata-se de um princípio-barreira, a que são alheias todas as considerações quanto à necessidade social de intervenção sancionatória feita pelo Estado quanto a factos anteriormente praticados.

4 - Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, "Suspensão da prescrição do procedimento contra-ordenacional e Covid-19: restrospectiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37).

Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de caráter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada. Em consequência, considero que o procedimento contraordenacional prescreveu a 1 de março de 2023, antes de os autos serem remetidos a este Tribunal. Afonso Patrão.

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