Acórdão n.º 90/2025, de 26 de fevereiro

Acórdão n.º 90/2025

Processo n.º 212/23

Aos vinte e nove de janeiro de dois mil e vinte e cinco, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros João Carlos Loureiro, Joana Fernandes Costa, Carlos Medeiros Carvalho, José Teles Pereira, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Rui Guerra da Fonseca, Maria Benedita Urbano, Dora Lucas Neto, António José da Ascensão Ramos, e Afonso Patrão, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.^mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.^mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas dos partidos políticos, vindos da ENTIDADE DAS CONTAS E DOS FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são recorrentes PARTIDO SOCIALISTA (PS) e ROSA MARIA LOPES DE FREITAS, na qualidade de responsável financeira daquele partido político para as contas anuais de 2016, foi interposto recurso da decisão daquela Entidade, datada de 13 de dezembro de 2022, que sancionou os recorrentes no plano contraordenacional.

2 - Por decisão datada de 19 de julho de 2019, tomada no âmbito do PA 12/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas anuais do PS, referentes a 2016 (v. artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho [Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP»] e artigo 32.º, n.º 1, alínea c), da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro [Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»]).

3 - Na sequência dessa decisão, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o PS e contra ROSA MARIA LOPES DE FREITAS, esta na qualidade de responsável financeira do PS para as contas anuais de 2016, pela prática das irregularidades ali verificadas. Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo apresentado a sua defesa.

4 - Por decisão de 13 de dezembro de 2022, a ECFP aplicou:

a) Ao PARTIDO SOCIALISTA, a sanção de coima no valor de 16 (dezasseis) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €6.816,00 (seis mil oitocentos e dezasseis euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP.

b) A ROSA MARIA LOPES DE FREITAS, a sanção de coima no valor de 7 (sete) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - Desta decisão foi interposto recurso conjunto pelos arguidos PS e ROSA MARIA LOPES DE FREITAS, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), tendo concluído as suas alegações com as seguintes conclusões:

«A. A ECFP aplica ao arguido PARTIDO SOCIALISTA, a sanção de coima de 16 (dezasseis) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de €6.816,00 (seis mil oitocentos e dezasseis euros) pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º n.º 1 da Lei n.º 19/2003 de 20 de junho”.

B. E à arguida ROSA MARIA LOPES DE FREITAS, enquanto Responsável Financeira do partido, a sanção de coima no valor de 7 (sete) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de €2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros) pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º n.º 1 e 2 da Lei n.º 19/2003 de 20 de junho”.

C. Alega que os ora arguidos praticaram (alegadamente, diga-se) todas infrações melhor descritas nos pontos 4., 6., 7., 8., 9. 11., 12., 13. e 14. dos factos provados (para cuja descrição se remete), a título de DOLO EVENTUAL.

D. Considera como violado o artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, e cuja violação conduz ao preenchimento do elemento subjetivo da contraordenação em apreço por força do artigo 29.º n.º 1 e 2 da identificada lei.

E. O Partido Socialista e seu responsável financeiro aqui arguidos não aceitam a decisão condenatória, pois que não praticaram qualquer infração ou irregularidade, o que vai ficar aqui provado junto do Tribunal Constitucional.

F. Refere a ECFP, que foram registados valores de regularização incerta, considerando a incerteza quanto à regularização destes valores (...)

G. Conforme largamente explicitado na resposta, da norma incriminatória, não resulta qual o fundamento da tal incerteza, não se extraindo da norma do artigo 12.º supratranscrito, qual, ou quais as incertezas que estão em causa,

H. A entidade administrativa fiscalizadora e decisória não esclarece que tipo de incerteza está em causa - Incerteza dos montantes? Será? Incerteza no tipo de despesa? Será? Ficamos sem saber, pelo que daí não pode resultar qualquer condenação

I. Apenas refere que a infração exclusivamente sustentada no seguinte facto - Falta de demonstração da respetiva incerteza de recuperabilidade e regularização de saldos.

J. Conforme se comprova do texto acusatório, se uma coisa que não existe é a determinabilidade do tipo legal, uma vez que é pura e simplesmente ininteligível qual ou quais os normativos violados, afetando, na sua totalidade o princípio da legalidade invocado supra (cf. aprofundado na terceira nota prévia supra - ponto II das alegações),

K. Na decisão que deu origem aos presentes autos de contraordenação, nem agora através da acusação aqui sob recurso, é feita prova da alegada infração, bem sabendo que o ónus da prova cabe - “in casu” - ao Estado, através dos seus agentes/ órgãos.

L. Pelo que a acusação agora notificada aos ora arguidos é NULA, não podendo subsistir, nulidade que se invoca para os devidos e legais efeitos.

M. Por outro lado, e não menos importante, os factos que sustentam a presente condenação em relação a todas as infrações são insuficientes ou inadequados para concluir pela existência de qualquer infração contraordenacional.

N. O auto de notícia não menciona - claramente - “os factos que constituem a infração, e as circunstâncias em que foi cometida”, sendo que no caso em concreto tais “circunstâncias”, porque factuais, se apresentavam de extrema importância para indicar e sinalizar que, ou que tipo de infração está em causa.

O. Com efeito, como já referido anteriormente, o auto de notícia apresenta-se amputado de factos, conclusivo, vago e genérico, viciado pela ausência de uma concreta factualidade sinalizadora do (alegado) comportamento infrator dos arguidos, com todas as suas consequências e reflexos em termos acusatórios, quer como delimitador do próprio libelo acusatório e sustentáculo-básico de uma posterior decisão condenatória, quer ainda, e não menos importante, no quadro e em parâmetros do cabal exercício de um direito de defesa por parte dos arguidos.

P. A verdade é que a totalidade dos vícios imputados ao auto de notícia estão vertidos na acusação aqui sob recurso.

Q. E muito embora estejamos no domínio do direito contraordenacional prevenido no RGCO, não se pode ignorar nem minimizar, tal como já foi enquadrado mais acima, o apelo que nos arts.32.º e 41.º se faz ao direito penal e processual criminal, como direito subsidiário, com todas as suas consequências.

R. Assim, e consequentemente, há que considerar nula a acusação aos arguidos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 41.º n.º 1, do DL 433/82 e alínea b) n.º 3 artigo 283.º do CPP.

S. A ECFP lavra em erro na interpretação de tal inciso legal, na medida em que a incerteza, ou a falta dela, não tem qualquer arrimo ao dispositivo legal invocado pela entidade administrativa.

T. E não se diga que da leitura do disposto na Lei n.º 19/2003 (na redação atual) se retira tal efeito da incerteza, na medida em cabe à entidade fiscalizadora (e também sancionadora) indicar qual ou quais os normativos violados, e não aos arguidos fazer um juízo de prognose no sentido de tentar perceber qual a norma violada e em que medida concreta o seja.

U. Logo, e recorrendo à transcrição da norma do artigo 12.º, não se retira qual a incerteza na regularização das contas, ou falta dela, que a ECFP viu, ao ponto de acoimar o Partido Socialista e o seu responsável financeiro ora arguidos.

V. Ora, a lei, in casu o artigo 12.º (na terminologia utilizada pela entidade administrativa a fls. 12 da acusação) transcrito, não refere, nem remete para outras normas, que sustentem a tesis da incerteza invocada pela ECFP.

W. Nem o legislador ao longo de todo o diploma legal faz qualquer referência à matéria da incerteza dos gastos, nem se extraindo da Lei o que tal significa, muito menos a título de infração contraordenacional.

X. Tudo para invocar aqui a inexistência de infração descrita no ponto 5, dos factos provados, devendo a presente acusação ser liminarmente arquivada, atenta a nulidade já invocada.

Y. Ora, cotejadas as normas alegadamente violadas pelos arguidos transcritas supra, não se extrai a conclusão infratora pretendida pela Entidade das Contas.

Z. É que, e invocando o que vem dito em relação ao princípio da legalidade, consagrado nos artigos 29.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e no art. 2.º do RGCO, que tem, como decorrências deste princípio a determinabilidade do tipo legal - que a lei seja certa e determinada - ou seja, «importa que a descrição da matéria proibida e de todos os outros requisitos de que dependa em concreto uma punição seja levada até a um ponto em que se tornem objectivamente determináveis os comportamento proibidos e sancionados e, consequentemente, se torne objectivamente e dirigível a conduta dos cidadãos» e de acordo com o disposto no art.1.º do RGCO que refere que “constitui contraordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima”; e bem sabendo que o citado art.1.º consubstancia o princípio da tipicidade, “significando que a própria lei deve especificar clara e suficientemente os factos em que se desdobra o tipo legal de crime - no caso, de contraordenação - ou que constituem os pressupostos da aplicação da medida de segurança criminal - no caso, da coima, tal significando que só a lei pode definir o que são crimes - no caso, contraordenações - e quais os pressupostos da aplicação de medidas de segurança criminais - no caso, das coimas, a verdade é que a entidade das contas não pode, de moto próprio, enquadrar segundo a sua vontade e interpretação, normas que não apresentam um mínimo de enquadramento legal em relação à interpretação que a própria Entidade Administrativa sancionatória pretende.

AA. Ou seja, a interpretação feita pela entidade das contas não tem um mínimo de acolhimento ou acoito na lei.

BB. Porque estamos a falar de normas sancionatórias, a matéria de facto invocada pela Entidade Administrativa, nas infrações, não tem um mínimo acolhimento na lei sancionatória invocada, razão pela qual a decisão condenatória é nula por violação do princípio da legalidade e da tipicidade prevista nos artigos 29.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alínea c), ambos da CRP,

CC. A matéria de facto carreada para a decisão condenatória aqui sob recurso, não é suficiente, nem encontra qualquer enquadramento nas normas violadas invocadas no libelo acusatório, sendo que, sendo admitida esta interpretação e subsunção que a entidade das contas faz dos factos à norma, será sempre uma interpretação inconstitucional.

DD. E dizemos inconstitucional, porque viola frontalmente o princípio da legalidade, e, como seu corolário, no princípio da tipicidade (no sentido da exigência de uma descrição clara e precisa do facto punível), uma vez que os aqui arguidos estão impedidos de conhecer os elementos essenciais do tipo da infração.

EE. Inconstitucionalidade e nulidade que ficam invocada, com os legais efeitos.

FF. Para a aplicação da sanção (rectius: coima), porém, é mister ainda que o facto, além de típico e antijurídico, seja censurável, isto é, reprovável.

GG. Logo a punição do agente tem de fundar-se num juízo de reprovação do autor pela formação da vontade e que a concreta sanção nunca pode ser mais grave do que aquele mereça segundo a sua culpa.

HH. Donde, a descoberta da verdade material não consiste somente na averiguação do ilícito material, mas também, e sobretudo, na indagação do elemento subjetivo da infração, já que a imputação da responsabilidade contraordenacional só é possível se o comportamento do agente for censurável.

II. O libelo acusatório não dá nota de nenhum facto suscetível de, juridicamente qualificado, preencher a culpa do arguido (maxime sob a forma de culpa), sendo certo que essa factualidade não se presume, antes é elemento subjetivo do tipo, pelo que deve ser comprovada para que o ilícito doloso seja preenchido.

JJ. O que é bastante e suficiente para afastar a imputada responsabilidade do arguido, pois “no direito de mera ordenação social a condenação não pode ter lugar independentemente de culpa.

KK. Agir com culpa significa atuar por forma a que a conduta do agente mereça a reprovação ou censura do direito: o lesante, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, podia e devia ter agido de outro modo; está, portanto, arredada a admissibilidade de uma responsabilidade objetiva...

LL. Conforme já ficou dito mais acima na quarta nota (vide: ponto I das notas prévias), no caso que aqui nos ocupa, e porque o diploma legal invocado no libelo acusatório da entidade administrativa ECFP não faz referência à punição a título de negligência, os arguidos apenas podem ser punidos a título de dolo.

MM. E o dolo não se presume, tem que ser provado pela entidade fiscalizadora/instrutora/decisória; o que não aconteceu, na medida em que a ECFP não prova a existência de culpa na modalidade de dolo (direto, necessário ou sequer eventual), para assim fundamentar a aplicação de uma coima.

NN. A Entidade Administrativa invoca no texto da decisão DOLO EVENTUAL dos arguidos pela prática das infrações que vêm noticiadas, e agora sob a forma de condenação, e nada prova, nada refere porque o dolo eventual, nada comprova, não ouviu o representante dos arguidos… nada.

OO. Da decisão condenatória nada resulta para além da decisão (conveniente) que os arguidos agiram com DOLO, referindo que “… atuação dolosa de ambos os arguidos, sob a modalidade de dolo eventual…” Apenas porque sim...

PP. Nos termos do disposto no artigo 7.º, n.os 1 e 2, do RGCO, as coimas podem aplicar-se tanto às pessoas singulares como às pessoas coletivas, sendo estas responsáveis pelas contraordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções.

QQ. Sendo o arguido Partido Socialista uma pessoa coletiva, a imputação a título de dolo ou de negligência exige a atuação dolosa ou negligente por parte de uma ou mais pessoas físicas, agindo no exercício das suas funções, em nome e no interesse dessa mesma sociedade/pessoa coletiva.

RR. Deste modo, a responsabilidade contraordenacional da pessoa coletiva pressupõe, necessariamente, uma conduta de um seu órgão ou de um seu representante, no exercício das suas funções.

SS. Tal conduta do órgão ou do representante (agente, empregado, etc.) da pessoa coletiva pode consistir na autoria (imediata ou mediata) ou na instigação do ilícito contraordenacional imputado ao arguido, ou, ainda, na cumplicidade no facto contraordenacional.

TT. Remetendo para a resposta apresentada, os arguidos nunca poderiam praticar a infração sobre a incerteza, se não é possível extrair que tipo de infração é essa que sustenta a incerteza invocada pela entidade administrativa.

UU. Ora, perante o que foi dito em sede de resposta, e perante esta concretização, verifica-se que a decisão da autoridade administrativa não faz uma descrição suficiente dos factos que consubstanciam a imputação à mesma da contraordenação em causa, desde logo no que respeita aos elementos subjetivos das infrações.

VV. Lida e relida a decisão da autoridade administrativa, constata-se, sem hesitação, que, no tocante (designadamente) à fundamentação da imputação subjetiva das infrações, a mesma não é, de modo algum, efetuada, pois que refere apenas [«…os arguidos agiram com dolo eventual...»]

WW. Ou seja, o que a entidade administrativa refere unicamente na decisão condenatória é que os arguidos agiram com dolo eventual, e a interpretar normativos legais que ela (entidade das contas) entende que encerram em si mesma um conceito de incerteza, que como já ficou dito, não tem qualquer enquadramento na lei sancionatória que nos tem ocupado neste processo.

XX. Quanto a esta matéria remetemos para os ensinamentos dos jurisconsultos Germano Marques da Silva e Figueiredo Dias, transcritos nos artigos 41.º a 43.º e 55.º a 61.º supra.

YY. A ECFP não quantificou o beneficio económico com a (alegada) infração, e fez tábua rasa do disposto no citado artigo 18.º, ao não considerar, aquando da medida da pena, o simples facto de não existir qualquer beneficio económico, com as legais consequências.

ZZ. Concluindo-se que a doutrina hoje dominante conceitualiza o dolo, na sua formulação mais geral, como o conhecimento e vontade de realização do tipo objetivo de ilícito, sendo o conhecimento o momento intelectual e a vontade o momento volitivo de realização do facto.

AAA. Da presente decisão condenatória da entidade das contas, não consta (mesmo em termos simplificados, mas próximos de uma acusação penal) o relato dos factos que possam integrar o dolo ou a negligência dos aqui arguidos, não bastando invocar uma série de normas, e criar, assim, um novo conceito de atuação segundo a incerteza, para daí inferir a existência de dolo [ou até de negligência inconsciente]

BBB. Ora, a decisão da autoridade administrativa deve conter os elementos essenciais para, caso haja impugnação judicial, valer como acusação, e, caso não haja, valer como decisão condenatória.

CCC. A decisão da autoridade administrativa ora em análise é manifestamente infundada, por ausência de descrição bastante de factos relevantes para a incriminação.

DDD. A decisão da autoridade administrativa, ao não enunciar os referidos factos, é nula, de acordo com o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, al. b), do RGCO, 374.º, n.º 2, e 379.º, n.º 1, al, a), do C. P. Penal (estes aplicáveis ex vi do artigo 41.º, n.º 1, do referido RGCO).

EEE. A falta de indicação daqueles factos constitui, ela própria também, falta de fundamentação da decisão da autoridade administrativa, tal como exigido na parte final da alínea c) do n.º 1 desse mesmo preceito legal.

FFF. Nulidade que fica invocada para toda a decisão condenatória, e que o Tribunal Constitucional não deixará de conhecer.

GGG. Errou a entidade das contas na apreciação dos factos que enquadram as identificadas infrações, não tendo apreciado a resposta apresentada, ou se a apreciou fez tábua rasa das notas apresentadas, e que comprovam o erro em lavrou ao condenar os arguidos nos termos constantes na acusação aqui em crise,

HHH. Quanto à infração melhor descrita no ponto 5. da condenação aqui sob impugnação, os arguidos afirmam que, numa situação de necessidade e por dificuldade momentânea na obtenção das assinaturas bancárias, foram efetuados dois pagamentos de despesas em numerário, através da conta de caixa, a título de adiantamento, numa situação de necessidade e por dificuldade momentânea na obtenção de assinaturas bancárias, numa ilha que se caracteriza pela insularidade, que faz com que, por vezes as normas aplicáveis, pareçam distantes da realidade.

III. Contudo, os dois pagamentos permitem identificar o montante e o destinatário do pagamento.

JJJ. Não existe qualquer intenção de violar a lei, pelo que não se lobriga, qualquer violação n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 19/2003, decisão que deve ser revertida pelo Tribunal.

KKK. Quanto à infração melhor descrita no ponto 6. da condenação aqui sob impugnação, e conforme já largamente explanado em sede de resposta ao relatório e em sede de defesa, as contas apresentam saldos devedores nas contas de ativo, resultantes das dívidas de responsáveis financeiros de federações e de secções.

LLL. Os valores em questão respeitam a adiantamentos efetuados pelo PS aos seus responsáveis financeiros, que aguarda o recebimento da respetiva documentação suporte de despesa.

MMM. A rubrica responsáveis financeiros reflete os movimentos financeiros com os responsáveis das Federações e das Secções, de acordo com as competências que lhes foram atribuídas pelos artigos 10.º e 11.º do Regulamento Financeiro do PS sob designação do respetivo Secretariado, com mandato de órgão eletivo de duração de dois anos.

NNN. Os responsáveis financeiros são militantes, que oferecem gratuita e generosamente a sua colaboração ao Partido, o que por vezes, torna mais difícil o estrito cumprimento de regras internas, procedimentos e prazos.

OOO. Assim, não se vislumbra, por parte dos arguidos qualquer violação do dever genérico de organização contabilística previsto no n.º 1 e 2 do artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, mas antes um pertinaz esforço de regularização de situações bem identificadas.

PPP. Quanto à infração melhor descrita no ponto 8. da condenação, e conforme referido, as contas do PS apresentam saldos credores nas contas de passivo, resultantes das dívidas aos responsáveis financeiros de federações e de secções.

QQQ. Tal como evidenciado no ponto 6. supra, a rubrica responsáveis financeiros reflete os movimentos financeiros com os responsáveis das Federações e das Secções, de acordo com as competências atribuídas pelo Regulamento Financeiro do PS, sob designação do respetivo Secretariado, com mandato de órgão eletivo de duração de dois anos.

RRR. Os saldos com os Responsáveis Financeiros das Federações/Secções são temporários, as despesas suportadas pelos Responsáveis Financeiros são meros adiantamentos destes, que são regularizados assim que exista verba disponível, ou transformados, por vontade do credor, em contribuição de militante/filiado, emitindo o respetivo recibo e como tal contabilizado.

SSS. O responsável financeiro, não é um terceiro qualquer, mas sim um militante eleito para o respetivo Secretariado, que oferece gratuita e generosamente a sua colaboração ao Partido, a quem compete autorizar e controlar as despesas da Secção, bem como o cumprimento em termos administrativos e financeiros das regras impostas pela Lei e pelos procedimentos emanados pela Sede Nacional.

TTT. Remetemos para as explicações apresentadas supra, vide artigos 92.º a 95.º das alegações.

UUU. Não se verifica, por parte dos ora arguidos qualquer violação do dever genérico de organização contabilística previsto no artigo 12.º da Lei n.º 19/2003, uma vez que estes procedimentos são meros adiantamentos fundamentados no orçamento de cada Federação/Secção, e mesmo que assim não fosse, sempre seriam contribuições de militantes.

VVV. Pelo que andou mal a ECFP em decidir pela aplicação de sanção ao PS e seu responsável financeiro, decisão esta, que deve ser revertida pelo Tribunal.

WWW. Quanto à infração melhor descrita no ponto 9. da condenação, e conforme já largamente elucidado, em sede de resposta ao relatório e em sede defesa, a rubrica de fornecedores apresenta um saldo credor global de €3.372.172, considerando o passivo corrente (€3.024.416) e o passivo não corrente (€347,756), tendo nos dois exercícios seguintes sofrido um acréscimo para €5.024.450 em 31 de dezembro de 2017, em consequência da integração das contas das campanhas autárquicas de 2017 e uma diminuição para €3.264.156 em 31 de dezembro de 2018, conforme documentação junta aos autos.

XXX. O Partido Socialista tem delineado e executado um plano de redução de dívida para com os fornecedores, através da celebração de vários acordos de pagamento, com dívidas bem quantificadas e identificadas, que tem cumprido escrupulosamente.

YYY. Remetemos para as explicações apresentadas supra, vide artigos 97.º a 107.º das alegações.

ZZZ. Logo, não existe qualquer violação do dever genérico de organização contabilística, antes, existe um claro esforço de contabilizar despesa real mesmo quando ainda não consta dos registos o respetivo documento contabilístico.

AAAA. Quanto à infração melhor descrita no ponto 10. da condenação e conforme já largamente explanado em sede de defesa, nas situações em que o PS toma conhecimento da existência de um contrato de arrendamento ou informação junto do site da Autoridade Tributária (comunicação de contrato de arrendamento), procede ao registo contabilístico das respetivas rendas, independentemente do atraso no envio dos recibos por parte de alguns responsáveis financeiros ou da sua emissão pelos próprios senhorios, conforme documentação junta aos autos.

BBBB. Pelo que, não pode o Partido Socialista, atento o referido, ser sancionado por um erro, que, entretanto, foi devidamente corrigido.

CCCC. Considera a entidade administrativa que os arguidos apresentaram tardiamente, os documentos comprovativos do alegado, contudo, isso não corresponde à verdade.

DDDD. Não existe qualquer omissão, nem junção tardia de documentação, pelo que, mais uma vez entendem os ora arguidos que andou mal a ECFP em decidir pela aplicação de sanção ao PS e seu responsável financeiro, decisão que deve ser revertida pelo Tribunal.

EEEE. Quanto a esta questão, diremos, no mínimo, que esta decisão de recusa em aceitar documentos como meio de prova, em sede de defesa é totalmente inadmissível, pois que, mais uma vez invocamos o que ficou dito quanto à essência do presente processo contraordenacional [ex vi: segunda nota prévia (ponto II supra)], que é um processo de cariz sancionatório, que tem como aplicação subsidiária o direito penal e processual penal.

FFFF. A este propósito veja-se o que vem referido no AC. TC n.º 319/99, de 26MAI de 1999, in DR, 2.ª série, n.º 247, de 22OUT99, que “não só se aplicam ao ilícito contraordenacional garantias constitucionalmente atribuídas ao direito penal (v.g., princípios da legalidade e da aplicabilidade da lei mais favorável), como também existe um evidente paralelismo entre o processo penal e o processo-contraordenacional, que é conformado por princípios básicos daquele, tendo em atenção os interesses subjacentes”.

GGGG. Aliás, no que se refere ao direito de audiência e de defesa é a própria Constituição que expressamente os assegura ao agente de qualquer contraordenação.

HHHH. Quando em sede defesa, os aqui arguidos, apresentaram um meio de prova, que inviabiliza, por completo a infração invocada pela ECFP, não pode esta entidade administrativa vir dizer que esta prova foi apresentada de forma extemporânea, atentas as razões (claras e simples) que estamos dentro da fase de defesa no âmbito de um procedimento sancionatório, razão pela qual a ECFP violou, frontalmente e forma ostensiva o direito de defesa do arguido, direito constitucionalmente previsto.

IIII. Por isso não temos dúvida que o Tribunal Constitucional, na condição de guardião da Constituição, não vai deixar passar em branco esta flagrante violação do disposto no n.º 10 do artigo 32.º da CRP.

JJJJ. A não produção de prova “oferecida” pelos arguidos na sua defesa, in casu a recusa em aceitar a prova documental, que não tenha sido precedida de despacho (prévio, durante a fase de instrução) que fundamente tal decisão, constitui nulidade nos termos do disposto no artigo 120.º, n.º 2 alínea d) do Código do Processo Penal, aplicável ao caso por força da remissão operada pelo artigo 41.º do RGCO.

KKKK. O legislador encontrou uma fórmula lúcida para garantir “às partes” manterem o controlo do processo na fase instrutória, como sendo: i) o arguido apresenta os meios de prova que considera importantes para o objetivo proposto, como seja o arquivamento dos autos; por seu lado, ii) a entidade Administrativa munida seu ius imperii pode recusar a totalidade, ou parte desses meios de prova assim apresentados. Esta é a praxis.

LLLL. Contudo, o poder da Administração também não pode ser absoluto, o que desequilibraria por completo a relação de poder; e neste ponto o legislador é bem claro, e tem sido acompanhado por vasta jurisprudência dos tribunais superiores (que citamos supra e para a qual remetemos), a entidade Administrativa que preside à instrução do processo pode recusar os meios de prova “oferecidos” na fase da defesa, devendo, contudo, fundamentar a recusa em praticar os atos requeridos pelo arguido, v.g.: a recusa de documentação que comprova o contrário do alegado pela entidade instrutora do processo.

MMMM. A fundamentação da recusa permite que o arguido, numa sã relação, e ainda na fase instrutória de investigação e produção de prova, controle, através dos competentes tribunais (in casu o TC), a decisão de recusa dos meios de prova apresentados (cf. nota 9 supra),

NNNN. A recusa em aceitar a documentação junta como meio de prova foi uma decisão surpresa, vertida na decisão condenatória.

OOOO. A preterição do direito de defesa no processo de contraordenação constitui nulidade insanável (vide nota supra).

PPPP. Consagra o artigo 50.º do RGCO, o direito de defesa do arguido, exigindo que lhe seja assegurada a efetiva e material possibilidade de produzir provas que considere indispensáveis para fazer valer a sua posição, e é NULA a decisão administrativa proferida nos autos, por ofender o direito de defesa do arguido.

QQQQ. E é NULA por violação do comando constitucional ínsito no n.º 10 do artigo 32.º da CRP), e bem assim dos artigos 120.º n.º 2 alínea d) e 379.º n.º 1 al. c), ambos do CPP, por aplicação do disposto no artigo 41.º n.º 1 do RGCO.

RRRR. Nulidade que fica aqui invocada para os devidos e legais efeitos.

SSSS. E, não podemos esquecer que estamos a falar de um processo sancionatório, processos estes que obedecem a um núcleo essencial e intocável de respeito pelo princípio do contraditório que impede a prolação de decisão sem ter sido dada ao arguido a oportunidade de discutir, contestar e valorar.

TTTT. A decisão condenatória, violou o disposto nos arts. 55.º e 64.º, n.º 3 do RGCO, por preterição de um formalismo legal fundamental à recusa da produção de prova.

UUUU. Face a tudo o descrito supra, e prestada toda a informação pertinente ao cabal esclarecimento destas situações, tanto em sede de esclarecimentos, como em sede de promoção e agora em sede de alegações, deve a presente infração ser devidamente arquivada, sem mais diligências adicionais.»

6 - Por deliberação de 15 de fevereiro de 2023, tomada ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.

7 - Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 15 de março de 2023, pelo qual se admitiu liminarmente o recurso interposto.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

9 - Notificados, os recorrentes não apresentaram resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

10 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que, à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, não havia ainda procedimento contraordenacional instaurado, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica, por se tratar de processo novo.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas algumas considerações no Acórdão n.º 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa diz respeito à competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como aplicar as respetivas coimas que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).

Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas [artigo 9.º, alínea e), da LTC].

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

11 - Em face do teor das alegações, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 13 de dezembro de 2022, são as seguintes:

a) Questão prévia: nulidade da decisão recorrida;

b) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

c) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

d) Medida concreta das coimas.

C. Apreciação do recurso

12 - Questão prévia: nulidade da decisão recorrida

12.1 - Os recorrentes sustentam a nulidade da decisão recorrida, fazendo assentar a sua pretensão em três ordens de razões.

Em primeiro lugar, consideram que o tipo infracional previsto no artigo 12.º da LFP, pela sua indeterminabilidade, viola o princípio da legalidade. Em concreto, defendem os recorrentes, a propósito da imputada incerteza constante dos pontos 6., 8. e 9. dos factos provados descritos na decisão recorrida, que «[d]a norma incriminatória não resulta qual o fundamento da tal incerteza, não se extraindo da norma do artigo 12.º supratranscrito, qual, ou quais as incertezas que estão em causa» (v. ponto G. das conclusões), mais referindo que «[a] entidade administrativa fiscalizadora e decisória não esclarece que tipo de incerteza está em causa - Incerteza dos montantes? Será? Incerteza no tipo de despesa? Será? Ficamos sem saber, pelo que daí não pode resultar qualquer condenação» (v. ponto H. das conclusões).

Em segundo lugar, sustentam que os factos constantes da decisão recorrida «[s]ão insuficientes ou inadequados para concluir pela existência de qualquer infração contraordenacional» (v. ponto M. das conclusões), concluindo que «[h]á que considerar nula a acusação aos arguidos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 41.º n.º 1, do DL 433/82 e alínea b) n.º 3 artigo 283.º do CPP» (v. ponto R. das conclusões). Ainda a este propósito, defendem que «[a] decisão da ECFP é manifestamente infundada, por ausência de descrição bastante de factos relevantes para a incriminação» (v. ponto CCC. das conclusões), assinalando, em particular, a ausência dos factos que integram o elemento subjetivo do tipo contraordenacional.

Finalmente, vêm os recorrentes insurgir-se contra a decisão da ECFP que não admitiu os meios de prova apresentados no âmbito da defesa, referindo que «[q]uando em sede defesa, os aqui arguidos, apresentaram um meio de prova que inviabiliza, por completo a infração invocada pela ECFP, não pode esta entidade administrativa vir dizer que esta prova foi apresentada de forma extemporânea, atentas as razões (claras e simples) que estamos dentro da fase de defesa no âmbito de um procedimento sancionatório, razão pela qual a ECFP violou, frontalmente e forma ostensiva o direito de defesa do arguido» (v. ponto HHHH. das conclusões), razão pela qual se deveria considerar nula a decisão recorrida, «[p]or violação do comando constitucional ínsito no n.º 10 do artigo 32.º da CRP, e bem assim dos artigos 120.º n.º 2, alínea d) e 379.º n.º 1 al. c), ambos do CPP» (v. ponto QQQQ. das conclusões).

Não lhes assiste razão.

12.2 - Resulta das razões que fundamentam a nulidade invocada pelos recorrentes que o artigo 12.º da LFP não observa as exigências de determinabilidade que decorrem do princípio da legalidade. A questão que se coloca passa por saber se, na ausência de explícita definição, constante do artigo 12.º da LFP, de um dever positivo de garantir a certeza quanto a certos atributos da informação contabilística prestada nas contas anuais - neste caso, a certeza associada à natureza, recuperabilidade e regularização dos saldos indicados em 6., 8. e 9. dos factos provados descritos na decisão recorrida -, está assegurada a determinabilidade do tipo infracional cujo incumprimento vem imputado. O problema, colocado nestes termos, convoca, como ponto prévio, uma tomada de posição acerca da extensão do princípio da tipicidade ao domínio contraordenacional. Recorde-se, a este propósito, que o Tribunal Constitucional tem afirmado que a exigência de determinabilidade dos tipos é menor no direito contraordenacional do que no plano criminal (v. Acórdão n.º 41/2004), argumentando que «[a] exigência da determinabilidade na definição dos deveres impostos aos administrados que podem ser sancionados administrativamente não impede o recurso a conceitos indeterminados. [...] Daqui resulta que os tipos contraordenacionais podem revestir maior maleabilidade, desde que acautelem a determinabilidade objetiva das condutas proibidas. Certo é que não se encontra afastada a possibilidade de recurso a conceitos indeterminados, desde que a sua utilização não obste à determinabilidade objetiva da conduta proibida» (v. Acórdão n.º 231/2020).

Sobre a concreta questão de determinabilidade trazida pelo recorrente, importa notar que, embora da letra do artigo 12.º da LFP não resulte a previsão de um dever positivo de garantir a certeza de certas qualidades da informação contabilística prestada - antes se prevendo, nesta disposição, um dever genérico de organização contabilística (n.º 1), concretizado com recurso aos princípios aplicáveis ao Sistema de Normalização Contabilística (n.º 2) -, certo é que o conteúdo deste tipo infracional só pode ser determinado tomando em consideração as particularidades interpretativas que resultam da especialização de conhecimentos pressuposta pela LFP. Com efeito, o domínio especializado que a LFP regula - o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - implica o recurso a normas extralegais e a conceitos técnicos, próprios da realidade contabilística, que, por conjugação com normas de alcance geral previstas na LFP, garantem a completude da previsão da conduta típica. O domínio de conhecimentos contabilísticos pressuposto pela da LFP manifesta-se ainda na especial qualidade dos destinatários das normas de dever, que, por serem intervenientes principais na atividade governada por aquele diploma, se apresentam como intérpretes especialmente habilitados. O que se exige a um partido político que apresenta contas anuais não é, quanto à compreensão do alcance de normas de natureza técnica, o que se exige a um sujeito sem contacto com o contexto da atividade em causa.

Em suma, sendo possível dizer que do sentido literal do artigo 12.º da LFP, entendido de acordo com o uso geral da linguagem, não parece resultar uma função de orientação completa de comportamentos, não se pode duvidar que o conteúdo desta norma, no sentido de que exige certeza quanto à qualidade da informação prestada, na medida em que o seu reverso se traduziria numa obscuridade incompatível com o princípio da transparência, é perfeitamente compreensível para os destinatários, que razoavelmente se presumem dotados dos conhecimentos em matéria contabilística que os capacitam para a observância das exigências legais. Não se verifica, pois, nenhuma violação do princípio da legalidade.

12.3 - Relativamente à invocada nulidade por ausência de factos que consubstanciem a imputação da infração pela qual foram condenados, em particular no que respeita à descrição dos factos correspondentes aos elementos subjetivos da infração, conforme exigido pelo artigo 58.º do RGCO, entendem os recorrentes que a decisão recorrida é nula, por ausência de descrição de factos relevantes para o preenchimento do tipo.

Importa, a este propósito, sublinhar a distinção entre o plano dos vícios intrínsecos de um determinado ato processual - neste caso, da decisão administrativa sancionatória - e o plano do respetivo mérito, designadamente no que respeita ao acerto das operações de qualificação e subsunção indispensáveis para a recondução dos factos ao tipo contraordenacional. A eventual invalidade da decisão administrativa ora impugnada coloca-se no primeiro dos planos enunciados, verificando-se quando esta não contenha factos que permitam sequer efetuar ou sindicar o juízo de tipicidade. Assim, a decisão de aplicação de uma coima, carecendo dos elementos referidos no artigo 58.º do RGCO, estará suficientemente fundamentada desde que se mostrem justificadas as razões pelas quais é aplicada determinada sanção ao(s) arguido(s), de modo que este(s), tomando conhecimento da decisão, possa(m) compreender, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões pelas quais se tomou a decisão condenatória e, consequentemente, esteja(m) em condições de impugnar tais fundamentos.

No caso dos autos, não assiste razão aos recorrentes quando defendem que a decisão recorrida não contém os factos suficientes para decidir sobre a imputação das infrações contraordenacionais que são objeto dos presentes autos. Conforme resulta da leitura de tal decisão, é manifesto que da mesma consta a descrição da matéria factual suficiente para julgar a causa, pois foram dados como provados factos atinentes ao tipo objetivo (v. pontos 1. a 10. dos factos provados na decisão recorrida) e ao tipo subjetivo do ilícito imputado (v. os pontos 11. e 12.), bem como factos relevantes para a graduação da medida da coima a aplicar. É igualmente manifesto que a decisão impugnada se encontra fundamentada, quer no que respeita às razões pelas quais se consideraram provados os factos pertinentes, quer no que respeita à recondução dos mesmos às normas jurídicas tidas por relevantes. Tal decisão contém, por isso, todos os elementos exigidos no artigo 58.º, n.º 1, do RGCO, designadamente os elementos a que se referem as alíneas b) e c) deste preceito.

12.4 - Por último, defendem os recorrentes que a decisão recorrida é nula, por ter considerado extemporânea a prova apresentada no âmbito da sua defesa. Ora, sempre se diga que a decisão recorrida não desconsiderou esta prova, antes lhe tendo atribuído relevância para efeitos de ponderação da medida concreta da coima a aplicar (v. ponto 15. dos factos provados na decisão recorrida), designadamente pelo significado que a colaboração dos recorrentes assume no contexto das necessidades preventivas associadas à punição. Por outro lado, ao considerar que os elementos de prova apresentados não servem para contrariar a irregularidade pressuposta pelo tipo infracional, a decisão recorrida não violou os direitos de defesa dos recorrentes, conciliando-se perfeitamente com a jurisprudência constitucional nesta matéria. Como tem o Tribunal Constitucional observado, a apresentação, no contexto do exercício do direito de defesa dos arguidos, de elementos retificativos idóneos a suprir irregularidades «[n]ão exclui a relevância contraordenacional do já verificado incumprimento, pois os deveres que decorrem da LFP em matéria de prestação de contas anuais deveriam ter sido observados, em sede de procedimento administrativo, até à prolação da decisão declaratória» (v. Acórdão n.º 869/2023). De igual forma, afirmou-se recentemente, no Acórdão n.º 569/2024, que «qualquer esclarecimento ou retificação na prestação de contas de campanha só poderá relevar para efeitos de apreciação da sua regularidade se ocorrer na fase instrutória e em tempo útil, ou seja, no prazo que para tal for concedido nos termos previstos no referido artigo 27.º, n.º 6, da LFP − ou, no limite, até ao momento da decisão no âmbito do procedimento administrativo que aprecia a regularidade das contas, nos termos do disposto no artigo 43.º da LEC.»

As infrações imputadas aos recorrentes consubstanciam-se, pois, com a apresentação das contas anuais ora em análise, sendo no âmbito do procedimento destinado a apresentação e verificação da regularidade dessas contas - até ao momento em que é proferida a decisão declaratória da ECFP e em que se concluiu pela apresentação das contas com irregularidades - que os recorrentes deveriam ter juntado os elementos em falta ou prestado os esclarecimentos necessários. Recorde-se que a ECFP, na decisão declaratória datada de 19 de julho de 2019, julgou verificadas as irregularidades que fundamentam a imputação contraordenacional. Embora nada obste a que os recorrentes, no âmbito do procedimento contraordenacional, apresentem a sua defesa e produzam a prova que entendam pertinente no sentido de demonstrar que não praticaram a contraordenação que lhes é imputada, a verificação das irregularidades está consolidada, apenas podendo os elementos retificativos juntos no decurso do procedimento contraordenacional ser valorados na determinação da medida da coima, no âmbito do artigo 18.º do RGCO, conforme refere a decisão recorrida.

Improcedem, pois, as razões pelas quais os recorrentes invocam a nulidade da decisão recorrida.

13 - Matéria de facto

13.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O Partido Socialista é um Partido Político português, tendo sido constituído em 1 de fevereiro de 1975 e encontrando-se registado no Tribunal Constitucional.

2 - Por comunicação escrita, datada de 20 de dezembro de 2016, foi identificada como responsável financeira pelas contas anuais do Partido, respeitantes ao ano de 2016, Rosa Maria Lopes de Freitas.

3 - O PS apresentou, em 31 de maio de 2017, as contas relativas ao ano de 2016.

4 - Nas contas apresentadas pelo Partido foi registado pela Federação Regional dos Açores o pagamento das seguintes despesas, em numerário, através de caixa:

4.1 - Em 30 de abril de 2016, pagamento de recibo verde n.º 4000002, no valor de €600,00; e

4.2 - Em 31 de julho de 2016, pagamento de “kms” Orlando (7000006), no valor de €600,00.

5 - Nas contas apresentadas verifica-se incerteza quanto à natureza, recuperação e regularização dos seguintes saldos devedores registados no balanço, referentes a adiantamentos efetuados pelo Partido aos responsáveis das seguintes federações, que no ano de 2016, ou não apresentaram movimento contabilístico ou apresentam movimentos contabilísticos de reduzido valor:

6 - Nas contas apresentadas pelo PS verifica-se incerteza quanto à natureza e regularização dos seguintes saldos do passivo respeitantes a financiamentos efetuados pelos responsáveis das federações e secções por, no ano de 2016, não registarem variação ou registarem um agravamento, nos seguintes termos:

7 - Nas contas apresentadas pelo Partido Socialista verifica-se incerteza quanto à natureza e regularização dos seguintes saldos do passivo, decorrente da circunstância de:

7.1 - Os seguintes saldos credores e devedores da rubrica fornecedores não registarem movimento no ano de 2016:

7.2 - Os seguintes saldos credores da rubrica “outras contas a pagar” por, no ano de 2016, registarem antiguidade superior a um ano:

7.3 - Saldo de €455.093,38, da sub-rubrica “Credores por acréscimo de gastos” com fornecimentos e serviços, que transitou do ano de 2015, assim discriminado:

7.3.1 - Na Federação Sede: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €1.587,27 resultante da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €59.961,67 e o valor das seguintes regularizações registadas naquela conta, que ascendem ao montante de €58.374,40:

7.3.2 - Na Federação Aveiro: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €84.229,19 que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €88.280,82 e o valor das seguintes regularizações registadas, que ascendem ao montante de €4.051,64:

7.3.3 - Na Federação Braga: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €5.616,00 que corresponde ao saldo inicial da conta, sendo que o Partido não registou naquela conta regularizações do ano anterior.

7.3.4 - Na Federação Bragança: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €19.720,84, que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €25.878,64, e o valor das seguintes regularizações registadas, que ascendem ao montante de €6.157,80:

7.3.5 - Na Federação Castelo Branco: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €22.255,00, sendo que nesta conta não foram registadas quaisquer regularizações respeitantes a anos anteriores.

7.3.6 - Na Federação Coimbra: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €72.124,72, que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €72.379,72 e o valor da seguinte regularização registada, que ascende ao montante de €255,00:

7.3.7 - Na Federação de Évora: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €2.620,92, que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €6.699,68, e o valor das seguintes regularizações registadas na conta, que ascendem ao montante de €4.078,76:

7.3.8 - Na Federação do Algarve: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €5.691,83, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.9 - Na Federação da Guarda: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €18.311,73, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.10 - Na Federação de Leiria: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €16.997,26 que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €17.397,26, e o valor da seguinte regularização registada na conta, que ascende ao montante de €400,00:

7.3.11 - Na Federação FAUL: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €55.250,50, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.12 - Na Federação de Portalegre: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €13.581,31, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.13 - Na Federação do Porto: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €7.208,35 que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €17.332,10, e o valor das seguintes regularizações registadas na conta, que ascendem ao montante de €10.123,75:

7.3.14 - Na Federação de Santarém: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €26.804,41, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.15 - Na Federação do Setúbal: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €36.604,27 que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €37.643,39, e o valor das seguintes regularizações registadas na conta, que ascende ao montante de €1.039,12:

7.3.16 - Na Federação de Viana do Castelo: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €49.716,38, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.17 - Na Federação de Vila Real: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €10.486,00, que corresponde ao saldo inicial daquela conta, sendo que não foram registadas quaisquer regularizações relativas a anos anteriores;

7.3.18 - Na Federação do Açores: o saldo transitado do ano anterior corresponde ao valor de €6.287,40, que resulta da diferença entre o saldo inicial da conta, no valor de €7.323,96 e o valor das seguintes regularizações registadas na conta, que ascende ao montante de €1.036,56:

8 - Nas contas apresentadas foram registados, na sub-rubrica “Credores por acréscimo de gastos” com fornecimentos e serviços, os seguintes gastos respeitantes a rendas das federações, que ascendem ao montante de €11.482,55, sem que tenha sido apresentado o respetivo suporte documental, concretamente os recibos de rendas:

8.1 - Na Federação de Aveiro, no valor de €18.778,80:

8.2 - Na Federação de Braga, no valor de €5.786,00:

8.3 - Na Federação de Bragança, no valor de €1.900,00:

8.4 - Na Federação de Castelo Branco, no valor de €4.800,00:

8.5 - Na Federação de Coimbra, no valor de €14.766,36:

8.6 - Na Federação de Évora, no valor de €4.159,68:

8.7 - Na Federação do Algarve, no valor de €5.913,96:

8.8 - Na Federação da Guarda, no valor de €3.366,88:

8.9 - Na Federação de Leiria, no valor de €8.060,00:

8.10 - Na Federação FAUL, no valor de €2.000,00:

8.11 - Na Federação de Portalegre, no valor de €3.582,47:

8.12 - Na Federação de Santarém, no valor de €7.900,08:

8.13 - Na Federação de Setúbal, no valor de €23.241,58:

8.14 - Na Federação de Viana do Castelo, no valor de €10.276,73:

8.15 - Na Federação de Vila Real, no valor de €5.206,02:

8.16 - Na Federação de Viseu, no valor de €7.015,00:

8.17 - Na Federação dos Açores, no valor de €4.886,60:

9 - Ao agir conforme descrito em 4. a 8.17. dos factos provados, os Arguidos representaram como possível que não obedeciam às obrigações legalmente previstas suscetíveis de punição, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

10 - Os Arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

11 - Nas contas de 2016, o PS registou:

11.1 - No balanço: um total do ativo de €14.724.234,51, um total de Fundos Patrimoniais de negativo de €6.005.893,59 e um total do passivo de €20.730.128,10.

11.2 - Na demonstração dos resultados do ano: rendimentos no valor €8.389.105,06 e gastos no valor de €8.133.644,92.

12 - Por referência ao ano de 2016, o PS recebeu subvenção estatal no valor de €4.963.553,20.

13 - Em 24 de julho de 2020, no âmbito dos presentes autos, os Arguidos, apresentaram os documentos constantes de fls. 70 a 105, referentes às contas anuais de 2016, com vista ao esclarecimento e correção de algumas das situações identificadas como irregulares.

14 - Nas contas de 2021, o PS registou:

14.1 - No balanço: um total do ativo de €20.006.495,68, um total de fundos de capital de €2.864.102,98 e um total do passivo de €22.870.598,66;

14.2 - Na Demonstração dos resultados: um resultado líquido do período no valor de €353.435,74.

15 - A Arguida Rosa Maria Lopes de Freitas é Responsável Financeira pelas contas anuais do PS desde, pelo menos, 2012.

13.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

13.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Para a prova da factualidade elencada no ponto 1. dos factos provados, foi considerado o teor da publicação existente no sítio público eletrónico do Tribunal Constitucional, da qual a mesma se extrai.

A prova dos factos constantes do ponto 2. dos factos provados resulta de fls. 4 do PA 12/CA/16/2018 (doravante designado somente por «PA»), documentos nos quais vem identificada a identidade da responsável financeira.

A prova da matéria factual referida no ponto 3. dos factos provados resultou do teor de fls. 5 do PA.

Para prova da factualidade elencada no ponto 4. dos factos provados, foi valorado o teor do extrato de conta corrente da Subconta “27831497 - ORLANDO JOSÉ XAVIER CABRAL DE MELO”, que consta de fls. 234 do PA.

No que respeita à matéria dada como provada nos pontos 5., 5.1. e 5.2. dos factos provados, foi valorado o teor dos documentos contabilísticos apresentados, concretamente os saldos das subcontas ali descritas, conjugado com o balancete apresentado pelo Partido respeitante ao ano de 2016, a fls. 1208 a 1317 do anexo I do PA e ainda com os saldos constantes do balancete respeitante às contas de 2015, a fls. 548 a 601 dos presentes autos, e com o extrato de conta corrente do fornecedor junto pela defesa a fls. 234 do PA.

De igual forma, a prova dos factos elencados no ponto 6. dos factos provados adveio da análise conjugada dos saldos das seguintes subcontas do balancete apresentado pelo Partido respeitante ao ano de 2016, a fls. 1208 a 1317 do anexo I do PA, e do balancete das contas do Partido relativas ao ano de 2015 de fls. 548 a 601 dos presentes autos.

Para a prova da factualidade enunciada nos pontos 7. a 7.3.18. dos factos provados, considerou-se o teor do balancete razão - consolidação de fls. 1208 a 1312 do anexo I ao PA - e do balancete das contas do Partido relativas ao ano de 2015 de fls. 548 a 601, dos presentes autos (ponto 7.1.); o teor do relatório de gestão apresentado pelo Partido, de fls. 10 a 102 do PA, concretamente o seu ponto 20 (ponto 7.2.); e o teor dos extratos contabilísticos da subconta da rubrica acréscimos de gastos “27227 FORNECIMENTOS E SERVIÇOS” das estruturas em referência juntos aos presentes autos a fls. 120 a 546, de cuja análise se extrai o concreto registo (ponto 7.3.).

A prova dos factos identificados nos pontos 8. a 8.17. dos factos provados resultou do teor dos extratos contabilísticos da subconta da rubrica acréscimos de gastos “27227 FORNECIMENTOS E SERVIÇOS” das estruturas em referência juntos aos presentes autos a fls. 120 a 546 e, bem assim dos documentos de suporte apresentados no procedimento de prestação de contas, dos quais se extrai a ausência de entrega do suporte documental respeitante aos recibos de rendas.

Os pontos 9. e 10. dos factos provados, relativos ao elemento subjetivo dos tipos contraordenacionais imputados, foram decompostos em função do tipo de infração. A prova desta factualidade extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais dos agentes, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, na ausência de confissão, por meio de inferências assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Relativamente aos factos descritos nos pontos 4., 4.1. e 4.2. dos factos provados, os próprios arguidos recorrentes reconhecem a excecionalidade da realização dos referidos pagamentos em numerário, revelando consciência de que os mesmos não obedecem aos deveres legais nesta matéria. Com efeito, vem alegado no recurso que «foram efetuados dois pagamentos de despesas em numerário, através da conta de caixa, a título de adiantamento, obviamente numa situação de necessidade e por dificuldade momentânea na obtenção de assinaturas bancárias, numa ilha que se caracteriza pela insularidade [...]» (v. ponto 73.º das alegações). Ora, para além da genérica alegação de razões meramente hipotéticas para a adoção daquele procedimento, não foi apresentado suporte probatório idóneo à sua demonstração. Acresce que, resultando do extrato de conta corrente de fls. 234 que os demais pagamentos ao sobredito fornecedor foram efetuados mediante instrumento bancário, não é crível que os arguidos não se tenham conformado com a possibilidade de a realização destes dois pagamentos em numerário ser desconforme à lei.

Já no que respeita aos factos a que se referem os pontos 5., 6. e 7. dos factos provados, também não é verosímil que os recorrentes não tenham representado a possibilidade de a informação contabilística prestada comprometer a fiabilidade das contas, ao impossibilitar a completa compreensão da realidade representada, tornando-a obscura ou ambígua - quanto à natureza, recuperabilidade ou regularização de saldos devedores (v. ponto 5. dos factos provados) ou de saldos de passivo (v. pontos 6. e 7. dos factos provados) -, nem que não se tenham conformado com esse facto, já que a não observância do dever de assegurar a transparência e a fiabilidade da informação contabilística prestada, constituindo um dos mais intuitivos deveres de organização contabilística a cuja observância os recorrentes estão vinculados, foi ainda sinalizada pela ECFP desde, pelo menos, a notificação do Relatório sobre as contas anuais de 2016.

Por fim, no que toca à imputação da prática da conduta descrita em 8. dos factos provados, importa dizer que, considerando a insuficiência da documentação de suporte apresentada, não poderiam os recorrentes ignorar que os elementos apresentados não serviam à comprovação das despesas registadas, afigurando-se pelo menos plausível que, revelando consciência da omissão - tanto assim que a tentaram suprir, apresentando a documentação em falta no contexto do exercício do direito de defesa -, se tenham confrontado com a dúvida de saber se do facto praticado resultaria a violação do dever de organização contabilística.

Quanto ao facto atinente à consciência da ilicitude, constante do ponto 10. dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Recorde-se ainda que, conforme decorre do artigo 9.º do RGCO, a falta de consciência da ilicitude do facto - que é, como se sabe, um problema de valoração do facto, não se confundido com o erro de conhecimento - não exclui o dolo, apenas podendo afastar a culpa quando o erro não for censurável ao agente. Ora, a exigibilidade do cumprimento dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC. É precisamente pelas funções que desempenham os arguidos - partido político e responsável financeiro pelas contas anuais do PS referentes a 2016 - que se lhes impunha uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre afirmado (v. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas dos partidos políticos, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas a que estão vinculados. Ora, resulta da globalidade da prova produzida que o PS e a sua responsável financeira exerceram aquelas funções (esta, pelo menos, desde o ano de 2012, cf. ponto 15. dos factos provados), tendo, além do mais, apresentado as contas anuais em moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam. Conclui-se, pois, que a prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

Para prova da factualidade elencada no ponto 11. a 11.2. dos factos provados teve-se por base o teor de fls. 25 e 26 do PA.

A prova da factualidade elencada no ponto 12. dos factos provados, relativa ao recebimento da subvenção estatal, resultou do teor de fls. 121 do PA.

Para prova dos factos constantes do ponto 13. dos factos provados, a decisão ateve-se nos documentos juntos pela defesa no âmbito do presente procedimento contraordenacional e que constam de fls. 70 a 105.

A factualidade descrita no ponto 14. a 14.2 extrai-se do teor da publicação existente no site do Tribunal Constitucional - https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/CDS-PP.pdf?src=1&mid=6769&bid=5411.

Finalmente, a prova da factualidade descrita no ponto 15. dos factos provados resulta do conhecimento funcional da ECFP, obtido por via da tramitação dos processos de prestação de contas de anos anteriores do PS, concretamente dos anos de 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016, e que os arguidos, ora recorrentes, também não contestaram.

14 - Matéria de direito

14.1 - Considerações gerais

A decisão recorrida considerou que os arguidos incorreram na prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na violação do dever de organização contabilística, imposto pelo artigo 12.º do mesmo diploma.

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

O artigo 29.º da LFP («[n]ão cumprimento das obrigações impostas ao financiamento») dispõe, no seu n.º 1, que «os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas no capítulo II são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 400 vezes o valor do IAS, para além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos» e, no seu n.º 2, que «os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 5 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

A tipificação acolhida em matéria de infrações ao financiamento dos partidos políticos segue um modelo de remissão expressa para as normas de dever contidas na parte substantiva da LFP: a norma de sanção prevista no artigo 29.º da LFP identifica, em função de certo critério de integração sistemática na LFP (em concreto, o Capítulo II), as normas de dever cuja inobservância é sancionada com coima. Assim, a infração contraordenacional concretiza-se, neste modelo, através da conexão de duas normas: a propriamente sancionatória, que seleciona as condutas substantivas que constituem contraordenação; e as normas substantivas que impõem deveres e definem, a contrario, o comportamento proibido.

No caso vertente, o comportamento proibido é concretizado por referência ao artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º deste diploma, que determina, no seu n.º 1, que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei», aqui se prevendo um dever genérico de organização contabilística. Em causa está a verificação de deficiências de organização contabilística que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas, impedindo o conhecimento da real situação financeira e patrimonial dos partidos e não possibilitando a verificação da observância dos deveres a que estão legalmente adstritos.

O conteúdo do dever de organização contabilística é concretizado através dos específicos deveres que resultam, designadamente, dos demais números e alíneas deste artigo. Mas a inobservância do dever genérico ocorre ainda nos casos em que, não se verificando embora a inobservância de deveres legais específicos, se verifiquem deficiências ou insuficiências de organização contabilística que comprometam a fiabilidade das contas apresentadas. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal Constitucional sublinhado que «o dever de organização contabilística por parte dos partidos reflete-se em diversos factos, que podem implicar quer o incumprimento de específicos deveres impostos pela LFP, quer deficiências ou insuficiências que comprometem a fiabilidade das contas apresentadas» (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 198/2010, 711/2013, e 246/2021). No Acórdão n.º 81/2021, afirmou-se que «a não apresentação da documentação de suporte dos rendimentos e gastos registados e do extrato bancário relativo à conta de depósitos bancários referentes a 2012 constitui uma violação do dever de organização contabilística que impende sobre os partidos políticos, já que, por força da remissão para o Sistema de Normalização Contabilística, constante do n.º 2 do referido artigo 12.º, a apresentação de tais documentos constitui uma obrigação legal, o mesmo sucedendo, por força da alínea a) do respetivo n.º 7, com os extratos bancários», acrescentando-se que «constituindo uma insuficiente comprovação das despesas e receitas do partido em violação de um dos deveres impostos no Capítulo II da LFP, tal atuação é subsumível ao tipo objetivo de ilícito previsto no n.º 1 do artigo 29.º da referida Lei, pelo qual o arguido é responsável no plano contraordenacional».

A análise dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da LFP aconselha uma breve referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal, matéria em que se segue de perto o Acórdão n.º 345/2013. Com efeito, sendo certo que «na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual “só é punível o facto praticado com dolo”», é ainda seguro que «a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei n.º 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo [...] não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia».

No que respeita à responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º, n.º 2, da LFP, vale a pena recordar o disposto no artigo 18.º, n.º 1, da LEC, na parte em que «estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias, ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido» (v. o Acórdão n.º 711/2013, citando o Acórdão n.º 301/2011). É sobre estes dirigentes que recai o dever de garantir a observância dos deveres impostos aos partidos políticos em matéria de financiamento e organização contabilística, competindo-lhes adotar, no interior das estruturas partidárias, procedimentos profiláticos destinados a prevenir a violação das normas da LFP, designadamente no que respeita à elaboração e apresentação de contas anuais.

Traçado este quadro geral, apreciemos a infração concretamente imputada aos recorrentes na decisão sancionatória.

14.2 - Preenchimento do tipo contraordenacional

Através da decisão recorrida, a ECFP sancionou os arguidos pela prática da contraordenação prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, com fundamento na inobservância do dever genérico de organização contabilística, consagrado no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, daquele diploma, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, consubstanciada em cinco núcleos factuais:

i) Realização de pagamentos de despesas em numerário em valores superiores aos limites legais (v. o ponto 4. dos factos provados);

ii) Incerteza quanto à natureza, recuperação e regularização de saldos no ativo de dívidas dos responsáveis de federações e secções (v. o ponto 5. dos factos provados);

iii) Incerteza quanto à natureza e regularização de saldos do passivo respeitantes a financiamentos efetuados pelos responsáveis das federações e secções (v. o ponto 6. dos factos provados);

iv) Incerteza quanto à natureza e regularização de saldos do passivo respeitantes a fornecedores, outras contas a pagar e credores por acréscimo de gastos (v. o ponto 7. dos factos provados);

v) Deficiente comprovação de despesas (v. o ponto 8. dos factos provados).

14.2.1 - Está em causa, no primeiro núcleo factual, a imputação da violação do artigo 9.º da LFP, decorrente da circunstância de, nas contas apresentadas, estar registada a realização de pagamentos de despesas em numerário em valores superiores aos limites legais. Em concreto, verificou-se que, no período em análise, o Partido efetuou dois pagamentos de despesas, no valor individual de €600,00, em numerário (v. o ponto 4. dos factos provados).

Segundo a decisão recorrida, está em causa, nesta irregularidade, a circunstância de o recorrente ter realizado «pagamentos em numerário de valor superior ao limite legal», em violação do disposto no artigo 9.º, n.º 1, da LFP.

Ora, o limite de despesas passíveis de pagamento em numerário é fixado no artigo 9.º, n.^os 1 e 2, da LFP, o qual dispõe que «o pagamento de qualquer despesa dos partidos políticos é obrigatoriamente efetuado por meio de cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e a entidade destinatária do pagamento» (v. n.º 1 deste artigo), exceto nos casos em que os pagamentos «forem de montante inferior ao valor do IAS desde que, no período de um ano, não ultrapassem 2/prct. da subvenção estatal anual» (v. n.º 2 deste artigo). Em síntese, deste artigo resulta que o pagamento de despesas dos partidos políticos é efetuado pelos meios típicos previstos no artigo 9.º, n.º 1, da LFP, salvo nos casos em que se realizem pagamentos de montante inferior ao valor do IAS, desde que, no período de um ano, não ultrapassem 2 % da subvenção estatal anual. O apuramento dos limites previstos no artigo 9.º, n.º 2, da LFP está, pois, sujeito a um exercício de concretização que se refere, por um lado, ao valor do IAS relativo ao período em causa e, por outro, ao valor correspondente a 2 % da subvenção estatal anual paga no mesmo período.

Contudo, considerando que estamos perante factos ocorridos antes de 2018, é de atentar no disposto nos artigos 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro, e 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, nos termos dos quais o valor a considerar é o do salário mínimo nacional (SMN) de 2008, enquanto o valor do IAS não o ultrapassasse. Visto que tal apenas sucedeu no ano de 2018 (cf. Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro), a unidade de medida a considerar é o salário mínimo nacional vigente no ano de 2008, no valor de €426,00.

Tanto na alegação de recurso como na resposta do Relatório da ECFP (v. artigo 30.º, n.º 5, da LEC), os recorrentes sustentam que tais pagamentos foram efetuados a título de adiantamentos, numa alegada situação de necessidade ou por dificuldade momentânea na obtenção das assinaturas bancárias, sendo, todavia, possível identificar o montante e o destinatário do pagamento, não se verificando, por isso, qualquer irregularidade.

Não lhes assiste razão.

Estabelecendo o artigo 9.º da LFP que o pagamento de qualquer despesa dos partidos políticos é obrigatoriamente efetuado por meio de cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e a entidade destinatária do pagamento (n.º 1), com exceção dos pagamentos de montante inferior a €426,00, a realização de pagamentos, em numerário, de despesas no valor individual de €600,00, ultrapassa os sobreditos limites previstos no artigo 9.º, n.º 2, da LFP, em violação do citado preceito legal.

A tal não obsta a invocada circunstância de o registo dos pagamentos em numerário permitir identificar o montante e a identidade do destinatário do pagamento, pois a punição da inobservância do procedimento legalmente previsto para a realização de pagamento de despesas partidárias se basta com a omissão daquelas formalidades. Como se afirmou já no Acórdão n.º 566/2024, «a razão pela qual a lei impõe que as despesas dos partidos políticos sejam realizadas por intermédio de cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e a entidade destinatária do pagamento é garantir que possa haver um escrutínio seguro e objetivo desses pagamentos, designadamente sobre os seus elementos essenciais, como sejam os montantes, datas, ordenantes, beneficiários e outros, por forma a confirmar ou não que se referem a despesas lícitas. Mas daí não se segue que o legislador apenas tenha querido ou tenha legitimidade para sancionar os comportamentos que se traduzam na realização de despesas ilícitas, isto é, na concretização do dano que justifica a criação desses deveres formais. Pelo contrário, nada obsta a que o legislador conceba infrações de perigo abstrato, punindo contraordenacionalmente a violação de procedimentos cuja adoção é legalmente imposta ao partido precisamente com o objetivo de, em primeira linha, prevenir a realização de despesas ilícitas e, em segunda linha, permitir o escrutínio sobre a sua eventual ocorrência. Nesse caso, a efetiva lesão dos bens jurídicos contraordenacionalmente tutelados não faz parte dos elementos do tipo. Trata-se de uma antecipação da tutela sancionatória informada por um desiderato preventivo ou profilático. É o que se passa no caso concreto: a punição incide sobre a violação dos procedimentos atinentes à forma de realização de pagamentos de despesas partidárias, nos termos e sob as condições previstas no artigo 9.º, n.os 1 e 2, da LFP, sendo irrelevante para a perfeição do preenchimento do tipo contraordenacional que não se prove que alguma dessas despesas é realmente ilícita ou que existem outros meios de determinar os aludidos elementos identificativos de cada um desses pagamentos.»

Assim, não tendo os recorrentes observado os deveres que impunham o pagamento daquelas despesas, de montante superior a €426,00, por meio de cheque ou por outro meio bancário, verifica-se, pois, violação do disposto no artigo 9.º, n.º 1 e n.º 2, parte final, da LFP, o que constitui atuação subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, do mesmo diploma legal.

14.2.2 - Vejamos agora a imputação ii., relativa à incerteza quanto à recuperabilidade de saldos no ativo de dívidas dos responsáveis de federações e secções (v. o ponto 5. da matéria de facto). Segundo a decisão recorrida, a incerteza quanto à recuperabilidade daqueles saldos funda-se no facto de o saldo do ativo dos responsáveis financeiros das federações e secções, no ano de 2016, não ter registado qualquer movimento contabilístico em relação ao ano de 2015 (€32.894,44) ou ter apresentado movimentos de reduzido valor.

Assim, segundo a decisão recorrida, «a circunstância de uma parte dos saldos no ativo com os responsáveis de federações e secções não registar qualquer variação no ano de 2016 suscita dúvidas acerca da sua configuração como adiantamentos, não sendo possível, face à informação facultada pelo Partido, comprovar a sua natureza. O Partido não logrou esclarecer a antiguidade dos saldos, subsistindo, portanto, a incerteza quanto à sua razão de ser e regularização, o que poderá redundar em gastos do período não refletidos na demonstração de resultados, com implicações contabilísticas de montante não despiciendo».

Nas suas alegações, os recorrentes esclarecem que «[o]s valores em questão respeitam a adiantamentos efetuados pelo PS aos seus responsáveis financeiros, que aguarda o recebimento da respetiva documentação suporte de despesa» (v. ponto 76.º das alegações). Mais consideram que, tratando-se de um caso de regularização de saldos no ativo relativos a responsáveis financeiros das federações, não haveria, em atenção à especial qualidade dos devedores, «necessidade de acautelar a [sic] incobrabilidade» dos saldos (v. ponto 78.º das alegações).

Não assiste razão aos recorrentes.

Em primeiro lugar, porque o reconhecimento da ausência da documentação de suporte relativamente aos hipotéticos adiantamentos efetuados ao responsável financeiro nada explica quanto à permanência daqueles saldos nas contas, não servindo para esclarecer as razões pelas quais os saldos, sendo cobráveis, não foram ainda cobrados. Acresce que a invocada circunstância de aqueles saldos respeitarem a transações financeiras internas do partido - a adiantamentos efetuados pelo PS aos seus responsáveis financeiros -, para além de não eximir os recorrentes dos deveres contabilísticos previstos no artigo 12.º da LFP, está por demonstrar. É que os recorrentes, tendo tido oportunidade de fazer chegar aos autos documentos demonstrativos da natureza de adiantamento daqueles saldos, designadamente, e conforme resulta do Relatório da ECFP relativo às contas anuais de 2016 (v. ponto 4.8. do Relatório), elementos adicionais que fossem pertinentes para aferir da sua regularização, nada disseram que permitisse demonstrar a sua alegação, servindo justamente a inalterabilidade dos saldos para atingir a conclusão oposta à pretendida.

Em suma, a circunstância de os créditos em questão subsistirem sem serem cobrados por período superior a um ano, sem que seja prestada qualquer informação justificativa de tal ocorrência, gera uma situação de incerteza quanto à sua natureza, viabilidade de recuperação ou situação de imparidade, o que é manifestamente incompatível com as exigências de transparência e fiabilidade que a informação contabilística prestada deve refletir.

Resultando do dever de organização contabilística consagrado no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma, a obrigatoriedade de a contabilidade dos partidos políticos refletir a sua situação financeira e patrimonial, cabe aos recorrentes assegurar a completude da informação contabilística prestada, em termos tais que dela não decorra ambiguidade ou obscuridade.

Verificando-se um estado de incerteza quanto à informação indicada em 5. dos factos provados, designadamente quanto à sua recuperabilidade, não pode senão concluir-se que a atuação dos recorrentes é subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, n.º 1, todos da LFP.

14.2.3 - Semelhantes considerações valem a propósito da imputação referida em iii., em que está em causa a incerteza quanto à regularização de saldos do passivo respeitantes a financiamentos efetuados pelos responsáveis das federações e secções (v. o ponto 6. dos factos provados). Em causa está a circunstância de aqueles saldos se manterem inalterados desde 2015 (no montante total de €308.366,45) ou de registar, no caso do Grupo Parlamentar da Madeira, um agravamento relativamente ao ano anterior (no valor de €10.488,00).

Na sua alegação, os recorrentes referem que os valores indicados em 6. dos factos provados constituem «[a]diantamentos de pagamento de despesas de pequeno montante, relativas a encargos de funcionamento das sedes locais do Partido» (v. ponto 88.º das alegações), esclarecendo ainda que «[o]s saldos com os Responsáveis Financeiros das Federações/Secções devem ser temporários, as despesas suportadas pelos Responsáveis Financeiros são meros adiantamentos destes, que são regularizados assim que exista verba disponível» (v. ponto 87.º das alegações).

Ora, a explicação apresentada pelos recorrentes, segundo a qual os valores registados em 6. dos factos provados se referem a despesas de funcionamento das sedes locais do partido, de reduzida importância, suportadas pelos responsáveis financeiros do PS a título de adiantamentos, e com vocação de se constituírem como saldos temporários, não tem a mínima correspondência com a realidade contabilisticamente representada, em particular considerando o elevado montante dos saldos registados e a sua permanência (e, no caso do Grupo Parlamentar da Madeira, expansão) pelo período assinalado.

De facto, a circunstância de aqueles assumirem valores muito significativos - casos há, v. «Resp. Sec. Sta. Iria Azoia», em que o valor de um único adiantamento ultrapassa os €27.000,00 -, vendo-se inalterados desde, pelo menos, o exercício de 2015, contraria flagrantemente a vocação excecional e provisória daqueles movimentos e, bem assim, a sua natureza de adiantamentos. Há, pois, razões relevantes para controverter a qualificação de adiantamento sugerida pelos recorrentes, permanecendo totalmente obscura a natureza dos saldos indicados em 6. dos factos provados, circunstância que, tal como se considerou no Acórdão n.º 565/2024, é «geradora de particular perigo de verificação de infrações materiais subjacentes».

Além do mais, quanto à virtualidade de aqueles adiantamentos redundarem em donativos de natureza pecuniária, confirmam os recorrentes, ao sugerirem que «mesmo que assim fosse, seriam contribuições de militantes, e nessa medida não sujeitas às limitações previstas no artigo 7.º da Lei n.º 19/2003, e que estão devidamente identificados quanto aos respetivos intervenientes», que estes saldos poderiam constituir contribuições de filiados, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da LFP.

Todavia, neste caso, sempre caberia aos recorrentes garantir, no momento próprio, o registo desta concreta forma de obtenção de receita, o que não fizeram, não se admitindo a conversão potestativa destes saldos em outra coisa, incompatível com a representação contabilística realizada, com propósitos exculpatórios e sem respaldo algum na contabilidade apresentada. Não basta, pois, aos recorrentes sugerir a hipótese, abstratamente viável, de aqueles saldos poderem constituir contribuições de militantes, em alternativa à não verificada regularização da dívida, para que aqueles sofram uma metamorfose, quanto certo é que uma tal hipótese não vem acompanhada, num ou no outro caso, do adequado registo contabilístico.

Por tudo o que vem dito, o registo contabilístico referido em 6. dos factos provados viola ostensivamente o disposto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, do mesmo diploma, do qual decorre o dever de assegurar a transparência e fiabilidade da informação contabilística prestada nas contas anuais, verificando-se, pois, que a atuação dos recorrentes é subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, todos da LFP.

14.2.4 - Está em causa, no quarto núcleo factual, a imputação da violação do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, decorrente de, nas contas apresentadas, estarem inscritos saldos devedores com valores relevantes, transitados pelo menos do ano anterior e relativamente aos quais existe incerteza sobre a sua natureza, a saber: (i) saldos da rubrica de fornecedores, no valor total de €240.382,13, que não apresentaram movimento no ano de 2016 (v. ponto 7.1. dos factos provados); (ii) saldos da rubrica “Outras Contas a Pagar”, no valor de €1.360.342, cuja antiguidade é superior a um ano (v. ponto 7.2. dos factos provados); e (iii) a verificação de saldos na rubrica “Credores por Acréscimos de Gastos”, transitados do ano de 2015 (v. ponto 7.3. dos factos provados).

Em concreto, está em causa a inscrição, nas contas de 2016, de um conjunto de saldos do passivo, isto é, valores em dívida pelo PS a entidades terceiras (fornecedores e credores diversos) que, pela sua persistência ao longo do tempo e sem que fossem prestados esclarecimentos que justifiquem a sua subsistência, geram dúvidas sobre a respetiva natureza e regularização.

Segundo a decisão recorrida, «mantém-se a verificação da existência de saldos que transitaram de anos anteriores», ao que acresce que «a existência do registo de acréscimos de gastos com fornecimentos e serviços externos, cujos saldos transitaram do ano de 2015 e cuja natureza o Partido não demonstrou devidamente (desde logo porque não apresentaram as respetivas faturas), impossibilita a aferição da admissibilidade dos gastos em referência».

Sobre a questão, os arguidos alegam que o Partido «tem delineado e executado um plano de redução de dívida para com os fornecedores, através da celebração de vários acordos de pagamento, com dívidas bem quantificadas e identificadas, que tem cumprido escrupulosamente» (v. ponto 97.º das alegações), pelo que «tem vindo a reduzir a sua dívida global para com fornecedores, na medida da sua disponibilidade, mas como uma clara prioridade da gestão» (v. ponto 100.º das alegações). Por outro lado, atribui a não regularização dos saldos «à não apresentação atempada das contas por parte de alguns responsáveis financeiros» (v. ponto 101.º das alegações).

Cumpre apreciar.

Desde logo, importa referir que também aqui a incerteza imputada na decisão recorrida não diz respeito à correção dos valores inscritos na contabilidade do PS como saldos do passivo, à identidade dos sujeitos envolvidos ou sequer a alguma imperfeição da documentação de suporte. Não se aponta nenhuma desconformidade entre os valores inscritos e qualquer outro dado contabilístico. A incerteza diz respeito à própria natureza do negócio subjacente ao registo contabilístico dos saldos, e traduz-se no seguinte: a existência de elevados saldos do passivo reconhecidos pelo partido e inscritos na respetiva contabilidade, mas que permanecem por regularizar pelo partido ao longo de extenso período de tempo, não permite, por um lado, aferir da fidedignidade das operações que originaram a inscrição de tais saldos (lançando a dúvida sobre a eventual dissimulação de formas ilegais de financiamento) e, por outro, sindicar a admissibilidade dos gastos em causa.

No caso em apreço, verifica-se que as contas apresentadas evidenciam o registo de saldos de passivo - rubrica de fornecedores, outras contas a pagar e credores por acréscimos de gastos - com antiguidade superior a um ano e relativamente aos quais não ocorreu significativa regularização, o que contraria a alegação do Partido de que tem vindo a reduzir a sua dívida global para com fornecedores. De facto, não só aqueles saldos assumem valores muito significativos, como permanecem praticamente inalterados desde o ano de 2015: veja-se que os saldos da rubrica de fornecedores, no valor total de €240.382,13, não apresentaram qualquer movimento no ano de 2016; os saldos da rubrica “Outras Contas a Pagar” (pessoal, fornecedores de imobilizado, credores por acréscimo de gastos e outros credores), que ascendiam, no ano de 2015, ao valor de €1.360.342,00, não só permaneceram por regularizar, como sofreram um aumento para €1.446.263,00; e os saldos na rubrica “Credores por Acréscimos de Gastos”, no valor total de €455.093,38, transitaram do ano de 2015 e permanecem em dívida pelo Partido.

Daqui decorre uma evidente incerteza quanto à natureza daqueles saldos descritos no ponto 9. dos factos provados, a qual é manifestamente incompatível com as exigências de transparência e fiabilidade que a informação contabilística prestada deve refletir e que, por essa razão, viola ostensivamente o disposto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, do mesmo diploma.

Verifica-se, pois, que a atuação dos recorrentes é subsumível ao tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, com fundamento na inobservância do artigo 12.º, n.^os 1 e 2, LFP, aplicável ex vi do artigo 14.º, todos da LFP.

14.2.5 - A imputação referida em v. diz respeito à matéria de facto constante do ponto 8. dos factos provados, nos termos da qual, segundo a decisão recorrida, se verificou que, nas contas apresentadas, foram registados, na sub-rubrica “Credores por acréscimo de gastos” com fornecimentos e serviços, gastos respeitantes a rendas das federações melhor descritas nos pontos 8.1. a 8.17 dos factos provados, em valor que ascende ao montante de €11.482,55, sem que tenha sido apresentado o respetivo suporte documental, concretamente os recibos de renda.

Em causa está a deficiente comprovação de despesas registadas nas contas anuais do PS, relativas a 2016, por se verificar que a documentação de suporte às sobreditas despesas não foi apresentada. Ora, a exigência de apresentação, com as contas anuais, de documentação de suporte relativamente à totalidade das receitas e despesas registadas, constitui um dever de organização contabilística imposto pelo artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º do mesmo diploma.

Os recorrentes, considerando observado o dever de comprovação das despesas, e remetendo para a resposta apresentada no âmbito do exercício do direito de defesa, contestam que a ECFP não se tenha destes aproveitado para excluir a sua responsabilidade contraordenacional. Ora, como se explicou em 12.4. supra., a circunstância de os recorrentes terem apresentado, no âmbito do exercício do seu direito de defesa, documentos e informações que (parcialmente) suprem as insuficiências na documentação de suporte não exclui a relevância contraordenacional da sua conduta, pois os deveres que decorrem da LFP em matéria de prestação de contas anuais deveriam ter sido observados, no decurso do procedimento administrativo, dentro do prazo previsto no artigo 27.º, n.º 6, da LFP ou, não sendo este fixado, até ter sido proferida a decisão declaratória.

A isto acresce que os documentos apresentados pela defesa tão só dizem respeito a rendas de imóveis sitos na Lousã e em Oliveira do Hospital, permanecendo por documentar todas as demais despesas elencadas no ponto 8. dos factos provados.

A atuação dos recorrentes é, pois, subsumível no tipo de ilícito previsto no artigo 29.º, n.º 1, da LFP, tratando-se de um caso de não comprovação de despesas que compromete a fiabilidade das contas, consubstanciando inobservância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 14.º, n.º 1, do mesmo diploma.

14.2.6 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 14.2.1. a 14.2.5. supra baseia-se nos factos provados em 9. e 10. dos factos provados, dos quais decorre que, em cada uma das referidas situações subsumíveis à infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, os arguidos agiram com dolo eventual.

14.2.7 - A arguida ROSA MARIA LOPES DE FREITAS foi responsável financeira do PS nas contas anuais de 2016 (cf. ponto 2. dos factos provados e artigo 18.º, n.º 2, da LEC), sendo-lhe imputáveis as infrações as infrações a que se referem os pontos 14.2.1. a 14.2.5. supra, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 29.º da LFP.

14.3 - Consequências jurídicas

A ECFP aplicou ao recorrente PARTIDO SOCIALISTA a sanção de 16 (dezasseis) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €6.816,00 (seis mil oitocentos e dezasseis euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP. Por sua vez, à recorrente ROSA MARIA LOPES DE FREITAS aplicou a ECFP sanção de coima, no valor de 7 (sete) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Recorde-se que, embora a infração prevista naquele artigo LFP seja punida com coima que, no caso dos partidos políticos, varia entre 10 e 400 vezes o valor do IAS, e que, no caso dos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, varia entre 5 e 200 vezes o valor do IAS, do artigo 152.º, n.^os 2 e 3, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, em conjugação com os artigos 1.º do Decreto-Lei n.º 397/2007, de 31 de dezembro e 117.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, resulta que, no presente caso, a unidade de medida a considerar seja o salário mínimo nacional (SMN) vigente em 2008, isto é, o valor de €426,00.

Os recorrentes não impugnaram a medida concreta das coimas. Ora, embora no presente caso estejam em causa infrações de natureza formal, importa notar, para efeitos de ponderação da gravidade da infração, que pelo menos 3 (três) das 5 (cinco) situações suscetíveis de recondução à infração prevista no artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP - em concreto, as referidas em 14.2.3., 14.2.4. e 14.2.5. supra. -, comportam, pela sua reiteração e intensidade lesiva, um particular perigo de verificação de infrações materiais subjacentes, circunstância que não é indiferente para efeitos de decisão sobre a medida da sanção, revelando a acentuada ilicitude da conduta, de resto incompatível com a reduzida gravidade da contraordenação.

Por outro lado, para efeitos de ponderação da culpa dos agentes, considera-se a circunstância de os arguidos terem diligenciado pela obtenção de informação retificativa, o que, manifestando a intenção de contribuir para a remoção da ilicitude, reduz as exigências de punição, sendo legítimo considerar que as necessidades preventivas que se fazem sentir são pouco elevadas.

Pelas razões apresentadas, e dado que a medida concreta das coimas aplicadas na decisão recorrida se situou num patamar que pouco excede o mínimo legal, não merece censura a ponderação efetuada na decisão recorrida, sendo, por isso, de manter as sanções concretamente aplicadas.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

(a) Julgar improcedente o recurso interposto pelo PARTIDO SOCIALISTA (PS) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 13 de dezembro de 2022 e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.º 1, da LFP, na coima correspondente a 16 (dezasseis) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €6.816,00 (seis mil oitocentos e dezasseis euros);

(B) Julgar improcedente o recurso interposto por ROSA MARIA LOPES DE FREITAS da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 13 de dezembro de 2022 e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 29.º, n.^os 1 e 2, da LFP, na coima correspondente a 7 (sete) vezes o salário mínimo nacional (SMN) de 2008, o que perfaz a quantia de €2.982,00 (dois mil novecentos e oitenta e dois euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Atesto o voto de conformidade da Senhora Conselheira Mariana Canotilho, que participa na sessão por meios telemáticos. Gonçalo Almeida Ribeiro

Lisboa, 29 de janeiro de 2025. - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes.

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